Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1

Het wetsvoorstel vervangt de huidige Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De Wmo krijgt een nieuwe opzet en voorts geeft het voorstel uitwerking aan het voornemen de verantwoordelijkheid voor een deel van de langdurige (zorg)ondersteuning die nu nog valt onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), te decentraliseren naar gemeenten. De achtergrond hiervan is gelegen in veranderende maatschappelijke opvattingen over langdurige verzorging (zo lang mogelijk thuis blijven wonen, regie over eigen leven, voorkomen of tegengaan eenzaamheid) en de noodzaak van hervormingen van de AWBZ met het oog op de financiële houdbaarheid van de langdurige zorg.2 In samenhang hiermee bestaat de wens de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren.

Beoogd wordt een omslag in denken en doen te bewerkstelligen bij zowel de overheid als de burger. Deze omslag betekent dat een burger alleen dan voor een specifieke (maatwerk)voorziening in aanmerking komt als de burger die aangewezen is op hulp niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen, in staat is tot participatie en zelfredzaamheid.3

Het voorstel maakt deel uit van een bredere decentralisatieagenda waarbij taken op het terrein van re-integratie, jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning worden overgeheveld naar gemeenten. Doel is volgens de toelichting te komen tot een zo goed mogelijk op elkaar afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie, beschermd wonen of opvang.4 De gemeente is door het omvangrijke takenpakket binnen het sociale domein volgens de toelichting de aangewezen instantie om de regie te voeren als het gaat om preventie en integrale dienstverlening.5

Eerder heeft de Afdeling enkele uitgangspunten geformuleerd waaraan de inrichting van een dergelijke decentralisatie moet voldoen om te kunnen functioneren en om de daarmee beoogde doelstellingen te kunnen bereiken.6 De opmerkingen in dit advies worden mede tegen deze achtergrond gemaakt.

Om de doelstellingen te realiseren voorziet het voorstel in hoofdzaak in de volgende maatregelen:

• – het overhevelen vanuit de AWBZ van een deel van de langdurige zorg naar de Wmo. Anders dan aanvankelijk voorzien7 is in het voorstel niet gekozen voor vrijwel integrale overgang van de extramurale langdurige zorg naar gemeenten, maar wordt, zoals is uiteengezet in een brief van 6 november 2013 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: brief van 6 november 2013)8, de persoonlijke verzorging overgeheveld naar de Zorgverzekeringswet (Zvw) (tezamen met de thuisverpleging, waarvan de overgang al was voorzien), en wordt de overheveling van taken vanuit de AWBZ beperkt tot – in hoofdzaak – begeleiding;

• – vervanging in de Wmo van de compensatieplicht door een stelsel van algemene – en maatwerkvoorzieningen;

• – het realiseren van een aanzienlijke bezuiniging, zowel voor die onderdelen die van de AWBZ worden overgeheveld naar de nieuwe Wmo, als voor de huishoudelijke verzorging die nu al in de Wmo is opgenomen. In het voorliggende voorstel betreft het een korting van € 925 mln op de middelen die vanuit de AWBZ worden overgeheveld naar gemeenten, waardoor een totaal van ruim € 3,3 mld resteert. Voorts wordt een korting van € 465 mln doorgevoerd bij de huishoudelijke verzorging waardoor op dat terrein een bedrag van € 935 mln over blijft.

De Afdeling is van oordeel dat het voorstel een eerste bijdrage levert aan het beheersen van de ontwikkeling van de collectieve uitgaven aan langdurige zorg. Door het maken van een omslag van verzekerde rechten naar voorzieningen en decentralisatie van de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid voor deze taken naar gemeenten kan met minder collectieve middelen zo gericht mogelijk ondersteuning worden geboden in het sociale domein, daar waar dit nodig is. Integraliteit van taken is voor deze opzet een belangrijke voorwaarde om tot een betere en efficiëntere dienstverlening te komen.

De persoonlijke verzorging wordt evenwel grotendeels overgeheveld naar de Zvw. Daarmee blijft persoonlijke verzorging een verzekerde aanspraak. In zoverre wordt de beoogde omslag in denken en doen fors beperkt. Daardoor blijft voor dit deel de opwaartse druk van de uitgaven bestaan. Onzeker is voorts of diegenen die (blijvend) zijn aangewezen op deze zorg deze ook (toereikend) zullen blijven krijgen. De beoogde integraliteit van taken in het sociale domein wordt zowel inhoudelijk als in financiële zin beperkt. Er ontstaan nieuwe afbakeningsproblemen tussen Zvw en Wmo.

Verder gaat de Afdeling in op het tempo waarin de decentralisatie moet worden gerealiseerd, de wettelijke verplichting tot samenwerking, de voorwaarden en de procedure voor de verkrijging van voorzieningen, de veelheid van instanties dat zich met kwaliteitseisen zal bezig houden, alsmede het dubbele toezicht. Ten slotte gaat de Afdeling in op de gegevensverwerking.

In verband met de gemaakte opmerkingen is de Afdeling van oordeel dat het voorstel nader dient te worden overwogen.

Inmiddels is in een laat stadium gekozen voor een opzet waarbij ook de persoonlijke verzorging grotendeels wordt overgeheveld naar de Zvw. De brief van 6 november 2013 motiveert de keuze om persoonlijke verzorging over te hevelen naar de Zvw met de onwenselijkheid om lijfsgebonden zorg voor mensen op te splitsen.11 Deze splitsing vloeide voort uit de eerder voorziene keuze om extramurale verpleging over te hevelen naar de Zvw en de persoonlijke verzorging naar de Wmo.12 Vanwege de zorginhoudelijke samenhang tussen extramurale verpleging en persoonlijke verzorging is ervoor gekozen de lijfsgebonden zorg onder te brengen in de Zvw.

De budgettaire betekenis van dit onderdeel is aanzienlijk (ca. € 2,5 á 3 mrd). De in het regeerakkoord voorziene korting wordt ook bij overheveling naar de Zvw toegepast.

Volgens de brief van 6 november 2013 betreft de lijfsgebonden zorg voornamelijk kwetsbare ouderen met lichamelijke aandoeningen die verpleging ontvangen en die dikwijls al (intensief) te maken hebben met de huisarts en/of het ziekenhuis. Ongeveer 87% van het totaal aantal gebruikers van verpleging betreft mensen met een somatische aandoening.

De overheveling betreft volgens dezelfde brief echter ook mensen die (alleen) verzorging nodig hebben. Blijkens de brief wordt het van belang geacht dat een verpleegkundige deze cliënten ook met enige regelmaat ziet en verzorgt.

In totaal gaat het om 95% van het budget van de totale persoonlijke verzorging dat onder de aanspraak thuisverpleging in de Zvw komt te vallen.

