Nr. 8 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2013

In deze brief wil ik voldoen aan mijn toezegging1 gedaan bij de behandeling van het Belastingplan 2013 om de Kamer te informeren over de ontwikkeling van de autoverkopen in de eerste maanden van 2013 met daarbij, zoals gevraagd door uw Kamer, extra aandacht voor de verkoopontwikkeling van (semi-)elektrische voertuigen en (groen)gasvoertuigen (CNG). Met deze brief wordt tevens invulling gegeven aan de bij de behandeling van de Autobrief2 gedane toezegging om jaarlijks te rapporteren over de ontwikkeling in de verkopen van (zeer) zuinige auto’s. In de eerste helft van 2014 verwacht ik de toegezegde evaluatie3 van de Wet uitwerking autobrief4 af te ronden, die onderdeel zal uitmaken van de Autobrief II. In die brief zal, op basis van de analyse van de feitelijke ontwikkeling in de autoverkopen in 2012 en 2013 en de verwachte ontwikkelingen voor de komende jaren, een fiscale doorkijk worden gegeven voor de autogerelateerde belastingen voor de periode 2016 tot en met 2019. Voorts zullen de afspraken die zijn gemaakt in het Energieakkoord over de Autobrief II daarin worden meegenomen.

De nu voorliggende tussentijdse rapportage is van belang om de marktontwikkelingen nauwgezet te kunnen volgen en vroegtijdig de fiscale consequenties daarvan te signaleren en indien daartoe een urgente aanleiding is bij te sturen. Op basis van de beschreven marktontwikkeling is in overleg met de Minister van economische zaken en de Staatssecretaris van infrastructuur en milieu ervoor gekozen om met ingang van 1 januari 2014 te komen tot een meer evenwichtige vorm van stimulering van het terugdringen van de CO₂-uitstoot op basis van innovatieve technologie. Daarbij wordt een eind gemaakt aan de huidige vergaande stapeling van stimuleringsmaatregelen. Uitgangspunt moet zijn dat louter voor de meerkosten verbonden aan de toepassing van de meest innovatieve technieken om de CO₂-uitstoot terug te dringen, een tijdelijke tegemoetkoming geldt. In de praktijk betekent dit dat met ingang van 1 januari 2014 op basis van gebruiksbeperkingen en CO₂-uitstoot een onderscheid wordt gemaakt in de stimulering van enerzijds voertuigen die de conventionele technieken combineren met aandrijftechnieken zonder CO₂-uitstoot en anderzijds zero-emmissionvoertuigen.

Hoofdstuk 1 geeft inzicht in de ontwikkeling in omvang en samenstelling van de nieuwverkopen tot en met juni 2013 en de verwachtingen voor de rest van het jaar. In hoofdstuk 2 en 3 wordt ingegaan op de ontwikkeling van de omvang en samenstelling van respectievelijk het (semi)-elektrische voertuigenpark en het voertuigenpark op CNG (groengas). In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de gevolgen voor de met de nieuwverkopen samenhangende belastingopbrengst. In hoofdstuk 5 volgen conclusies.

Op 17 juni 2013 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu een brief aan uw Kamer5 gestuurd met de resultaten van het in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu door TNO uitgevoerde onderzoek naar het praktijkverbruik van zakelijke personenauto’s en plug-in voertuigen. Hiermee wordt antwoord gegeven op de bij de behandeling van het Belastingplan 20136 door uw Kamer gestelde vragen over het praktijkverbruik van semi-elektrische auto’s. Dit TNO-rapport komt aan de orde in hoofdstuk 2.

HOOFDSTUK 1 NIEUWVERKOPEN PERSONENAUTO’S

1.1 Algemeen

Na de forse daling in 2009 en een sterk herstel in 2010 en 2011 liggen de autoverkopen in 2012 met ruim 500.000 personenauto’s iets onder het niveau van 2011 maar nog boven het langjarige gemiddelde van 480.000. In 2013 dalen volgens de prognose van de RAI en de Bovag de nieuwverkopen naar verwachting naar 410.000 voertuigen.

Het anticipatie-effect van de aanscherping van de CO₂-normen per 1 juli 2012 in de BPM is goed terug te zien in de relatief hoge maandelijkse verkoopcijfers in de eerste helft van 2012 (zie figuur 2 hierna), met name die van juni 2012. Deze anticipatie werkt vervolgens door in lage verkoopcijfers van de maanden daarna. Consumenten waaronder de zakelijke sector hebben de beslissing om een nieuwe auto te kopen naar voren gehaald. Mede daardoor zijn de traditioneel goede verkopen in de maand januari in 2013 in vergelijking met voorgaande jaren fors lager uitgevallen.

