Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Op 5 juli 2012 is het voorstel voor de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: wetsvoorstel) met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen en doorgezonden naar de Eerste Kamer, die op 2 oktober 2012 haar voorlopige verslag heeft uitgebracht.

Op 5 november 2012 is het huidige kabinet aangetreden. In het regeerakkoord is een aantal voorstellen opgenomen voor een inperking van het werkterrein van de toegelaten instellingen en de wijze van functioneren van toegelaten instellingen.

Zoals het kabinet in de hervormingsagenda woningmarkt van 17 september 20131 heeft aangegeven leveren toegelaten instellingen een onmisbare bijdrage aan het wonen in Nederland. Toegelaten instellingen hebben niet alleen een kwantitatieve prestatie van formaat geleverd om de woningnood na de Tweede Wereldoorlog op te lossen. Tot op de dag van vandaag voorzien zij ons land van een kwalitatief zeer hoogwaardige woningvoorraad die bovendien betaalbaar is gebleven. Toegelaten instellingen hebben daarnaast een essentiële rol gespeeld in het verbeteren van de kwaliteit van de woonomgeving waar hun bezit is gelegen, hetgeen bij de aanpak van de aandachtswijken van Nederland ook zeer waardevol is gebleken.

Desalniettemin is er in delen van de sector de afgelopen tijd ook sprake geweest van misstanden. Er was sprake van bestuurlijk falen, beloningspraktijken die uit de pas liepen met het maatschappelijke debat, en onacceptabele financiële risico’s als gevolg van bepaalde commerciële projecten of financieel wanbeheer. Om de bereikte prestaties te borgen, en te voorkomen dat als gevolg van misstanden maatschappelijk bestemd vermogen verloren gaat, zijn veranderingen in het stelsel noodzakelijk.

Een belangrijke les van de afgelopen jaren is dat activiteiten die niet behoren tot de kerntaken kunnen leiden tot risico voor het maatschappelijk bestemde vermogen van toegelaten instellingen en daarmee voor de uitvoering van de kerntaak: het huisvesten van mensen met een smalle beurs. Dergelijke risico’s moeten worden beperkt. Het maatschappelijk bestemde vermogen moet beschikbaar blijven voor het verhuren van woningen voor de laagste inkomenscategorieën. Om de risico’s te beperken is een betere afbakening van het takenpakket nodig.

Dit is van belang voor het functioneren van de woningmarkt. Wanneer toegelaten instellingen zich meer richten op hun kerntaak, ontstaat er meer ruimte voor particuliere investeerders in het geliberaliseerde segment. Concentratie van de toegelaten instellingen op de kerntaak betekent dat de prioriteit meer gelegd moet worden bij de laagste inkomens en minder bij de hogere inkomens. Op die manier is het publieke belang beter gediend en wordt een betere marktwerking mogelijk gemaakt. Indien een toegelaten instelling evenwel niet-kerntaken verricht, bijvoorbeeld door in het geval van stedelijke herstructurering of dorpsvernieuwing duurdere huurwoningen te bouwen, dient dit plaats te vinden in een gelijk speelveld met private partijen.

De regering onderkent dat dit gepaard gaat met grotere administratieve lasten voor toegelaten instellingen. De regering acht deze toename evenwel aanvaardbaar vanuit het oogpunt van bescherming van het maatschappelijk bestemde vermogen en het beperken van het risico dat dit vermogen zou kunnen worden verminderd.

De regering wil dat toegelaten instellingen hun belangrijke bijdrage aan het wonen kunnen blijven waarmaken. Daarom heeft het kabinet afspraken gemaakt met Aedes, vereniging van woningcorporaties (hierna: Aedes), met als doel investeringen in de woningbouw op gang te houden en tegelijkertijd uitvoering te geven aan de afspraken in het regeerakkoord en het woonakkoord.

Tegen deze achtergrond stelt de regering aanpassingen voor in het wetsvoorstel die door middel van een novelle worden vormgegeven. Het gaat daarbij om de volgende elementen:

• • concentratie op kerntaken en de financiering van activiteiten;

• • versterking van de positie van gemeenten richting toegelaten instellingen en ten aanzien van de regionale schaal;

• • de vormgeving van het toezicht op toegelaten instellingen.

Deze memorie van toelichting is verder als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt kort ingegaan op de elementen in het wetsvoorstel die niet geraakt worden door deze novelle. De daarop volgende paragrafen betreffen de wijzigingen in het wetsvoorstel als gevolg van deze novelle. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de hoofdlijnen van de voorgestelde wijzigingen ten aanzien van het gebied van de volkshuisvesting waarop toegelaten instellingen actief mogen zijn. Tevens wordt ingegaan op een aantal nevenwerkzaamheden die toegelaten instellingen onder strikte restricties nog mogen verrichten. Paragraaf 4 omvat de voorgestelde wijzigingen in de inrichting van het toezicht en paragraaf 5 de nauw daarmee samenhangende voorstellen over de inrichting van de sanering. In paragraaf 6 wordt ingegaan op de mogelijkheden van toegelaten instellingen om in verbindingen samen te werken. De uiteenzetting over marktverstoring en concentratie op kerntaken in paragraaf 7 zet de wijzigingen die in de paragrafen 3 tot en met 6 zijn toegelicht in het perspectief van die twee zaken. In paragraaf 8 wordt de in het regeerakkoord opgenomen versterking van de positie van de gemeente besproken. Paragraaf 9 behandelt de voorgestelde wijzigingen naar aanleiding van het Europese vrijstellingsbesluit voor diensten van algemeen economisch belang (PbEU 2012, L 7). In paragraaf 10 wordt ingegaan op de afstemming van de omvang van de toegelaten instelling met de schaal van de regionale woningmarkt en met de maatschappelijke kerntaak. Paragraaf 11 gaat in op de voorstellen voor normering van de bedrijfslasten bij toegelaten instellingen en op nader te stellen regels voor de geschiktheid van bestuurders en commissarissen, voor de klachtafhandeling en voor de toewijzing van woningen ter beheersing van de huurtoeslag en de betaalbaarheid voor bepaalde inkomensgroepen. Ook wordt in deze paragraaf ingegaan op het voornemen van de regering om in samenhang met de herziening van het stelsel een tijdelijke bevriezing van de liberalisatiegrens door te voeren. In paragraaf 12 worden enkele opmerkingen gemaakt over het proces van totstandkoming van de op het voorgestelde hoofdstuk IV van de Woningwet te baseren algemene maatregel van bestuur (AMvB). In paragraaf 13 staan de gevolgen voor de administratieve lasten van deze novelle beschreven en in de laatste paragraaf staat een overzicht van het overleg met diverse belanghebbenden over deze novelle.

Een aantal kleinere wijzigingsvoorstellen van uiteenlopende aard worden toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.

In het regeerakkoord is ten aanzien van het werkterrein van toegelaten instellingen opgenomen:

«Woningbouwcorporaties moeten weer dienstbaar worden aan het publiek belang in hun werkgebied. Hun taak brengen we terug tot het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijke vastgoed.»

Oogmerken van de regering met de inperking van het terrein waarop toegelaten instellingen in het belang van de volkshuisvesting actief mogen zijn, zijn:

• – bevorderen dat het maatschappelijk bestemde vermogen van de toegelaten instellingen ingezet wordt voor de kerntaken, zijnde de diensten van algemeen economisch belang (hierna: Daeb): het huisvesten van mensen met lage inkomens in goede woningen en werkzaamheden met betrekking tot het maatschappelijke vastgoed. Overige taken mogen alleen worden ondernomen indien deze direct ten dienste staan van de Daeb;

• – waarborgen dat er geen maatschappelijk bestemd vermogen van toegelaten instellingen verloren gaat doordat risico’s bij werkzaamheden die niet tot de kerntaken behoren worden afgewenteld op dat vermogen, vervolgens op het maatschappelijk bestemde vermogen van de sector van toegelaten instellingen als geheel en uiteindelijk op de overheid via de functie van achtervang voor het WSW. Om deze redenen is voorzien in een procedure om te beoordelen of nieuwe investeringen in nietDaeb vastgoed niet leiden tot een verslechtering van de financiële positie van de toegelaten instelling als geheel. In paragraaf 3.3 wordt nader op deze procedure ingegaan.

• – zorgen voor heldere gescheiden bedrijfsdoelen voor enerzijds de maatschappelijk georiënteerde werkzaamheden van de toegelaten instelling en anderzijds de overige (marktgeoriënteerde) werkzaamheden. De huidige hybride ineengevlochten taakuitvoering door toegelaten instellingen, en derhalve de hybride wijze waarop naar investeringsprojecten maar ook naar de exploitatie gekeken wordt, kent als risico dat geen optimaal resultaat op enerzijds het maatschappelijk georiënteerde en anderzijds het marktgeoriënteerde vlak gerealiseerd wordt. Die taakuitvoering kan ook tot marktverstoringen leiden.

Ten aanzien van ontwikkelingsopgaven waar zowel Daeb-werkzaamheden als niet-Daeb werkzaamheden aan de orde zijn is de regering van mening dat een optimalisering van het totale resultaat en het publieke resultaat in het bijzonder het beste gediend is met een gescheiden kijken naar beide opgaven. Dat betekent dat de Daeb-werkzaamheden beoordeeld en opgepakt worden naar maatschappelijke maatstaven met daarbij de mogelijkheden tot geborgde financiering en daaraan verbonden staatssteun, terwijl de niet-Daeb werkzaamheden beoordeeld en opgepakt worden naar marktconforme maatstaven, waarbij de financiering van die werkzaamheden ongeborgd moet plaatsvinden. Dit neemt overigens niet weg dat ook de Daeb-werkzaamheden op een sobere, kostenefficiënte wijze moeten worden uitgevoerd. Het gaat immers om maatschappelijk bestemd vermogen dat optimaal moet worden ingezet voor de kerntaak.

Met Aedes zijn in het licht van de bovenstaande doelen van de regering op 28 augustus 2013 de volgende afspraken op hoofdlijnen gemaakt ten aanzien van het takenpakket van de toegelaten instellingen:

• – binnen de toegelaten instelling worden de Daeb-taken en de niet-Daeb taken administratief of juridisch van elkaar gescheiden. Uitgangspunt is daarbij een inzet van het maatschappelijk bestemde vermogen van de toegelaten instelling ten behoeve van de kerntaak (Daeb) en het vermijden van marktverstoring bij het ondernemen van werkzaamheden die niet tot de kerntaak behoren. De toegelaten instelling kan daarbij kiezen voor een administratieve of een juridische scheiding;

• – bij een administratieve scheiding is er sprake van grotere risico’s ten aanzien van het maatschappelijk bestemde vermogen en op marktverstoring bij het uitoefenen van niet-Daeb werkzaamheden. Om deze reden is in de niet-Daeb tak van de toegelaten instelling een minder breed palet aan niet-Daeb werkzaamheden toegestaan dan in de entiteiten die ontstaan bij een juridische scheiding. Bij een administratieve scheiding moeten de niet-Daeb werkzaamheden binnen de toegelaten instelling direct ten dienste staan van de Daeb-werkzaamheden, waarbij te denken is aan bijvoorbeeld niet-Daeb werkzaamheden in de herstructurering en de stads- en dorpsvernieuwing;

• – in alle gevallen zal het noodzakelijk zijn om erop toe te zien dat marktverstoring en verlies van maatschappelijk bestemd vermogen wordt voorkomen, en er voor te zorgen dat toegelaten instellingen zich op hun kerntaken concentreren;

• – nieuwe niet-Daeb investeringen door toegelaten instellingen worden toegestaan indien de gemeente deze noodzakelijk acht en er geen commerciële aanbieders bereid zijn deze tegen dezelfde condities op zich te nemen. De investeringen dienen door toegelaten instellingen op marktconforme uitgangspunten verricht en ongeborgd gefinancierd te worden.

In het licht van deze afspraken zal het voornemen uit het regeerakkoord om de taak van toegelaten instellingen terug te brengen tot het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen voor lage inkomens en het daaraan ondergeschikte maatschappelijke vastgoed worden ingevuld. Op deze werkzaamheden blijven de bepalingen met betrekking tot de Daeb (artikelen 47 en 48 van het wetsvoorstel) onverkort van toepassing. Bij AMvB worden het gebied van de volkshuisvesting en de (Daeb-)kerntaak nader afgebakend.

De overige werkzaamheden moeten afgescheiden worden naar een aparte tak binnen de toegelaten instelling (de «niet-Daeb»-tak) of naar separate juridische entiteiten (de woningvennootschappen). Er is ten opzichte van het wetsvoorstel sprake van een inperking van de toegestane nieuwe werkzaamheden van de toegelaten instelling op het niet-Daeb vlak.

De afgelopen jaren zijn door toegelaten instellingen werkzaamheden ontplooid die volgens de regering te ver afstaan van hun kerntaak. Het voornemen is om de werkzaamheden van toegelaten instellingen toe te spitsen op de kerntaak: het huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende huisvesting, zodat het maatschappelijk bestemde vermogen daarvoor nu en in de toekomst beschikbaar blijft, en de verleiding wordt weerstaan om dat vermogen op eigen initiatief of door druk van buitenaf breder in te zetten. De toegestane activiteiten inzake maatschappelijk vastgoed en leefbaarheid worden bij AMvB beperkt.

In het EC besluit van 15 december 2009 (C(2009)9963, PbEU 2010, C 31) is het maatschappelijk vastgoed gedefinieerd3 dat aangemerkt kan worden als Daeb en waarvoor staatssteun beschikbaar is. Een deel van deze werkzaamheden betreft woongerelateerd vastgoed, een groot deel niet. Volgens het regeerakkoord valt het aan de kerntaak ondergeschikte direct verbonden maatschappelijk vastgoed binnen de taken van toegelaten instellingen. In het licht van deze afspraak wordt (in artikel 47, eerste lid, onderdeel f) voor het toegestane maatschappelijk vastgoed de volgende beperking aangebracht die bij AMvB definitief wordt vastgelegd inclusief een lijst van uit te sluiten activiteiten.

Een deel van het maatschappelijk vastgoed zal tot het woondomein worden gerekend (hospices, opvangcentra), omdat deze een verblijfskarakter hebben. Functies die onlosmakelijk samenhangen met zorggebouwen van toegelaten instellingen worden niet meer apart beschouwd als maatschappelijk vastgoed maar gerekend tot het wonen als zij een fysieke eenheid vormen met het woonzorggebouw (dagbesteding, zorgsteunpunten). De eigen kantoorruimte moet, omdat deze immers niet op de markt wordt gezet maar voor eigen gebruik is, worden aangemerkt als Daeb.

Daarnaast kan de toegelaten instelling maatschappelijk vastgoed ontwikkelen voor zover dat is gelegen in gebieden waar woongelegenheden in eigendom van de toegelaten instelling zijn gelegen. Het gaat dan om kleinschalige buurthuizen met daarin kleinschalige voorzieningen met een maatschappelijke bestemming, zonder commerciële functies, die niet door anderen zouden behoeven te worden gebouwd en verhuurd.

De regering onderkent dat met de inperking van toegestane maatschappelijk vastgoed een verdere beperking wordt aangebracht in de destijds door de EC toegestane Daeb activiteiten waarvoor compensatie (staatssteun) kan worden ingezet. Het EC besluit geeft het kader aan welke activiteiten met compensatie (staatssteun) zijn toegestaan, het staat Nederland uiteraard vrij, gegeven het voornemen de werkzaamheden van toegelaten instellingen toe te spitsen op de kerntaken, een beperking in deze werkzaamheden aan te brengen.

De regering is voornemens de werkzaamheden op het terrein van de leefbaarheid nader te definiëren ten opzichte van de huidige praktijk. In de nieuwe definitie gaat het om werkzaamheden die samenhangen met het sociale bezit en het daaraan ondergeschikte maatschappelijke vastgoed. Uitgangspunt is, zoals ook in artikel 45, derde lid, van het wetsvoorstel is opgenomen, dat de werkzaamheden een op de wijk, buurt of het buurtschap gerichte functie hebben, in gebieden waar de woongelegenheden van toegelaten instellingen zijn gelegen. Een inzet op leefbaarheid kan de waarde van het vastgoed in deze wijken op peil houden en daarom bedrijfseconomisch wenselijk zijn. Ook kunnen de werkzaamheden helpen om tijdig problemen te signaleren en zo bijvoorbeeld, door inschakeling van schuldhulpverlening, huisuitzettingen te voorkomen. Het Burgerlijk Wetboek kent verplichtingen voor toegelaten instellingen om het woongenot van hun huurders te garanderen (artikel 7:203). Zowel uit dat perspectief als vanuit bedrijfseconomische afwegingen kan een bepaalde inzet op leefbaarheid door toegelaten instellingen dus gerechtvaardigd zijn.

Ten opzichte van de nu toegestane inspanningen van toegelaten instellingen op het terrein van de leefbaarheid worden de volgende beperkingen aangebracht. Toegelaten instellingen mogen, anders dan de verhuur van woningen en maatschappelijk vastgoed, geen andere werkzaamheden ontwikkelen ter bevordering van de leefbaarheid in buurten en dorpen wanneer:

• – dat plaatsvindt in buurten en dorpen waar toegelaten instellingen geen of niet noemenswaardig bezit hebben;

• – dat een omvang heeft die maatschappelijk en bedrijfseconomisch in redelijkheid niet verantwoord wordt geacht in relatie tot de sociale verhuuractiviteiten ter plaatse, en aldus niet voldoet aan de uitgangspunten van een verantwoorde sociale vastgoedexploitatie;

• – dat primair de verantwoordelijkheid wordt geacht van een andere partij dan de toegelaten instelling;

• – hiermee religieuze stromingen worden gefaciliteerd, expliciet ter uitoefening van de bij die stroming behorende activiteiten of levenswijze.

In het regeerakkoord is afgesproken dat toegelaten instellingen weer dienstbaar moeten worden aan het publieke belang in hun werkgebied en dat in dat kader hun taken zullen worden ingeperkt.

Tevens acht de regering het onwenselijk dat toegelaten instellingen zonder inkadering risico’s mogen lopen uit werkzaamheden op het niet-Daeb vlak met gebruikmaking van maatschappelijk bestemd vermogen. De regering is zich daarbij overigens bewust van het feit dat ook Daeb-werkzaamheden risicodragend zijn, maar stelt vast dat daartoe ook staatssteun wordt ingezet. In dat licht wordt in deze novelle geregeld dat de toegelaten instelling zelf geen nieuwe niet-Daeb werkzaamheden mag opstarten in haar organisatie, indien deze geen directe relatie hebben met de uitvoering van de Daeb. Dit wordt als volgt vormgegeven:

• – bestaande onroerende zaken en daaraan gerelateerde werkzaamheden in de toegelaten instellingen die niet tot de Daeb behoren mogen, voor zover ze tot de toegestane werkzaamheden onder het laatstelijk van toepassing zijnde Besluit beheer sociale-huursector (hierna: BBSH) behoren, binnen de toegelaten instelling uitgevoerd blijven worden. Zij moeten in een aparte tak binnen de toegelaten instelling worden ondergebracht (de niet-Daeb tak);

• – in gebieden waar de toegelaten instelling Daeb-bezit heeft, verwerft of ontwikkelt mag de toegelaten instelling niet-Daeb werkzaamheden ontwikkelen voor zover deze ten dienste staan van de Daeb-werkzaamheden. In deze novelle is dit vorm gegeven door in artikel 45 op te nemen dat niet-Daeb werkzaamheden zijn toegestaan voor zover zij worden verricht in gebieden waar woningen in eigendom van toegelaten instellingen zijn gelegen (zoals bij herstructurering en stads- en dorpsvernieuwing aan de orde zal zijn) en passen in de bijdrage die de toegelaten instellingen geacht worden te leveren aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in de gemeente geldt. Bij AMvB kunnen daaraan beperkingen worden gesteld.

• – daarbij maakt de regering onderscheid tussen herstructureringsgebieden waar sprake is van herbebouwing van reeds eerder bebouwde grond (herstructurering) en de ontwikkeling van overige gebieden.

Toegelaten instellingen hebben soms veel eenzijdig bezit in oude wijken. Herstructurering van deze wijken is er op gericht deze wijken aantrekkelijker te maken. Dit kan gepaard gaan met investeringen in niet-Daeb (meer dure huur en koop). Hoewel herstructurering op zichzelf geen kerntaak is van een toegelaten instelling, draagt deze activiteit wel bij aan de uitoefening van de kerntaak en heeft die in principe een waardevermeerdering van het vastgoed in deze wijken tot gevolg. De regering wil dan ook geen begrenzing aanbrengen in de omvang van het aandeel niet-Daeb werkzaamheden in herstructureringsgebieden.

Herstructurering wordt daarbij gedefinieerd als sloop gevolgd door nieuwbouw dan wel herbouw of ingrijpende renovatie van reeds bebouwde grond in gebieden waar woningbezit van de toegelaten instelling is gelegen. Bij AMvB kunnen daartoe nadere regels worden gesteld. Wel acht de regering het noodzakelijk om, daar waar sprake is van een administratieve scheiding, te borgen dat er geen sprake is van marktverstoring. Er kan dan ook pas tot de investering worden overgegaan als de gemeente de investering wenselijk vindt en toetst of er geen marktpartijen zijn die bereid zijn het plan uit te voeren en het plan daarnaast geen (financieel) risico vormt voor de toegelaten instelling. In de volgende paragraaf wordt op deze toetsing nader ingegaan.

De regering wil ook voor deze overige gebieden toestaan dat toegelaten instellingen investeren in niet-Daeb werkzaamheden indien uit de gemeentelijke toets blijkt dat marktpartijen geen belangstelling hebben. De regering wil echter wel zwaardere eisen stellen aan de financiering en de omvang van deze werkzaamheden. Wanneer op dergelijke nieuwe locaties dure huur- en koopwoningen worden ontwikkeld, ligt het immers meer op de weg van marktpartijen om daarin te voorzien. Overigens is in dergelijke situaties ook samenwerking tussen toegelaten instellingen en marktpartijen denkbaar waarbij de toegelaten instelling zich beperkt tot Daeb werkzaamheden en de marktpartijen de overige (niet-Daeb) werkzaamheden ontwikkelen.

Hiermee wordt een kader gegeven waarbinnen de toegelaten instelling, in samenspel met de gemeente, tot investeringsbeslissingen over Daeb en niet-Daeb kan komen. In de volgende paragraaf wordt daar nader op ingegaan.

In het wetsvoorstel is reeds voorzien in een versterking van de rol van de gemeente. In deze novelle worden voorstellen gedaan om de positie van de gemeente verder te versterken. Dit naar aanleiding van het advies van de commissie Dekker die de VNG heeft geadviseerd over de uitwerking van de sturingsrelatie tussen gemeente en toegelaten instellingen. In paragraaf 8 wordt daarop nader ingegaan.

Gemeenten geven in een woonvisie of volkshuisvestingsbeleid aan welke niet-Daeb investeringen zij noodzakelijk achten. Hierover voert de gemeente, evenals bij de woonvisie of het volkshuisvestingsbeleid in het algemeen, overleg met omliggende gemeenten, zodat voorgenomen investeringen worden afgestemd op de regionale omstandigheden en vraag. Indien commerciële marktpartijen niet bereid zouden zijn deze investeringen uit te voeren, dan kunnen toegelaten instellingen hier misschien wel toe bereid zijn.

De regering acht het wenselijk, vanuit het oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld met marktpartijen waar het gaat om niet-Daeb investeringen en vanuit inperking van risico’s voor de toegelaten instelling, dat het proces om tot investeringen te komen transparant plaatsvindt. Indien de toegelaten instelling niet-Daeb investeringen op zich neemt, moeten marktpartijen desgewenst ook bezwaar bij de Minister kunnen maken, indien zij menen dat het proces niet goed is doorlopen waardoor zij benadeeld zijn. De gemeente dient hiertoe de voornemens ten aanzien van de niet-Daeb investeringen te publiceren in een openbare en voor alle geïnteresseerde partijen toegankelijke bron. Belanghebbenden kunnen hierop de gemeente hun belangstelling kenbaar maken en, zo nodig, de Minister in kennis stellen van hun zienswijze ten aanzien van de conclusie van de gemeente dat marktpartijen niet bereid zijn de werkzaamheden uit te voeren. Daarnaast moet de gemeente verklaren dat er geen bevoordeling van de toegelaten instelling plaats vindt bij de selectie van niet-Daeb activiteiten. De toezichthouder kan de gemeente (eventueel) vragen aan te tonen dat daar geen sprake van is. Marktpartijen kunnen ook dit in hun bezwaar betrekken. Dit is vergelijkbaar met het «bevoordelingsverbod» dat op grond van de Wet Markt en Overheid voor gemeenten geldt (gemeenten mogen activiteiten niet zodanig in de markt zetten dat gemeentelijke overheidsbedrijven bevoordeeld worden).