De 5% van het budget van persoonlijke verzorging dat wordt gedecentraliseerd naar gemeenten heeft, zo stelt de brief, betrekking op mensen met een verstandelijke beperking, zintuiglijke beperking en psychiatrische problematiek die gebruik maken van begeleiding en die soms ook gebruik maken van persoonlijke verzorging in het verlengde van begeleiding. Er is dan behoefte aan begeleiding bij Algemene Dagelijkse Levensverrichtingen (ADL).

Aldus ontstaat volgens de brief van 6 november 2013 uiteindelijk een logische organisatie van de verschillende domeinen. Als eerste de Wmo die ondersteuning biedt en gericht is op participatie en begeleiding van mensen thuis, waarbij rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden van de persoon zelf en zijn of haar netwerk. Als tweede de Zvw waarin een verzekerd recht bestaat op lijfsgebonden zorg, gericht op genezing, behandeling en verpleging. Tenslotte de nieuwe AWBZ waarin langdurige, intensieve zorg wordt geboden aan mensen die sterk in hun mogelijkheden en regie zijn beperkt, die blijvend behoefte hebben aan permanent toezicht en die 24 uur per dag zorg in de nabijheid nodig hebben ter voorkoming van escalatie of ernstig nadeel.

Het voorstel staat in deze sleutel van een omslag van aanspraak naar voorziening. Dit is een principieel andere benadering dan die voortvloeit uit de huidige AWBZ of Zvw waar het gaat om verzekerde rechten op zorg, ook als die zorg (deels) door een naaste kan worden geleverd of als die zorg zelf betaald zou kunnen worden.

Weliswaar wordt deze keuze voor behoud van verzekerde aanspraken ter zake van de persoonlijke verzorging gemotiveerd door de inhoudelijke samenhang van verschillende vormen van lijfsgebonden zorg, maar de Afdeling mist in de brief van 6 november 2013 en in de toelichting bij het wetsvoorstel een dragende nadere afweging vanuit het perspectief van de omslag van aanspraak naar voorziening. Deze omslag wordt voor de persoonlijke verzorging niet langer gemaakt.

Gemeenten blijven, zo is de overtuiging van de regering, ook zonder de verantwoordelijkheid voor de persoonlijke verzorging, de centrale regisseur in het sociale domein. De koppeling tussen ondersteuning die nodig is om thuis te kunnen blijven wonen en andere zorg die nodig is voor een zelfredzaam leven waarin mensen kunnen deelnemen aan de samenleving, staat recht overeind. De regering zal bevorderen dat gemeenten, voor zover relevant in het kader van hun verantwoordelijkheid, samenwerken met zorgverzekeraars en andere betrokken partijen.

In de toelichting zijn in verband hiermee aanpassingen aangebracht.

De Afdeling merkt op dat het niet zo eenvoudig zal zijn om een goede praktisch hanteerbare afbakening te maken tussen verpleging en persoonlijke verzorging enerzijds en begeleiding en overige maatschappelijke ondersteuning anderzijds. Ook nu al bestaat onduidelijkheid over de afbakening tussen Zvw en AWBZ en tussen verpleging, persoonlijke verzorging en begeleiding en zijn vrij specifieke criteria nodig om tot een werkbare afbakening te komen.22 Dit betekent dat ook in de nieuwe Wmo eenduidige normen niet mogen ontbreken om te voorkomen dat gemeenten in de toekomst geconfronteerd zullen worden met geschillen daaromtrent. Voorkomen moet worden dat de cliënt daarvan de dupe wordt. Voor hem is het van belang dat hij niet met allerlei verschillende instanties en hulpverleners wordt geconfronteerd, omdat wettelijke regelingen daartoe zouden leiden.

Overdracht van vormen van verzorging naar welk wettelijk kader dan ook vereist een goede doordenking van de inhoudelijke criteria voor afbakening. Bij het maken van deze afbakening zal moeten worden gekeken naar onder andere overlap tussen verrichtingen, inhoudelijke samenhang, het perspectief van de cliënt en een efficiënte bedrijfsvoering. Deze criteria ontbreken in het wetsvoorstel en zijn ook niet af te leiden uit de gemaakte vrij globale scheiding tussen lijfsgebonden verpleging en verzorging enerzijds en begeleiding bij ADL anderzijds als gemaakt in de brief van 6 november 2013.

Het bepalen daarvan is voorts noodzakelijk om te kunnen beoordelen welke vormen van persoonlijke verzorging grenzen aan begeleiding dan wel aan verpleging. Op die manier wordt voorkomen dat taken sluipend van de Zorgverzekeringswet worden overgeheveld naar de Wmo (en omgekeerd), zonder de bijbehorende middelen.

Beoogd is het voorstel per 1 januari 2015 in te voeren. De beoogde budgettaire besparing van € 1,4 mrd moet in 2015 reeds worden gerealiseerd. 2015 is ook het overgangsjaar waarin bestaande AWBZ-aanspraken moeten worden omgezet in (maatwerk)voorzieningen.

De Afdeling wijst op een aantal knelpunten.

Verschillende aanspraken op grond van de AWBZ vervallen per 1 januari 2015. Degene die op die datum beschikt over een indicatiebesluit op grond van de AWBZ heeft nog maximaal een jaar recht op voorzieningen ten laste van de gemeente waarvan hij ingezetene is.24 Deze aanspraak vervalt op het moment dat de gemeente een besluit heeft genomen op grond van de nieuwe Wmo over het al dan niet verstrekken van een maatwerkvoorziening (artikel 7.6). Om hoge kosten van het laten doorlopen van bestaande AWBZ- afspraken te voorkomen, zullen gemeenten vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel in hoog tempo beoordelingen op grond van de nieuwe Wmo moeten verrichten. Dit komt bovenop de inspanningen die al moeten worden verricht in verband met de decentralisatie van de langdurige zorg zelf.

Voorts zal nu al bij de voorbereiding van deze decentralisatie en straks bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel de nodige deskundigheid bij gemeenten beschikbaar moeten zijn.

De regering is er, met de VNG, van overtuigd dat het mogelijk zal zijn om de uitbreiding van verantwoordelijkheden per 1 januari 2015 te realiseren.

Om een zorgvuldige overgang van cliënten mogelijk te maken en een zorgvuldige transitie voor aanbieders te realiseren, zullen gemeenten in 2015 € 200 mln extra budget ontvangen. Hierdoor ontstaat ruimte voor een geleidelijke omslag naar de gewenste nieuwe manier van werken en lopen gemeenten en aanbieders minder financieel risico.

Vanaf 2016 wordt structureel een extra budget toegevoegd aan de reeds beschikbare middelen. Dat extra budget vergroot de mogelijkheden voor gemeenten om vernieuwende ondersteuningsarrangementen te ontwikkelen op het snijvlak van maatschappelijke ondersteuning, welzijn, werk en inkomen, wonen, jeugdzorg en onderwijs. Een prominente plek in de vernieuwing betreft de samenhang tussen het sociale en het medische domein, met de wijkverpleegkundige als spil. Zo kan de samenwerking tussen zorgverzekeraars, zorgaanbieders en gemeenten gestalte krijgen en kan zorg en ondersteuning in een optimale mix worden ingezet.