1.2 Nieuwverkopen naar brandstofsoort

De samenstelling van de nieuwverkopen per brandstofsoort is opgenomen in tabel 3. De laatste kolom geeft een raming van de verkoopsamenstelling in 2013 op basis van de prognose van 410.000 aan nieuwverkopen.

Tabel 3 Nieuwverkopen 2011–2013 naar brandstofsoort

Nieuwverkopen per brandstof	2011	2012	2013 (jan-juni)	2013 (op basis jan-juni)
Benzine	374.791 (67,4%)	323.361 (64,4%)	147.416 (69,8%)	286.180
Diesel	156.819 (28,2%)	142.781 (28,4%)	48.045 (22,7%)	93.270
LPG	7.140 (1,3%)	8.779 (1,7%)	1.450 (0,7%)	2.815
Elektriciteit	861 (0,2%)	828 (0,2%)	358 (0,2%)	695
CNG	493 (0,1%)	776 (0,2%)	320 (0,2%)	621
E-85	835 (0,2%)	411 (0,1%)	15 (0,0%)	29
Hybride totaal	14.870 (2,7%)	25.506 (5,1%)	13.594 (6,5%)	26.390
Hybride 0–50 g/km CO2	711	4.238	2.134	4.143
Hybride ≥ 51 g/km CO2	14.159	21.268	11.460	22.247
Totaal	555.809	502.442	211.198	410.000

In tabel 3 is een overzicht opgenomen van de aandelen per brandstofsoort in 2011, 2012 en in de eerste helft van 2013. Het totaal in 2013 is geraamd op basis van 410.000 nieuwverkopen en het aandeel per brandstofsoort in de eerste helft van 2013. Hieruit blijkt een afname van het aandeel verkochte diesels van 28,4% in 2012 naar 22,7% in de eerste helft van 2013. Hier tegenover staat een toename van het aandeel benzineauto’s van 64,4% in 2012 naar 69,8% in de eerste helft van 2013. Het aandeel verkochte LPG-auto’s is na een stijging in 2012 fors gedaald in 2013. Een van de oorzaken is dat er nog geen model LPG-auto wordt aangeboden dat aan de CO₂-grens voor zeer zuinige auto’s voor de BPM in 2013 voldoet. Het aandeel hybrides is toegenomen van 5,1% in 2012 naar 6,5% in de eerste helft van 2013. Op basis van het aantal bestellingen dat is geplaatst op modellen die nog op de markt moeten komen met een CO_2-uitstoot van maximaal 50 g/ km is de verwachting dat het aandeel benzineauto’s en hybride auto’s over heel 2013 hoger zal uitkomen dan 6,5%.

1.3 Nieuwverkopen naar segment

Ook de samenstelling van de nieuwverkopen per segment laat wijzigingen in verkoopaandelen zien. Vanaf 2008 is er (tijdelijk) sprake van «downsizing»: het aandeel verkopen van kleinere auto’s in het A/B-segment neemt tot 2011 toe ten opzichte van de verkopen van de middenklassers, te weten het C/D-segment. Vanaf 2012 neemt het aandeel nieuwverkochte kleine auto’s weer langzaam af. Dit is mede het gevolg van het ruimere aanbod aan zeer zuinige auto’s in het C/D-segment. De meerpersoons familieauto’s (MPV’s en SUV’s) lijken daarentegen wat uit de gratie te zijn geraakt. Het aandeel van MPV’s zakte van 12,5% in 2008 naar 7,8% in 2012. SUV’s zagen hun aandeel in dezelfde periode dalen van 5,8% naar 5,3%. In de eerste helft van 2013 zijn deze percentages echter weer gestegen. Deze trend is ook bij het luxe segment waar te nemen. Deels is dit te verklaren door het wegvallen in 2013 van het catalogusdeel als onderdeel van de belastinggrondslag in de BPM en deels door de introductie van semi-elektrische SUV’s.

Op dit moment is de tendens dat in Nederland zowel in de particuliere als in de zakelijke markt structureel bezuinigd wordt op nieuwe auto’s. Dat vertaalt zich in zowel lagere absolute verkoopcijfers als de keuze van de consument binnen het segment voor zuinigere en goedkopere modellen.