Bij AMvB worden daartoe nadere voorwaarden gesteld. Daar zal worden opgenomen dat de gemeente dient te verklaren dat zij (1) alle partijen dezelfde informatie heeft verstrekt en geen informatie heeft verstrekt aan partijen indien deze daarmee een voordeel behalen ten opzichte van andere partijen, en (2) indien de oorspronkelijke voorwaarden zijn gewijzigd, deze zijn bekendgemaakt aan alle partijen die ook de algemene bekendmaking hebben ontvangen. Dit om partijen die onder de oude voorwaarden geen interesse hadden, ook de nieuwe voorwaarden in overweging te kunnen laten nemen.

Met deze voorwaarden wordt voorkomen dat toegelaten instellingen een markt betreden waarop commerciële partijen actief willen zijn. Tegelijkertijd kunnen lokaal noodzakelijk geachte volkshuisvestelijke ontwikkelingen, zoals het realiseren van herstructurering in achterstandswijken en de stads- en dorpsvernieuwing, alsnog worden opgepakt door toegelaten instellingen indien commerciële partijen niet bereid zijn de werkzaamheden uit te voeren.

Bij de beoordeling van de niet-Daeb voornemens van een toegelaten instelling in relatie tot haar financiële positie acht de regering een toets door het WSW wenselijk. Het WSW kan een oordeel geven of bij de niet-Daeb voornemens sprake is van een plan met een positief rendement op niveau van het project en op het niveau van de kasstromen van de gehele toegelaten instelling. Daarnaast kan het WSW een inschatting maken of de voornemens nu of op termijn een risico kunnen vormen voor de uitvoering van Daeb werkzaamheden.

Op basis van een nieuw artikel 44c kan de toegelaten instelling voornemens voor niet-Daeb investeringen voorleggen aan de Minister in casu de toezichthouders. Daarbij zal de Minister (in casu de toezichthouders) beoordelen of:

• – de gemeente een verklaring heeft afgegeven waaruit blijkt dat zij de werkzaamheden noodzakelijk acht en in redelijkheid tot haar verklaring heeft kunnen komen, dat de voornemens zijn gepubliceerd in een openbare en voor alle geïnteresseerde partijen toegankelijke bron en dat de condities waaronder de toegelaten instellingen gevraagd is het plan uit te voeren dezelfde zijn als die aan andere partijen zijn voorgelegd. Er mag geen bevoordeling van de toegelaten instelling hebben plaatsgevonden;

• – de toets door het WSW tot een positief oordeel heeft geleid en de investeringen voldoen aan de eisen die vanuit het financiële toezicht op de toegelaten instelling worden gesteld.

In het wetsvoorstel is voorgesteld de toegelaten instelling op te splitsen in twee van elkaar gescheiden bedrijfsonderdelen: de Daeb-tak voert de kerntaken van de toegelaten instelling uit, de niet-Daeb tak is belast met alle overige werkzaamheden. Het wetsvoorstel verplicht de toegelaten instelling daarbij tot een administratieve scheiding. Ook is een juridische scheiding mogelijk, die in dat geval logischerwijs in de plaats komt van de administratieve scheiding.

Het is mogelijk de juridische scheiding tussen Daeb en niet-Daeb taken vorm te geven door een overdracht van activa en passiva naar een nieuw op te richten of bestaande NV of BV. Voor een overdracht van activa en passiva langs deze weg gelden de regels van Boek 3 van het BW. Ook zullen dezelfde waarborgen gelden als bij een juridische splitsing. Uitgangspunt is dat de toegelaten instelling en de dochtermaatschappij financieel gezond en zelfstandig financierbaar zijn. Voor de overdracht is voorafgaande goedkeuring van de Minister nodig. De Minister zal daarbij, vergelijkbaar met de regels die gelden voor vervreemding van onroerende zaken, de zienswijze van gemeenten betrekken.

Voor de Daeb tak (bij een administratieve scheiding) en voor de toegelaten instelling als geheel (bij een juridische scheiding) geldt dat er geen sprake mag zijn van overcompensatie. In dat geval zou er meer compensatie worden ontvangen dan noodzakelijk is ter vergoeding van kosten die zijn gemaakt voor het uitvoeren van de opgedragen Daeb taak. Voor de controle op overcompensatie wordt verwezen naar de betreffende passages in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel4. Regels ten aanzien van compensatie en de controle op overcompensatie zullen worden opgenomen in de AMvB. Voor de niet-Daeb tak en voor de juridisch afgescheiden woningvennootschappen geldt uiteraard dat er in het geheel geen sprake kan zijn van compensatie.

De wijze van scheiding en de daarbij te hanteren verdeling van taken en middelen om die taken uit te voeren, bepaalt mede welke taken in welke situaties aan de toegelaten instelling blijven voorbehouden. Met de scheiding wordt tevens uitvoering gegeven aan de doelstelling in het regeerakkoord om de kerntaken te beperken tot de sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed.

De in deze novelle opgenomen bepalingen regelen de juridische scheiding en beogen dat in meer gevallen dan bij de regeling in het wetsvoorstel tot een juridische scheiding zal worden overgegaan. Een dergelijke scheiding is naar het oordeel van de regering namelijk een goede manier om te komen tot heldere gescheiden bedrijfsdoelen. In paragraaf 3.4.4 wordt hier uitgebreider op ingegaan.

In dat licht zal ook de uitwerking van de administratieve scheiding op een aantal punten anders worden ingericht dan uiteengezet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Hierop wordt in paragraaf 3.4.5 ingegaan.

Verplicht naar de niet-Daeb tak of de woningvennootschap over te brengen werkzaamheden betreffen in ieder geval huurwoningen met een geliberaliseerd huurcontract op het moment van scheiding, commerciële onroerende zaken (winkels, kantoren, overige bedrijfspanden), grondposities ten behoeve van de bouw van niet-Daeb onroerende zaken en de (belangen in de) huidige BV’s en NV’s van toegelaten instellingen.

Facultatief over te hevelen werkzaamheden betreffen in elk geval niet-geliberaliseerde huurwoningen die wel in aanmerking komen voor liberalisatie. De verplicht dan wel facultatief over te hevelen activa en passiva zullen bij AMvB worden benoemd.

Bij de scheiding wordt de niet-Daeb tak (of de woningvennootschap) deels gefinancierd door een (boekhoudkundige) marktconforme lening van de Daeb-tak, die geleidelijk omgezet wordt in ongeborgde financiering uit de markt. Bedrijfseconomische principes zijn het toetsingskader bij deze herfinancieringen. Bij de oprichting van de woningvennootschap bezit de toegelaten instelling alle aandelen in die vennootschap.

Uitgangspunt voor de lening van de Daeb- aan de niet-Daeb tak of de dochter(s) is dat ervoor wordt gezorgd dat op het moment van scheiding beide bedrijfsonderdelen levensvatbaar en daartoe zelfstandig financierbaar zijn. De niet-Daeb tak zal in staat moeten zijn de interne lening af te lossen uit zijn niet-Daeb werkzaamheden en zal voor nieuwe activiteiten in principe zijn aangewezen op ongeborgde financiering. Deze interne lening zal onder marktconforme voorwaarden worden vormgegeven. Of ongeborgde financiering mogelijk is zal mede bepaald worden door de financiële positie van de toegelaten instelling als geheel, de startsolvabiliteit van de Daeb-tak respectievelijk de niet-Daeb tak, de mate waarin te liberaliseren huurwoningen kunnen worden overgebracht naar de niet-Daeb tak en de hoogte van verplichte uitkeringen van de niet-Daeb tak aan de Daeb-tak. De regering zal met het oog op dit proces de effecten van de scheidingsvarianten in kaart brengen. De uitgangspunten zullen worden vastgelegd bij AMvB. De financieel toezichthouder (zie nader paragraaf 4.3) kan in het kader van de ministeriële goedkeuring van de scheidingsvoorstellen aanvullende eisen stellen om de financiële continuïteit in beide onderdelen zeker te stellen. Daarnaast kan de financieel toezichthouder op het moment van de scheiding of de aanvang van nieuwe niet-DAEB activiteiten aanvullende eisen stellen aan de financiering teneinde de marktconformiteit van de financiering te waarborgen.

Met het oog daarop is in deze novelle opgenomen dat de toegelaten instelling de startbalans van de administratieve scheiding vooraf moet voorleggen aan de financieel toezichthouder. Bij AMvB zullen daartoe nadere regels worden gesteld.

Buiten de interne lening bij de scheiding zijn geen garanties of vervolgleningen mogelijk. Nieuwe investeringen door de dochters zullen dus zonder financiële hulp vanuit de moeder (de toegelaten instelling) gerealiseerd moeten worden. Afgegeven bestaande onbeperkte garanties van de toegelaten instelling ten behoeve van de dochters zullen moeten worden omgezet in afgeperkte garanties. Bij AMvB worden hiervoor regels gesteld.

In uitzonderlijke gevallen kan het voorkomen dat, wanneer het gaat om herfinanciering van bestaande ongeborgde leningen, de niet-Daeb tak niet in staat is een ongeborgde lening te herfinancieren. In deze gevallen is het, waar het gaat om een administratieve scheiding, denkbaar dat de financieel toezichthouder toestaat dat de Daeb tak een interne lening verstrekt. Dit is slechts mogelijk als de toegelaten instelling heeft aangetoond dat ongeborgde financiering (deels) niet mogelijk is en dat ook mogelijkheden om de financiering af te bouwen door bijvoorbeeld de verkoop van niet-Daeb vastgoed ontbreken.

Nieuwe niet-Daeb investeringen zijn, zoals in paragraaf 3.2.2 is aangegeven, alleen mogelijk na voorafgaande instemming van de Minister. Hiervoor zijn een toets omtrent commerciële interesse en een zienswijze (toets) van het WSW vereist. Alleen wanneer door de toegelaten instelling is aangetoond dat externe, ongeborgde financiering niet mogelijk is, kan worden overgegaan tot interne marktconforme financiering vanuit genoemde reserve. De regering acht financiering vanuit deze reserve echter alleen gewenst waar het gaat om niet-Daeb werkzaamheden die in herstructureringsgebieden en stads- en dorpsvernieuwing worden uitgevoerd. De regering acht het in deze situaties denkbaar dat externe financiering niet mogelijk is vanwege het feit dat er geen marktconform rendement kan worden behaald, hetgeen de beschikbaarheid van kapitaal onder druk kan zetten.

Niettemin vindt de regering het van belang dat de risico’s voor de toegelaten instelling bij deze interne financiering worden geminimaliseerd. Tot interne financiering kan dan ook alleen worden overgegaan als met de investering in ieder geval financieringsrente kan worden terugverdiend en het rendement hoger ligt dan het gemiddelde corporatierendement dat op het eigen vermogen wordt gehaald. Dit zal worden betrokken bij de toets van het WSW.

Voor de overige, nieuw te ontwikkelen gebieden, acht regering interne financiering niet wenselijk. Voor niet-Daeb werkzaamheden in deze gebieden mag immers verwacht worden dat de voornemens ook zodanig zijn dat er een marktconform rendement wordt gerealiseerd waarvoor ook externe financiering mogelijk is. Dit zal ook een toetspunt zijn bij de beoordeling van de voornemens. Wanneer kapitaalverschaffers niet bereid zijn de financiering van deze niet-Daeb werkzaamheden voor hun rekening te nemen, is het ook niet wenselijk dat de toegelaten instellingen dit wel doen door vanuit de Daeb tak financiering ter beschikking te stellen.

Ten behoeve van maximale externe transparantie wordt voorgesteld een waardering van de onroerende zaken op actuele waarde verplicht te stellen. Een waardering van de onroerende zaken op sociale bedrijfswaarde of historische kostprijs laat namelijk een rendementsbeeld over het eigen vermogen zien dat niet in verhouding staat tot het werkelijke rendement, dat uitgaande van een waardering op actuele waarde veel lager zal liggen. De huidige jaarrekeningen zijn bij het overgrote deel van de toegelaten instellingen gebaseerd op een waardering van de onroerende zaken op basis van een sociale bedrijfswaarde of historische kostprijs. Dit betekent dat er in de balansen van de toegelaten instellingen grote stille reserves aanwezig zijn ten opzichte van een waardering van de onroerende zaken op actuele waarde. Indien een toegelaten instelling die op sociale bedrijfswaarde waardeert zou scheiden, zouden deze verborgen reserves met het af te scheiden bezit op intransparante en daarmee ongewenste wijze meegaan naar de niet-Daeb tak. Bij een juridische scheiding zou de reserve overgaan naar de nieuw op te richten woningvennootschap. Dit wordt door de regering onwenselijk geacht. Maar ook in verband met de eis van een ongeborgde financiering van de niet-Daeb tak/woningvennootschap is een marktwaardering op een actuele waarde aangewezen, omdat dit financiers een reëel inzicht geeft in het financiële reilen en zeilen in zowel de Daeb-tak als de niet-Daeb-tak/woningvennootschap. Bovendien is een waardering van het vastgoed op actuele waarde noodzakelijk om te kunnen sturen op redelijke rendementen en een gezonde, doelmatige bedrijfsvoering. Beide zijn noodzakelijke randvoorwaarden voor een prudent beheer van het maatschappelijk bestemde vermogen. Ten slotte maakt de waardering op marktwaarde een betere vergelijking met andere investeerders in vastgoed mogelijk.

Een waardering op actuele waarde heeft overigens geen gevolgen voor de fiscale waardering van de toegelaten instelling.

Op het moment van scheiding zal het in een aantal gevallen niet mogelijk zijn ten behoeve van externe financiering een hypotheekrecht te vestigen en/of bedingen tot stand te laten komen vanwege bestaande aanspraken op het onderpand.

Het WSW kan op basis van zijn Reglement van Deelneming hypotheekrecht vestigen op alle door de toegelaten instelling als onderpand aangeboden en door het WSW geaccepteerde woningen. Daarnaast kan het WSW, als een toegelaten instelling niet voldoet aan de WSW-normen, meer onderpand verlangen van de toegelaten instelling. Het WSW wenst daarmee zeker te stellen dat het hypotheekrecht daadwerkelijk en op snelle wijze kan worden uitgeoefend, zodat risico’s worden beperkt en het borgingssysteem veilig blijft. Vanuit het belang van een veilig borgstellingssysteem is het noodzakelijk dat het WSW scherp kijkt naar de risico’s die worden gelopen. Daar hebben zowel andere toegelaten instellingen als het stelsel als geheel en de overheidsachtervang baat bij.

De scheiding tussen Daeb en niet-Daeb werkzaamheden brengt met zich dat de financiering van de niet-Daeb tak of de woningvennootschap geleidelijk aan wordt vervangen door externe financiering. De marktconforme lening tussen de Daeb tak en de niet-Daeb tak c.q. de woningvennootschap dient immers geleidelijk aan afgelost te worden. Voor financiering van nieuwe werkzaamheden is de niet-Daeb tak onderscheidenlijk de woningvennootschap aangewezen op financiering vanuit de markt. Om dit traject mogelijk te maken wordt voorgesteld (artikel 21c) voor de financiering van niet-Daeb werkzaamheden bedingen die de mogelijkheden van het vestigen van een eerste recht van pand of hypotheek ten behoeve van financiers beperken, uit te sluiten. Een zodanig beding is nietig. Het artikel zal alleen betrekking hebben op financiering van nieuwe projecten die wordt aangegaan na invoering van de wet. Bestaande overeenkomsten en zekerheidsrechten van bijvoorbeeld het WSW blijven gelden. De toegelaten instelling zal dus altijd het recht van eerste hypotheek en het recht op de kasstromen van het betreffende nieuwe project kunnen vestigen ten behoeve van de externe financier wanneer het gaat om nieuwe niet-Daeb activiteiten.

Wel zal er een begrenzing worden opgenomen waar het gaat om het aantrekken van ongeborgde financiering voor nieuwe investeringen. Dit zal niet worden toegestaan wanneer de omvang van de externe financiering van de gehele toegelaten instelling boven een bij AMvB te bepalen percentage van de totale waarde van het bezit komt. Deze norm is te vergelijken met de norm die het WSW hanteert bij de beoordeling van het faciliteringsvolume voor toegelaten instellingen.

Er wordt van uitgegaan dat de toegelaten instelling met het oog op de scheiding in overleg treedt met het WSW voor het vrijgeven van bestaand niet-Daeb onderpand ten behoeve van de geleidelijke herfinanciering van de niet-Daeb tak of woningvennootschap.

Om risico’s voor de toegelaten instelling en de borgingsvoorziening te beperken wordt voorgesteld het artikel (artikel 29) dat de toegelaten instelling verplicht de Minister te melden dat de financiële middelen ontbreken om activiteiten voort te zetten uit te breiden. Voorgesteld wordt dat de toegelaten instelling ook melding moet doen bij financiële problemen in de niet-Daeb tak of de woningvennootschap. Daarnaast wordt voorgesteld op te nemen dat ook de borgingsvoorziening gelijktijdig moet worden geïnformeerd indien de toegelaten instelling daarbij is aangesloten.

Vanzelfsprekende voorwaarde is dat bij scheiding beide takken levensvatbaar zijn en het WSW redelijkerwijs, gelet op zijn belangen, onderpand vrij kan geven.

Bij AMvB zal worden vastgelegd dat het de toegelaten instelling niet is toegestaan zekerheidsrechten te vestigen met Daeb-onderpand ter financiering van niet-Daeb werkzaamheden. Daarmee wordt beoogd dat, in geval van financiële problemen van de toegelaten instelling, aanspraak op Daeb-vastgoed beperkt blijft tot aanspraken van het WSW en de financiers van het Daeb-vastgoed, terwijl de externe financier van niet-Daeb vastgoed voldoende zekerheid heeft om verhaal te halen op het door hem gefinancierde niet-Daeb vastgoed.

Een toegelaten instelling kan kiezen voor een juridische splitsing in plaats van een administratieve scheiding of overdracht van activa of passiva. Deze paragraaf schetst de juridische splitsing.

De juridische splitsing zal vormgegeven worden volgens de regels die zijn neergelegd in de artikelen 2:334a en volgende van het Burgerlijk Wetboek (BW). Hierbij wordt, zoals beschreven in artikel 2:334a lid 3 van het BW, een deel van de bezittingen van de toegelaten instelling afgesplitst naar een NV of BV, de woningvennootschap, waarbij de afsplitsende toegelaten instelling 100% van de aandelen verkrijgt. Ook de balans en de winst- en verliesrekening van de toegelaten instelling worden gesplitst. Tevens moet, in overleg met de ondernemingsraad, een splitsingsplan (inclusief sociale paragraaf) voor het bedrijfsapparaat van de toegelaten instelling worden opgesteld.

In de periode van het goedkeuringsproces van de splitsing door de Minister worden de volgens het BW vereiste stukken tevens neergelegd bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken. Tot de neer te leggen stukken behoren een sociale paragraaf en, indien afgegeven, het oordeel van de ondernemingsraad of medezeggenschapsraad van de toegelaten instelling over de splitsing. Vanaf het moment van neerleggen kunnen belanghebbenden binnen één maand bij de rechtbank in verzet gaan tegen de splitsing. De rechtbank kan bij de behandeling van het verzet de toegelaten instelling in staat stellen om het splitsingsverzoek zodanig te wijzigen, dat het bezwaar wordt ingetrokken. Zo’n wijziging zal, afhankelijk van de aard daarvan, bij de Minister moeten worden ingediend.

Bij toegelaten instellingen die een vereniging zijn, kan, wanneer binnen één maand geen verzet is aangetekend bij de rechtbank, de algemene ledenvergadering de splitsingsvoorstellen van het bestuur goedkeuren en kunnen vervolgens de splitsingsakte en overige aktes gepasseerd worden bij de notaris.

Bij stichtingen dient de rechtbank de splitsing goed te keuren, omdat een stichting geen algemene ledenvergadering of aandeelhoudersvergadering kent. De rechtbank keurt in de regel de splitsing goed indien aan alle in het BW gestelde eisen is voldaan en er geen bezwaar tegen de splitsing is aangetekend. De splitsingsakte en overige aktes kunnen dan gepasseerd worden bij de notaris. Na het passeren van de splitsingsakte zal de woningvennootschap operationeel kunnen worden.

Op de afsplitsing zijn volgens artikel 53, zesde lid, enkele andere bepalingen van dat artikel van toepassing. Dit betekent dat de toegelaten instelling vroegtijdig over de voorgenomen afsplitsing overleg moet voeren met de gemeenten waarin zij feitelijk werkzaam is en met haar huurdersorganisaties en bewonerscommissies als bedoeld in de Wet op het overleg huurders verhuurder. Voor toegelaten instellingen die deelnemen aan het WSW geldt dezelfde vroegtijdige overlegplicht richting het WSW.

Het splitsingsverzoek dient vervolgens, voorzien van hun zienswijzen, ter goedkeuring voorgelegd te worden aan de Minister. De Minister zal in principe binnen een termijn van 12 weken beslissen over het splitsingsverzoek, met een mogelijkheid tot verlenging van deze termijn.

Bij AMvB zullen voorschriften gegeven worden aan de statuten van de woningvennootschap.

De voorschriften zullen gericht zijn op de bescherming van het uit de toegelaten instelling afgesplitste vermogen naar de woningvennootschap en het doen van dividenduitkeringen door die vennootschap aan de toegelaten instelling ten behoeve van de uitvoering van haar Daeb-werkzaamheden. Gedacht wordt aan opname van de volgende statutaire vereisten in de AMvB:

• – de creatie van preferente aandelen (met een agioreserve) en normale aandelen. De preferente aandelen zijn in eigendom van de toegelaten instelling en kennen specifieke instemmingsrechten voor bepaalde bestuursbeslissingen in de woningvennootschap;

• – aanstelling en ontslag van bestuurders van de woningvennootschap;

• – een blokkeringsregeling van de aandeelhouders in geval van majeure bestuursbesluiten;

• – een blokkeringsregeling voor de verkoop van aandelen;

• – voorschriften ten aanzien van (dividend)uitkeringen

De juridische splitsing zoals hierboven beschreven betreft een afsplitsing van activa en passiva vanuit de toegelaten instelling. In verband hiermee zijn de artikelen 7:662 en volgende van het BW van toepassing met betrekking tot de bescherming van werknemers bij een dergelijke overgang.

In de artikelen 7:662 en 7:663 van het BW is geregeld dat de afsplitsing geen reden kan zijn tot ontslag van werknemers. De woningvennootschap is gehouden werknemers van de toegelaten instelling over te nemen met behoud van zowel de rechten en verplichtingen uit de individuele arbeidsovereenkomst als uit de van toepassing zijnde CAO-overeenkomst ten tijde van de overgang. De woningvennootschap wordt niet gebonden aan de CAO van de toegelaten instelling – zij was en wordt geen CAO-partij – maar zij moet de daarin opgenomen rechten en verplichtingen toepassen op de overgenomen werknemers. De toegelaten instelling is nog 1 jaar na de overgang hoofdelijk aansprakelijk voor de nakoming van de verplichtingen uit de arbeidsovereenkomst van de overgegane personeelsleden. In artikel 7:664 van Boek 7 van het BW is geregeld dat ook de pensioenverplichtingen overgaan. De woningvennootschap zal in eenzelfde pensioentoezegging dienen te voorzien.

Hoofdregel bij een splitsing is dat de splitsende rechtspersoon aansprakelijk blijft en de verkrijgende rechtspersoon aansprakelijk wordt voor de nakoming van verbintenissen van de splitsende rechtspersoon ten tijde van de splitsing (artikel 2:334t lid 1 van het BW).

Dit betekent dat, indien bepaalde verplichtingen van de toegelaten instelling bij een afsplitsing overgaan op de woningvennootschap, niet alleen de woningvennootschap, maar ook de toegelaten instelling aangesproken kan worden voor nakoming van die verplichtingen. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen deelbare en ondeelbare verbintenissen. Voor ondeelbare verbintenissen ten tijde van de afsplitsing zijn de woningvennootschap en de toegelaten instelling voor het geheel aansprakelijk (artikel 2:334t lid 2 van het BW)

Voor deelbare verbintenissen die op de woningvennootschap zijn overgegaan bij de afsplitsing, is de woningvennootschap voor het geheel aansprakelijk. De aansprakelijkheid van de toegelaten instelling voor deze verbintenissen is beperkt tot de waarde van het vermogen dat zij heeft behouden bij de splitsing. Andersom is de woningvennootschap voor deelbare verbintenissen die bij de toegelaten instelling zijn achtergebleven, aansprakelijk tot de waarde van het vermogen dat de woningvennootschap verkrijgt bij de afsplitsing.

De toegelaten instelling is pas gehouden tot nakoming van iedere verbintenis die naar de woningvennootschap is overgegaan, voor zover de woningvennootschap deze niet nakomt en andersom (artikel 2:334t lid 4 van het BW).