Overigens hebben vele gemeenten al voorbereidingen getroffen met het oog op de nieuwe verantwoordelijkheden. Immers, ook eerder bestond reeds het voornemen een deel van de AWBZ naar gemeenten te decentraliseren.

Bij de uitvoering van het voorstel dienen gemeenten samen te werken, indien dat doeltreffend en doelmatig is. Het voorstel voorziet in artikel 2.6.1, tweede lid, in de mogelijkheid bij lagere regelgeving de verplichting tot samenwerking aan gemeenten op te leggen. De toelichting merkt op dat het voor de goede uitvoering van een aantal taken noodzakelijk zal zijn dat gemeenten op bovenlokaal niveau samenwerken. Blijkens de toelichting is dit artikel een stok achter de deur voor die gevallen waarin gemeenten bestaande samenwerkingen niet zouden willen voortzetten of niet tot samenwerking zouden komen.

De Afdeling onderkent dat in sommige gevallen samenwerking tussen gemeenten nodig zal zijn. Dit betekent wel dat de gemeente op grotere afstand van de burger komt te staan. Gelet op de regierol en (budgettaire) verantwoordelijkheid van gemeenten valt echter niet op voorhand in te zien waarom de benodigde samenwerking niet tot stand zou komen. De Afdeling merkt voorts op dat het interbestuurlijk toezicht, in het bijzonder de regeling van de taakverwaarlozing, voldoende zou moeten zijn om gemeenten die de vereiste resultaten niet bereiken, daarop aan te spreken. Naar het oordeel van de Afdeling is het verplicht stellen van bepaalde samenwerkingsvormen dan ook eerst – als stok achter de deur – aan de orde als ontoelaatbare knelpunten zouden ontstaan die niet anders dan door het stellen van nadere regels kunnen worden ondervangen. Die voorwaarde blijkt niet uit de tekst van het voorstel.

De toelichting geeft er blijk van dat deze verandering voor een deel van de mensen gevolgen zal hebben (meer algemeen of soberder voorzieningen niveau, ondersteuning van kortere duur, aanleren van vaardigheden en zelfhulp, en financiële bijdrage).26 De toelichting stelt echter ook dat iedereen een beroep kan doen op zijn gemeente en dat geen enkele cliënt op voorhand, bijvoorbeeld op grond van inkomen, wordt uitgezonderd van de toegang tot ondersteuning. Het wetsvoorstel beoogt immers niet dat cliënten aan hun lot worden overgelaten.27 Verder bepaalt artikel 2.3.5, derde en vierde lid, dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening indien de cliënt naar het oordeel van het college niet op eigen kracht in staat is tot zelfredzaamheid en participatie.

Anderzijds wordt in het onderzoek naar aanleiding van een melding reeds nagegaan welke bijdragen in de kosten de cliënt verschuldigd zal zijn.28 Daarvoor zijn persoonsgegevens nodig, ook die over werk, inkomen en vermogen.29

In dit licht bezien begrijpt de Afdeling dat de VNG aandacht heeft gevraagd voor het reeds bij het onderzoek laten meewegen van de financiële mogelijkheden van de burger, niet alleen in verband met de eventuele eigen bijdrage, maar ook in verband met de afweging of de cliënt voor ondersteuning door de gemeente in aanmerking komt. De passage in de toelichting dat de cliënt die zelf de voorziening kan bekostigen, niet mag worden afgewezen, staat daar haaks op. Zij is geschreven vanuit de positie van de cliënt, maar biedt onvoldoende houvast voor een gemeente die reeds op voorhand de financiële uitgangspositie van de melder moet kunnen meewegen.30

Het wetsvoorstel maakt in het kader van de toegang tot de ondersteuning gebruik van het instrument van de melding, gevolgd door een onderzoek, dat uitmondt in een weergave van de uitkomsten daarvan. Desgewenst kan de cliënt vervolgens een aanvraag indienen.31

In de toelichting is naar aanleiding van het advies van Raad voor de Rechtspraak uiteengezet dat de onderzoeksfase van belang is om de cliënt vanaf het moment van melding te informeren over de (on)mogelijkheden zonder direct het formele traject van een aanvraag in te gaan. Op deze manier wordt het aantal vragen om een maatwerkvoorziening beperkt tot die cliënten die na de onderzoeksfase van mening zijn dat een maatwerkvoorziening noodzakelijk is om te voorzien in een adequate maatschappelijke ondersteuning. Dit leidt tot een beperking van het aantal formele aanvragen en daarmee tot een beperking van de werklast van de gemeente zonder dat dit ten koste gaat van de rechtspositie van de cliënt, aldus de toelichting. Deze procedure draagt er aan bij dat alleen die cliënten een maatwerkvoorziening krijgen voor wie er geen andere mogelijkheid is om in de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning te voorzien. Pas wanneer een aanvraag voor een maatwerkvoorziening wordt afgewezen is er sprake van een besluit met de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Het verwijzen van cliënten naar een algemene voorziening of het geven van inzicht dat zij bepaalde zaken wellicht ook zelf zouden kunnen doen is geen besluit in de zin van de Awb, aldus de toelichting.32

Het voorstel gaat uit van de gedachte dat iedereen zich kan melden voor maatschappelijke ondersteuning en dat het college dan in samenspraak een onderzoek doet naar behoeften en mogelijkheden. Iedereen heeft met andere woorden aanspraak op een gedegen onderzoek en een adequate weergave van de uitkomsten ervan.

De Afdeling zet vraagtekens bij de noodzaak iedere zich meldende burger aanspraak te geven op een onderzoek. Het wetsvoorstel beoogt, uitgaande van de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt, passende ondersteuning te bieden in alleen die situaties dat de betrokkene er met eigen inzet, hulp van de naaste omgeving, van de mantelzorger, of een algemene voorziening, niet in slaagt zich zelf te redden dan wel deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer. Omdat voorts gemeenten een beperkter budget ter beschikking staat dan de huidige jaarlijkse uitgaven voor (grosso modo) begeleiding onder de AWBZ, zal in het licht van de omslag van aanspraak naar voorziening een deel van de cliënten zijn aangewezen op een algemeen of soberder voorzieningenniveau.

Het stelsel wordt naar het oordeel van de Afdeling gekenmerkt door een zekere terughoudendheid in de toekenning van een vorm van maatschappelijke ondersteuning, anders gezegd, in beginsel «geen toekenning, tenzij», in plaats van het geldende stelsel in beginsel «wel compensatie, mits». In dit licht wekt een meldingsprocedure met een aanspraak op onderzoek meer verwachtingen dan kan worden waargemaakt. Ligt het, gelet op het voorgaande, niet meer voor de hand van de burger een met behulp van bijvoorbeeld een inlichtingenformulier gemotiveerde aanvraag om een maatwerkvoorziening te verlangen waaruit blijkt dat er geen andere mogelijkheid is dan een beroep te doen op een maatwerkvoorziening van de zijde van de overheid?