1.4 Conclusie samenstelling nieuwverkopen

HOOFDSTUK 2 (SEMI-)ELEKTRISCH

De verwachte stijgende verkoopcijfers van (semi-)elektrische personenauto’s laten zich voor een groot deel verklaren uit het toenemende aanbod van verschillende modellen en door de tijdelijke fiscale stimulering. Tijdelijke stimulering is voor deze categorie voertuigen gewenst om een zodanig volume te realiseren dat de prijs van het product kan dalen en daardoor een doorbraak van het product een kans krijgt. De tijdelijke fiscale stimulering van auto’s met een CO₂-uitstoot van niet meer dan 50 g/km bestaat uit een verlaging van de bijtelling tot nihil voor een auto die in 2012 of 2013 voor het eerst op naam wordt gesteld. Daarnaast geldt een BPM van nihil en tot en met 2015 een vrijstelling van MRB.

Tevens wordt de aanschaf door ondernemers van deze auto’s gestimuleerd met de milieuinvesteringsaftrek (MIA), willekeurige afschrijving (VAMIL) en de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) (zie tabel 5 hierna). Deze stimuleringsmaatregelen gelden niet alleen voor personenauto’s, maar ook voor bestelauto’s en andere voertuigen. De belangrijkste regeling is de milieuinvesteringsaftrek van 36%. Om in aanmerking te komen voor de MIA is een ondernemer verplicht zijn investering – aangegane verplichting tot bestelling – binnen drie maanden na het tijdstip van de investering te melden. Dit betekent dat deze meldingen vooruit kunnen lopen op het werkelijke tijdstip van de aankoop.

In 2012 zijn er 4.743 meldingen gedaan voor auto’s met een CO₂-uitstoot van maximaal 50 g/km met een geraamd investeringsbedrag van € 267 mln. In het eerste kwartaal van 2013 betrof het 3.368 meldingen met een geraamd investeringsbedrag van € 202 mln. Op 22 mei jl. was de stand voor 2013 7.106 meldingen met een geraamd investeringsbedrag van € 449 mln. Ook is een toename te zien in het aantal meldingen van investeringen in zeer zuinige auto’s met een CO₂-uitstoot van meer dan 50 g/km (maar minder dan 88 g/km voor diesel en minder dan 95 g/km voor overige brandstoffen), op 22 mei jl. was sprake van 3.775 meldingen met een geraamd investeringsbedrag van € 134 mln.

Tabel 5 Overzicht fiscale regelingen relevant voor (semi)elektrische en zeer zuinige auto’s 2013

Belasting/ categorie g/km CO2	BPM	MRB	bijtelling	MIA	VAMIL	KIA
0	0	0	0%	36%	Ja	Ja
1 – 50 g/km	0	0	0%	36%	Ja	Ja
Zeer zuinig: Diesel <= 88 g/km Overig <= 95 g/km	0	0	14%	13,5%	Nee	Ja

Vorenstaande tabel 5 bevat een overzicht van alle fiscale regelingen die de aanschaf van met name (semi)elektrische auto’s stimuleren. Het nettovoordeel voor een ondernemer die zo’n auto voor de zaak aanschaft, is afhankelijk van het marginaal belastingtarief. Voor een (semi)elektrische auto met een consumentenprijs inclusief 21% BTW van € 46.000 leiden de investeringsregelingen MIA, VAMIL en KIA tot een nettovoordeel van bijna € 10.000, uitgaande van een IB-ondernemer met een marginaal belastingtarief van 42%.

Tabel 6

Consumentenprijs		46.000
Btw		-/- 7.984
Aanschafprijs ondernemer	Inclusief € 0 BPM	38.016
MIA	36% bij 0–50gr/km CO2, 14% MKB winstvrijstelling, 52% IB = 36% * € 38.016* (1–0,14) * 0,42	-/- 4.943
KIA	28% (investering < 55248), 14% MKB winstvrijstelling, 52% IB = 28% * € 38.016 * (1–0,14) * 0,42	-/- 3.845
Vamil	Rente- en liquiditeitsvoordeel van 3% door versneld afschrijven (75%): 3% * € 38.016	-/- 1.140
Kostprijs ondernemer		28.088
Aanschafprijs minus kostprijs		9.928

Het eerder genoemde TNO-onderzoek bevat ook een analyse van verbruiksgegevens van plug-in hybrides die in 2012 op de markt zijn gekomen. De geanalyseerde modellen plug-in auto’s blijken gemiddeld de zuinigste auto’s op de Nederlandse markt, niet alleen op basis van de typekeuring maar ook in de praktijk. Uit het onderzoek van TNO blijkt ook dat het verschil tussen norm- en praktijkverbruik bij plug-in hybrides groter is dan bij conventionele auto’s, hoofdzakelijk omdat bij de vaststelling van het normverbruik wordt uitgegaan van een groter aandeel elektrische kilometers dan in de praktijk het geval is. Plug-ins rijden in de praktijk 2 tot 3 keer zoveel kilometers op benzine als verondersteld wordt in de verbruiksmeting van de typekeuringstest. Dit komt deels door rijgedrag en deels door de nog beperkte beschikbaarheid van laadpunten. Met de verdere uitrol van laadpunten en een beter oplaad- en rijgedrag van de berijders kan het aandeel elektrisch rijden met plug-ins toenemen. Aan beide onderwerpen wordt momenteel in publiek-private samenwerking gewerkt.