Voor zover de afsplitsing geschiedt met een bestaande vennootschap als verkrijgende vennootschap en de toegelaten instelling zich hoofdelijk aansprakelijk heeft gesteld voor deze vennootschap op grond van artikel 2:403 van het BW, geldt dat deze aansprakelijkheid voor toekomstige verbintenissen kan worden beëindigd door het intrekken van de «403-verklaring». Voor schulden die voortvloeien uit rechtshandelingen welke zijn verricht voordat jegens de schuldeiser een beroep op de intrekking kan worden gedaan, blijft de toegelaten instelling aansprakelijk (artikel 2:404 lid 2 van het BW). De overblijvende aansprakelijkheid van de toegelaten instelling ten opzichte van de schuldeiser kan slechts worden beëindigd door onder meer de groepsband met de woningvennootschap te verbreken (artikel 2:404 lid 3 van het BW). Indien de woningvennootschap na intrekking van de 403-verklaring nieuwe verbintenissen aangaat, die dus niet worden gedekt door een eerdere rechtsverhouding, is de toegelaten instelling als aandeelhouder voor de schulden die uit deze verbintenissen ontstaan in beginsel niet aansprakelijk.

De Commissie Hoekstra heeft aanbevelingen gedaan voor het toezicht op corporaties. Voorts is in het regeerakkoord een beleidslijn afgesproken ten aanzien van ZBO’s. In het rapport-De Leeuw zijn inmiddels concrete aanbevelingen gedaan ten aanzien van de herpositionering van ZBO’s. Ook de Raad van State heeft bij zijn advisering over het wetsvoorstel kanttekeningen geplaatst bij de positionering van het toezicht bij een ZBO. Gelet op deze adviezen en ontwikkelingen, heeft de regering de instelling van een ZBO Financiële Autoriteit woningcorporaties heroverwogen. Hierop wordt in de paragrafen 4.2 en 4.3 ingegaan. De regering heeft bovendien, mede gezien het grote belang van bescherming van het maatschappelijk bestemde vermogen van toegelaten instellingen, besloten voor te stellen om direct toezicht mogelijk te maken op dochtermaatschappijen die, in de regel op basis van leningen, over dergelijk vermogen beschikken. Hierop wordt in paragraaf 4.4 ingegaan.

Het totaal van mogelijke maatregelen en interventies dat hieruit resulteert, met inbegrip van enkele in deze novelle opgenomen voorstellen, wordt geschetst in paragraaf 4.5.

Bij het herbezien van de instelling van de voorgenomen Financiële Autoriteit woningcorporaties heeft de regering het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel betrokken, alsmede de rapportage van de Commissie Hoekstra.

De Commissie Hoekstra stelt over de ministeriële verantwoordelijkheid:

«Uitgangspunt is dat de Minister altijd aan de Tweede Kamer verantwoording moet kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen, ook wanneer de uitvoering en/of besteding plaatsvindt door organisaties buiten het Rijk. Het toezicht door of namens de Minister dient het doel van het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid. Als onderdeel van de invulling van artikel 22, tweede lid, van de Grondwet, is in de Woningwet bovendien bepaald dat de Minister slechts instellingen toelaat die uitsluitend werkzaam zijn in het belang van de volkshuisvesting. Aan deze toelating, en het behouden van de toelating zijn bij en krachtens de Woningwet eisen gesteld. De Minister is verantwoordelijk voor de handhaving van die eisen. De commissie concludeert dat een publiekrechtelijk gefundeerd overheidstoezicht onlosmakelijk verbonden is met de aan de toelating verbonden ministeriële verantwoordelijkheden.»

Verder constateert de Commissie Hoekstra in haar eindrapportage bij de casusanalyse van de probleemgevallen in de afgelopen jaren, dat de problemen bij toegelaten instellingen veelal meerdere terreinen beslaan. Zo lopen problemen op het terrein van de financiën regelmatig samen met of zijn voorafgegaan door problemen op het terrein van de governance, integriteit of rechtmatigheid binnen de toegelaten instelling. Governance-, integriteits- of rechtmatigheidsproblemen kunnen zowel op het financiële als het volkshuisvestelijke terrein spelen. De commissie constateert dat het toezicht op deze elementen te veel gebaseerd is geweest op de jaarverslaglegging en accountantsverklaringen en dat er te weinig sprake is geweest van een indringend on-site toezicht. Ook de informatie-uitwisseling tussen toezichthouders is onvoldoende geweest. Dit gold ook voor de uitwisseling van gegevens tussen de toezichthouders en het WSW.

De Commissie Hoekstra benadrukt dat het financiële toezicht onafhankelijk moet zijn en los van het dagelijkse beleid moet staan. Dat toezicht moet ook delen van de governance, integriteits- en rechtmatigheidsaspecten op het financiële terrein omvatten. Volgens de commissie kan dit, gegeven de strekking van het wetsvoorstel, in het huidige ZBO (het CFV) plaatsvinden, waarbij een inhoudelijke aanscherping van dit toezicht gewenst is (naar een meer indringend financieel toezicht). Om de ministeriële verantwoordelijkheid gestalte te geven, zou op het Ministerie een onafhankelijke toezichtafdeling op het ZBO dienen te zijn.

Verder adviseert de Commissie Hoekstra om te komen tot een aparte saneringsorganisatie die de taken bij interventie (sanering) overneemt van zowel het WSW als het CFV. Deze CFV-functie moet in de visie van de commissie nauwer verbonden worden met de borgingsverantwoordelijkheid van het WSW en de daarmee samenhangende financiële verantwoordelijkheden. Omdat het WSW op deze manier en vanwege de nauwe verwevenheid tussen sanering en borging een belangrijke rol speelt in de financiële toezichtketen, moet in de ogen van de commissie het toezicht op het WSW vanuit het Rijk strakker worden ingericht. Daarnaast adviseert de commissie het volkshuisvestelijke toezicht in zijn huidige vorm bij de Minister te laten.

Specifieke aandacht vraagt de informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen (CFV, Minister, WSW en saneringsinstelling). Deze dient verbeterd te worden.

De regering heeft in het licht van het regeerakkoord de eindrapportage van de Commissie Hoekstra bezien9. Zij heeft daarbij de huidige praktijk betrokken betreffende de ministeriële verantwoordelijkheid en het overleg met de Tweede Kamer die de Minister regelmatig aanspreekt op de problemen bij toegelaten instellingen en het in dat kader uitgevoerde externe toezicht. Zij heeft nogmaals het advies van de Raad van State over het voorgestelde toezichtarrangement beschouwd, om in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid, geen ZBO voor het externe toezicht te creëren.

In het regeerakkoord is ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen in het algemeen opgenomen dat bezien wordt of continuering van de ZBO-status noodzakelijk is.

Daarbij gelden de volgende uitgangspunten:

• – uitbesteding of uitvoeren binnen het publieke domein?

• – in het publieke domein «agentschap, tenzij»

• – als het een ZBO moet zijn, dan kan zich dat beperken tot het bestuur.

Vanuit deze uitgangspunten zijn alle ZBO’s inmiddels doorgelicht. In het rapport-De Leeuw is de aanbeveling gedaan de ZBO-status van het CFV te laten vervallen.

In het licht van de huidige praktijk, de rapporten en de adviezen komt de regering tot de volgende uitgangspunten voor de positionering van de externe toezichtfunctie op toegelaten instellingen:

• – het is gewenst dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van het externe toezicht (volkshuisvestelijk en financieel) ten volle wordt gewaarborgd;

• – het toezicht dient los van de beleidsfunctie te opereren. Dit moet gelden voor zowel het financiële als het volkshuisvestelijke toezicht;

• – de beide vormen van toezicht hebben elk hun specifieke karakter en dienen elk goed tot hun recht te komen. De beide vormen van toezicht zullen derhalve gescheiden blijven;

• – wel zal gegeven de raakvlakken en mogelijkheden tot efficiencyverbeteringen onder de verantwoordelijkheid van de Minister zorggedragen worden voor een optimale informatie-uitwisseling en samenwerking tussen beide toezichtfuncties;

• – de toezicht- en saneringsfunctie worden gescheiden van elkaar vormgegeven en komen bij verschillende organisaties te liggen;

• – vanuit beide toezichtfuncties dient een goede informatie-uitwisseling en afstemming met het WSW geregeld te worden.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten, stelt de regering voor om het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht op de toegelaten instellingen onder te brengen in onafhankelijk van het beleid opererende diensten onder ministeriële verantwoordelijkheid. Zoals in de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 2 december 201310 is aangegeven, wordt er voor gezorgd dat het specifieke karakter van zowel het financiële toezicht als het volkshuisvestelijke toezicht tot zijn recht kan komen, waarbij deze aandachtsvelden wel gescheiden zullen blijven, maar de samenwerking wordt bevorderd. In deze novelle is daarom een aantal artikelleden opgenomen waarin geregeld wordt dat het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht onafhankelijk van de beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering zullen worden uitgevoerd, en dat de Minister het toezicht dienovereenkomstig zal vormgeven. Hiermee wordt tevens uitvoering gegeven aan de motie Verhoeven/Visser11.

Ten aanzien van de organisatorische ophanging zullen de diensten voor het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht geen onderdeel uitmaken van een directoraat-generaal dat tevens verantwoordelijk is voor de beleidsvorming voor toegelaten instellingen. Beleid en financieel en volkshuisvestelijke toezicht zullen organisatorisch volstrekt van elkaar gescheiden zijn, hetgeen ook tot uiting zal komen in het organisatiebesluit voor de diensten.

Met het oog op de scheiding van het beleid en het volkshuisvestelijke toezicht is met ingang van 1 januari 2014 het volkshuisvestelijke toezicht, dat tot die datum in de beleidskolom was gepositioneerd, ondergebracht in een onafhankelijke uitvoerende dienst bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het financiële toezicht is in huidige vorm (ZBO) al onafhankelijk van de beleidskolom gepositioneerd, en krijgt op grond van deze wet een onafhankelijke positionering als dienst en versterking van het toezichtinstrumentarium.

De novelle brengt ook voor de inhoud van het toezicht de nodige veranderingen met zich mee (denk aan de administratieve en juridische scheiding). Tijdens en na het transitiepad voor de organisatorische plaatsing van het financiële toezicht, zal de continuïteit en kwaliteit van dat toezicht zo veel mogelijk moeten worden gegarandeerd. Dit geldt ook voor de versterkingen/wijzigingen in het toezicht naar aanleiding van de toezichtervaringen in de afgelopen jaren die op dit moment bij het CFV en de ILenT in gang gezet zijn. Deze versterkingen/wijzigingen zullen met kracht worden voortgezet en verder uitgebouwd in aanloop naar de nieuwe voorziene departementale organisatie. Uitgangspunt is behoud en verdere ontwikkeling van de bij het CFV en de ILenT opgebouwde expertise.

De regering acht het gewenst dat de transitie zo geruisloos en soepel mogelijk plaatsvindt. Het personeel van het CFV krijgt een overgangsgarantie naar de organisatie die belast wordt met het financiële toezicht.

Evenals in de huidige situatie van het CFV zullen onder toezicht staande instellingen bijdragen aan de bekostiging van de diensten die belast worden met het toezicht. Het toezicht vormt immers een essentieel element in het door de rijksoverheid gefaciliteerde solidariteitsstelsel.

Het financiële toezicht omvat in ieder geval de volgende taken:

• – Het risicogericht beoordelen van het financiële en administratieve beleid en beheer en de financiële situatie van de toegelaten instellingen en hun dochtermaatschappijen, en het aan hen verstrekken van dat oordeel;

• – Het overigens beoordelen van dat beleid en beheer of die situatie, zowel op verzoeken van toegelaten instellingen of hun dochtermaatschappijen, als in de gevallen dat daartoe naar het oordeel van de Minister anderszins aanleiding bestaat;

• – Het risicogericht beoordelen van het financiële en administratieve beleid en beheer en de financiële situatie van de toegelaten instellingen en hun dochtermaatschappijen in het algemeen en het door de Minister informeren van beide Kamers der Staten-Generaal over dat oordeel;

• – Het opleggen van maatregelen aan individuele toegelaten instellingen in het kader van financieel toezicht;

Daarnaast behoren tot de werkzaamheden van het financiële toezicht:

• – Het toetsen van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving, die voor de uitvoering van het financiële toezicht van belang zijn;

• – Het geven van signalen over de naleving van wet- en regelgeving die betrekking kunnen hebben op wenselijke wijzigingen van de wetgeving;

Het volkshuisvestelijke toezicht omvat het toezicht op werkzaamheden van toegelaten instellingen, waaronder in ieder geval begrepen de volgende taken:

• – Het risicogericht beoordelen van de rechtmatigheid, de prestaties, de governance en de integriteit van beleid en beheer van de toegelaten instellingen en hun dochtermaatschappijen en het aan hen verstrekken van dat oordeel;

• – Het overigens beoordelen van dat beleid en beheer of die situatie, zowel op verzoeken van toegelaten instellingen of hun dochtermaatschappijen, als in de gevallen dat daartoe naar het oordeel van de Minister anderszins aanleiding bestaat;

• – Het risicogericht beoordelen van de rechtmatigheid, de prestaties, de governance en de integriteit van beleid en beheer van de toegelaten instellingen en hun dochtermaatschappijen in het algemeen en het door de Minister informeren van de beide Kamers der Staten-Generaal over dat oordeel;

• – Het opleggen van maatregelen aan individuele toegelaten instellingen in het kader van het volkshuisvestelijke toezicht;

Daarnaast behoren tot de werkzaamheden van het volkshuisvestelijk toezicht:

• – Het toetsen van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving, die voor de uitvoering van het volkshuisvestelijke toezicht van belang zijn;

• – Het geven van signalen over de naleving van wet- en regelgeving die betrekking kunnen hebben op wenselijke wijzigingen van de wetgeving;

Voorts kunnen bij AMvB taken aan het financiële respectievelijk volkshuisvestelijke toezicht worden opgedragen. Algemene aanwijzingen met betrekking tot de uitoefening van de bovengenoemde toezichttaken worden vastgelegd in mandaatbesluiten en beleidsregels.

De Minister bevordert voorts een goede onderlinge samenwerking tussen de beide toezichtdomeinen. Bij eventuele geschilpunten over de onderlinge taakafbakening of -uitoefening tussen het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht zal de Minister dienaangaande een beslissing nemen.

De onafhankelijke positionering van de financieel en volkshuisvestelijk toezichthouder zal vergelijkbaar worden vormgegeven als bij andere rijksinspecties zoals ILenT en NVWA. Daarbij wordt aangesloten bij de uitgangspunten zoals deze zijn geformuleerd in de Kaderstellende visie op toezicht en de brief van de Minister van Financiën van 27 november 2013 over financieel beheer en financieel toezicht bij instellingen die een publiek belang dienen12.

De financieel en volkshuisvestelijk toezichthouder formuleren binnen de voor het toezicht van kracht zijnde wet- en regelgeving hun eigen toezichtvisie, toezichtarrangement, uitvoeringsregels en werkprogramma. Deze worden in het kader van transparant toezicht vooraf gedeeld met de onder toezichtgestelden. Zij behoeven de goedkeuring van de Minister, tenzij anders bepaald.

De financiële en volkshuisvestelijke toezichthouder formuleren eigenstandig de informatiebehoefte die zij nodig achten voor het uitoefenen van de toezichttaak. Voor de vaststelling van deze informatiebehoefte wordt de onder toezicht staande sector geconsulteerd.

Voorts zullen de handhavingsbevoegdheden van de Minister tot het geven van een aanwijzing, het opleggen van een last onder dwangsom en het aanwijzen van een externe toezichthouder aan de financieel en volkshuisvestelijk toezichthouders worden gemandateerd. Alvorens tot de inzet van deze bevoegdheden over te gaan vragen de toezichthouders, wanneer de aard van de casus daartoe aanleiding geeft, elkaar daarover om een zienswijze. Bij verschil van opvatting vanuit conflicterende verantwoordelijkheden, kan de Minister zo nodig een beslissing nemen.

Alleen de bevoegdheden met betrekking tot het aanstellen van een bewindvoerder en de intrekking van de toelating van de instelling – bevoegdheden die overigens nog nooit zijn toegepast – blijven voorbehouden aan de Minister.

Ingrijpen bij dochterondernemingen is nu, en op grond van het wetsvoorstel, slechts mogelijk via maatregelen die op de toegelaten instelling zijn gericht. Dit houdt in dat de toegelaten instelling op haar beurt feitelijk bij haar dochteronderneming dient in te grijpen.

Dit is op zichzelf in de verhouding tussen moeder- en dochterondernemingen de gebruikelijke gang van zaken.

In verhouding tot de soms grote risico’s die buiten toegelaten instellingen worden gelopen bij het inzetten van hun vermogen en de dienovereenkomstige mogelijke – en soms werkelijkheid geworden – schade aan het belang van de volkshuisvesting, is deze vorm van indirect toezicht een te zwak instrument. De reikwijdte en de intensiteit van het ministeriële toezicht dient in een juiste verhouding te staan tot de financiële risico’s die de toegelaten instelling uiteindelijk loopt en tot het belang van de volkshuisvesting. In het akkoord van het kabinet met Aedes is in zijn algemeenheid het belang van bescherming van het maatschappelijk bestemde vermogen onderstreept.

Wanneer zich problemen bij een toegelaten instelling voor (dreigen te) doen zal door de toezichthouder kunnen worden ingegrepen. Het wetsvoorstel en deze novelle bieden verschillende waarborgen die moeten voorkomen dat er (financiële) problemen ontstaan. Het gaat daarbij onder meer om de volgende elementen:

• – investeringen van meer dan € 3 mln. moeten vooraf voor goedkeuring aan de raad van toezicht worden voorgelegd (artikel 26);

• – in artikel 29 is opgenomen dat een toegelaten instelling verplicht is te melden dat zij in zodanige problemen is dat de middelen ontbreken om haar werkzaamheden voort te zetten. Dit geldt zowel voor Daeb- als voor niet-Daeb werkzaamheden. De toegelaten instelling is op basis van dat artikel verplicht een plan voor financiële sanering op te stellen bij dergelijke problemen die ontstaan in of gevolgen hebben voor de Daeb-tak. Wanneer het bestuur welbewust nalaat informatie te verstrekken waarvan het had moeten weten dat deze relevant is voor besluitvorming door de Minister of de raad van toezicht, kan dit als strafbaar feit worden aangemerkt op grond van de Wet op de economische delicten (het nieuw voorgestelde artikel 29a) (zie nader paragraaf 4, onder g, van de artikelsgewijze toelichting);

• – daarnaast worden er bij AMvB op grond van artikel 21b, eerste lid, regels gesteld aan de instellingen waar de toegelaten instelling financiële middelen kan aantrekken;

• – ten slotte worden er op grond van artikel 55a, derde lid, bij of krachtens AMvB regels gesteld aan het reglement financieel beheer dat de toegelaten instelling dient op te stellen. Dit reglement dient tevens een structuur te bevatten hoe er zal worden gehandeld wanneer de toegelaten instelling in financiële problemen komt of dreigt te komen. Daarbij worden eisen gesteld aan de verplichtingen die de toegelaten instelling mag aangaan (bijvoorbeeld ten aanzien van onderpand voor Daeb-vastgoed, contracten naar Nederlands recht, etc.). De financieel toezichthouder zal deze structuur betrekken bij de beoordeling van financiële risico’s.

Het toezicht wordt uitgeoefend door de Minister die, zoals boven geschetst, zijn bevoegdheden zal mandateren aan de financieel en volkshuisvestelijk toezichthouder. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel13 heeft de Minister verschillende mogelijkheden om in te grijpen. Zo kan de Minister een toegelaten instelling een aanwijzing geven om handelingen te verrichten of na te laten (artikel 61d). Daaraan kan een last onder dwangsom worden gekoppeld om nakoming van de aanwijzing af te dwingen.

Daarnaast kan de Minister op grond van artikel 61g, eerste lid, bepalen dat een toegelaten instelling aangegeven handelingen slechts kan verrichten na goedkeuring van een of meer door hem aangewezen personen. Ook kan de Minister, indien een toegelaten instelling niet voldoet aan een aanwijzing om een plan op te stellen, bepalen dat één of meer door hem aangewezen personen dat plan opstellen.

Met deze novelle wordt voorgesteld de interventiemogelijkheden van de Minister op de volgende punten uit te breiden.

Er wordt via een uitbreiding van artikel 61g bepaald dat de Minister een persoon of instantie kan aanwijzen die een plan opstelt wanneer de toegelaten instelling nalatig is een structuur op te stellen hoe te handelen bij (dreigende) financiële problemen.

De mogelijkheden om maatregelen te nemen worden uitgebreid tot dochtermaatschappijen van de toegelaten instelling, waaronder bij een juridische scheiding ontstane woningvennootschappen.

Er wordt een mogelijkheid gecreëerd een bestuurlijke boete op te leggen (zie de artikelsgewijze toelichting, paragraaf 4, onder n).

Met de novelle wordt de mogelijkheid geopend de saneringstaak aan het WSW te mandateren. Het WSW zal in dat geval zijn borgingswerkzaamheden en zijn saneringswerkzaamheden onafhankelijk van elkaar dienen uit te voeren. Tegelijkertijd zullen deze taken, in het kader van de zogenaamde naadloze aansluiting tussen borging en sanering, voldoende op elkaar aan dienen te sluiten. De novelle voorziet hierin door deze taken in één organisatie samen te brengen. De Minister zal regels aan de sanering kunnen stellen ten behoeve van de naadloze aansluiting tussen sanering en borging en in zijn hoedanigheid van mandaatverlener toezien op de uitvoering.

In deze novelle wordt daarnaast voorgesteld dat het WSW zijn statuten, voor zover betrekking hebbend op zijn saneringsrol, niet kan wijzigen dan na instemming van de Minister. Verder wordt voorgesteld enkele artikelen van de Comptabiliteitswet 2001, die betrekking hebben op het toezicht dat de verschillende Ministers kunnen uitoefenen ten aanzien van rechtspersonen met een wettelijke taak, van overeenkomstige toepassing te verklaren op de aan het WSW te mandateren saneringstaak. Dat toezicht houdt in dat de Minister kennis zal kunnen nemen van een aantal bescheiden van het WSW, en daarover nadere inlichtingen bij het WSW kan inwinnen. Tevens is voorzien in dienovereenkomstige bevoegdheden voor de Algemene Rekenkamer.

Door de sanering aldus vorm te geven, waarbij het WSW deze daartoe gemandateerd door de Minister uitvoert, kan er beter zorg gedragen worden voor een naadloze aansluiting tussen borging en sanering, wordt daadwerkelijk gekomen tot vermindering van het aantal ZBO’s en wordt gestalte gegeven aan voldoende verantwoording door en toezicht op het WSW voor zover het zijn saneringsrol betreft.

Bovenstaande lijn past binnen de afspraken met Aedes van 28 augustus 2013 als uitkomst van een bredere verkenning om het financiële toezicht en het markttoezicht op toegelaten instellingen te versterken. Afgesproken is om het WSW een grotere verantwoordelijkheid te geven bij de sanering van toegelaten instellingen, onder de randvoorwaarde dat de risico’s voor de overheid niet toenemen.

Met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel en deze novelle wordt het CFV opgeheven en gaan de vermogensbestanddelen van het CFV onder algemene titel over naar het Rijk. Daartoe is in een overgangsregeling in deze novelle voorzien (artikel III).

Het is toegelaten instellingen toegestaan om onderlinge samenwerkingsverbanden aan te gaan door middel van het oprichten van vennootschappen onder firma (VOF’s) of commanditaire vennootschappen (CV’s). Het kan bijvoorbeeld gaan om een gezamenlijke organisatie voor woonruimteverdeling of een gezamenlijke organisatie voor onderhoud of beheer. Het kan ook gaan om collegiale steunverlening voor investeringsprojecten die in een CV worden uitgevoerd en waar de steunverlenende toegelaten instelling de stille vennoot in die CV is. Deze VOF of CV zal geen andere werkzaamheden mogen uitvoeren dan de werkzaamheden die de toegelaten instellingen zelf mogen uitvoeren. Omdat een VOF of CV geen rechtspersoonlijkheid heeft, er sprake is van een bij de wet geregelde samenwerkingsvorm en de VOF en CV financieel transparant zijn (financiële resultaten uit de VOF en CV worden direct toegerekend aan de deelnemende toegelaten instellingen), kan staatssteun voor de in die VOF of CV uitgevoerde Daeb-werkzaamheden ter beschikking komen. Voordeel van de samenwerkingsvorm van de VOF en CV is dat de eventueel daarin onder te brengen onroerende zaken gefinancierd kunnen blijven worden met WSW-borging.