De Afdeling deelt voorts niet de vrees voor een te groot aantal aanvragen. Het zal al snel duidelijk zijn in welke gevallen een aanvraag succes zal kunnen hebben en in welke gevallen afwijzing volgt of verwijzing naar een algemene voorziening. Verder kan de gemeenteraad in de verordening duidelijkheid bieden over de criteria voor verstrekking van een maatwerkvoorziening.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de toelichting weliswaar stelt dat de weergave van de uitkomsten van het onderzoek geen besluit is, maar indien de bewoordingen van de uitkomsten van het onderzoek meebrengen dat een aanvraag om een maatwerkvoorziening vrijwel zeker zal worden afgewezen, is niet zeker of de bedoelde weergave niet als besluit zal worden aangemerkt. Daartegen staat dan bezwaar en beroep open.

Ingevolge artikel 2.3.2, tweede lid, aanhef en onder b, onderzoekt het college onder meer de mogelijkheden om met gebruikelijke hulp de zelfredzaamheid of participatie te verbeteren of te voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang. Gebruikelijke hulp is omschreven als de hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten. De zorg die de gebruikelijke hulp in omvang en intensiteit overstijgt, wordt als mantelzorg gezien.

De Afdeling merkt het volgende op.

Omdat het wetsvoorstel de gemeente belast met de taak om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning, kunnen alle burgers die menen daaraan behoefte te hebben zich tot het college wenden. Dat kan met een telefoontje, met een mail, tijdens een inloopspreekuur of op een andere wijze; laagdrempelig en vormvrij.

De burger zal zelf op dat moment veelal nog niet kunnen overzien of hij behoefte heeft aan een maatwerkvoorziening; de melding is niet per se meer dan een signaal van de burger dat hij behoefte meent te hebben aan een vorm van maatschappelijke ondersteuning. Anders dan de Afdeling onder b3 veronderstelt, is het dus niet zo dat elke melding leidt tot de noodzaak een uitgebreid onderzoek te doen naar de behoeften en persoonlijke omstandigheden van de cliënt. De gemeente zal zich na een melding een beeld moeten vormen van de behoefte van de cliënt. Maar in veel gevallen wordt al snel duidelijk dat kan worden volstaan met informatie of een verwijzing naar algemene, breed toegankelijke voorzieningen. Indien de cliënt er blijk van geeft dat hij daarmee geholpen is, is het uiteraard niet nodig verder onderzoek te doen ter voorbereiding op een mogelijk in te dienen aanvraag. Indien de cliënt te kennen geeft dat hij toch voornemens is een aanvraag om een maatwerkvoorziening te doen, zal hij met het oog op de onderbouwing daarvan van het college kunnen verlangen dat het onderzoek op de voorgeschreven wijze wordt uitgevoerd. In dat geval kan het college dus niet weigeren het onderzoek op de voorgeschreven wijze af te ronden, inclusief de verstrekking van een weergave daarvan aan de cliënt. Als de gemeente dat niet of niet tijdig doet, staat niets eraan in de weg dat de cliënt een aanvraag indient. Dat is ook het geval als het college in het onderzoek aangeeft van mening te zijn dat de cliënt afdoende geholpen zou zijn door gebruik te maken van een algemene voorziening. De weergave van de bevindingen in het onderzoek is, anders dan de Afdeling onder b4 meent, nog geen besluit in de zin van de Awb. In het gekozen wettelijke stelsel is duidelijk dat van een op rechtsgevolg gericht besluit, waartegen vanzelfsprekend bezwaar en beroep openstaat, pas sprake kan zijn nadat het college op de aanvraag van de cliënt heeft beslist.

De in het wetsvoorstel gekozen procedure is gebaseerd op de in de praktijk door gemeenten zelf ontworpen uitvoeringspraktijk (in het kader van De Kanteling). Oogmerk daarbij is het accent te leggen op het belang van een onderzoek in samenspraak met de cliënt. Bovendien is het wenselijk te voorkomen dat de burger die nog niet kan overzien of hij behoefte heeft aan een maatwerkvoorziening dan wel aan een andere oplossing, toch eerst een schriftelijke aanvraag zou moeten doen. Dit zou leiden tot onnodige regeldruk.

Daarom wordt de suggestie van een «inlichtingformulier» dat de burger met een gemotiveerde aanvraag om een maatwerkvoorziening bij de gemeente zou moeten indienen, niet gevolgd. Dat gaat voorbij aan de gedachte dat cliënt en burger samen bespreken wat het probleem is en hoe de persoonlijke omstandigheden zijn.

Ingevolge artikel 2.1.3, tweede lid, onderdeel c, dient de gemeente in de verordening te bepalen welke eisen worden gesteld aan de kwaliteit van voorzieningen, daaronder ook begrepen de eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten.

Verder bevat artikel 3.1 kwaliteitseisen waaraan een voorziening moet voldoen, die gericht zijn tot de aanbieder van een voorziening. Het derde lid van dit artikel biedt tevens de mogelijkheid tot het stellen van nadere eisen bij of krachtens amvb aan zorgaanbieders.

Voorts krijgt het Zorginstituut, en daarbinnen een Adviescommissie Kwaliteit Maatschappelijke Ondersteuning, een belangrijke rol. Het instituut stelt een toetsingskader op, op basis waarvan wordt beoordeeld of een professionele standaard kan worden aangemerkt als een verantwoorde beschrijving van de kwaliteit van een specifiek zorgproces en een meetinstrument als een verantwoord middel om te meten of goede zorg is geleverd. Het Zorginstituut stelt vast voor welke vormen van zorg een professionele standaard of meetinstrument nodig is dan wel dat een al in het openbare register opgenomen standaard wijziging behoeft. Het instituut draagt voorts zorg voor het verzamelen, samenvoegen en beschikbaar maken van informatie over de kwaliteit van de zorg. Bij weigering of te trage medewerking van «veldpartijen» gaat het instituut zelf over tot vaststelling van de standaarden.33

Uit de toelichting kan worden opgemaakt dat met het wetsvoorstel de gemeente integraal verantwoordelijk wordt voor de kwaliteit en de continuïteit van de maatschappelijke ondersteuning. Zij stelt bindende eisen met betrekking tot de kwaliteit van de voorzieningen en deskundigheid van beroepskrachten. De geldende Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwzi) zal niet meer van toepassing zijn. Wel zijn minimumnormen, zoals geformuleerd in het voorstel van Wet kwaliteit, klachten en geschillen34, overgenomen in artikel 3.1, die kunnen dienen als basis voor de gemeentelijke kwaliteitseisen.35 De aan aanbieders te stellen kwaliteitseisen kunnen evenwel ook bij amvb worden vastgesteld, terwijl voorts het Zorginstituut een zeer belangrijke vinger in de pap heeft omdat zij vaststelt welke professionele standaarden moeten worden gesteld en of die moeten worden gewijzigd, en omdat het daartoe zo nodig zelf overgaat. Al met al liggen de verantwoordelijkheden op het terrein van de kwaliteit van de zorgverlening door aanbieders en de professionaliteit van beroepskrachten bij zowel de gemeenten als de wetgever (wet, amvb en ministeriële regeling) als ook het Zorginstituut. Voorts zijn de zorgaanbieders primair zelf verantwoordelijk voor de te bieden kwaliteit. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit stelsel tot diffuse verantwoordelijkheden. Als het erop aan komt, kan de ene verantwoordelijke gemakkelijk verwijzen naar de verantwoordelijkheid van de ander tot het stellen van kwaliteitseisen aan voorzieningen en daarmee aan aanbieders en aan beroepskrachten van die aanbieders. Verder kan een overvloed aan kwaliteitseisen worden gecreëerd die niet altijd met elkaar in overeenstemming hoeven te zijn.