HOOFDSTUK 3 CNG (GROENGAS)

Figuur 7 geeft, op basis van gegevens van de Rijksdienst voor het Wegverkeer, een overzicht van de ontwikkeling in het aantal voertuigen op aardgas (CNG) in Nederland sinds 2006 tot en met december 2012, verdeeld naar type voertuig.

Tevens wordt de aanschaf van deze auto’s gestimuleerd met de MIA, VAMIL en KIA. In dat kader zijn er in 2012 zijn er 15 meldingen ontvangen voor (groen)gasauto’s met een investeringsbedrag van € 305.116. Tot en met mei 2013 betrof het twee meldingen met een geraamd investeringsbedrag van € 27.599.

HOOFDSTUK 4 BELASTINGOPBRENGSTEN

4.1 Algemeen

Om bij afname van de CO₂-uitstoot als gevolg van technologische ontwikkelingen de opbrengst van de BPM en bijtelling op peil te houden, is in de Autobrief een jaarlijkse aanscherping van de CO₂-grenzen en aanpassing van de tarieven aangekondigd. Op basis van de op het moment van de indiening van de Wet uitwerking autobrief bekende ontwikkelingen zijn de grenzen en tarieven tot en met 2015 zodanig vastgesteld dat de BPM jaarlijks € 2,1 mld. zou moeten opbrengen, gelijk aan de op dat moment verwachte opbrengst in 2011.

De CO₂-schijfgrenzen zijn voor de BPM en de bijtelling tot en met 2.015 jaarlijks neerwaarts bijgesteld (voor het eerst op 1 juli 2012), waarbij de CO₂-grenzen voor benzine en diesel langzaam naar elkaar toe groeien tot gelijke waarden in 2015. In de BPM is de vaste dieseltoeslag met ingang van 1 juli 2012 vervangen door een CO₂-gerelateerde dieseltoeslag. Deze toeslag is dan ook met ingang van die datum verschuldigd en zal tot en met 2.015 jaarlijks naar boven toe worden bijgesteld (voor grenzen en tarieven: zie bijlage).

De vrijstelling van de MRB voor zeer zuinige auto’s vervalt per 1 januari 2014 voor zowel nieuwe als bestaande personenauto’s. Hierdoor zal de MRB vanaf 2014 alleen nog op gewicht en brandstof gebaseerd zijn. Personenauto’s met CO₂-uitstoot van niet meer dan 50 g/km zijn tot en met 2015 vrijgesteld.

4.2 BPM

Bij de vaststelling van de grenzen en tarieven van 2012 is ervan uitgegaan dat deze wijzigingen op 1 januari 2012 zouden ingaan. Deze wijzigingen zijn echter in overleg met de branche pas op 1 juli 2012 ingegaan vanwege de benodigde «leadtime». Als gevolg van het uitstel en de toen geconstateerde anticipatie op de aanscherping van de schijfgrenzen per 1 juli 2012 is het percentage vrijgestelde auto’s toegenomen van 36,9% in 2011 naar 39,9% in de eerste helft van 2012. In de tweede helft van 2012 is het percentage vrijgestelde auto’s, ondanks de aanscherping van de schijfgrenzen, nog verder toegenomen naar 46,8%. In de figuren 8 en 9 is dit weergegeven voor benzine respectievelijk dieselauto’s. Daarbij vallen vrijgestelde auto’s – zeer zuinige auto’s – onder de «1^e schijf».

4.3 Bijtelling

In 2008 is er een 14%-tarief ingevoerd voor zeer zuinige auto’s met een CO₂-uitstoot van hooguit 110 g/km (benzine), dan wel 95 g/km (diesel). In 2009 is er voor de zogenoemde zuinige auto’s met een CO₂-uitstoot van hooguit 140 g/km (benzine), dan wel 116 g/km (diesel) een 20%-tarief bijgekomen. Deze grenzen zijn tot 1 juli 2012 hetzelfde gebleven. Uit figuren 11 en 12 blijkt dat het percentage zuinige en zeer zuinige zakelijke auto’s over de loop van de jaren aanzienlijk is gestegen. De kosten van deze verlaagde tarieven zijn inmiddels opgelopen tot € 323 mln in 2012 en € 407 mln in 2013 (MN2014).