Gelet op de voorgenomen beperking van de schaal van de toegelaten instelling tot de schaal van de regionale woningmarkt (zie daartoe nader paragraaf 10) acht de regering het echter in de rede liggen dat de schaal van een het samenwerkingsvennootschap eveneens beperkt blijft tot de regionale schaal waarop de toegelaten instellingen actief kunnen zijn. Wanneer gemeenten volgens de in paragraaf 10 beschreven procedure een voorstel doen voor een regionale begrenzing en dit wordt gevolgd door een besluit van de Minister, is een samenwerkingsvennootschap alleen mogelijk tussen toegelaten instellingen die in hetzelfde werkgebied zijn gelegen. De Minister kan daarbij ontheffing verlenen bijvoorbeeld in het geval het gaat om collegiale steunverlening aan toegelaten instellingen buiten het werkgebied. Uiteraard is het de toegelaten instelling toegestaan daarnaast tijdelijke samenwerkingsovereenkomsten met andere partijen aan te gaan, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van nieuwe wijken (bijvoorbeeld de planontwikkeling). De verantwoordelijkheid en het financiële risico van de toegelaten instelling zijn dan echter alleen gelegen in het te ontwikkelen Daeb-vastgoed.

Zoals in het voorgaande is geschetst is het in alle gevallen van belang om toe te zien op concentratie op kerntaken door toegelaten instellingen en het voorkomen van marktverstoring en verlies van maatschappelijk bestemd vermogen. Dit is ook in de afspraken tussen Aedes en het kabinet verankerd.

Met de maatregelen in het wetsvoorstel en deze novelle zoals geschetst in de voorgaande hoofdstukken wordt invulling aan die afspraken gegeven.

Door de scheiding tussen Daeb-werkzaamheden en overige werkzaamheden wordt in de eerste plaats verzekerd dat de kerntaak van toegelaten instellingen ligt bij de uitvoering van Daeb-werkzaamheden.

Door de controle op de administratieve scheiding en controle op overcompensatie door de financieel toezichthouder wordt er niet meer compensatie ingezet dan noodzakelijk en is er geen sprake van kruissubsidie. Dit zorgt er voor dat er geen marktverstoring plaatsvindt en dat de niet-Daeb tak of de woningvennootschap onder gelijke omstandigheden als marktpartijen zal moeten opereren.

Daarnaast verkleint een aantal maatregelen de kans op verlies van maatschappelijk bestemd vermogen. Behalve een marktconforme lening die bij de start van de administratieve c.q. juridische scheiding ontstaat, is het voor de Daeb-tak van de toegelaten instelling niet mogelijk om vreemd vermogen beschikbaar te stellen voor de uitvoering van niet-Daeb werkzaamheden. Verder zal er sprake zijn van rechtstreeks toezicht van de Minister op dochtermaatschappijen in de zin van artikel 2:24a van het BW. De financieel toezichthouder ziet erop toe dat de lening tijdig wordt afgelost.

Voor zowel de toegelaten instelling (zowel Daeb- als niet-Daeb werkzaamheden), als de woningvennootschap, als de bestaande deelnemingen van toegelaten instellingen geldt dat zij opereren in een markt waarbij ook andere aanbieders actief zijn. Dit maakt dat de bij wet opgedragen Daeb-taak voor toegelaten instellingen aan strikte voorwaarden is gebonden. Ondanks deze voorwaarden kunnen er partijen zijn die ondanks bovengenoemde maatregelen van oordeel zijn dat er door de toegelaten instelling zodanig is gehandeld dat er sprake is van marktverstoring. De Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) ziet op grond van de Mededingingswet toe op de naleving van de regels die verband houden met markttoezicht. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om een verbod om te komen tot kartelafspraken of misbruik van economische machtsposities. De ACM kan in voorkomende gevallen optreden tegen overtredingen en bijvoorbeeld sancties of bindende aanwijzingen opleggen. Ten slotte kan de ACM uit eigen beweging of in opdracht van de Minister van Economische Zaken (al dan niet op verzoek van andere Ministers) een rapportage uitbrengen over de effecten voor de mededinging van geldende regelgeving of van een geldend besluit.

Zoals door de regering is onderstreept in de memorie van toelichting bij de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt14 is goed en slagvaardig markttoezicht een noodzakelijke voorwaarde voor het tot stand laten komen en bewaken van goed werkende markten met gezonde concurrentie. Daarin is gesteld:

«Goed werkende markten leiden tot uitkomsten die in het belang zijn van consumenten en bedrijven. Door concurrentie worden bedrijven geprikkeld te innoveren, geen schaarse middelen te verspillen bij de productie van goederen en diensten en datgene aan te bieden waar consumenten behoefte aan hebben. Concurrentie is een belangrijk middel om te komen tot welvaart en economische groei. Eerlijke concurrentieverhoudingen, toegang tot markten en bescherming van consumenten zorgen voor bedrijvigheid, omdat bedrijven op een gelijk speelveld met elkaar concurreren en consumenten er van op aan kunnen dat ze waar krijgen voor hun geld. Daarmee zijn veel publieke belangen gemoeid, zoals gelijke markttoegang, betaalbaarheid, voldoende investeringen in infrastructuur, leveringszekerheid, geen misbruik van machtsposities, geen prijsafspraken die het belang van consumenten schaden en transparante keuze-informatie voor consumenten».

Op de (woning)markt waar toegelaten instellingen opereren komen veel van bovengenoemde elementen samen, hetgeen de noodzaak van maatregelen in het wetsvoorstel en deze novelle om marktverstoring tegen te gaan onderstreept.

De commissie is geen voorstander van een formele, hiërarchische relatie tussen gemeente en toegelaten instelling. De verantwoordelijkheid voor het eigen beleid behoort bij de toegelaten instelling te blijven, met een sanctionerende beoordeling bij de extern toezichthouder. Door de commissie wordt geadviseerd de aansturing te regelen via prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en toegelaten instellingen en het opheffen van de vrijblijvendheid in de wederzijdse prestatieafspraken. Voorafgaand aan het maken van de prestatieafspraken dient de toegelaten instelling vóór 1 juli voorafgaand aan een begrotingsjaar een meerjarig overzicht van voorgenomen werkzaamheden te verstrekken. Zo kan het maken van de prestatieafspraken worden afgestemd met het gemeentelijke begrotingsproces. Daarbij dient de gemeente te worden verplicht over een actuele woonvisie te beschikken, opdat de toegelaten instelling zicht heeft op de woonwensen van de gemeente. Onderdeel van de prestatieafspraken is de borging die de gemeente in de achtervangpositie verstrekt bij de financiering van leningen die de toegelaten instellingen aantrekken. De positie van huurdersorganisaties bij de opstelling van de woonvisie door de gemeente en de te maken prestatieafspraken zou moeten worden versterkt.

Verder adviseert de commissie om, met medewerking van de Minister, een arbitrageorgaan te laten instellen door de VNG en Aedes, dat binnen een termijn van drie maanden bindende uitspraken moet doen als gemeente en toegelaten instellingen geen overeenstemming zouden bereiken over de te maken prestatieafspraken. Bij deze arbitrage zou ook de zienswijze van de huurdersorganisatie een rol moeten spelen.

De Minister zou zich vanuit zijn toezichthoudende rol actiever moeten opstellen en zich over alle toegelaten instellingen een oordeel dienen te vormen over de wijze waarop zij uitvoering geven aan de noodzakelijke afstemming met de gemeente. Ook moet de gemeente het recht krijgen op informatie over de financiële beoordelingen door de toezichthouder en het WSW, alsmede op inzicht in de investeringscapaciteit van de toegelaten instelling.

Als laatste adviseert de commissie dat toegelaten instellingen naast hun kerntaken ook hun taken kunnen uitvoeren die verband houden met de noodzakelijke en ook door de gemeente gewenste leefbaarheid in wijken.

In artikel 42, eerste lid, is opgenomen dat de toegelaten instelling met haar werkzaamheden naar redelijkheid bijdraagt aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is. Met de commissie is de regering van mening dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat een gemeente beschikt over een actueel vastgesteld volkshuisvestingsbeleid.

Dit zou een uitgebreide woonvisie kunnen zijn zoals de commissie adviseert, maar de regering is van oordeel dat dit vastgelegde volkshuisvestingsbeleid ook zou kunnen bestaan uit meerjarige voorstellen vanuit de gemeente over de uit te voeren werkzaamheden door de toegelaten instellingen in haar gemeente. Deze kunnen de door de commissie breed beschreven onderwerpen omvatten, maar kunnen ook bestaan uit alleen speerpunten, bijvoorbeeld de aanpak van bepaalde aandachtswijken, wensen ten aanzien van de energieprestatie van de woningvoorraad van de toegelaten instelling en dergelijke.

De regering wil een uitgebreide woonvisie, zoals voorgesteld door de commissie Dekker, als planfiguur niet verplicht stellen omdat deze voorschriften mogelijk niet passen bij de wijze en diepgang waarop de gemeente dit zelf wenst te doen.

Er worden in de wet dan ook geen voorschriften geformuleerd waaraan het vastgelegde volkshuisvestingsbeleid dient te voldoen. Uitzondering daarop is dat, voor zover andere gemeenten een rechtstreeks belang hebben bij dat beleid, er regionaal overleg plaats dient te vinden. De regering acht een tussen gemeenten afgestemd volkshuisvestingsbeleid immers van cruciaal belang voor de invulling van de opgave op het gebied van de volkshuisvesting. Woningzoekenden beperken hun zoekgebied in de meeste gevallen niet tot de gemeentegrens. Daarnaast kan besluitvorming in de ene gemeente ook effecten hebben in andere gemeenten, bijvoorbeeld waar het gaat om uitbreiding van de woningvoorraad in krimpgebieden. Centrumgemeenten kunnen op dit vlak een belangrijke rol spelen in het stimuleren van dergelijke afstemmingsprocessen.

De regering is, met de commissie, van mening dat het wenselijk is dat huurdersorganisaties betrokken worden bij de totstandkoming van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid en de beleidsvoornemens van de toegelaten instelling. In de Wet op het overleg huurders verhuurder is reeds voorzien in betrokkenheid van huurdersorganisaties bij beleidsvoornemens van de verhuurder. Ten slotte is in het wetsvoorstel reeds opgenomen dat huurdersorganisaties betrokken worden bij het overleg om te komen tot prestatieafspraken tussen de toegelaten instelling en de gemeente (artikel 44, tweede lid).

De gemeente kan in haar woonvisie of volkshuisvestingsbeleid thema’s aandragen waarvan zij vindt dat de toegelaten instellingen daarop dienen te presteren. Daarbij kan de gemeente prioriteiten en posterioriteiten vaststellen, zowel naar thema als naar wijk/buurt/stadsdeel. De gemeente kan thema’s die tot het gebied van de volkshuisvesting behoren aan de orde stellen zoals nieuwbouw van sociale huurwoningen, de gewenste ontwikkeling van de woningvoorraad (o.a. verkoop van bezit door de toegelaten instelling), betaalbaarheid en bereikbaarheid van de woningvoorraad, de huisvesting van specifieke doelgroepen, de kwaliteit en duurzaamheid van de woningvoorraad en de woonomgeving, investeringen in leefbaarheid en maatschappelijk vastgoed voor zover die tot het werkterrein van toegelaten instellingen behoren. Wel wil de regering bevorderen dat het meerjarige volkshuisvestingsbeleid (uitgebreid of beperkt) door de gemeente wordt vastgelegd. In artikel 44, derde lid, is reeds vastgelegd dat de toegelaten instelling niet verplicht is de gemeente uit te nodigen tot het maken van afspraken wanneer de gemeente niet beschikt over een vastgelegd volkshuisvestingsbeleid, op basis waarvan de toegelaten instelling haar meerjarige overzichten van voorgenomen werkzaamheden kan opstellen.

In deze novelle wordt de noodzaak om het volkshuisvestingsbeleid vast te leggen versterkt door in artikel 42, eerste lid, te bepalen dat de toegelaten instelling niet gehouden is naar redelijkheid bij te dragen aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid, wanneer dat beleid niet is vastgelegd en daarover met andere gemeenten overleg is gevoerd. Haar voorgenomen werkzaamheden in de gemeente dient de toegelaten instelling wel te allen tijde op te nemen in het overzicht, bedoeld in artikel 44a.

Op basis van het overzicht van werkzaamheden kunnen de gemeenten afleiden welke werkzaamheden op hun grondgebied zijn voorzien, en welke bijdrage daarmee is beoogd aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in die gemeenten geldt. De toegelaten instelling formuleert dit overzicht na overleg met haar bewonerscommissies en de huurdersorganisaties en doet hiermee een bod op het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid c.q. de woonvisie. Van de toegelaten instellingen wordt immers, zoals eerder aangegeven, verwacht dat zij een aanbod doen aan de gemeente om die delen van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid uit te voeren, die tot het werkdomein van de toegelaten instelling behoren. Het moet om een aanbod gaan dat de toegelaten instellingen in redelijkheid denken te kunnen uitvoeren onder de aanname dat de gemeente en andere partners ook de op hun weg liggende bijdrage leveren.

In artikel 44a is opgenomen dat de toegelaten instelling voor 15 december van een begrotingsjaar een overzicht aan de Minister dient te doen toekomen van haar voorgenomen meerjarige werkzaamheden in de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is (ongeacht of er een vastgelegd gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid is). Bij AMvB worden voorschriften gegeven over de inrichting van dit overzicht. Hier kan onder meer worden aangesloten bij de onderwerpen die door de commissie Dekker worden genoemd. Het overzicht van voorgenomen werkzaamheden van de toegelaten instelling is voor de financieel toezichthouder noodzakelijk om de meerjarige financiële continuïteit te kunnen beoordelen.

Gelet op het voornemen om het meerjarig overzicht eerder aan de gemeente kenbaar te maken, kan het tijdstip van aanlevering van de overzichten aan de Minister worden vervroegd van 1 februari na het begin van het begrotingsjaar naar 15 december van het begrotingsjaar.

Verder adviseert de commissie dat de Minister zich vanuit zijn toezichthoudende rol actiever dient op te stellen en zich een oordeel dient te vormen over de wijze waarop toegelaten instellingen uitvoering geven aan de noodzakelijke afstemming met de gemeente. Dit aspect zal opgenomen worden als verantwoordingselement in het op basis van artikel 36a door de toegelaten instelling op te stellen volkshuisvestingsverslag. Uit artikel 38, tweede lid, onderdeel d, blijkt dat de gemeente een zienswijze kan geven op onder andere het volkshuisvestingsverslag, waarin zij haar oordeel kan geven over de wijze waarop de toegelaten instelling uitvoering heeft gegeven aan de afstemming met de gemeente. Het volkshuisvestingsverslag en de gemeentelijke zienswijze zullen betrokken worden bij de bij AMvB te beschrijven beoordeling ter zake door de Minister (artikel 38, derde lid).

De regering acht het niet mogelijk om het maken van een harde resultaatverplichting in de wet te verankeren omdat bij het maken van contractueel afdwingbare afspraken sprake moet zijn van wilsovereenstemming van de bij de afspraken betrokken partijen. Wel kan de gemeente, indien een toegelaten instelling de gemaakte afspraken niet nakomt of niet aan de op schrift gestelde, binnen de kerntaken van de toegelaten instelling passende, wensen van de gemeente tegemoetkomt, een beroep doen op de geschilbeslechtingprocedure bij de Minister. Hiermee wordt de druk op toegelaten instellingen om afspraken te maken en deze ook na te komen voldoende vergroot. Het staat de gemeenten en de toegelaten instelling uiteraard vrij om voorafgaand aan geschilbeslechting door de Minister een andere wijze te zoeken voor oplossing van het geschil. Dit zou kunnen in de vorm van de door de commissie Dekker voorgestelde arbitrage bij een arbitrage-instantie of via mediation. De regering acht het met de VNG niet noodzakelijk daarover nadere regels te stellen.

In geval van een geschil tussen een gemeente en een toegelaten instelling is artikel 42, eerste lid, derde volzin, als voorgesteld door deze novelle van toepassing (in het wetsvoorstel artikel 61c, tweede lid). In die bepaling is opgenomen dat de Minister geschillen behandelt tussen gemeenten en toegelaten instellingen over de bijdragen van die toegelaten instelling aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Het zal, gelet op de kerntaak van toegelaten instellingen, met name gaan om geschillen over de uitvoering van Daeb activiteiten door de toegelaten instelling. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel is daarover het volgende opgenomen18. Als de Minister een geschil moet beslechten zal hij op basis van de financiële positie en polsstok van de toegelaten instelling, rekening houdend met de doelstellingen van de toegelaten instelling en het beroep dat door anderen nu en in de verdere toekomst op het maatschappelijk bestemde vermogen zal worden gedaan, in het licht van de woonvisie vaststellen of de gemeente de toegelaten instelling niet overvraagt. Indien sprake zou zijn van voldoende financiële ruimte bij de toegelaten instelling in kwestie en indien er sprake is van een redelijk appèl door de gemeente ten aanzien van de gewenste daeb investeringen, kan een ondermaats bod van de toegelaten instelling leiden tot een beroep van de Minister op de toegelaten instelling om het bod richting de gemeente aan te passen. Indien nodig kan de Minister dit appèl ondersteunen door de inzet van het toezichtinstrumentarium zoals opgenomen in het wetsvoorstel. De Minister zal de gemeente, indien nodig, bestuurlijk aanspreken op het uitvoeren van zijn oordeel.

De commissie adviseert over een aantal punten die samenhangen met de achtervangpositie van gemeente en Rijk bij de borging van leningen. Deze elementen komen aan de orde in paragraaf 5 waar nader wordt ingegaan op sanering van toegelaten instellingen en de positie van het Rijk in zijn hoedanigheid van achtervang van verplichtingen waarvoor het WSW borg staat.

De regering acht het denkbaar (en wenselijk) dat, zoals de commissie adviseert, de borging voor door toegelaten instellingen aan te trekken leningen die de gemeente vanuit haar achtervangpositie mogelijk maakt, onderdeel uitmaakt van de prestatie- of investeringsafspraken tussen de gemeente en de toegelaten instelling. Het is aan de gemeente en toegelaten instelling om daar invulling aan te geven. Dit laat onverlet dat investeringen die een bij AMvB te bepalen grens te boven gaan op grond van de artikelen 27, eerste lid, en artikel 44c, eerste lid, als opgenomen in deze novelle, voorafgaand aan de Minister voor goedkeuring moeten worden voorgelegd.

Met het wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan het besluit van 15 december 2009 van de Europese Commissie (EC) over het Nederlandse financieringsstelsel van woningcorporaties (EC-besluit). Dit besluit vloeit voort uit afspraken met de EC dat Nederland in goed overleg met de EC de regels waarmee taken aan toegelaten instellingen ten behoeve van sociale huisvesting worden opgedragen in overeenstemming zal brengen met de Europese regels voor staatssteun, met name voor het formuleren van een dienst van algemeen economisch belang (Daeb). Met het EC-besluit is verzekerd dat de zogeheten bestaande steun, bestaande uit de overheidsachtervang (Rijk, gemeenten) bij de borging van leningen door het WSW en de (reguliere) project- en saneringssteun van het CFV en verlaging van grondkosten door gemeenten in overeenstemming is met de Europese mededingingsregels. Deze instrumenten vormen de kern van de regulering door de overheid van toegelaten instellingen en zijn daarmee van belang voor een goed functionerende volkshuisvesting. Daarom is de inzet van Nederland vanaf het begin van de besprekingen met de EC gericht geweest op behoud van deze instrumenten door ze te laten passen in een akkoord met de EC, hetgeen heeft geresulteerd in het EC- besluit. Zie over de totstandkoming van het EC- besluit de brief van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie van 15 december 2009 (Kamerstukken II, 2009/10, 29 453, nr. 143) en voor de juridische context van het EC-besluit de bijlage bij de brief van 31 augustus 2010 Kamerstukken II 2009/10, 29 453, nr. 167).

Een belangrijk element van het wetsvoorstel waarmee invulling wordt gegeven aan het EC besluit vormt de scheiding tussen activiteiten die met staatssteun ter compensatie van kosten voor het uitvoeren van de opgedragen dienst van algemeen economisch belang zijn toegestaan (Daeb activiteiten) en overige activiteiten (niet Daeb-activiteiten). Daar is met het wetsvoorstel invulling aan gegeven. Daarbij is de keuze aan de toegelaten instelling gelaten om dit vorm te geven via een juridische dan wel een administratieve scheiding. Daarnaast is in het wetsvoorstel de verplichting opgenomen dat eventueel teveel ontvangen compensatie (overcompensatie) dient te worden terugbetaald (art. 104a).

Via de thans vigerende Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting is reeds een groot aantal maatregelen uit het EC-besluit van 2009 geïmplementeerd. Het gaat daarbij om de verplichting om maximaal 90% van de vrijkomende sociale huurwoningen toe te wijzen aan huishoudens met een inkomen van maximaal € 34.678,- (prijspeil 2014), de verplichting om maatschappelijk vastgoed aan te besteden en de benoeming van de categorieën maatschappelijk vastgoed waarvoor compensatie is toegestaan. Met het wetsvoorstel en deze novelle krijgen deze elementen een verankering in de Woningwet. De inkomensgrens zal daarbij bij AMvB worden ingevuld, gebaseerd op artikel 48 van het wetsvoorstel. Bij de invulling van de AMvB zal de regering tevens invulling geven aan de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Monasch c.s.

Deze motie roept de regering op de inkomensgrens te verhogen naar € 38.000,- conform de uitgangspunten zoals geschetst in de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 30 oktober 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 29 453, nr. 277). In deze brief heeft de Minister verslag gedaan van een verkenning bij de EC om te komen tot een tijdelijke verhoging van de inkomensgrens.

Die verkenning heeft tot de conclusie geleid dat voorop staat dat het EC-besluit wordt uitgevoerd. Daar wordt mede invulling aan gegeven met dit wetsvoorstel. Daarnaast moet Nederland voldoen aan de regels van de EC over diensten van algemeen economisch belang uit december 2011. Op dit punt wordt onderstaand ingegaan. In het overleg met de EC heeft de EC haar aanvankelijke voorwaarde dat volledige implementatie van het besluit uit 2009 voorwaarde is voor nieuwe maatregelen versoepeld. Het is op basis van genoemde verkenning van de Minister dan ook mogelijk om een nieuwe maatregel voor huishoudens met middeninkomens in Nederland te treffen zonder dat deze vooraf ter beoordeling aan de EC wordt voorgelegd, mits voldaan wordt aan de voorwaarden van het Vrijstellingsbesluit voor diensten van algemeen economisch belang (DAEB). Voorwaarde daartoe is dat de noodzaak van de tijdelijke verhoging van de inkomensgrens wordt onderbouwd.

De regering acht een dergelijke verhoging gerechtvaardigd op basis van de in voornoemde brief van de Minister van 30 oktober 2012 genoemde studie van de Raad voor de Leefomgeving (Open deuren, dichte deuren). Uit deze studie blijkt dat de maximale basishuur (gebaseerd op NIBUD normen) die een huishouden met een inkomen van € 34.085,–20 kan betalen voor een- en tweepersoonshuishoudens op € 595,– lag en voor gezinnen op € 591,–. Dit huurbedrag ligt aanzienlijk lager dan de destijds geldende maximale huurgrens voor sociale huurwoningen (€ 664,–). Het is voor deze groep dan ook minder eenvoudig uit te wijken naar de geliberaliseerde huursector, de huurprijzen liggen daar immers per definitie boven de maximale huurgrens. Ook de koopsector is volgens deze studie slecht bereikbaar voor deze groep, behalve in de ontspannen regio’s. Op de korte termijn voorziet de regering niet dat andere partijen op de markt in grote mate zullen zorgen voor aanvullende mogelijkheden voor genoemde huishoudens.

De verkleining van de slaagkansen op de woningmarkt voor de groep huishoudens tot € 38.000,- wordt ook onderschreven door een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (Kamerstukken II, 2012/13 32 847, nr.34). De door het PBL berekende korte termijneffecten zijn weliswaar dat de zoektijden voor huishoudens met een inkomen tot € 33.614 (de toewijzingsgrens in 2011) door de toewijzingsregeling met 20% afnemen maar dat de zoektijden voor huishoudens met een lager middeninkomen (€ 33.61421–€ 38.000) met 50% toenemen.

De regering acht het dan ook gerechtvaardigd, gelet op de kwetsbare positie van de groep huishoudens met een inkomen tot € 38.000,– de inkomensgrens bij de invoering van het wetsvoorstel en met de vaststelling van de AMvB voor vijf jaar en voor maximaal 10% van de toe te wijzen sociale huurwoningen te stellen € 38.000. Dat leidt ertoe dat tenminste 80% van die woningen moet worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen van maximaal € 34.678,- (prijspeil 2014) maximaal 10% aan huishoudens met een inkomen tussen € 34.678,– en € 38.000,– en maximaal 10% vrij toewijsbaar is.