De toelichting maakt niet duidelijk waarom niet volstaan kan worden met het stellen van kwaliteitseisen door gemeenten. Verwacht mag worden en daarop mag vertrouwd worden dat gemeenten eendrachtig zullen samenwerken in de totstandbrenging van de noodzakelijke kwaliteitsstandaarden. Alleen als dat tot ontoelaatbare tekortkomingen zou leiden, zou ingegrepen moeten kunnen worden. Op de thans voorgestelde wijze wordt afbreuk gedaan aan de decentralisatiegedachte en worden teveel verantwoordelijkheden op verschillende niveau’s neergelegd. Het wetsvoorstel lijkt uit te gaan van verschillende principes: enerzijds decentralisatie anderzijds centraal geformuleerde normen. De noodzaak daarvan niet is aangetoond.

De gemeente wordt niet alleen verantwoordelijk voor de kwaliteit en uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning, maar ook voor het toezicht op de uitvoering en de handhaving.36 Dit zal blijkens de toelichting uitwerking kunnen krijgen in de contracten tussen gemeenten en aanbieders. De toelichting stelt voorts dat het bij het decentrale karakter van het onderhavige wetsvoorstel past om het toezicht op de naleving van de wet en de gemeentelijke regels op basis van de wet aan de gemeente over te laten. Dit geldt ook voor de bij of krachtens de wet gestelde kwaliteitseisen. Tegelijkertijd stelt de toelichting dat vanwege de aard van de voorzieningen het wenselijk wordt geacht dat ook van rijkswege toezicht wordt uitgeoefend op de kwaliteit van de geleverde voorzieningen, voor zover het betreft de gestelde kwaliteitseisen op grond van hoofdstuk 3 van het voorstel (professionele standaarden).37 De Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) rapporteert haar bevindingen aan de gemeente. Met de rol van de IGZ is er naar de opvatting van de regering geen sprake van dubbel toezicht, aldus de toelichting.38

Zoals hiervoor onder a opgemerkt ten aanzien van de kwaliteitseisen, lijkt het wetsvoorstel ook ten aanzien van het toezicht uit te gaan van verschillende uitgangspunten: enerzijds gedecentraliseerd toezicht door de gemeente en anderzijds centraal toezicht door de IGZ.

De Afdeling is van oordeel dat niet volgehouden kan worden dat hier geen sprake is van dubbel toezicht. Zowel de IGZ als de gemeenten oefenen toezicht uit op de kwaliteit en de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning, zonder dat er een duidelijke afbakening is tussen beide toezichtstaken en wat de inhoud van beide taken zal zijn. De noodzaak van het dubbele toezicht is de Afdeling niet duidelijk. De toelichting biedt op dit punt ook geen duidelijkheid maar volstaat met de opmerking dat er samenwerkingsafspraken zullen moeten worden gemaakt.39

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op het punt van de verantwoordelijkheden inzake kwaliteit aangepast en meer in overeenstemming gebracht met de decentralisatiegedachte. Benadrukt zij dat ik onverminderd van groot belang acht dat de voorzieningen die worden geboden ter maatschappelijke ondersteuning, van goede kwaliteit zijn. Dit belang kan evenwel bij nader inzien ook worden gewaarborgd door de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit op een andere, meer eenduidige en bij de decentralisatiegedachte aansluitende manier te beleggen.

De aangepaste regeling legt de verantwoordelijkheid voor kwaliteit en toezicht daarop nu volledig bij de gemeenten. Tevens is afgezien van een rol voor het Zorginstituut met betrekking tot het tot stand brengen van kwaliteitsstandaarden; de norm voor aanbieders dat de ondersteuning door beroepskrachten in overeenstemming moet zijn met de voor dezen geldende professionele standaard, is gehandhaafd; verwacht mag worden dat gemeenten in samenwerking met organisaties van aanbieders en cliënten zullen komen tot de ontwikkeling van landelijke kwaliteitsstandaarden. Slechts voor het geval zich ontoelaatbare tekortkomingen zouden voordoen en de gemeenten hun verantwoordelijkheid tot het stellen van kwaliteitseisen onvoldoende zouden nemen, is voorzien in een geclausuleerde bevoegdheid tot het stellen van kwaliteitseisen bij algemene maatregel van bestuur.

Bij de aanpassing van het wetsvoorstel is tevens het dubbele toezicht geschrapt; de gemeenten worden geheel verantwoordelijk voor het toezicht op de aanbieders. De IGZ zal nog wel toezicht houden op het functioneren van het SHG. Het gewijzigde wetsvoorstel voorziet nog wel in een adviserende rol voor de IGZ ten behoeve van de gemeentelijke toezichthouders. Voorts krijgt de IGZ tot taak om jaarlijks aan de Minister een rapportage uit te brengen over de uitvoering van het toezicht door de gemeentelijke toezichthouders.

In verband met de aangebrachte wijzigingen is ook de toelichting aangepast.

De Afdeling merkt vooraf op dat het om structurele gegevensverwerking en om een omvangrijke gegevensuitwisseling gaat, waarbij veel actoren betrokken zijn en de gegevens naar hun aard gevoelig (kunnen) zijn. Tegelijkertijd onderkent de Afdeling dat het voor een goede taakuitvoering krachtens dit wetsvoorstel evident is dat gemeenten en andere organisaties (bijzondere) persoonsgegevens moeten verwerken.

De voorgestelde gegevensverwerking en -verstrekking betekent een inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Een dergelijke inbreuk kan gerechtvaardigd zijn indien is voldaan aan een aantal vereisten: de inbreuk moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en er moet voldaan zijn aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast moet zijn voldaan aan de eisen die voortvloeien uit de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer is groter – en de eisen voor de rechtvaardiging zwaarder – als bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt.