Per 1 juli 2012 zijn de CO₂-grenzen voor de bijtelling aangescherpt. Voor 2012 als geheel heeft dat nog niet geleid tot een daling van de percentages zuinige en zeer zuinige auto’s. Een nieuwe aanscherping per 1 januari 2013 heeft inmiddels wel tot een forse daling van het percentage zeer zuinige auto’s geleid. Zo is het aandeel zeer zuinige benzineauto’s in het segment «auto van de zaak»gedaald van 36% in 2012 tot 17% in de eerste helft van 2013 en het aandeel zeer zuinige dieselauto’s van 45% in 2012 naar 39% in de eerste helft van 2013. Met het op de markt komen van nieuwe modellen zullen deze aandelen voor heel 2013 wel hoger uitkomen. Het aandeel zuinige auto’s is weliswaar in de eerste helft van 2013 toegenomen, maar het aandeel zuinige en zeer zuinige nieuwverkochte zakenauto’s is gedaald van 79% in 2012 naar 74% in de eerste helft van 2013. De kosten van de verlaagde tarieven zullen naar verwachting in 2013 en 2014 nog verder oplopen en daarna dalen door de jaarlijkse aanscherping van de CO₂-grenzen.

De afname van de derving gaat geleidelijk over een aantal jaren, omdat voor een auto het bijtellingstarief van toepassing blijft dat gold op het moment van de eerste tenaamstelling. Zo geldt voor een benzineauto met een uitstoot van 109 g/km die in 2011 voor het eerst op naam is gesteld, in 2013 nog steeds een bijtellingstarief van 14%, terwijl voor eenzelfde auto die in 2013 voor het eerst op naam is gesteld het 20%-tarief van toepassing is.

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIE

Als gevolg van het in het verleden ingezette beleid9 is de BPM vanaf 2010 in vier jaar geleidelijk omgezet van een op cataloguswaarde gebaseerde heffing naar een volledig op CO₂-uitstoot gebaseerde heffing in 2013. Dit heeft als consequentie gehad dat voor auto’s met een gelijke CO₂-uitstoot maar met sterk uiteenlopende prijzen en met voorheen sterk uiteenlopende BPM-bedragen vanaf 2013 gelijke BPM-bedragen gelden. Vanaf 2010 zijn de CO₂-tarieven jaarlijks aangepast op basis van de bij Belastingplan 2009 aangenomen wetgeving rekening houdend met de verwachten technologische ontwikkeling. Zoals bij de behandeling van de Wet Uitwerking Autobrief in 2011 is aangegeven, hebben snellere technologische ontwikkelingen en gedragseffecten geleid tot een constant dalende BPM-opbrengst. Op basis van het door Ecorys uitgevoerde onderzoek voorzag de Wet Uitwerking Autobrief niet alleen in jaarlijkse aanpassing van de CO₂-tarieven, maar ook van de CO₂-grenzen in de periode 2012–2015, zodanig dat verdere uitholling van de BPM-opbrengst zou worden voorkomen. De BPM-opbrengst is echter in 2012 en de eerste maanden van 2013 verder gedaald. Dit kan worden toegeschreven aan verschillende factoren. Op technologisch gebied lijken de ontwikkelingen de afgelopen jaren telkens sneller te zijn gegaan dan wat door experts werd verwacht. Hierbij speelt ook een rol dat het verschil tussen praktijk- en testwaarden de laatste jaren groter is geworden, zoals blijkt uit recent door TNO uitgevoerd onderzoek. Dit wordt veroorzaakt doordat fabrikanten energiebesparende technieken toepassen die op de typekeuringstest meer voordeel opleveren dan in de praktijk en doordat fabrikanten in toenemende mate gebruikmaken van marges in de testprocedures om op papier lage testwaarden te realiseren. Daarnaast is er sprake van een behoorlijke economische tegenwind en veranderende mobiliteitsvoorkeuren. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de stijgende verkoopcijfers van (semi-)elektrische personenauto’s. Dit heeft niet alleen geleid tot lagere verkopen, maar ook tot grotere gedragsveranderingen dan verwacht: de keuze voor kleinere auto’s, de keuze voor de zuinigste auto’s binnen een segment, de keuze voor auto’s met de grootste fiscale voordelen en de keuze voor de meest innovatieve technieken. Al deze effecten zijn moeilijk van elkaar te onderscheiden, waardoor een kwantitatieve toewijzing van de verschillende oorzaken van de daling van de BPM-opbrengst niet goed mogelijk is.

De Staatssecretaris van Financiën, F.H.H. Weekers