Overigens beziet de regering de tijdelijke verhoging van de inkomensgrens ook in het perspectief van de de hervormingsagenda voor de woningmarkt die het kabinet in september 2013 heeft gepresenteerd (Kamerstukken II 2013/14, 32 847, nr. 87). In deze agenda wordt de samenhang tussen de verschillende maatregelen op de woningmarkt geschetst. De hervormingsagenda richt zich op de volle breedte van de woningmarkt: huur, koop, het stelsel van toegelaten instellingen en de bouw. In het afgelopen jaar is een deel van de hervormingsagenda omgezet in concrete maatregelen op zowel de koop- als de huurmarkt. Daarnaast is een aantal aanpassingen in gang gezet. Waar het gaat om de huurmarkt gaat het om de aanpassing van het woningwaarderingsstelsel, een systeem om te komen tot een jaarlijkse huursom en voorstellen om te komen tot een gebruik van tijdelijke huurcontracten. Hoewel de woningmarkt inmiddels de eerste tekenen van herstel laat zien verwacht de regering dat het effect van bovengenoemde maatregelen pas over enkele jaren zichtbaar zal zijn. In afwachting daarvan acht de regering een tijdelijke verhoging van de inkomensgrens noodzakelijk, gelet op de positie van huishoudens met een inkomen tot € 38.000,–

Op 20 december 2011 heeft de EC het huidige vrijstellingsbesluit over de Daeb vastgesteld (kennisgeving onder nummer C(2011)9380). Het besluit is gepubliceerd op 11 januari 2012 (PbEU 2012, L 7/3) en is op 31 januari 2012 in werking getreden. Lidstaten moesten voor steunregelingen die verenigbaar zijn met de interne markt op grond van de vorige Vrijstellingsbeschikking Daeb (Beschikking 2005/842/EG), de voorschriften uit het vrijstellingsbesluit binnen twee jaar implementeren.

Met de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting is reeds een groot aantal voorschriften geïmplementeerd. Met de wijziging per 1 januari 2014 is ook voldaan aan het voorschrift om de Daeb voor bepaalde tijd op te dragen conform de bepalingen en aan het voorschrift om te verwijzen naar het Daeb-vrijstellingsbesluit.

Onderdeel van dat evaluatieonderzoek is een woningmarktanalyse, waarin wordt nagegaan in hoeverre de markt zonder overheidssteun in de woonbehoefte van de verschillende huishoudens kan voorzien. Op basis hiervan kan de Minister een besluit nemen om één of meerdere van de diensten van algemeen economisch belang voor een volgende, dan vast te stellen, nieuwe periode al dan niet op te dragen. Daarnaast is in artikel 47, vierde lid, opgenomen dat het recht op compensatie voor reeds in uitvoering genomen werkzaamheden blijft bestaan, indien de betrokken diensten niet opnieuw als diensten van algemeen economisch belang worden aangewezen en de werkzaamheden nog niet zijn voltooid. Bij AMvB kan een en ander nader uitgewerkt worden. Te denken valt aan het in aanmerking komen van lopende financieringen met WSW-borging voor gedeeltelijke (rekening houdend met aflossingen en verkopen) herfinanciering met WSW-borging, voor zover de exploitatie van de betrokken complexen een dergelijke faciliteit nog steeds noodzakelijk maakt (bijvoorbeeld indien door de exploitatiecondities een lager rendement dan het in de commerciële sector gebruikelijke rendement wordt behaald en/of de toegelaten instelling zonder de WSW-borging niet zou kunnen voorzien in de herfinanciering van de betrokken lening, e.d.).

Daarmee is rekening gehouden met zowel een regelmatige weging ten aanzien van de vraag of de betrokken diensten van algemeen economisch belang nog benodigd zijn in de betrokken markt als de rechtszekerheid van toegelaten instellingen met betrekking tot het recht op compensatie voor gedane investeringen ten behoeve van de uitvoering van die diensten, voor zover die bedrijfseconomisch nog noodzakelijk zijn.

Transparantie over de verleende compensatie dient, op grond van het vereiste van artikel 7 van het Daeb-vrijstellingsbesluit, indien er sprake is van het verlenen van compensatie van meer dan € 15 mln. aan een toegelaten instelling, die ook niet-Daeb werkzaamheden verricht, aan extra eisen te voldoen. Dit wordt onderdeel van de jaarlijkse verslaglegging, hetgeen wordt geregeld in de AMvB.

Daarnaast wordt in artikel 9 van het Daeb-vrijstellingsbesluit aan de lidstaten opgedragen om de twee jaar een verslag over de toepassing van dit besluit in te dienen, de eerste maal uiterlijk 30 juni 2014. Nederland dient daartoe een gezamenlijk verslag over alle Daeb’s in Nederland in bij de EC aan de hand van de informatie over de verleende compensatie. Bij de verslaglegging voor de eerste maal is gebruik gemaakt van informatie van het CFV, WSW en gemeenten over de bestaande steun, zoals vermeld in de eerste alinea van deze paragraaf.

Daarmee wordt volledig voldaan aan het EC-besluit en het Daeb-vrijstellingsbesluit, hoewel op een enkel element later dan voorzien in beide besluiten. Door de EC regelmatig op de hoogte te houden van de voortgang van de implementatiemaatregelen is en wordt inzicht geboden en zijn er tot nu toe geen rechtsgevolgen aan verbonden.

Op het niveau van woningmarkten is dit risico aanzienlijk beperkter, omdat in die gebieden sprake moet zijn van een afstemming van de individuele gemeentelijke woonvisies en volkshuisvestingsplannen.

Tegen deze achtergrond acht de regering een rol van de gemeente wenselijk bij de vaststelling van het regionale werkgebied van de toegelaten instellingen. De regering wil dit vorm geven door de gemeenten de mogelijkheid te bieden gezamenlijk een voorstel te doen voor de bepaling van het regionale werkgebied van de aldaar werkzame toegelaten instellingen. Op basis van een voorstel van gemeenten kan de Minister een begrenzing vaststellen voor de aldaar werkzame toegelaten instellingen. Het voorstel van de gezamenlijke gemeenten zal echter wel aan een aantal voorwaarden moeten voldoen voordat de Minister zal besluiten tot begrenzing van het werkgebied van de toegelaten instelling. In de eerste plaats zal het verzoek gedaan moeten worden door gemeenten die gezamenlijk, vanuit het oogpunt van de volkshuisvesting, als regionale woningmarkt beschouwd kunnen worden. Van deze gemeenten wordt daarnaast verwacht dat zij beschikken over een gezamenlijke woonvisie (zie ook paragraaf 8.1) waar de opgave voor de toegelaten instelling uit afgeleid kan worden. Daarnaast is het noodzakelijk dat de gemeenten zich rekenschap geven van de gevolgen van hun voorstel voor gemeenten waar de betreffende toegelaten instellingen niet langer actief kunnen zijn als het gaat om nieuwe investeringen. Bij de aanvraag voor een regionale beperking door gezamenlijke gemeenten kan de zienswijze worden gevraagd van andere gemeenten die door het besluit worden geraakt. Daarnaast dient de zienswijze van de toegelaten instelling(en) waarvoor de begrenzing wordt aangevraagd te worden gevraagd. De Minister kan deze zienswijzen vervolgens betrekken bij zijn besluit en daar waar andere gemeenten naar zijn oordeel onevenredig worden getroffen door een begrenzing van het werkgebied een uitzondering toestaan. Een dergelijke uitzondering is overigens ook in een later stadium nog mogelijk (zie onder b).

Als gemeenten een jaar na inwerkingtreding van de wet geen voorstel hebben gedaan om te komen tot een afstemming van het werkgebied van de toegelaten instellingen met de regionale woningmarkt en de regionale opgave zal de Minister daartoe een voorstel doen. De regering zal het werkgebied dan bij AMvB vastleggen. De Minister kan zo nodig een visie van de provincie vragen.

Ten aanzien van bestaande situaties, waarin toegelaten instellingen actief zijn in meerdere woningmarktgebieden, maar na een besluit tot inperking van het werkgebied dat niet meer mogen zijn, wordt voorgesteld om in het overgangsrecht (artikel II van de novelle) op te nemen dat:

• – een toegelaten instelling die nu in meerdere gemeenten actief is nog slechts nieuwbouw van onroerende zaken mag plegen of onroerende zaken mag verwerven in gemeenten die in het besluit zijn genoemd. In de overige gemeenten mag zij derhalve haar werkzaamheden niet uitbreiden. Wel wordt het toegestaan te slopen woningen te vervangen door nieuwe woningen. De toegelaten instelling mag in die overige gemeenten waar zij actief is wel haar onroerende zaken blijven exploiteren, onderhouden, verbeteren of verkopen. Ook mag zij servicediensten aan de betrokken bewoners van de onroerend zaken leveren en mag zij in de directe nabijheid van haar onroerende zaken bijdragen aan de leefbaarheid.

• – De toegelaten instelling wordt in alle gemeenten waar zij actief is geacht bij te dragen aan de gemeentelijke beleidsvoornemens voor zover dit het bestaande bezit van de toegelaten instelling betreft. De beperking van nieuwe werkzaamheden tot in het besluit genoemde gemeenten mag geen afbreuk doen aan het overleg met huurdersorganisaties in gemeenten waar nieuwe werkzaamheden niet meer zijn toegestaan;

• – op deze regels een uitzondering wordt gemaakt indien een gemeente het noodzakelijk acht dat een (of meer) toegelaten instelling(en) die niet werkzaam zijn in de regio in nieuwbouw investeert/investeren, omdat geen of onvoldoende toegelaten instellingen conform de hier geschetste hoofdregel zouden mogen investeren. Dergelijke uitzonderingen vergen goedkeuring door de Minister. De Minister zal de volkshuisvestelijke noodzaak van inwilliging van het verzoek beoordelen en daarbij onder meer de financiële slagkracht van de in de gemeenten werkzame toegelaten instelling(en) en die daarbuiten betrekken;

• – categorale instellingen, die overwegend op het gebied van de studentenhuisvesting, ouderenhuisvesting of huisvesting van huishoudens of personen met functionele beperkingen actief zijn, en waar kennis van de specifieke doelgroep van groot belang is, in de werkgebieden waar zij op moment van inwerkingtreding van de wet actief waren, volledig actief mogen blijven (en derhalve in die gebieden ook tot nieuwbouw of aankoop van onroerende zaken overgaan). Bij AMvB worden nadere voorwaarden gesteld omtrent de vrijstelling van categorale instellingen.

Op een aantal punten stelt de regering nog wijzigingen voor in het wetsvoorstel.

Zoals aangegeven in de brief van 14 november 201322 wil de regering de mogelijkheid creëren om bij of krachtens AMvB regels over de kosten van de bedrijfsvoering van toegelaten instellingen te geven.

De regering acht het van belang dat de sector in eerste instantie zelf invulling geeft aan deze verantwoordelijkheid. Voor het geval er echter sprake is van een te grote mate van vrijblijvendheid moeten nadere maatregelen mogelijk zijn. Met het oog daarop wordt voorgesteld om bij AMvB nadere regels te kunnen stellen.

Verder heeft de Commissie Hoekstra geadviseerd een «fit and proper test» voor het aanstellen van zowel de bestuurders als leden van de Raad van Toezicht bij toegelaten instellingen te ontwikkelen. Daarnaast pleit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in haar rapport

«Toezien op publieke belangen» voor een rijkstoezicht op basis van maatschappelijke meerwaarde dat aansluit op de governancestructuur in het betreffende toezichtdomein. De WWR-aanbeveling inzake governance-based toezicht behelst een meer «horizontale omgang» met de onder toezicht gestelde en een goed gebruik van het krachtenveld in het toezichtdomein. Zoals ook aangegeven in antwoord op Kamervragen van het lid Paulus Jansen van 9 oktober 2013 acht de regering, gelet op deze aanbevelingen van de Commissie Hoekstra en de WRR, de ontwikkeling van een «fit and propertest» voor bestuurders en leden van de Raad van Toezicht wenselijk. Dit is ook opgenomen in de afspraken die het kabinet heeft gemaakt met Aedes en heeft draagvlak bij de leden van Aedes. Een «fit and propertest» met publieke verankering kan het verticale toezicht verbinden met de horizontale checks and balances. In de novelle is dan ook de mogelijkheid opgenomen om bij AMvB invulling te geven aan de «fit and propertest». Bij de inhoudelijke vormgeving van de test zal de sector worden betrokken.

De regering stelt verder nog voor naar aanleiding van de publicatie op 21 mei 2013 van de Europese richtlijn over onder meer alternatieve beslechting van consumentengeschillen (2013/11/EU, PbEU 2013, L 165) de klachtenbehandeling door toegelaten instellingen anders te regelen dan in het wetsvoorstel is opgenomen. Daarbij zal het voorbeeldreglement van Aedes over klachtenbehandeling dat vergaand tegemoet komt aan de richtlijn als uitgangspunt worden genomen.

Tot 2009 was er bij de toewijzing van woningen sprake van een wettelijke passendheidstoets op basis van de Wet op de huurtoeslag. Deze toets had tot doel een te sterke stijging van de huurtoeslaguitgaven tegen te gaan en tevens huurders te beschermen tegen (te) hoge huurlasten. Na de afschaffing van de passendheidstoets blijkt dat het aandeel huishoudens met huurtoeslag dat een huur boven de zogenoemde aftoppingsgrens in de huurtoeslag betaalt flink is toegenomen en dat het huurtoeslagbudget fors is gestegen. Met het oog op de budgettaire houdbaarheid van de huurtoeslag en de gerichtheid van het instrument en daarmee de betaalbaarheid van woningen voor de doelgroep, zal de afschaffing van de passendheidstoets worden geëvalueerd. In de novelle de mogelijkheid gecreëerd om, indien die evaluatie daartoe aanleiding geeft, bij AMvB regels te stellen ten aanzien van het handelen door toegelaten instellingen op dit terrein (artikel 46, tweede lid).

Zoals in de inleiding van deze memorie van toelichting is aangegeven, dienen de werkzaamheden van toegelaten instellingen teruggebracht te worden tot hun kerntaak: het huisvesten van mensen met een smalle beurs. Daarbij is ook aangegeven dat de voorstellen in het wetsvoorstel en deze novelle niet los gezien kunnen worden van de hervormingen van de huur- en koopmarkt. Naast de maatregelen op de koopmarkt (aanpassing hypotheekrenteaftrek) wordt ook een aantal stappen gezet op de huurmarkt waarbij met de novelle invulling wordt gegeven aan het taakgebied van toegelaten instellingen en de versterking van de rol van de gemeente. In dit licht bezien acht de regering het noodzakelijk de liberalisatiegrens voor drie jaar te bevriezen. Daarmee wordt bereikt dat woningen die bij uitstek geschikt zijn voor de doelgroep van toegelaten instellingen betaalbaar blijven. Dit past ook in de in paragraaf 8 beschreven lijn om te komen tot (prestatie)afspraken tussen gemeente en toegelaten instellingen over bijvoorbeeld de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen voor bepaalde inkomensgroepen. De regering acht het dan ook wenselijk die bevriezing van de liberalisatiegrens in samenhang met de voorstellen voor herziening van het stelsel voor toegelaten instellingen in werking te laten treden.

Daarmee krijgen marktpartijen meer ruimte om te investeren in de duurdere huursector zodat er een breder middensegment ontstaat. Hiermee wordt enerzijds de ruimte voor de vrije huursector vergroot en anderzijds de betaalbaarheid van de sociale huursector gewaarborgd.

Hiertoe zal de grens uit artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag voor een periode van drie opeenvolgende jaren, na inwerkingtreding van dit deel van het wetsvoorstel worden bevroren op € 699,48.

Deze bevriezing geldt ook voor de volgende aan deze grens gekoppelde bepalingen:

• – Liberalisatiegrens huurprijzen (artikel 2 van het Besluit huurprijzen woonruimte)

• – Woningen die onder de verhuurderheffing vallen (artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II)

• – Woningen die onder de Daeb vallen (artikel 2, onderdeel b, van de tijdelijke regeling en artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van het wetsvoorstel als gewijzigd door deze novelle).

Door bureau Sira Consulting is geraamd wat voor toegelaten instellingen de administratieve lasten

en nalevingskosten zijn van de amendementen welke door de Tweede Kamer zijn aangebracht ten opzichte van de oorspronkelijk ingediende Herzieningswet, alsmede van de wettelijke bepalingen die zijn opgenomen in de novelle. Daarnaast heeft Sira Consulting bij de eerder geraamde lasten voor de Herzieningswet een splitsing aangebracht tussen administratieve lasten en nalevingskosten, waar voorheen alle lasten onder de noemer administratieve lasten waren opgenomen.

Bij de amendementen is de belangrijkste factor in de eenmalige lasten de verplichtstelling van de Governancecode (amendement 59). Voor ca. 335 van de ca. 390 toegelaten instellingen zullen deze echter feitelijk niet merkbaar zijn omdat ze als lid van Aedes toch al moeten voldoen aan de Governancecode. Als hiermee rekening zou worden gehouden dan zouden de totale eenmalige lasten van de amendementen ca. € 0,8 miljoen lager zijn dan hierboven is geraamd.

Een andere factor bij de eenmalige lasten is het nieuw op te stellen reglement voor het slopen en het treffen van ingrijpende voorzieningen aan woongelegenheden (amendement 87).

Bij de novelle hangen de eenmalige administratieve lasten van ruim € 7,1 miljoen voornamelijk samen met het directe toezicht op met toegelaten instellingen verbonden ondernemingen, meer specifiek op de daaraan verbonden noodzaak van statutenwijziging van deze verbonden ondernemingen.

Het bedrag van bijna € 2,6 miljoen eenmalige nalevingskosten is een saldobedrag waarin de belangrijkste factoren zijn: overgang naar een verplichte andere waarderingswijze van het bezit (+ € 10,4 miljoen) en een benedenwaartse herberekening van de inrichtingskosten vanwege de administratieve scheiding (– € 8,5 miljoen). Een juridische scheiding is optioneel voor de toegelaten instellingen en niet verplicht. Om die reden zijn lasten daarvan niet meegenomen in de hier gepresenteerde lastenramingen. Daarnaast is in de eenmalige nalevingskosten een bedrag verwerkt van € 0,7 miljoen vanwege extra eisen die in de novelle worden gesteld aan het treasurystatuut (moet nu ook plannen bevatten voor situatie dat financiële continuïteit wordt bedreigd.

Bij de amendementen is bij de structurele lasten de verplichtstelling van de Governancecode (amendement 59) veruit de zwaarstwegende post. Ook hier geldt, net als bij de eenmalige lasten dat deze voor ca. 335 van de 390 toegelaten instellingen die als lid van Aedes en VTW de Governancecode al moeten hanteren, niet merkbaar zullen zijn. Hiermee rekening houdend zouden de totale structurele lasten van de amendementen ca. € 3,1 miljoen lager zijn.

De overige structurele lasten worden veroorzaakt door amendement 27 (verplicht overleg over jaarlijkse plannen met huurders), amendement 31 (verplichte vierjaarlijkse visitatie), amendement 56 (voorafgaande instemming Raad van Toezicht bij investeringsplannen van meer dan € 3 miljoen), amendement 64 (voorafgaande instemming externe toezichthouder bij grote investeringsplannen), amendement 72 (voorafgaande instemming externe toezichthouder bij verbindingen) en amendement 100 (meldingsplicht voor raad van toezicht bij onrechtmatige situaties).

De novelle leidt zowel bij de structurele administratieve lasten als bij de structurele nalevings-kosten tot een afname ten opzichte van de herzieningswet/amendementen.

Bij de structurele administratieve lasten is dit het gevolg van het saldo van betere afstemming van de jaarlijkse informatie-eisen op soortgelijke eisen van het Burgerlijk Wetboek (– € 0,3 miljoen) en de informatieverplichtingen vanwege de nieuwe procedure rond niet-Daeb werkzaamheden, die nu eerst moeten worden voorgelegd aan de gemeente (+ € 0,1 miljoen).

Bij de structurele nalevingskosten wordt de daling van € 5,4 miljoen geheel veroorzaakt doordat toegelaten instellingen straks voor alle woningen één waarderingswijze (marktwaarde in verhuurde staat) kunnen hanteren voor zowel de financieel toezichthouder als voor de jaarrekening.

Een aantal toegelaten instellingen pleitte voor een bagatelgrens voor niet-Daeb, waarbij suggesties varieerden van 5% tot 20% van het project. Andere partijen stelden voor gebieden aan te wijzen waar de regels voor niet-Daeb activiteiten en de financiering daarvan niet golden. Het Nationaal Programma Rotterdam Zuid wilde dit bereiken door een specifiek gebied tot Daeb-gebied te verklaren, waarmee toegelaten instellingen zonder belemmeringen over kunnen gaan tot niet-Daeb activiteiten in het kader van herstructurering en het creëren van gemengde wijken. De gemeente Almere vroeg om het niet van toepassing verklaren op Almere (en andere groeikernen) van delen van de novelle die de niet-Daeb activiteiten beperken, met het oog op nieuwe uitleg.

Ten aanzien van de bagatelgrens voor niet-Daeb activiteiten merkt de regering op dat implementatie van het besluit van de EC geen ruimte laat een deel niet-Daeb activiteiten toch als Daeb activiteit aan te merken. Bij de uitwerking van de AMvB wil de regering wel bezien of het mogelijk is voor gebouwen met gemengde functies (Daeb en niet-Daeb) in bestaand, bebouwd gebied een praktische uitwerking bij de administratieve of juridische scheiding te zoeken. Ook de suggesties van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid en de gemeente Almere worden niet opgevolgd. Het is toegelaten instellingen toegestaan te investeren in niet Daeb activiteiten maar dat dient vooraf te zijn gegaan door een markttoets. De niet-Daeb zal door de markt opgepakt worden, indien deze bereid is te investeren. In paragraaf 3.4.5 en de onderstaande alinea’s wordt dit nader toegelicht.

Nadrukkelijk onderdeel van de consultatie was de beperking van de interne financiering van de Daeb-tak naar de niet-Daeb-tak tot 1 a 2% van het balanstotaal. Deze financiering moest komen uit de netto-opbrengsten van verkopen. In de consultatie is gebleken dat verschillende partijen, waaronder Aedes, VNG en WSW, tegen deze beperking zijn. Op deze wijze zou in wijken en dorpen onvoldoende invulling gegeven kunnen worden aan sociaal ondernemerschap, gericht op de maatschappelijke opgaven in herstructurering en dorpsvernieuwing.

Aedes en VNG stelden daarnaast de vraag waarom financiering uitsluitend vanuit een te vormen reserve verkochte huurwoningen mag plaatsvinden. Zij pleitten er voor om geen begrenzing op te nemen voor interne financiering. Het WSW deelde deze lijn en beschouwde «als hoeder van de borg» in feite elke commerciële financiering van niet-Daeb werkzaamheden als weglekken van geld voor de toegelaten instelling die als geheel de borg moet dragen en daarmee ongewenst.

IVBN en andere koepels van investeerders en vastgoedondernemers gaven aan tegen financiering van niet-Daeb werkzaamheden vanuit de Daeb tak te zijn, omdat dit tot marktverstoring zou leiden.

Het CFV wees op complexe (staatssteun)risico’s en de complexiteit wanneer er financiering vanuit de Daeb tak wordt toegestaan. Dit leidt er immers per saldo niet toe dat de lening wordt afgebouwd maar dat deze kan oplopen.

Naar aanleiding van de reacties op de novelle heeft de regering besloten bij herstructurering meer ruimte te geven voor interne financiering. De regering onderkent daarbij dat de financiële risico’s zijn beoordeeld door het WSW en dat het risico van marktverstoring vooraf is getoetst via de gemeentelijke markttoets. De wenselijkheid van de betreffende investering in de niet-Daeb ten opzichte van de inzet van middelen voor investeringen in de Daeb is eerder door de gemeente aangegeven. De regering acht in dat licht een begrenzing van de interne financiering niet meer noodzakelijk.

Ten aanzien van werkzaamheden in nieuwe uitleg zijn in de novelle juist zwaardere eisen opgenomen. Wat betreft de bron van de interne financiering is niets veranderd. In de toelichting op het wetsvoorstel was opgenomen dat de interne financiering kan plaatsvinden vanuit de netto verkoopopbrengsten (verkoopwaarde minus onderliggende WSW geborgde lening), omdat deze te beschouwen is als «vrij van staatssteun». Bij AMvB worden de regels ten aanzien van de bron van interne financiering ingevuld.