Volgens het wetsvoorstel is het doel van de gegevensverwerking steeds omschreven als «voor zover dat voor de taakuitvoering krachtens het wetsvoorstel noodzakelijk is».40

De Afdeling merkt op dat het vanuit een oogpunt van proportionaliteit van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer nodig is dat het doel waarmee (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt zo concreet en zo nauw mogelijk wordt omschreven. Ook uit de Wbp volgt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden mogen worden verzameld.41 Deze doeleinden moeten specifiek zijn en er moeten waarborgen zijn dat de doelbinding bij verwerking van persoonsgegevens gewaarborgd is.42 Voorts volgt uit de Wbp dat voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens – in casu gegevens betreffende iemands gezondheid – een aantal verzwaarde eisen geldt.43

De Afdeling is van oordeel dat de doelomschrijving voor de gegevensverwerking en -verstrekking door de gemeente niet specifiek genoeg is, omdat het zich uitstrekt tot alle taken van de gemeente die voortvloeien uit dit wetsvoorstel, waarbij die taken ook nog breed zijn omschreven. Gelet op het bijzondere, gevoelige karakter van de betreffende persoonsgegevens, en het feit dat niet alleen van de cliënt zelf, maar ook van andere personen in zijn omgeving persoonsgegevens worden verwerkt, dient het voor betrokkenen duidelijk te zijn voor welk specifiek doel hun persoonsgegevens worden verzameld.

In dit verband wijst de Afdeling erop dat de toelichting de doeleinden voor gegevensverwerking en -verstrekking per actor preciseert en onder meer de volgende doelen noemt: beoordeling/onderzoek naar noodzaak van een maatwerkvoorziening, toets op rechtmatigheid dan wel het voorkomen van dubbele verstrekkingen (in relatie tot Zvw of AWBZ), inrichten van een integraal aanbod (met zorg vanuit de Zvw, de Jeugdwet e.d.).44

Uit de toelichting wordt voorts duidelijk dat gegevensverwerking en -verstrekking aan de orde is bij het onderzoek door de gemeente of een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening. Voor het bieden van een algemene voorziening is geen nader onderzoek op individueel niveau naar de ondersteuningsbehoefte nodig.45 Het verder verstrekken van deze gegevens aan andere actoren is voor deze taak dan ook niet aan de orde.

Het wetsvoorstel maakt slechts in zeer beperkte mate duidelijk welke (bijzondere) persoonsgegevens van welke personen verwerkt en verstrekt worden.46 In sommige gevallen is in het geheel niet duidelijk welke (bijzondere) persoonsgegevens van welke personen zullen worden verstrekt.47 Bij amvb zal worden geregeld om welke persoonsgegevens het gaat.48

De Afdeling merkt op dat uit de Wbp volgt dat de verwerking, gelet op de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig dient te zijn.49 Dit laatste is tevens een eis die voortvloeit uit artikel 8 EVRM (proportionaliteit). Omdat de omvang van de te verwerken persoonsgegevens in het wetsvoorstel niet is geclausuleerd, kan niet worden beoordeeld of voldaan wordt aan het proportionaliteitsvereiste. Er ontstaat dan een groot risico dat er op structurele basis bovenmatig (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt. Ook het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) wijst op dit punt.50

De Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel nadere criteria moet bevatten aan de hand waarvan kan worden beoordeeld wat onder de categorie «noodzakelijk te verwerken en te verstrekken persoonsgegevens» kan worden begrepen. De toelichting biedt hiertoe enige duidelijkheid. Over de cliënt mogen meer gegevens worden verwerkt dan over personen in zijn omgeving. Wat betreft de echtgenoot, ouders, en kinderen gaat het slechts om gegevens die betrekking hebben op de ondersteuning die zij kunnen bieden, of om gegevens die noodzakelijk zijn voor het vaststellen van de eigen bijdrage. Over de mantelzorger zullen nog minder persoonsgegevens worden verwerkt. Ten aanzien van persoonsgegevens die buiten het gemeentelijke domein en met een ander doel zijn verzameld, zal worden gewerkt met «dat-informatie» in plaats van «wat-informatie».51

Het wetsvoorstel bevat – met uitzondering van de gegevens berustend bij het Steunpunt Huiselijk Geweld (SHG) – geen regels over de bewaartermijn van de persoonsgegevens. De toelichting gaat evenmin hierop in.

Wat betreft de verwerking van bijzondere persoonsgegevens stelt de Wbp de eis dat «passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer».55 Uit de Wbp volgt verder dat gegevens niet langer bewaard mogen worden dan noodzakelijk is voor de verwerkingsdoeleinden.56 Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het wetsvoorstel een grondslag moet bieden voor de regeling van de bewaartermijn.

Het wetsvoorstel bepaalt dat het SHG bevoegd is tot het verwerken van persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid en huiselijk geweld «voor zover deze voor de uitvoering van de taken noodzakelijk zijn».57

De Afdeling wijst er op dat deze bepaling ruimer is geformuleerd dan de huidige bepaling in de Wmo over de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Artikel 21d, tweede lid, van de huidige Wmo bepaalt dat bijzondere persoonsgegevens zonder toestemming van betrokkene uitsluitend mogen worden verwerkt «indien uit een melding redelijkerwijs een vermoeden van huiselijk geweld kan worden afgeleid». De toelichting op het wetsvoorstel benoemt deze laatste beperking wel en vermeldt dat als daarvan geen sprake is, het SGH de melding wel kan registeren, maar dat het het SHG niet is toegestaan om bijzondere persoonsgegevens te verwerken.58

Gelet op het vorengenoemde noodzaakcriterium en het feit dat het hier om bijzondere persoonsgegevens gaat, is de Afdeling van oordeel dat in het voorgestelde artikel 4.1.6 de beperking «indien uit een melding redelijkerwijs een vermoeden van huiselijk geweld kan worden afgeleid» moet worden opgenomen onder schrapping van de huidige ruimere beperking.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

De bepalingen van hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel zijn in verband hiermee aangepast. Om de doelbinding te waarborgen is per actor zo concreet en nauw mogelijk omschreven voor welke specifieke taken gegevensverwerking en -verstrekking is toegestaan. Dat is gebeurd door de artikelen te noemen, waarin per actor de taak is neergelegd waarvoor de gegevensverwerking of -verstrekking mag plaatsvinden. Als criterium voor de beoordeling van de proportionaliteit en de noodzaak van gegevensverwerking en -verstrekking is in de bepalingen, waar mogelijk, nauwkeurig aangegeven dat de bevoegdheid tot verwerken van (bijzondere) persoonsgegevens alleen bestaat voor zover die persoonsgegevens voor een welomschreven specifiek doel (bijv. voor de beoordeling van de behoefte aan ondersteuning van participatie of zelfredzaamheid) noodzakelijk zijn. Bovendien is zo precies mogelijk aangegeven dat het moet gaan om persoonsgegevens die zijn verkregen langs een daarbij aangegeven weg. Ook de toelichting is in verband hiermee aangepast.

