Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 december 2013
Hierbij zend ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de resultaten van een onderzoek dat in opdracht van de Gezaghebber van Bonaire en van mij is gedaan naar de corporate governance van Water- en Energiebedrijf Bonaire (WEB)1.
De doelstelling van het onderzoek was om de besluitvormings- en verantwoordingsmechanismen rondom WEB in kaart te brengen en de toepassing hiervan bij een aantal belangrijke dossiers in de periode 2005–2012. In deze periode is op Bonaire een project uitgevoerd om te komen tot een meer betaalbare en duurzame elektriciteitsvoorziening op Bonaire. Aan de onderzoekers is gevraagd om op basis hiervan aanbevelingen te doen voor versterking van de governance opdat het bestuur van het openbaar lichaam (OLB) op adequate wijze invulling kan geven aan haar verantwoordelijkheid als aandeelhouder van de onderneming en aan haar beleidsverantwoordelijkheid voor de energievoorziening op Bonaire.
De uitkomsten van het onderzoek zijn op 16 december 2013 door de onderzoekers toegelicht aan het Bestuurscollege, de Eilandraad van Bonaire en de directie en Raad van Commissarissen van WEB. Met deze brief maak ik het eindrapport van de onderzoekers openbaar.
Voor de uitkomsten van het onderzoek verwijs ik naar het rapport. In algemene zin constateren de onderzoekers serieuze tekortkomingen in de governance gedurende de periode waarnaar het genoemde project is uitgevoerd; vrijwel alle actoren die waren betrokken bij dit project (bestuurders, toezichthouders en aandeelhouders) hebben hun rol niet adequaat ingevuld.
Aanbevelingen
De aanbevelingen in het rapport richten zich tot het OLB en het bestuur van de onderneming maar ook tot het kabinet, in het bijzonder de Minister van Economische Zaken en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; partijen zullen deze aanbevelingen gezamenlijk moeten uitwerken om te borgen dat de governance van de energievoorziening op Bonaire – en de governance van overheidsbedrijven in het algemeen – structureel verbetert. In deze brief ga ik in op de aanbevelingen die zich primair richten tot de Rijksoverheid.
Een deel van de aanbevelingen zal zijn beslag krijgen in het wetsvoorstel elektriciteit en drinkwater BES, waarvan onlangs de openbare consultatie is afgerond. In dit wetsvoorstel zal de elektriciteits- en drinkwatervoorziening op Caribisch Nederland worden gereguleerd. Belangrijkste doelstelling is om een betaalbare voorziening van elektriciteit en drinkwater voor afnemers te waarborgen. Teneinde te verzekeren dat de uitvoering van en het toezicht op deze regulering onafhankelijk van directe politieke bemoeienis plaats vinden en gebaseerd zullen zijn op voorspelbare, zakelijke afwegingen, zal in het wetsvoorstel het toezicht op de bedrijven opgedragen worden aan twee toezichthouders: de Autoriteit Consument en Markt (ACM) voor het economische toezicht en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) voor het technische toezicht. Op deze wijze wordt invulling gegeven aan de aanbeveling om meer afstand te creëren tussen de politiek en de onderneming. Ook de aanbeveling aangaande de kostenstructuur van de productiezijde zal bij de afronding van het wetsvoorstel worden betrokken. In lijn met het rapport zal in het wetsvoorstel de mogelijkheid worden opengelaten voor integratie van de distributie van elektriciteit met de productie en wordt de mogelijkheid geschapen om aandelen in de onderneming te verkopen aan andere overheidsbedrijven. De verwachting is dat dit wetsvoorstel in het tweede kwartaal van 2014 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.
Volgens de onderzoekers dient als onderdeel van het verbetertraject de rol van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties steviger te worden gepositioneerd. De onderzoekers stellen ook voor in de regelgeving op te nemen dat een voorgenomen ontslag van bestuurders of commissarissen ministeriële goedkeuring behoeft. Ik wijs er op dat ontslag in situaties waarin de aanstellingstermijn nog niet verstreken is, bijzondere motivering behoeft op gronden die in de statuten zijn vermeld. In het hiervoor genoemde wetsvoorstel elektriciteit en drinkwater BES zal een bepaling worden opgenomen op grond waarvan de Minister van Economische Zaken instemmingsbevoegdheid heeft bij benoeming en ontslag van een lid van de raad van commissarissen.
Vervolgonderzoek
Het rapport geeft mij op onderdelen aanleiding voor het vermoeden dat sprake was van onbehoorlijk bestuur bij WEB. Het gaat daarbij in hoofdzaak om de volgende zaken.
Ten eerste wordt in het rapport op verschillende plekken aan de orde gesteld dat de bestuurders regelmatig op onduidelijke gronden en zonder voldoende kennis van zaken grote (investerings)beslissingen hebben genomen, waarbij zij bovendien stelselmatig relevante waarschuwingen van binnen en buiten de onderneming en aanbevelingen van deskundigen zouden hebben genegeerd. Uit het rapport blijkt ook dat niet kan worden vastgesteld dat een belangrijk bestuursbesluit om de elektriciteitsproductie te privatiseren is voorgelegd aan de aandeelhoudersvergadering.
De onderneming en het algemeen belang van een betaalbare energievoorziening zijn hiermee ernstig geschaad. Met inachtneming van het feit dat uiteindelijk ternauwernood een faillissement is afgewend, komt hieruit een beeld naar voren van bestuurders die niet op hun taak berekend waren en hun taak ook niet met de vereiste zorgvuldigheid hebben uitgevoerd. Een belangrijk signaal hiervoor is dat – volgens het rapport – een goede onderbouwing van bestuursbesluiten ontbreekt en dat sprake was van een zeer gebrekkige informatievoorziening richting de algemene vergadering van aandeelhouders en de raad van commissarissen waardoor het toezicht op het bestuur van de onderneming niet heeft gefunctioneerd.
Ten slotte wordt in het rapport melding gemaakt van een niet verklaard verschil van circa USD 10 miljoen tussen de omvang van de investering zoals die contractueel overeen is gekomen en de omvang van de investering zoals die kan worden verklaard uit informatie in het dossier over de contractueel overeengekomen kosten van onderaannemers en overige gemaakte kosten. Tevens wordt in het rapport geadviseerd om nader onderzoek te doen naar de gang van zaken rond de aanbesteding.
Deze elementen geven mij aanleiding om in overleg te treden met het OLB als aandeelhouder van WEB en de raad van commissarissen en bestuurders van WEB over het uitvoeren van vervolgonderzoek. Ook heb ik contact laten leggen met het Openbaar Ministerie om de resultaten van dit onderzoek te delen.
De Minister van Economische Zaken, H.G.J. Kamp