De regering acht het beleggen van de saneringstaak door middel van mandaat aan het WSW onlosmakelijk verbonden met het blijvend publiekrechtelijk verankeren en zeker stellen van de saneringstaak. De regering ziet zich daarin ook gesteund door de opvatting van de Algemene Rekenkamer. Op basis van nader gevoerd overleg met het WSW acht de regering het, met in achtneming van de bestaande private overeenkomsten met de diverse stakeholders, en rechtdoend aan de statutaire verantwoordelijkheden van het WSW, mogelijk om in goed overleg met het WSW tot een mandatering van de sanering te komen. Met de VNG deelt de regering dat het toezicht op de saneringstaak van het WSW goed moet zijn verankerd. De regering geeft dit vorm in het mandaatbesluit. Bij het uitvoeren van de sanering hoort inderdaad dat er verantwoording door en toezicht op het WSW ten aanzien van de uitvoering van de sanering vanuit het Rijk zal moeten zijn met het oog op diens rol in het stelsel van toezicht, disciplinering en sanering van toegelaten instellingen.

Met het oog op de consistentie in het functioneren van de financieel toezichthouder en het WSW en het volledig publieke karakter van sanering, acht de regering het dan ook gewenst dat de Minister regels kan stellen aan de sanering ten behoeve van de naadloze aansluiting van sanering en borging. Hiermee kan ten dele ook tegemoetgekomen worden aan de opmerkingen van de VNG. De Commissie Hoekstra was van opvatting dat de nauwe verwevenheid tussen sanering en borging een belangrijke rol speelt in de financiële toezichtketen. Daarom zou in de ogen van de commissie het toezicht op het WSW vanuit het Rijk strakker moeten worden ingericht. Onder handhaving van de private achtervangovereenkomst tussen Rijk en WSW en het private karakter van het WSW wordt dit ten aanzien van de sanering door middel van regels in de AMvB en een mandaatbesluit vormgegeven. Het onderbrengen van het toezicht op het WSW bij DNB acht de regering niet gewenst. Vanwege de eerdergenoemde rol van het WSW in het stelsel van toezicht, disciplinering en sanering van toegelaten instellingen acht zij een positionering in de wettelijke en institutionele kolom van wonen en bouwen meer zekerheid te bieden voor consistentie in eisen aan toegelaten instellingen en samenwerking tussen de verschillende instituties in het stelsel. Bovendien zou er met toezicht door DNB nóg een institutionele speler bijkomen op een toch al druk speelveld, hetgeen de regering niet wenselijk acht.

De regering realiseert zich dat een inperking van het werkgebied gevolgen kan hebben voor de activiteiten die toegelaten instellingen kunnen ontplooien.

In de toelichting is geëxpliciteerd dat de Minister bij een besluit om over te gaan tot een regionale beperking van het werkgebied van de toegelaten instelling rekening zal houden met de gevolgen voor de volkshuisvesting voor de gemeenten waar de toegelaten instelling nog slechts beperkt actief kan zijn. Dit kan ertoe leiden dat voor sommige gemeenten een uitzondering wordt gemaakt.

Door de Woonbond en de VTW wordt gepleit voor een gecombineerd volkshuisvestelijk en financieel toezicht door één zelfstandige autoriteit. Het CFV blijft voorstander van extern financieel toezicht ondergebracht bij een zelfstandig bestuursorgaan. Als hier niet voor gekozen wordt pleit CFV voor verankering van de financiële toezichtdienst in de wet, vergelijkbaar met de Onderwijsinspectie. Het WSW constateert dat er dubbelingen in het financiële toezicht blijven bestaan, en dat een nader uit te werken optie is om elementen uit het toezicht door de toezichthouder uit te besteden aan het WSW.

De ILT constateert dat de taakverdeling tussen de financiële en de volkshuisvestelijke toezichthouder niet altijd duidelijk en consequent is geschetst. Daarnaast geeft de ILT aan dat daar waar sprake is van een oordeel van de Minister, dit oordeel in individuele gevallen door de toezichthouder gegeven dient te worden.

De regering acht het expliciet oprichten van de financiële toezichtorganisatie in de wet niet wenselijk en nodig, omdat dat de flexibiliteit van de rijksdienst als organisatie belemmert. Gebruikelijker is om een inspectie bij separaat besluit in het leven te roepen (vgl. ILenT en NVWA). In de wet is wel opgenomen dat de Minister het financiële en volkshuisvestelijke toezicht onafhankelijk van het beleid positioneert. Verder zijn in deze memorie van toelichting de taken en verantwoordelijkheden (inclusief de mogelijkheid om sancties te mandateren) van het financiële en volkshuisvestelijke toezicht geschetst. Vervolgens zal in een mandaatbesluit worden vastgelegd op welke wijze deze bevoegdheden worden ingevuld en verdeeld tussen de financiële en volkshuisvestelijke toezichthouder(s). In het mandaatbesluit zal ook de zelfstandige rol van de toezichthouder worden vastgelegd ten aanzien van de beoordeling van individuele gevallen. Voor de overwegingen om het toezicht volledig onder ministeriële verantwoordelijkheid te brengen wordt verwezen naar paragraaf 4.

Ten aanzien van de waarderingsgrondslag luiden de reacties verschillend. Aedes en een aantal toegelaten instellingen pleitten in ieder geval voor eenduidigheid. Het CFV volgde deze lijn door te pleiten voor het specificeren van «marktwaarde» naar «marktwaarde verhuurde staat». Het WSW benadrukt daarentegen vast te willen houden aan de mogelijkheid ook te berekenen op bedrijfswaarde. De regering acht met het CFV de waardering op marktwaarde echter de aangewezen wijze om de waardering vorm te geven omdat daarmee sprake is van een eenduidige waardering die ook een vergelijking met de marktpartijen mogelijk maakt. Dit is ook met name van belang waar het gaat om een toegelaten instelling die kiest voor een administratieve scheiding van Daeb en niet-Daeb werkzaamheden.

De Raad voor de jaarverslaglegging (RJ) heeft geconstateerd dat in artikel 35, tweede lid wordt gesproken over waardering van activa, passiva en resultaat tegen actuele waarde. De RJ veronderstelt dat alleen gedoeld wordt op de waardering van het vastgoed. De veronderstelling van de RJ is terecht en de redactie van het artikel is op dit punt aangepast.

De voornemens over de toegelaten instellingen in het regeerakkoord van het huidige kabinet leiden tot ingrijpende wijzigingen van de Woningwet ten opzichte van het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: het wetsvoorstel). Om tot het wettelijk regelen van deze voornemens te komen, heeft de regering ervoor gekozen deze novelle voor te stellen. Deze is ongebruikelijk omvangrijk. Het alternatief, het na inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel voorstellen van een wetswijziging, acht de regering echter om verschillende redenen een niet begaanbare weg.

In de eerste plaats zou zij dan in de Eerste Kamer een wetsvoorstel moeten verdedigen dat klaarblijkelijk op enkele hoofdpunten met haar opvattingen in strijd is.

Inwerkingtreding van dat tot wet verheven wetsvoorstel, gevolgd door een ingrijpende wijziging daarvan, zou voorts een ontoelaatbare, ook in termen van kosten, stapeling van administratieve en uitvoeringslasten bij de toegelaten instellingen veroorzaken. Zij zouden immers tweemaal relatief kort na elkaar hun organisatie en werkzaamheden aan nieuwe regelgeving moeten aanpassen.

Een invoering van de voornemens uit het regeerakkoord via twee opeenvolgende wetgevingsoperaties zou er bovendien toe leiden dat er eerst een Financiële Autoriteit woningcorporaties met een ten opzichte van het CFV flink uitgebreid takenpakket moet worden ingesteld, en die autoriteit kort daarna weer moet worden opgeheven.

In dit deel van deze memorie van toelichting is gekozen voor een thematische opzet, waarbinnen in paragraaf 4 de volgorde van deze novelle wordt aangehouden.

In de bijlage bij deze memorie van toelichting is een tabel opgenomen, waarin wordt aangegeven op welke plaats in dit artikelsgewijze deel de inhoudelijk te wijzigen of toe te voegen bepalingen van de Woningwet of in het overgangsrecht worden toegelicht. Die inhoudelijke bepalingen keren ook terug in de vetgedrukte (sub)kopjes in dit deel. De overige wijzigingen van de Woningwet en in het overgangsrecht zijn wijzigingen van wetstechnische of redactionele aard.

Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op:

• 1. Het overgaan van de taken van de beoogde Financiële Autoriteit woningcorporaties op de Minister voor Wonen en Rijksdienst

• 2. Inperking en andere wijzigingen van de werkzaamheden van de toegelaten instellingen

• 3. Wijzigingen in verband met de met toegelaten instellingen verbonden ondernemingen

• 4. Overige inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van het wetsvoorstel

• 5. Redactionele en technische wijzigingen ten opzichte van het wetsvoorstel.

Als gevolg van het concentreren van het toezicht op de toegelaten instellingen bij de Minister voor Wonen en Rijksdienst, op de beleidsmatige overwegingen waarvoor in paragraaf 4.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is ingegaan, zal niet meer een Financiële Autoriteit woningcorporaties met het financiële toezicht worden belast. Dit heeft de vraag opgeroepen of uitsluitend voor de saneringstaak een ZBO in stand moet worden gehouden. In paragraaf 5.1 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is hierop ingegaan. De conclusie dat de Financiële Autoriteit woningcorporaties niet alleen voor die taak zal worden ingesteld, wat in feite zou betekenen dat het CFV onder die nieuwe naam met die taak belast zou blijven, heeft geleid tot het voorstel om het CFV op te heffen. In deze novelle is daartoe een regeling opgenomen.

De saneringstaak, met inbegrip van het heffen van de daarvoor benodigde middelen bij de toegelaten instellingen, wordt een verantwoordelijkheid van het Rijk. Het ligt in de bedoeling deze taak te mandateren aan het WSW. Inhoudelijk komt in de bepalingen over die taak en die heffing geen wijziging. Ook het verstrekken van subsidies voor bepaalde werkzaamheden van toegelaten instellingen, de zogenoemde projectsteun, wordt een rijkstaak.

Deze beleidswijziging heeft talrijke gevolgen voor het wetsvoorstel, waarvan de inhoudelijke zijn opgenomen in artikel I, onderdeel AX, waarbij de afdeling over het CFV wordt vervangen door een afdeling over de sanering, artikel I, onderdelen AY en BN, waarbij de artikelen 61c, dat op het rijkstoezicht betrekking heeft, en 93, dat op de aanwijzing van de met het toezicht belaste ambtenaren betrekking heeft, worden gewijzigd, en artikel I, onderdeel BU, waarbij artikel III wordt gewijzigd. Daarop wordt hierna verder ingegaan. De overige wijzigingen in deze novelle in verband met deze beleidswijziging zijn wetstechnische wijzigingen die uit de inhoudelijke wijzigingen voortvloeien. Deze behoeven geen toelichting.

De voorgestelde aan artikel 61c, eerste lid, toe te voegen bepaling houdt verband met het voorgestelde vervallen van artikel 58, eerste lid, waarin de toezichttaken van de Financiële Autoriteit woningcorporaties zijn opgenomen. De belangrijkste elementen uit dat lid worden overgebracht naar artikel 61c, eerste lid, waardoor tot uitdrukking komt dat die elementen in elk geval tot de taak van de Minister in het kader van de uitoefening van diens toezicht gaan behoren (artikel I, onderdeel AY, onder 1).

In onderdeel c van die bepaling is naar de strekking artikel 61c, derde lid, als opgenomen in het wetsvoorstel geïntegreerd. Dat lid kan daarmee vervallen.

Indien de taak van de volkshuisvestelijk of de financieel toezichthouder zou moeten worden uitgebreid, kan dat bij AMvB geschieden (artikel 61c, tweede lid). Het eerste lid voorziet echter in een vrij breed scala van mogelijke toezichtactiviteiten.

Met het voorgestelde artikel 61c, derde lid, wordt vastgelegd dat het volkshuisvestelijke en het financiële toezicht onafhankelijk van de vorming en de uitvoering van het rijksbeleid ten aanzien van toegelaten instellingen en hun dochtermaatschappijen dienen te worden uitgeoefend. Ook wordt de Minister verplicht het toezicht zo in te richten dat aan dat vereiste kan worden voldaan. Door deze combinatie van wijzigingen wordt bereikt dat de Minister het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht in een of meer diensten dient onder te brengen, die los van de departementale organisatieonderdelen opereert of opereren, die met de beleidsvorming en -uitvoering belast zijn. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Verhoeven/Visser (Kamerstukken II 2013/2014, 29 453, nr. 342), waarin de regering is verzocht om in de wet een financiële en volkshuisvestelijke toezichthouder aan te wijzen, die het toezicht onafhankelijk van de ontwikkeling en uitvoering van het rijksbeleid op het terrein van toegelaten instellingen uitvoeren.

Met het voorgestelde artikel 61c, vierde lid, wordt geregeld dat de kosten van de in het kader van het toezicht te nemen maatregelen voor rekening van de toegelaten instellingen komen. Op de achtergrond daarvan is in paragraaf 4.3.1 van het algemene deel van deze memorie van toelichting ingegaan.

In het eerste en tweede lid zijn de bepalingen opgenomen uit artikel 58, tweede en derde lid, als opgenomen in het wetsvoorstel. Het eerste lid is daarbij zodanig geredigeerd, dat daaruit niet langer volgt dat de toegelaten instelling die de subsidie ontvangt per definitie dezelfde is als de toegelaten instelling die wordt gesaneerd. Dit sluit beter aan bij de praktijk.

Ook blijkt nu uit de bepaling dat saneringssteun kan worden ingezet zowel in de situatie dat de problemen die daartoe aanleiding geven ontstaan in de Daeb-tak van de toegelaten instelling, als in de situatie dat die problemen ontstaan in haar niet-Daeb tak en daardoor werkzaamheden in haar Daeb-tak niet kunnen worden voortgezet. Dit is ook tot uitdrukking gebracht in het voorgestelde artikel 29, eerste lid (artikel I, onderdeel N). Ook hiermee wordt beter aangesloten op de praktijk. In de regel zal een verzoek tot sanering worden gevolgd door maatregelen gericht op voortzetting van de Daeb werkzaamheden (zie het algemene deel van deze toelichting paragrafen 4.5 en 5.2).

Ten slotte blijkt nu uitdrukkelijk uit de bepaling dat het plan dat aan de sanering ten grondslag ligt door de Minister moet zijn goedgekeurd.

Het tweede lid opent de mogelijkheid om de taken en bevoegdheden in het kader van de sanering aan het WSW te mandateren. Deze wettelijke voorziening is benodigd, omdat het WSW niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de Minister. Een en ander volgt uit artikel 10:4 van de Awb. Dit neemt niet weg dat de Minister alsnog kan besluiten om niet tot een zodanig mandaat over te gaan.

Het mandaat hoeft niet alle taken en bevoegdheden, bedoeld in de aanhef van het tweede lid, te betreffen. Het kan steeds, in zijn geheel of voor bepaalde gevallen, worden ingetrokken, en de mandaatgever blijft ook steeds zelf bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen. Het WSW zal, indien gemandateerd, steeds namens de Minister handelen. Vanuit het oogpunt van de ministeriële verantwoordelijkheid verdient daarom een mandaat de voorkeur boven een delegatie. Het mandaat kan door middel van instructies, zowel in algemene zin als ten aanzien van bepaalde gevallen, worden ingeperkt. Deze algemene kenmerken van het mandaat zijn in de artikelen 10:5 tot en met 10:10 van de Awb geregeld.

Van belang is ook, dat het WSW niet kan worden gemandateerd tot het beslissen op een bezwaarschrift ter zake van door het WSW krachtens mandaat genomen besluiten. Op bijvoorbeeld een bezwaar van een toegelaten instelling tegen een heffing beslist dus de Minister. Dit volgt uit artikel 10:3, derde lid, van de Awb.

In het derde en vierde lid zijn de rechtsgevolgen van verlening van een mandaat geregeld.

Het derde lid bevat de gevolgen die altijd aan een mandaat zijn verbonden, ongeacht de reikwijdte daarvan.

De onderdelen a en b regelen hoe de uitvoering van de aan het WSW gemandateerde bevoegdheden zich verhoudt tot het door het WSW borgen van leningen van toegelaten instellingen. Ingevolge onderdeel a dienen die categorieën werkzaamheden onafhankelijk van elkaar te worden uitgevoerd. Onderdeel b regelt wat bekend staat als de zogenoemde naadloze aansluiting. De woorden «in algemene zin afstemmen» doelen op het ontwikkelen van een beleid dat de gemeenschappelijke basis vormt voor het uitvoeren van beide categorieën van werkzaamheden. Dat beleid kan bijvoorbeeld vormgegeven worden in een document met naar de strekking dezelfde inhoud als het convenant naadloze aansluiting dat het WSW heeft gesloten met het CFV, dat nu verantwoordelijk is voor het heffen en verstrekken van financiële middelen voor saneringen.

Artikel 43 van de Comptabiliteitswet 2001 regelt, in het kader van het toezicht op derden die collectieve middelen ontvangen en uitgeven, dat de Minister die het aangaat kennis kan nemen van jaarrekeningen, jaarverslagen en daaraan toegevoegde andere gegevens van die derden, alsmede van verantwoordingen, gegevens en documenten die nodig zijn voor het definitief vaststellen van de door de betrokken derde uitgegeven collectieve middelen. Ook verslagen van accountantsonderzoeken kunnen in dit verband worden opgevraagd. De betrokken Minister kan steeds nadere inlichtingen inwinnen. Artikel 91 van die wet verschaft de Algemene Rekenkamer dezelfde bevoegdheden. De bepaling in artikel 59, derde lid, onderdeel e, bewerkstelligt dat die bevoegdheden ten aanzien van het WSW van toepassing zijn.

Artikel 59, vierde lid, bevat gevolgen die afhankelijk van de reikwijdte van het mandaat al dan niet daaraan zijn verbonden.

Tegen deze achtergrond wordt een nieuw artikel 41b voorgesteld. Daarin wordt in het eerste lid geregeld dat de Minister op voorstel van twee of meer gemeenten kan bepalen dat toegelaten instellingen alleen feitelijk werkzaam mogen zijn in een woningmarktregio die door die gemeenten wordt gevormd. Die gemeenten dienen blijkens het tweede lid aannemelijk te hebben gemaakt dat zij gezamenlijk daadwerkelijk als een woningmarktregio functioneren, ofwel in de bewoordingen van de bepaling dat zij alle dienen te liggen in een vanuit het oogpunt van het functioneren van de woningmarkt als een geheel te beschouwen gebied.

Uit de eerste zin van het derde lid blijkt dat hun werkzaamheden buiten een dergelijke regio waarmee voor het vormen van die regio is begonnen, mogen worden voortgezet. Uitbreiding van werkzaamheden is niet toegestaan, met uitzondering van het vervangen van te slopen woningen door nieuwe woningen (zie paragraaf 10 van het algemene deel van deze memorie van toelichting).

De Minister kan ontheffing verlenen van die geografische inperking van die nieuwbouwmogelijkheden tot een dergelijke regio (derde lid, tweede zin). Die ontheffing zal onder meer kunnen worden verleend als het bezit van een toegelaten instelling in grote mate buiten een dergelijke regio gelegen is. Die inperking zal voorts niet gelden voor zover toegelaten instellingen zogenoemde categorale toegelaten instellingen zijn (derde lid, derde zin), zoals toegelaten instellingen die zich in het bijzonder op studenten- of ouderenhuisvesting richten.

Tot een zodanige woningmarktregio die aan België of Duitsland grenst, kan een daaraan aansluitend deel van het grondgebied van het betrokken land behoren. Vereist zal zijn dat er binnen de ook in België of Duitsland gelegen woningmarktregio sprake is van een natuurlijke uitwisseling van aldaar woonachtige personen, zoals nu opgenomen in artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel grensoverschrijdende werkzaamheden toegelaten instellingen volkshuisvesting die op 19 februari 2010 in werking is getreden.

Het instellen van een woningmarktregio zal gevolgen hebben voor de mogelijke combinaties van functies bij toegelaten instellingen. In onder meer de artikelen 25, derde lid, onderdelen a en b, en 30, zesde lid, onderdelen a en b, van het wetsvoorstel zijn beperkingen aan dergelijke combinaties opgenomen. Met artikel 41b, vierde lid, wordt voorgesteld om die beperkingen slechts te laten gelden voor dergelijke combinaties van functies die zich voordoen bij toegelaten instellingen binnen dezelfde overeenkomstig het eerste lid van dat artikel ingestelde woningmarktregio.

In artikel 2a van het BBSH is een definitie van de zogenoemde verbindingen opgenomen. Daaronder vallen dochtermaatschappijen en deelnemingen in de zin van Boek 2 van het BW, maar ook andere banden van uiteenlopende aard met andere ondernemingen. In het wetsvoorstel is deze definitie opgenomen in artikel 21, eerste lid. In dat artikel, en in artikel 52 van het wetsvoorstel, is een aantal bepalingen over verbindingen opgenomen.

Gezien met name de wens om direct rijkstoezicht op een aantal verbindingen – in de bewoordingen van deze novelle «verbonden ondernemingen» – te kunnen uitoefenen, en om de werkzaamheden van verbindingen duidelijker te regelen, op zichzelf en in relatie tot de werkzaamheden van toegelaten instellingen, wordt voorgesteld de bepalingen over die ondernemingen ingrijpend te wijzigen. Daartoe zijn definities van het begrip verbonden onderneming en van enkele deelcategorieën verbonden ondernemingen opgenomen in het voorgestelde nieuwe artikel 1, tweede lid (artikel I, onderdeel C, onder 2). Enkele algemene regels over verbonden ondernemingen zijn opgenomen in de voorgestelde nieuwe artikelen 21 en 21a (artikel I, onderdelen F en G) en enkele voorgestelde wijzigingen van artikel 45 (artikel I, onderdeel AF). Artikel 52 als opgenomen in het wetsvoorstel kan daarmee vervallen (artikel I, onderdeel AP). Er worden nieuwe bepalingen over de juridische scheiding voorgesteld (zie onderdeel e3).

De financiële continuïteit van zowel de toegelaten instelling als de met haar verbonden onderneming is een belangrijke randvoorwaarde (artikel 21, tweede lid, tweede zin, onderdeel c). De verbinding mag, evenmin als een administratieve of juridische scheiding, tot gevolg hebben dat een toegelaten instelling ontstaat die in financieel opzicht direct een zorgenkind is. Ook elke verbonden onderneming moet om verschillende redenen financieel gezond zijn. Zij moet in de eerste plaats de toegelaten instelling (die direct na een juridische scheiding haar enige aandeelhoudster is (zie het voorgestelde artikel 50c, eerste lid, met een regeling die gelijk is aan artikel 2:334b lid 4 van het BW)), van dividend en agio-uitkeringen kunnen voorzien en binnen een bepaalde termijn door de toegelaten instelling aan haar verstrekte leningen kunnen terugbetalen. Zij zal dus op de exploitatie van hetgeen door de toegelaten instelling in haar is ondergebracht zeker aanvankelijk op zijn best slechts een bescheiden winst maken. Zij zal voorts voldoende aantrekkelijk moeten zijn voor commerciële instanties die haar kapitaal zouden kunnen verschaffen; de toegelaten instelling zal haar immers na haar oprichting geen kapitaal meer mogen verschaffen. Ten slotte kunnen woningvennootschappen zich wellicht ontwikkelen tot (een eerste generatie) participanten op dat deel van de woningmarkt waarop de toegelaten instelling na een juridische scheiding niet meer werkzaam is.

Dit vereiste van financiële continuïteit, dat ook van toepassing is op bestaande verbonden ondernemingen, zal naar verwachting een stimulans vormen om het geheel van de verbonden ondernemingen – waaronder de bij een juridische scheiding ontstaande woningvennootschappen – zodanig vorm te geven, dat dat bijdraagt aan hun financiële continuïteit. Naast die stimulans wordt het niet noodzakelijk geacht om eisen te stellen aan het maximale aantal verbonden ondernemingen dat een toegelaten instelling in stand mag houden.

De niet-Daeb tak van een toegelaten instelling dient nog slechts onder strikte voorwaarden vanuit haar Daeb-tak te kunnen worden gefinancierd. In de regel dient die financiering te geschieden door middel van kredietverstrekking door banken of participatie van andere marktpartijen, steeds tegen de op de markt gebruikelijke voorwaarden. In paragraaf 3.4.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is op deze materie ingegaan. Om welke banken en andere marktpartijen het hier kan gaan, zal worden bepaald in de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 55a, eerste lid, van de Woningwet als opgenomen in het wetsvoorstel.

Dit uitgangspunt ligt ook ten grondslag aan het regime voor financiering en garantstelling door de toegelaten instelling van met haar verbonden ondernemingen als met deze novelle voorgesteld in artikel 21a, eerste en tweede lid. Blijkens die leden is een dergelijke financiering alleen bij de oprichting van zodanige ondernemingen toegestaan, door middel van het storten van aandelenkapitaal of het verstrekken van een interne lening. Deze beperkingen zijn zowel verwoord in de vorm van voorwaarden voor de goedkeuring van een verbinding als in de vorm van algemene regels.