Aldus is naar mijn oordeel voldaan de conclusie gerechtvaardigd dat de inbreuken op de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Ik deel de vrees van de Afdeling niet. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is op dit punt, ter waarborging van de persoonlijke levenssfeer van de cliënt en huisgenoten, nadrukkelijk gekozen voor de eis van ondubbelzinnige toestemming in de zin waarin dat begrip in de Wet bescherming persoonsgegevens wordt gebruikt. Dat betekent dus dat het college betrokkenen zorgvuldig moet informeren over doel en reikwijdte van de gegevensverwerking waarvoor toestemming wordt gevraagd. Het betekent ook dat de cliënt en zijn huisgenoten in beginsel vrijstaat geen toestemming te geven. Dat impliceert echter niet dat het de gemeente vervolgens vrij zou staan negatief te beschikken op de aanvraag van een maatwerkvoorziening. De bedoelde bepalingen hebben immers slechts betrekking op persoonsgegevens uit andere delen van het zogenaamde sociale domein en strekken er in samenhang met artikel 2.3.5, vijfde lid, te waarborgen dat een toe te wijzen maatwerkvoorziening zo goed mogelijk is afgestemd op hulp die het huishouden op grond van andere wetgeving ontvangt (integraal aanbod). Wel betekent het dat de gemeente minder goed in staat zal zijn te komen tot een integraal aanbod; het ontbreken van de domeininformatie staat het toekennen van een maatwerkvoorziening niet in de weg. Het spreekt vanzelf dat het gevolg van het weigeren van toestemming kan zijn dat de maatwerkvoorziening niet of minder goed zal zijn afgestemd op andere voorzieningen die hij ontvangt. Betrokkenen zullen het college in dat geval dan ook niet daarop kunnen aanspreken.

Omdat de toelichting op dit punt bij nader inzien niet geheel duidelijk is, is deze aangepast.

In de omschrijving van het pgb komt tot uitdrukking dat het een bedrag betreft waaruit namens het college betalingen worden gedaan voor maatregelen die tot een maatwerkvoorziening behoren en die een cliënt van een derde heeft betrokken. Blijkens de toelichting moet het pgb worden gezien als een subsidie. Het gevolg is, aldus de toelichting, dat gemeenten in voorkomende gevallen met behulp van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) teveel of ten onrechte verstrekte bedragen bij dwangbevel kunnen terugvorderen.

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom anders dan tot nu toe het pgb als een subsidie wordt beschouwd. Bij de Aanpassingswet derde tranche Awb is de subsidietitel buiten toepassing verklaard op verstrekkingen in natura voor voorzieningen, gelet op de connexiteit met de bijzondere bijstand als bijzondere aanvullende inkomensvoorziening. Het pgb zoals voorgesteld geeft aanspraak op betalingen namens het college van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen. Weliswaar ontstaat een recht op betaling, maar het geld komt niet op de rekening van de cliënt. Gelet op dit karakter van een eenmaal toegekend pgb, dat ligt tussen een aanspraak op geld en op een verstrekking in natura, ligt het naar het oordeel van de Afdeling meer voor de hand om de in de huidige Wmo bestaande situatie dat titel 4.2 Awb niet van toepassing is op pgb’s61 te handhaven.

Wat betreft de in de toelichting gebruikte motivering van de mogelijkheid van terugvordering bij dwangbevel wijst de Afdeling op de mogelijkheid van art. 2.3.10 tot herziening of intrekking van onder andere een pgb. De mogelijkheid van terugvordering, buiten de gevallen geregeld in art. 2.4.1, kan daaraan zo nodig verbonden worden.

Met het wetsvoorstel worden gemeenten verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen die niet in staat zijn zelfstandig een gestructureerd huishouden te voeren en de noodzakelijke algemeen dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren. Het wetsvoorstel vat dit samen onder de aanduiding «zelfredzaamheid».62

Artikel 1.2.3 beoogt te regelen dat gemeenten niet gehouden zijn een maatwerkvoorziening te bieden voor die vormen van persoonlijke verzorging die onder de Zvw vallen.

De afbakening tussen persoonlijke verzorging in de vorm van hulp bij ADL die valt onder de Wmo en andere vormen van persoonlijke verzorging is hiermee geheel afhankelijk gemaakt van hetgeen in een andere wet (Zvw) nog zal worden bepaald. Ook de toelichting biedt anders dan in algemene bewoordingen geen duidelijkheid.

Artikel 2.1.1 bevat de taakopdracht aan de gemeente om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning. De toelichting stelt dat de taakopdracht betrekking heeft op alle onderdelen van het begrip maatschappelijke ondersteuning.

In het artikel ontbreekt echter het aspect van het beschermd wonen en de opvang.

Het artikellid behoeft derhalve aanvulling. De Afdeling adviseert daartoe.

Om het beleidsplan goed uit te voeren schrijft artikel 2.1.3 voor dat gemeenten bij verordening een aantal zaken moeten regelen in hun verordening.

Het artikel bevat geen regels omtrent de door de gemeente te verstrekken algemene voorzieningen. De burger zal dan ook geen volledig beeld hebben van alle voorzieningen.

In het licht van een wenselijk geachte uitwerking van het gemeentelijke beleidsplan, dat onder meer gericht is op het bieden van algemene voorzieningen aan ingezetenen die maatschappelijke ondersteuning behoeven, verdient het aanbeveling dat de gemeente in de verordening op dit punt voorziet in nadere uitwerking.

Artikel 2.1.6 draagt de gemeenten op in hun verordening de wijze te bepalen waarop het college zorg draagt voor een jaarlijkse blijk van waardering voor de mantelzorgers. Blijkens de toelichting wordt het wenselijker geacht de huidige verstrekking van rijkswege te vervangen door een vorm van erkenning door de gemeente gelet op hun verantwoordelijkheid voor maatschappelijke ondersteuning.63

Weliswaar is het in lijn met de decentralisatiegedachte om de zorg voor een vorm van waardering van mantelzorgers bij gemeenten te leggen, maar de vraag is waarom wettelijk bepaald moet worden dat gemeenten hiervoor zorgdragen. Ook zonder wettelijke regeling ligt het in de rede te verwachten dat gemeenten waardering voor mantelzorgers op de een of andere manier tot uitdrukking zullen brengen. De Afdeling adviseert daarom artikel 2.1.6 te schrappen.

Artikel 2.4.3. regelt het regresrecht van de gemeente. Dit houdt de bevoegdheid in om de kosten van een door hem verstrekte maatwerkvoorziening of een daaraan gekoppeld pgb te verhalen op degene die door zijn onrechtmatig handelen er de oorzaak van is dat de cliënt een beroep moet doen op een maatwerkvoorziening of een pgb. Artikel 2.4.4 voorziet in collectivisering van de schadelast door de VNG. Blijkens de toelichting is de regeling gelijkluidend aan vergelijkbare maatregelen in de socialezekerheidswetten.

De Afdeling wijst op het volgende.