Ten aanzien van de financiering door toegelaten instellingen van met hen verbonden ondernemingen die op het tijdstip van inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel en deze tot wet verheven novelle bestaan, wordt voorgesteld deze te beperken tot de financiering waarvan bij die inwerkingtreding sprake is, wat betekent dat na dat tijdstip geen enkele vorm van nieuwe financiering door de toegelaten instelling meer mogelijk is (artikel 21a, tweede lid, eerste zin). Voorgesteld wordt om de op dat tijdstip bestaande garantstellingen voor die ondernemingen te beperken tot werkzaamheden van die ondernemingen waarmee zij voor dat tijdstip zijn begonnen (artikel 21a, tweede lid, tweede zin). Ook aan deze voorstellen ligt het eerdergenoemde uitgangspunt ten grondslag.

Er is een ontheffingsmogelijkheid op dit regime opgenomen (artikel 21a, derde lid). Deze wordt bij algemene maatregel van bestuur nader ingevuld. Een ontheffing zal aan de orde kunnen zijn in de gevallen dat de toegelaten instelling op grond van het vennootschapsrecht aansprakelijk is als zij de verbonden onderneming niet financieel ondersteunt, of dat het regime zou leiden tot overkapitalisatie.

Voorgesteld wordt om artikel 45 zodanig te wijzigen, dat daaruit duidelijk wordt welke reikwijdte het gebied van de volkshuisvesting heeft ten aanzien van met de toegelaten instelling verbonden ondernemingen. Uit die wijzigingen wordt duidelijk dat dat gebied ruimer is dan dat gebied ten aanzien van toegelaten instellingen. In een administratief gescheiden toegelaten instelling geldt die extra ruimte alleen voor de in de niet-Daeb tak ondergebrachte met haar verbonden ondernemingen. In een juridisch gescheiden toegelaten instelling geldt die extra ruimte voor alle niet-Daeb werkzaamheden, omdat die alle in woningvennootschappen zijn ondergebracht. Dit kan voor een toegelaten instelling een belangrijke reden zijn om tot een juridische scheiding over te gaan.

Blijkens het voorgestelde nieuwe eerste lid van artikel 45 (artikel I, onderdeel AF, onder 1) geldt de verplichting voor verbonden ondernemingen om op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn naar rato van het aandeelhouderschap van toegelaten instellingen in die ondernemingen. Daarbij mag het aandeel van werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting verhoudingsgewijs niet kleiner zijn dan dat aandeelhouderschap. Anders zouden werkzaamheden buiten het gebied van de volkshuisvesting worden gefinancierd met maatschappelijk bestemd vermogen. Deze bepaling is naar de strekking gelijk aan artikel 52, eerste lid, onderdeel b, als opgenomen in het wetsvoorstel. Het verschil met dat onderdeel is dat de zorg voor een juiste verhouding in dit opzicht niet meer alleen aan de toegelaten instelling is voorbehouden. Dat houdt verband met de in deze novelle voorgestelde mogelijkheid om ook aan bepaalde verbonden ondernemingen sancties te kunnen opleggen (zie paragraaf 4.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting en onderdeel e2 van deze paragraaf). In het verlengde hiervan is het logisch te bepalen dat, naast de toegelaten instelling, een met haar verbonden onderneming uitsluitend werkzaam is op het gebied van de volkshuisvesting als de toegelaten instelling alle aandelen in die onderneming houdt.

De grotere ruimte die verbonden ondernemingen ten opzichte van toegelaten instellingen hebben om niet-Daeb werkzaamheden te verrichten blijkt uit het voorgestelde nieuwe vijfde lid van artikel 45 (artikel I, onderdeel AF, onder 4). Daarin is bepaald dat de beperkingen van het gebied van de volkshuisvesting, die in het derde en vierde lid ten aanzien van toegelaten instellingen zijn neergelegd, niet gelden voor de met hen verbonden ondernemingen (met uitzondering van de zogenoemde samenwerkingsvennootschappen, zie onderdeel e1). Met het vierde lid, onderdeel d, wordt voorts voorkomen dat voor die ondernemingen geen beperking geldt waar het gaat om het realiseren van commercieel vastgoed. Investeringen in zodanig vastgoed dienen bij te dragen aan de uitvoering van hun andere werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting (zie hiervoor paragraaf 2, onderdeel a1).

In paragraaf 2, onderdeel a2, is uiteengezet dat er voor toegelaten instellingen binnen Nederland bepaalde beperkingen gaan gelden aan hun geografische werkgebied.

Voorgesteld wordt om voor de verbonden ondernemingen (met uitzondering van samenwerkingsvennootschappen) die beperkingen niet te laten gelden. Dit blijkt uit het alleen op toegelaten instellingen van toepassing zijn van het voorgestelde nieuwe artikel 41b. Wat betreft de werkzaamheden buiten Nederland zijn er geen verschillen tussen toegelaten instellingen en met hen verbonden ondernemingen voorzien.

Toegelaten instellingen werken regelmatig met elkaar samen door het voor de duur van bepaalde projecten inbrengen van onroerende zaken in vennootschappen onder firma (VOF). Het pleegt daarbij steeds te gaan om zaken die ook volgens het gewijzigde artikel 45 onder het gebied van de volkshuisvesting vallen. Deze constructies blijven dus in de toekomst mogelijk. Daarnaast is samenwerking tussen toegelaten instellingen in commanditaire vennootschappen (CV) mogelijk. Op de achtergrond daarvan is in paragraaf 6 van het algemene deel van deze memorie van toelichting ingegaan.

In deze novelle wordt voorgesteld deze praktijk wettelijk te verankeren. In de eerste plaats wordt daarmee verzekerd, dat het onderbrengen van werkzaamheden in deze zogenoemde samenwerkingsvennootschappen (hierna: VOF of CV) geen gevolgen heeft voor het toepassingsbereik van de regels over staatssteun, over de prestatieafspraken met gemeenten en over de mogelijkheden van de Algemene Rekenkamer om een onderzoek bij toegelaten instellingen in te stellen. Verder ontstaat zodoende samen met de algemenere bepalingen over de verbonden ondernemingen, de bepalingen over dochtermaatschappijen (onderdeel e2) en de bepalingen over woningvennootschappen/juridische scheiding (onderdeel e3) een integrale regeling over de toepasselijkheid van de Woningwet op verbonden ondernemingen.

Wat de VOF of CV betreft leidt dit tot het op diverse plaatsen in deze novelle noemen van die vennootschappen als entiteiten waarop de Woningwet mede van toepassing zal zijn. Gewezen kan worden op artikel I, voorgestelde onderdelen J, onder 3, a en c (ook een kandidaat-bestuurslid van een VOF of CV dient te verklaren nooit eerder een functie te hebben bekleed bij een maatschappelijk georiënteerde onderneming ten aanzien van welke door zijn handelen of nalaten een aanwijzing is gegeven of een maatregel is opgelegd), T, onder a (het zogenoemde dVi-overzicht wordt mede ten aanzien van een VOF of CV opgesteld), AB (het overzicht van voorgenomen werkzaamheden van de toegelaten instelling ten behoeve van de gemeenten heeft mede betrekking op de werkzaamheden van een VOF of CV), AD, onder 1, onder d (het zogenoemde dPi-overzicht wordt mede ten aanzien van een VOF of CV opgesteld), AF, onder 1 en 4 (het gebied van de volkshuisvesting is voor een VOF of CV gelijk aan dat voor een toegelaten instelling), AI (de in artikel 47 bedoelde werkzaamheden zijn ook aan de VOF en CV opgedragen als een dienst van algemeen economisch belang), AU, onder 2 (het reglement van de toegelaten instelling met betrekking tot het financiële risicobeheer en het beleid bij financiële problemen heeft mede betrekking op een VOF of CV), AZ, onder 1, BC, onder 1, d, 2, d, en 3, BD, onder 1, c, BO, onder b, en BP/tweede lid (dat een aanwijzing aan een toegelaten instelling ook op werkzaamheden van een VOF of CV betrekking kan hebben, betekent dat hetzelfde geldt voor opvolgende aan toegelaten instellingen op te leggen sancties) en BI, onder b (het onderzoek bij een toegelaten instelling door de Algemene Rekenkamer in het kader van zijn toezicht kan mede op een VOF of CV betrekking hebben).

Een aantal van deze bepalingen is niet van toepassing, indien toegelaten instellingen zogenoemde vennoten bij wijze van geldschieting, ofwel stille vennoten, in een CV zijn. Zo gaat bijvoorbeeld het maken van een overzicht van voorgenomen werkzaamheden de bevoegdheden van stille vennoten als beperkt door artikel 20 lid 2 van het Wetboek van Koophandel te buiten.

Voorgesteld wordt om een aantal bepalingen in de Woningwet behalve voor toegelaten instellingen van toepassing te laten zijn op dochtermaatschappijen in de zin van artikel 2:24a van het BW. De belangrijkste gedachte hierachter is dat, via vooral aandelen, leningen en garanties, een belangrijk deel van het maatschappelijk bestemde vermogen van toegelaten instellingen in dochtermaatschappijen is ondergebracht.

De voorgestelde keuze van de regels die voor de dochtermaatschappijen moeten gaan gelden is enerzijds bepaald door het belang van bescherming van het maatschappelijk bestemde vermogen dat daarin omgaat, en anderzijds door het feit dat ook dochtermaatschappijen zelfstandige juridische entiteiten zijn, op welke een aantal voor de sector van toegelaten instellingen kenmerkende aspecten geen betrekking heeft. Dit heeft geleid tot de volgende voorgestelde regels voor dochtermaatschappijen.

Als meest ingrijpende stelselwijziging ter zake kan worden beschouwd het voorstel om het directe rijkstoezicht op toegelaten instellingen mede voor dochtermaatschappijen te laten gelden. Dit is gerechtvaardigd gezien het grote belang dat met bescherming van maatschappelijk bestemd vermogen gemoeid kan zijn. Dergelijk vermogen kan immers door bijvoorbeeld afsplitsingen of interne leningen in dochtermaatschappijen zijn terechtgekomen. Dit directe rijkstoezicht betekent dat de Minister aanwijzingen aan dochtermaatschappijen zal kunnen geven, de toezichtbevoegdheden in het voorgestelde artikel 61g op hen kan toepassen, hen een last onder dwangsom kan opleggen en hen onder bewind kan stellen. Een en ander volgt uit de wijzigingen die in de artikelen 61c tot en met 61l zijn opgenomen (vervat in artikel I, onderdelen AY tot en met BH).

Uit het voorgestelde nieuwe eerste lid van artikel 61d (artikel I, onderdeel AZ, onder 1) volgt dat aanwijzingen aan toegelaten instellingen die betrekking hebben op het handelen van dochtermaatschappijen ook mogelijk blijven. Daarmee wordt recht gedaan aan hun juridische zelfstandigheid en blijft maatwerk in het toezicht mogelijk. Er kunnen verschillende redenen voor de Minister zijn om een dergelijke aanwijzing het meest geschikte instrument te achten. Zo’n aanwijzing kan alsnog gevolgd worden door een aanwijzing aan de dochtermaatschappij zelf.

Ook aanwijzingen aan toegelaten instellingen die betrekking hebben op handelingen van een VOF of CV zijn blijkens het voorgestelde nieuwe eerste lid van artikel 61d mogelijk.

Gezien de invloed die de toegelaten instelling op een dochtermaatschappij heeft, is het logisch om bestuurlijke unies of andere bestuurlijke banden tussen een toegelaten instelling en een dochtermaatschappij mogelijk te maken. Dat betekent in die gevallen dat de bestuurders van toegelaten instellingen aansprakelijk kunnen worden gehouden voor het handelen van hun dochtermaatschappijen.

In de andere gevallen blijft het onverminderd wenselijk om te voorkomen dat bestuurders van de toegelaten instelling aansprakelijk worden voor zaken die in de verbonden onderneming verkeerd gaan. Hieruit vloeit logisch voort dat het in artikel 25, derde lid, onderdeel c, opgenomen verbod van een combinatie van het bestuurslidmaatschap van een toegelaten instelling met het lidmaatschap van het bestuur van een andere rechtspersoon of vennootschap niet voor dochtermaatschappijen zal gelden (artikel I, onderdeel J, onder 2, d).

Een vervreemding van aandelen in dochtermaatschappijen leidt ertoe dat de regels ten aanzien van en het rijkstoezicht op dochtermaatschappijen ophouden te gelden, of dat het moment waarop dat gebeurt dichterbij komt. Onder bepaalde omstandigheden, zoals het nog lopen van een grote interne lening, kan het uit het oogpunt van het financiële toezicht gewenst zijn dat de toegelaten instelling haar aandelenpakket behoudt. Daarom wordt voorgesteld om in artikel 27 bepaalde dergelijke vervreemdingen aan goedkeuring van de Minister te onderwerpen (artikel I, onderdeel M, onder 1, e).

Wat betreft de overige regels in de Woningwet die behalve op toegelaten instellingen ook specifiek op dochtermaatschappijen van toepassing zullen moeten worden, kan worden gewezen op artikel I, voorgestelde onderdelen J, onder 3, a en c, en P, onder 4, a en c (ook een kandidaat-bestuurslid (onderdeel J, onder 3, a en c) en een kandidaat-commissaris (onderdeel P, onder 4, a en c) van een dochtermaatschappij dient te verklaren nooit eerder een functie te hebben bekleed bij een maatschappelijk georiënteerde onderneming ten aanzien van welke door zijn handelen of nalaten een aanwijzing is gegeven of een maatregel is opgelegd), O (de in artikel 29a neergelegde inlichtingenplicht geldt ook voor het bestuur van een dochtermaatschappij; zie hierover verder paragraaf 4, onder g), AB, onder 1 (het overzicht van voorgenomen werkzaamheden van de toegelaten instelling ten behoeve van de gemeenten heeft mede betrekking op de werkzaamheden van een dochtermaatschappij), AU, onder 2 (het reglement van de toegelaten instelling met betrekking tot het financiële risicobeheer en het beleid bij financiële problemen heeft ook betrekking op een dochtermaatschappij) en BI, onder b (de Algemene Rekenkamer is in het kader van zijn toezicht ook bevoegd om een onderzoek bij een dochtermaatschappij in te stellen).

Met deze novelle wordt de juridische scheiding nader geregeld. In dat organisatiemodel, volgens de voorgestelde definitie van dat begrip in artikel 1, eerste lid (artikel I, onderdeel C, onder 1, f), verricht de toegelaten instelling zelf de werkzaamheden die samenhangen met de huisvesting van de primaire doelgroep, en daarnaast alleen een beperkt aantal werkzaamheden in het kader van de leefbaarheid en het tot stand brengen van maatschappelijk vastgoed. Dat zijn de Daeb-werkzaamheden, voor welke de toegelaten instelling (en de VOF en CV) compensatie toekomt.

Bij het doorvoeren van een juridische scheiding is het doorvoeren van een administratieve scheiding uiteraard niet meer verplicht. Een juridische scheiding leidt tot de ruimste mogelijkheden om niet-Daeb werkzaamheden te verrichten, zoals hiervoor in onderdeel d1 uiteengezet.

De voorgestelde regeling van de juridische scheiding is opgenomen in de artikelen 50a, 50b en 50c (artikel I, onderdeel AM). Die artikelen worden hieronder toegelicht.

De toegelaten instelling zal blijkens de eerste zin van het eerste lid bij een juridische scheiding al haar werkzaamheden en de daarmee verbonden baten, lasten, activa en passiva die niet behoren tot de Daeb dienen onder te brengen in een of meer woningvennootschappen. Die activa en passiva zijn, in hoofdzaak en kort gezegd, haar duurdere huurwoningen, haar koopwoningprojecten en haar commerciële vastgoed. Waar het in die zin, en in dienovereenkomstige bepalingen in dit artikel en de artikelen 48, 50 en II van het wetsvoorstel, gaat om het «onderbrengen» van activa en passiva, vallen daaronder tevens de baten en de lasten die daarmee verband houden.

Over de bij die scheiding te hanteren methodiek zijn geen regels gegeven. Deze kan worden gerealiseerd in de vorm van een splitsing als bedoeld in artikel 2:334a van het BW, maar ook door het overdragen van activa en passiva aan bestaande aan de toegelaten instelling gelieerde ondernemingen.

Blijkens de tweede zin van het eerste lid hebben de woningvennootschappen de rechtsvorm van een NV of een BV. Dit ligt voor de hand, omdat zij al haar werkzaamheden zonder staatssteun/compensatie in concurrentie met andere marktpartijen verricht, die in de regel ook NV’s en BV’s zijn. Uit het voorgestelde artikel 21, eerste lid, volgt een nadere beperking tot zogenoemde besloten NV’s en BV’s met een blokkeringsregeling.

In het recente verleden is een enkele keer een afsplitsing gerealiseerd, die sterke overeenkomsten vertoonde met de juridische scheiding waarop artikel 50a doelt. Die afsplitsing had ten doel om een einde te maken aan een tot dan toe toegestane situatie waarin een toegelaten instelling de rechtsvorm van een naamloze vennootschap had. In die situaties is geen juridische scheiding meer vereist. De betrokken toegelaten instellingen komen daarmee in de positie te verkeren dat ze al aan artikel 50a hebben voldaan, en daarmee niet gehouden zijn een administratieve scheiding door te voeren. Dit is geregeld in de voorgestelde tweede aan artikel II, derde lid, toe te voegen zin (artikel I, onderdeel BT, onder 3, d).

Blijkens het tweede lid stelt de toegelaten instelling een voorstel tot bewerkstelliging van de juridische scheiding op. Dat voorstel zal bij een splitsing overeenkomstig artikel 2:334a van het BW moeten voldoen aan de daarover in dat wetboek opgenomen regels. In dat voorstel kan de toegelaten instelling opnemen dat bij een juridische scheiding meer zaken en daaraan verbonden rechten en verplichtingen in een woningvennootschap worden ondergebracht dan die, welke bij zo’n scheiding ten minste daarin moeten worden ondergebracht volgens het eerste lid. Redenen daarvoor kunnen zijn het vereiste dat de financiële continuïteit van elke woningvennootschap moet zijn gewaarborgd (zie het voorgestelde nieuwe artikel 21, tweede lid, tweede zin, onderdeel c, opgenomen in artikel I, onderdeel F), of het meer in overeenstemming brengen van het aantal sociale huurwoningen met de vraag naar die woningen, al dan niet met het doel om beter te kunnen voldoen aan het vereiste om minstens 90% van die woningen toe te wijzen aan huishoudens met een inkomen dat niet hoger is dan € 34.678 (prijspeil 2014). Dat laatste vereiste is nu neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: tijdelijke regeling) en maakt ook deel uit van het wetsvoorstel (artikel 48, eerste lid; zie ook paragraaf 4, onderdeel f).

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan woningen op welke de regels over huurbescherming van Boek 7, titel 4, afdeling 5, onderafdeling 2, van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn, maar voor welke gezien hun kwaliteit een huurprijs kan worden gevraagd die hoger is dan € 699,48 (prijspeil 2014). Bij AMvB kunnen regels over deze facultatieve overdrachten van zaken, rechten en verplichtingen aan de woningvennootschappen worden gegeven. Deze zullen in elk geval betrekking hebben op de omvang van dergelijke overdrachten.

In verband met het opnemen van dit lid wordt voorgesteld het toepassingsbereik van artikel II, vierde en vijfde lid, te beperken tot de situaties waarin de toegelaten instelling overgaat tot een administratieve scheiding (artikel I, onderdeel BT, onder 3, d/eerste nieuwe zin).

De eerste zin van het tweede lid bewerkstelligt in de eerste plaats, door de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 21, dat de algemene voorwaarden voor het aangaan van een verbinding ook op de juridische scheiding van toepassing zijn. Voorts bewerkstelligt die zin, door de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 53, dat de toegelaten instelling over het verzoek tot goedkeuring van een juridische scheiding overleg moet voeren met de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is en met de in het belang van haar huurders werkzame huurdersorganisaties en bewonerscommissies als bedoeld in de Wet op het overleg huurders verhuurder. Ook dienen de zienswijzen van die instanties op die scheiding bij dat verzoek te worden gevoegd.

De AMvB, bedoeld in de tweede zin van het tweede lid, kan gronden bevatten waarop de Minister die scheiding kan goedkeuren of zijn goedkeuring daaraan kan onthouden. Tot die gronden kan ook het overtreden van de nadere regels worden gerekend, die met betrekking tot die scheiding zullen worden gegeven.

Op 31 januari 2012 is het besluit van de Europese Commissie van 20 december 2011 (PbEU 2012, L 7) in werking getreden, dat de toepassing betreft van artikel 106, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen. Dit nieuwe zogenoemde Daeb-vrijstellingsbesluit diende met ingang van 1 februari 2014 te zijn geïmplementeerd, hetgeen is geschied via een wijziging van de tijdelijke regeling, die met ingang van 1 januari 2014 in werking is getreden. Met deze novelle wordt voorgesteld die implementatie waar nog nodig via de Woningwet te regelen.

Deze novelle bevat enkele bepalingen ter implementatie van artikel 4 van genoemd besluit. Onderdeel a van dat artikel regelt dat de wettelijke regeling waarbij – hier – de toegelaten instellingen met een dienst van algemeen economisch belang worden belast, de inhoud en de duur van die Daeb regelen. Een regeling van die duur is niet in het wetsvoorstel opgenomen. In het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 47 (artikel I, onderdeel AH), wordt die duur gesteld op 25 jaar. Deze termijn past het beste bij de praktijk van de financiering van de Nederlandse sociale volkshuisvesting.

Nu de tijdelijke regeling met de inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel en deze tot wet verheven novelle zal vervallen, zal daarmee ook de opdracht vervallen zoals die nu in die regeling is opgenomen. De in artikel 47, derde lid, genoemde termijn begint dus te lopen op het tijdstip van inwerkingtreding van deze tot wet verheven novelle. Als dat tijdstip bijvoorbeeld 1 januari 2015 is, loopt die termijn dus tot 1 januari 2040.

Na die periode van 25 jaar blijven, ingevolge het voorgestelde nieuwe artikel 47, vierde lid, Daeb-werkzaamheden die nog lopen op het tijdstip dat die periode eindigt automatisch een Daeb, zodat de WSW-borging voor die werkzaamheden in stand kan blijven totdat zij zijn afgerond.

Artikel 4, onderdeel b, van genoemd besluit vereist dat de wettelijke regeling van de lidstaten de betrokken ondernemingen en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied vermeldt. De betrokken ondernemingen zijn de toegelaten instellingen en de VOF’s en CV’s (artikel 47, eerste lid), en het grondgebied is vastgelegd in artikel 40.

In het wetsvoorstel is reeds voorzien in het vastleggen van de aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het toewijzende bestuursorgaan zijn verleend (zie artikel 4, onderdeel c, van genoemd besluit). Die rechten bestaan uit compensatie in verschillende vormen (artikel 1, eerste lid, begripsomschrijving van compensatie).

Een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening, monitoring en herziening van de compensatie, alsmede de regelingen om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te vorderen (zie artikel 4, onderdelen d en e, van genoemd besluit) zullen worden opgenomen in de AMvB op voet van artikel 47, tweede lid, tweede zin. Voor die AMvB zullen de artikelen 5 en 6 van genoemd besluit mede kaderstellend zijn.

Voorgesteld wordt om in artikel 1, eerste lid, begripsomschrijving diensten van algemeen economisch belang, te voorzien in een verwijzing naar meergenoemd besluit van de Europese Commissie, een vereiste dat in artikel 4, onderdeel f, van dat besluit is neergelegd.

Op 21 mei 2013 is de richtlijn 2013/11/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende onder meer alternatieve beslechting van consumentengeschillen gepubliceerd (PbEU 2013, L 165). Een wetsvoorstel om die richtlijn te implementeren in de Nederlandse wetgeving is om advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd.

Een en ander vormt de aanleiding om voor te stellen de klachtenbehandeling door toegelaten instellingen anders te regelen dan in het wetsvoorstel is opgenomen, en daarbij het voorbeeldreglement van Aedes over klachtenbehandeling als uitgangspunt te nemen. Dat reglement sluit aan bij het wetsvoorstel ter implementatie van genoemde richtlijn. Door dat reglement in het voorgestelde nieuwe artikel 55b, derde lid, aan te wijzen als geldend voor alle toegelaten instellingen (artikel I, onderdeel AV) is een regeling bij algemene maatregel van bestuur niet meer nodig, zodat artikel 56, onderdeel a, kan vervallen (artikel I, onderdeel AW).

In artikel 53 van het wetsvoorstel wordt een aanvulling van het vierde lid (in het wetsvoorstel het vijfde lid) voorgesteld, die inhoudt dat de Minister een fusie niet goedkeurt als niet aannemelijk is dat de financiële continuïteit van de toegelaten instelling welke uit die fusie voortkomt niet voldoende is gewaarborgd (artikel I, onderdeel AQ, onder 4).

c. mogelijkheid om pand- en hypotheekrecht ten behoeve van externe financiers te vestigen (art. 21c van de Woningwet)

Zoals eerder in deze memorie van toelichting is aangegeven, zullen bepaalde nieuwe investeringen van de niet-Daeb takken van toegelaten instellingen en van de met hen verbonden ondernemingen moeten worden gefinancierd tegen op de markt gebruikelijke voorwaarden. Daartoe is nodig dat aan instanties die een dergelijke financiering overwegen voldoende zekerheden kunnen worden geboden op een manier die op de markt te doen gebruikelijk is. Die zekerheden zullen veelal de vorm hebben van pand- en hypotheekrechten op de bezittingen van die niet-Daeb takken en verbonden ondernemingen.

Het kunnen bieden en verkrijgen van dergelijke zekerheden mag daarom niet door bedingen van derden, dat wil zeggen anderen dan de betrokken toegelaten instellingen, verbonden ondernemingen en mogelijke financierende instanties, worden beperkt. Zodoende worden mogelijke hinderpalen voor financiering van die investeringen door bijvoorbeeld banken weggenomen. Het voorgestelde nieuwe artikel 21c voorziet daarin (artikel I, onderdeel G).

Het vestigen van tweede en volgende hypotheken of van pandrechten met een lagere rang op die bezittingen door anderen dan die financierende instanties is wel mogelijk. Dergelijke rechten staan er immers niet aan in de weg dat die instanties in voorkomende gevallen hun rechten tot gelding brengen, en houden dus geen benadeling van hun positie in.

In het eerste lid van het voorgestelde nieuwe artikel 21b is de bepaling opgenomen, die in het wetsvoorstel in artikel 55a, eerste lid, staat. Daarmee wordt verduidelijkt om welke financierende instanties het in artikel 21c kan gaan.

d. toetsing van en regels over geschiktheid en betrouwbaarheid van bestuurders en commissarissen (artt. 25, tweede lid, en 30, derde lid, van de Woningwet)

Met deze voorgestelde toevoegingen wordt het mogelijk gemaakt dat de Minister de geschiktheid van personen voor de functie van bestuurslid (artikel I, onderdeel J, onder 1: voorgesteld artikel 25, tweede lid) of van commissaris (artikel I, onderdeel P, onder 1: voorgesteld artikel 30, derde lid) en de betrouwbaarheid van die personen beoordeelt. Deze vloeien voort uit een aanbeveling van de commissie-Hoekstra ter zake.

Die beoordeling geschiedt blijkens de bepaling in elk geval bij (her)benoemingen van bestuurders en commissarissen, maar kan ook tussentijds gebeuren. Bij benoemingen brengt de Minister, daartoe in de gelegenheid gesteld door de toegelaten instelling, een zienswijze uit. De verantwoordelijkheid voor die benoemingen blijft bij de raad van toezicht berusten. Benoemingen zonder dat daarop een zienswijze van de Minister is gegeven of in strijd met een negatieve zienswijze, zijn niet in het belang van de volkshuisvesting, wat tot uitdrukking brengt dat de Minister dan elke sanctie kan treffen die de wet mogelijk maakt en hem dienstig voorkomt.

Het is de intentie van de regering om bij het opstellen van een AMvB als bedoeld in deze bepalingen rekening te houden met voorstellen omtrent dezelfde regels van de sector. Ook bij het ontbreken van zulke voorstellen zal de regering nadere regels stellen. Die regels, waarvan competentie-eisen en eisen aan de betrouwbaarheid de kern zijn, zullen voor zowel de Minister als de raad van toezicht als richtsnoer dienen te fungeren, steeds zowel bij de selectie van kandidaten voor de betrokken functies, bij het benoemingsproces en bij het functioneren van bestuurders en commissarissen gedurende hun zittingsperiode.

e. inperking verboden tot uitoefenen functies (artt. 25, vierde lid, en 30, zevende lid, van de Woningwet)

In deze novelle wordt een inperking voorgesteld op de gevallen waarin bepaalde functies niet mogen worden uitgeoefend. Deze houdt verband met het niet mogen uitoefenen van functies wegens bepaalde antecedenten. Via een amendement van het Tweede-Kamerlid Karabulut (Kamerstukken II 2011/2012, 32 679, nr. 69) is in de artikelen 25, vierde lid, 30, (toenmalig) zesde lid, en 60, vierde lid, een aanvullend vereiste opgenomen aan het in aanmerking kunnen komen voor respectievelijk benoeming als bestuurslid van een toegelaten instelling, benoeming als commissaris van een toegelaten instelling en benoeming als bestuurslid van de Financiële Autoriteit woningcorporaties. Dat vereiste houdt in dat de betrokken kandidaat verklaart dat hij in het verleden geen functie heeft vervuld bij een instantie tegen welke in enigerlei vorm, kort gezegd, een overheidsmaatregel is genomen, en dat hij zelf nooit voor een financieel-economisch delict is veroordeeld.

Aan dat eerste vereiste heeft, ook gezien de discussie bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer daarover, niet de bedoeling ten grondslag gelegen om ook diegenen van vervulling van de genoemde functies uit te sluiten, wier handelen of nalaten geen verband hield met het nemen van de overheidsmaatregel. Daarom wordt een wijziging in het vereiste voorgesteld met de bedoeling om slechts diegenen niet voor de genoemde functies in aanmerking te laten komen, wier handelen of nalaten wel verband hield met het nemen van die maatregel.

f. wijzigingen in de bepalingen over de Daeb (artt. 29, tweede lid, 47, eerste en tweede lid, en 48 van de Woningwet)

Overtreding van het vereiste dat toegelaten instellingen 90% van hun woongelegenheden met een huurprijs van € 699,48 (prijspeil 2014) of lager dienen toe te wijzen aan huishoudens met een huishoudinkomen van € 34.678 (prijspeil 2014) kan leiden tot het niet meer door het WSW mogen borgen van bepaalde investeringen, of het niet meer mogen verlenen van saneringssteun of opleggen van een bestuurlijke boete door de Minister.

Het is daarom van groot belang dat zowel het WSW als de Minister vroegtijdig op de hoogte is van situaties waarin mogelijk tot een van deze sancties moet worden overgegaan. Hoe eerder bijvoorbeeld een sanctie tot het niet meer mogen borgen van bepaalde investeringen wordt getroffen, des te minder ontstaat het risico dat dergelijke borgingen al zijn verleend, met als gevolg dat de nietigheid daarvan kan worden ingeroepen. Hierom wordt een nieuw tweede lid van artikel 29 voorgesteld (artikel I, onderdeel N).

In artikel 47 van het wetsvoorstel worden enkele wijzigingen voorgesteld, van welke er twee inhoudelijk van aard zijn en de overige noodzakelijke technische wijzigingen zijn die daaruit voortvloeien (artikel I, onderdeel AH).

In de eerste plaats wordt voorgesteld om de Daeb met een categorie woningen uit te breiden. Deze categorie is opgenomen in het voorgestelde nieuwe onderdeel c van artikel 47, eerste lid. Hierbij gaat het om woningen waarop de huurbescherming als geregeld in Boek 7, titel 4, afdeling 5, onderafdeling 2, van het BW volledig van toepassing is, maar van welke de kwaliteit zodanig is dat de huurprijs heeft kunnen stijgen tot boven € 699,48 (prijspeil 2014). In de bepaling komt in samenhang met artikel 47, eerste lid, onderdeel b, tot uitdrukking dat de (Daeb-tak van de) toegelaten instelling alleen te verhuren woningen mag doen bouwen of verwerven, als zij die niet geliberaliseerd aanbiedt, ook niet in die gevallen dat dat gezien de kwaliteit van die woningen wel mogelijk zou zijn. Bovendien komt daarin tot uitdrukking dat de toegelaten instelling in het verleden gebouwde of verworven woningen met geliberaliseerde huurcontracten niet opnieuw geliberaliseerd mag toewijzen, wat betekent dat er na afloop van lopende geliberaliseerde huurcontracten twee opties met betrekking tot die woningen resteren: het vervreemden daarvan of het aanbieden daarvan tegen een huurprijs die niet hoger is dan € 699,48 (prijspeil 2014), waarna ze wel mogen worden toegewezen, maar dan onder toepassing van artikel 47, eerste lid, onderdeel b.

Voorts maakt de voorgestelde wijziging in onderdeel f (in het wetsvoorstel onderdeel d) het mogelijk om de werkzaamheden op het gebied van het maatschappelijke vastgoed en de leefbaarheid die tot het gebied van de volkshuisvesting worden gerekend, deels wel en deels niet tot de Daeb te laten behoren. In het wetsvoorstel behoren al die werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting ook tot de Daeb. In de AMvB op grond van genoemd onderdeel f zal onder meer de beperking op het terrein van de leefbaarheid kunnen worden geregeld, die nu in artikel 47, eerste lid, onderdeel e, van het wetsvoorstel is opgenomen. Voorgesteld wordt dat onderdeel te laten vervallen.

Artikel 48 bevat het merendeel van de onderwerpen die nu zijn geregeld in de tijdelijke regeling. Na de inwerkingtreding van die regeling is zij verschillende malen gewijzigd. Voorgesteld wordt om artikel 48 met die wijzigingen in overeenstemming te brengen (artikel I, onderdeel AI).

In de voorgestelde wijziging van de eerste zin van het eerste lid is sprake van een beperkte uitbreiding van de primaire door toegelaten instellingen te huisvesten doelgroep met bij AMvB te bepalen categorieën van personen. Hiermee wordt gedoeld op huisvesting van personen op grond van bepaalde indicatiebesluiten als bedoeld in artikel 1 van het Zorgindicatiebesluit. De indicaties waarom het gaat zijn sinds 1 januari 2012 genoemd in artikel 4, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de tijdelijke regeling, waarna er in de indicatie, genoemd in onderdeel a, per 1 januari 2013 een wijziging is aangebracht. Het ligt in de bedoeling die onderdelen zoals ze nu luiden in de AMvB op te nemen.

In de voorgestelde tweede zin van artikel 48, eerste lid, wordt gedoeld op de materie die sinds 1 januari 2013 in artikel 4bis van de tijdelijke regeling is opgenomen. Daarin zijn begin februari 2013 en half mei 2013, steeds met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2013, enkele wijzigingen aangebracht. Dat artikel regelt de ter toetsing van het huishoudinkomen, bedoeld in artikel 48, eerste lid, over te leggen gegevens. Voor verschillende categorieën gegadigden voor de toe te wijzen woongelegenheden wordt daarin bepaald welke gegevens zij aan de toegelaten instelling dienen over te leggen voor het geval dat een inkomensverklaring van de belastingdienst ontbreekt. Het ligt in de bedoeling genoemd artikel 4bis zoals dat nu luidt in de ministeriële regeling op grond van die voorgestelde tweede zin op te nemen.

Het voorgestelde nieuwe zesde lid is naar de strekking gelijk aan artikel 4a van de tijdelijke regeling, waarvan het sinds 1 januari 2012 deel uitmaakt. De bepaling houdt in dat voor maatschappelijk vastgoed slechts overeenkomsten van huur en verhuur kunnen worden aangegaan met verenigingen of stichtingen die zijn gericht op het maatschappelijke belang of met overheidsinstellingen. Dit vloeit rechtstreeks voort uit een bepaling met die strekking van het EC-besluit van 15 december 2009 inzake staatssteun aan toegelaten instellingen (PbEU 2010, C 31).

g. inlichtingenplicht en overtreding daarvan (artt. 29a van de Woningwet en art. XVA, onderdeel b)

In het wetsvoorstel zijn diverse goedkeuringsverplichtingen en verplichtingen tot het verstrekken van inlichtingen opgenomen. Bij die goedkeuringsverplichtingen gaat het met name om goedkeuringen van de raad van toezicht of de Minister van besluiten van het bestuur van de toegelaten instelling. Ook dient het bestuur bij zijn besluiten te voldoen aan bij of krachtens AMvB gegeven regels of aan interne regels (bijvoorbeeld het reglement waarin onder meer is opgenomen binnen welke grenzen de aan het financiële beleid en beheer verbonden risico’s aanvaardbaar zijn).

Uit de uitvoeringspraktijk blijkt dat het voor een toezichthouder moeilijk is om bij de toegelaten instelling of daarbuiten voldoende bewijs te verzamelen om vast te stellen of sprake is van een vermoeden van een strafbaar feit, zonder welk bewijs geen overdracht kan plaatsvinden naar opsporings- en handhavingsdiensten. Wel zijn er regelmatig aanwijzingen dat sprake is van een strafbaar feit, in gevallen dat sprake is van het mogelijk niet juist informeren van de toezichthouder. Bij overdracht van een dergelijk signaal aan de opsporings- en handhavingsdiensten is het voor die diensten moeilijk om nadere informatie te verkrijgen in geval van vermoedens van welbewuste overtreding door bestuurders van verplichtingen om besluiten ter goedkeuring voor te leggen of inlichtingen te verstrekken. Pas in geval van een redelijk vermoeden van schuld aan gepleegde strafbare feiten kunnen opsporingsbevoegdheden gebruikt worden.

Daarom wordt in een nieuw artikel 29a voorgesteld om een inlichtingenplicht voor het bestuur in het wetsvoorstel op te nemen waar het gaat om feiten en omstandigheden die voor de raad van toezicht of de Minister van belang kunnen zijn bij het door hen nemen van besluiten inzake goedkeuring van besluiten van het bestuur (artikel I, onderdeel O). Daarnaast wordt voorgesteld om overtreding van die plicht strafbaar te stellen door middel van een wijziging van artikel 1, onderdeel 4°, van de Wet op de economische delicten (artikel I, onderdeel CF). Daarmee wordt overtreding van die plicht een overtreding in de zin van die wet, waarop maximaal zes maanden hechtenis en maximaal een boete van € 19.000 staat. Ook een taakstraf is mogelijk.

Het voordeel hiervan is dat opsporingsbevoegdheden en -dwangmiddelen al ingezet kunnen worden als er aanwijzingen zijn dat van die overtreding sprake is. Daarvoor is dus niet nodig dat er een redelijk vermoeden van schuld aan die overtreding bestaat. Tevens zal het opnemen van deze bepaling naar verwachting een preventieve werking hebben ten aanzien van het integer en in lijn met het wetsvoorstel handelen van bestuurders.

Een en ander laat onverlet dat, in de fase voor het tot opsporing komt, de toezichthouder op voet van het voorgestelde artikel 93 ruime mogelijkheden heeft om ook bij anderen dan de toegelaten instelling zaken te onderzoeken. Ingevolge artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht is immers een ieder verplicht om aan de toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. De enige grens ligt bij de in artikel 5:13 van die wet opgenomen regel dat een toezichthouder slechts van zijn bevoegdheden gebruikmaakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.

h. versterking van de rol van de gemeente (artt. 38, tweede lid, 42, eerste lid, 44, eerste lid, 44b, 44c en 44d van de Woningwet)

In artikel 49, tweede lid, als opgenomen in het wetsvoorstel is bepaald dat artikel 25d van de Mededingingswet (Mw) niet van toepassing is op toegelaten instellingen.

Daarmee is beoogd om de verplichting tot administratieve scheiding voor alle toegelaten instellingen van toepassing te laten zijn en niet alleen voor toegelaten instellingen met een omzet van meer dan € 40 mln. Gebleken is dat dit leidt tot onduidelijkheid over het toezicht op de administratieve scheiding. Daar waar de Autoriteit Consument en Markt (ACM) toezicht uitoefent op de registratie van baten en lasten voor ondernemingen met een omzet van meer dan € 40 mln. werd de suggestie gewekt dat dit toezicht zich ook zou uitstrekken tot ondernemingen met een omzet van € 40 mln. of minder. Daarnaast gaan de voorstellen in het wetsvoorstel verder dan de eisen tot een gescheiden registratie van baten en lasten die volgens de Mw is vereist. Het wetsvoorstel vereist immers een vermogensscheiding. Dit leidt tot onduidelijkheid over het toezicht op deze vermogensscheiding.

Met het wetsvoorstel is evenwel beoogd dat de Minister voor Wonen en Rijksdienst toeziet op de naleving van de verplichting tot een administratieve scheiding en een vermogensscheiding. Om dat te verduidelijken wordt voorgesteld om artikel 49, tweede lid, door vier leden te vervangen, waardoor het toepassingsbereik van de Mw ongewijzigd blijft, en artikel 49, eerste lid, eerste zin, te laten vervallen (artikel I, onderdeel AK). Die vier nieuwe leden worden hieronder toegelicht.

Bij amendement van de Tweede Kamerleden Berndsen en Van Bochove (Kamerstukken II 2011/2012, 32 769, nr. 31) is artikel 53a in het wetsvoorstel ingevoegd, waardoor periodieke visitaties bij toegelaten instellingen wettelijk verplicht worden. Ook blijkens de parlementaire behandeling was het steeds de bedoeling van de indieners om overigens zo veel mogelijk aan te sluiten bij de huidige praktijk rond die visitaties, waarover nu regels zijn opgenomen in de governancecode van Aedes en de Vereniging van toezichthouders in woningcorporaties (VTW).

Gebleken is dat de tekst van artikel 53a onvoldoende in die aansluiting voorziet. Met name is onvoldoende duidelijk dat de organisatie die bewaakt dat de visitaties uniform worden uitgevoerd en om dat te doen door de Minister is aangewezen, de Stichting Visitaties Woningcorporaties Nederland, niet zelf de visitaties uitvoert, maar daartoe andere deskundige instanties aanwijst die op hun beurt door de toegelaten instelling kunnen worden geselecteerd (en betaald) om de visitatie uit te voeren.

De voorgestelde wijzigingen in artikel 53a beogen de gewenste nauwe aansluiting bij de huidige visitatiepraktijk alsnog te bewerkstelligen, zodat die praktijk, zij het als wettelijke verplichting, kan worden gecontinueerd. Tevens wordt met de wijziging geregeld dat de kosten van de visitatie voor rekening van de toegelaten instellingen komen. Ook dat is een continuering van de huidige praktijk.

Voorgesteld wordt te regelen, dat in het reglement waarin de toegelaten instelling dient op te nemen binnen welke grenzen de aan haar financiële beleid en beheer verbonden risico’s aanvaardbaar zijn ook een uiteenzetting dient te worden opgenomen over het beleid dat zij beoogt te voeren wanneer haar financiële continuïteit daadwerkelijk in gevaar komt of dreigt te komen (artikel I, onderdeel AU, onder 2: wijziging artikel 55a, tweede lid). Hiermee wordt beoogd het risico op het ontstaan van die laatstbedoelde situatie verder te verkleinen.

Voorts wordt, om te verzekeren dat bij elke toegelaten instelling een dergelijk reglement van toepassing is, een nieuw derde lid van artikel 61g voorgesteld waarin is bepaald dat een toezichthouder kan worden benoemd met de opdracht om een dergelijk reglement op te stellen (artikel I, onderdeel BC, onder 3). Uit de bepaling blijkt dat die toezichthouder zich bij zijn werkzaamheden aan dezelfde regels dient te houden als aan welke de toegelaten instelling zich zou hebben moeten houden als zij zelf een dergelijk reglement had opgesteld. Dat voorkomt dat deze interventie leidt tot een reglement waarin zaken zijn opgenomen, die de toegelaten instelling daarin niet had hoeven opnemen.

In artikel 61s als opgenomen in het wetsvoorstel is bij een amendement van het Tweede-Kamerlid Karabulut (Kamerstukken II 2011/2012, 32 769, nr. 94) bepaald dat, na het aan de Staten-Generaal voorleggen van een ontwerp van een AMvB op grond van hoofdstuk IV van de Woningwet, een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers van de Staten-Generaal kan afdwingen dat het onderwerp van de ontwerp-AMvB bij formele wet wordt geregeld.

Met het gebruik van een dergelijke bevoegdheid dient zeer terughoudend te worden omgegaan. Het op voorhand voor alle, ook kleinere, wijzigingen van algemene maatregelen van bestuur op grond van hoofdstuk IV van de Woningwet openen van deze mogelijkheid is daar niet mee in overeenstemming. Voorgesteld wordt om in artikel 61s de meest gebruikelijke wijze van betrekken van de Staten-Generaal bij ontwerp-AMvB’s neer te leggen, een zogenoemde voorhang van vier weken (artikel I, onderdeel BL).

Bij een amendement van het Tweede-Kamerlid Monasch (Kamerstukken II 2011/2012, 32 769, nr. 104) zijn drie leden aan artikel XXII van het wetsvoorstel toegevoegd, met de bedoeling om het gedeelte van het wetsvoorstel dat voorziet in de nakoming van de verplichtingen als gevolg van het EC-besluit van 15 december 2009 later in werking te kunnen laten treden dan het gedeelte van het wetsvoorstel dat daar geen betrekking op heeft. Door de volledige implementatie van genoemd EC-besluit op het daartoe geëigende niveau van een formele wet en een daarop gebaseerde AMvB komt er een einde aan de onzekerheid over de rol en de toelaatbaarheid van staatssteun in het stelsel van de Nederlandse toegelaten instellingen. Het functioneren van toegelaten instellingen zal dan niet meer vatbaar zijn voor klachten over verstoring van de concurrentieverhoudingen, met mogelijk verstrekkende gevolgen. Bovendien biedt het nieuwe Daeb-vrijstellingsbesluit van 20 december 2011 (zie hiervoor bij onderdeel a), behalve dat het enkele nieuwe eisen bevat waaraan met deze novelle zal worden voldaan, voor Nederland de mogelijkheid om bepaalde aanpassingen in de regels over de Daeb zonder voorafgaande melding bij de EC door te voeren. Daarvoor is een volledige implementatie van dat besluit noodzakelijk. De tijdelijke regeling kan daar niet in voorzien.

Om bovenstaande redenen wordt voorgesteld de betrokken leden van artikel XXII te laten vervallen (artikel I, onderdeel CK).

Met het voorstel van wet tot wijziging van de Woningwet in verband met het versterken van het handhavingsinstrumentarium (Kamerstukken I 2013/2014, 33 798, A) wordt een nieuw artikel 92a van die wet voorgesteld, waarin de bestuurlijke boete als sanctie in die wet wordt geïntroduceerd. De bestuurlijke boete is naar de opvatting van de regering ook waar het gaat om aan toegelaten instellingen op te leggen sancties een wenselijke aanvulling op het bestaande sanctieinstrumentarium van de Woningwet.

Daartoe wordt voorgesteld die mogelijkheid aan artikel 105, eerste lid, toe te voegen. Verwacht wordt dat het opleggen van een bestuurlijke boete vooral aan de orde kan zijn bij overtreding van de regels die voortvloeien uit het EC-besluit inzake staatssteun aan toegelaten instellingen van 15 december 2009 (PbEU 2010, C 31), in die gevallen dat een besluit dat een toegelaten instelling geen compensatie toekomt niet het gewenste effect zal sorteren.

Samenhangend daarmee wordt een nieuw artikel 120b van de Woningwet voorgesteld. Met gebruikmaking daarvan kan ook aan anderen dan toegelaten instellingen een bestuurlijke boete worden opgelegd als sanctie op overtreding van voorschriften van de Woningwet die voortvloeien uit internationale verplichtingen. Zo kan de bestuurlijke boete worden gebruikt als sanctie wanneer een energielabel van een utiliteitsgebouw op transactiemomenten ontbreekt. Dat label komt immers voort uit de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 over de energieprestatie van gebouwen (PbEU 2010, L 153). Die boete kan ook worden toegepast bij de handhaving van de voorschriften die ter uitvoering van de Europese verordening bouwproducten zijn opgenomen in het Bouwbesluit 2012. Dit betreft voorschriften over de zogenoemde CE-markering en bijbehorende prestatieverklaring.

Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) in werking getreden. Met die wet is een bijlage aan de Algemene wet bestuursrecht toegevoegd, waarin een verwijzing naar de Woningwet is opgenomen. Die verwijzing moet met de inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel worden gewijzigd. Artikel XI van het wetsvoorstel bevatte die wijziging, maar uitgaande van het nog niet in werking getreden zijn van het wetsvoorstel Wab. Nu dat tot wet verheven wetsvoorstel in werking is getreden, moet die wijziging als een wijziging van de betrokken bijlage bij de Wet algemene bestuursrecht worden vormgegeven. Daarin wordt voorzien door het voorgestelde artikel IIIA (artikel I, onderdeel BV). Genoemd artikel XI kan daarmee vervallen (artikel I, onderdeel BZ).

De Wab heeft ook geleid tot een wijziging van artikel 70b, eerste lid, van de Woningwet. Dezelfde wijzigingen dienen te worden doorgevoerd in artikel 20, eerste lid, dat gelijk is/moet zijn aan artikel 70b, eerste lid, van de Woningwet. Daarin voorziet artikel I, onderdeel E, onder 1.