Het regresrecht is op dit moment geregeld in de artikelen 65b en 65c AWBZ en in artikel 61, eerste lid, van de Algemene nabestaandenwet. Artikel 65b, derde lid, AWBZ heeft model gestaan voor het voorgestelde artikel 2.4.4. Op grond van die artikelen van de AWBZ heeft de zorgverzekeraar verhaal op degene die naar burgerlijk recht tot schadevergoeding is verplicht en heeft het College voor zorgverzekeringen de bevoegdheid een overeenkomst te sluiten met de aansprakelijkheidsverzekeraars over een afkoopsom voor de te verwachten schadelast.64

Het regresrecht maakt onderdeel uit van een stelsel van volksverzekeringen waartoe de AWBZ behoort. Bij de uitbreiding van het regresrecht naar de sociale zekerheid is het uitgangspunt geweest om in de collectieve sector tot een beter kostenbewustzijn te komen en om de kosten van maatschappelijke activiteiten te leggen waar zij veroorzaakt worden. Daarbij is de risicoaansprakelijkheid buiten toepassing verklaard.65

De Wmo biedt geen aanspraken op grond van een verzekering, maar verschaft een aanvullende voorziening die uitgaat van het leveren van ondersteuning op maat. De Wmo kent op dit moment een dergelijk verhaalsrecht dan ook niet. Indien beoogd wordt in een wettelijke regeling die het verstrekken van (maatwerk)voorzieningen ten doel heeft, toerekening van maatschappelijke kosten en aansprakelijkstelling van derden te regelen, kan een meer dragende motivering daarvoor niet worden gemist. Daarbij dient naar het oordeel van de Afdeling betrokken te worden de vraag of het onder de voorgestelde regeling (in veel beperktere mate) in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening wel gepaard zou moeten gaan met de invoering van een regresrecht en derhalve proportioneel is met de situaties waarop deze wet nog van toepassing zal zijn.

De Afdeling geeft in overweging de toelichting toereikend te motiveren en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

De aanbeveling van de Afdeling om in dit artikel het aspect van het beschermd wonen en de opvang toe te voegen, heeft ertoe geleid dat in deze bepaling thans is volstaan met het formuleren van een zorgplicht voor de gemeente met betrekking tot «maatschappelijke ondersteuning». Het thans weggelaten tekstdeel vormt, net als het deel dat de Afdeling voorstelt toe te voegen, onderdeel van de brede definitie van maatschappelijke ondersteuning. Daarmee staat buiten twijfel dat de zorgplicht van de gemeente betrekking heeft op:

• 1°. het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,

• 2°. het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,

• 3°. het bieden van beschermd wonen en opvang.

De toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

De Afdeling merkt op dat dit artikel geen regels bevat omtrent de door de gemeente te verstrekken algemene voorzieningen. De Afdeling vreest dat de burger daardoor geen beeld zal hebben van alle voorzieningen en adviseert de toelichting aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

Ik deel de vrees van de Afdeling in deze niet. In artikel 2.1.2 is immers bepaald dat in het beleidsplan een beeld moet worden geschetst van de beleidsvoornemens inzake algemene voorzieningen die de gemeente op grond van het wetsvoorstel biedt aan ingezetenen. Het is ook in het belang van de gemeente om de burgers optimale duidelijkheid te bieden over de beschikbare algemene voorzieningen, omdat die beschikbaarheid het beroep op maatwerkvoorzieningen kan beperken. Er is geen reden voor te schrijven dat in de verordening bepalingen moeten worden opgenomen met betrekking tot algemene voorzieningen. Voor maatwerkvoorzieningen ligt dat anders, omdat het daarbij gaat om voorzieningen waarop burgers onder omstandigheden aanspraak moeten kunnen maken en de verordening ook moet regelen op welke wijze en op basis van welke criteria iemand voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt. Het staat de gemeenten uiteraard wel vrij in de verordening zaken met betrekking tot algemene voorzieningen te regelen, zoals de verschuldigdheid van een eventuele bijdrage. Het wetsvoorstel is op dit punt derhalve niet aangevuld; in de toelichting op artikel 2.1.2 is nog een verduidelijking aangebracht.

Geen gevolg is gegeven aan de aanbeveling van de Afdeling om artikel 2.1.6 te schrappen, omdat ook zonder wettelijke regeling in de rede ligt te verwachten dat gemeenten waardering voor mantelzorgers op de een of andere manier tot uitdrukking zullen brengen.

In dit wetsvoorstel wordt de positie van de mantelzorger versterkt. Om te waarborgen – mede gelet op de oorsprong van het mantelzorgcompliment – dat de voor de hand liggende waardering voor mantelzorgers ook echt tot uitdrukking wordt gebracht, hecht de regering eraan dat in de wet op dit punt toch een – zij het minimalistisch vormgegeven – verplichting wordt gelegd. Bovendien zou het niet meer in dit wetsvoorstel opnemen van een dergelijke wettelijke bepaling als een signaal opgevat kunnen worden dat mantelzorgers minder gewaardeerd worden of minder waardering zouden verdienen. Dit is onwenselijk en staat haaks op de intenties van de regering.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen in het wetsvoorstel aan te brengen:

• – Er is een artikel 2.1.7 toegevoegd. Dit artikel regelt hetzelfde als de bepaling die met een recent ingediende nota van wijziging66 in de Wmo zal worden opgenomen; die strekt ertoe het voor gemeenten uitdrukkelijk mogelijk te maken om personen met een chronische ziekte of beperking een tegemoetkoming te verstrekken. In verband daarmee is ook aan artikel 2.1.2 een vijfde lid toegevoegd. De toelichting is in verband hiermee aangepast.

• – Aan artikel 2.6.5 is een lid toegevoegd, waarin het college wordt opgedragen om bij het verlenen van een overheidsopdracht voor het leveren van een maatwerkvoorziening rekening te houden met de mate waarin de aanbieder zorg draagt voor continuïteit in de hulpverlening tussen de cliënten en de betrokken hulpverleners.

• – Artikel 2.6.7 is geschrapt. Nu bij de behandeling van de Jeugdwet in de Tweede Kamer is komen vast te staan dat de gelijkluidende bepaling in die wet met ingang van 2015 zal komen te vervallen, ligt het in de rede de bevoegdheid ook uit dit wetsvoorstel te verwijderen.

• – Overgangsartikel 7.1 is nog aangepast. Het tweede lid, waarin werd voorzien in een zienswijzeprocedure voor indicatiebesluiten van het CIZ in de eerste maanden nadat het wetsvoorstel in werking zal zijn getreden, is geschrapt; de bepaling van het derde lid, waarin een overdrachtsverplichting voor het CIZ met betrekking tot in de laatste maanden van 2014 in te dienen aanvragen van een indicatiebesluit was opgenomen, is vervangen door een bepaling die inhoudt dat de CIZ alle aanvragen die in 2014 nog worden gedaan, moet afhandelen.

• – In artikel 7.10 is een evaluatiebepaling opgenomen.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner