Nr. 12 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

In de begroting van het Ministerie van OCW vragen we aandacht voor de volgende punten:

• – Relatie beleidsagenda en Beleidsartikelen: De minister heeft de relatie tussen de indicatoren en streefwaarden in de beleidsagenda en de toelichting bij de artikelen verbeterd.

• – Relatie streefwaarden en lumpsummiddelen: We zien ruimte voor verbetering bij de koppeling tussen de beleidsdoelen van de minister en het geld dat daarvoor beschikbaar is. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van de publieke verantwoording die onderwijsinstellingen gaan afleggen.

• – Relatie tussen regeerakkoord, begroting, Nationaal Onderwijsakkoord en begrotingsakkoord: De informatie in de begroting van het Ministerie van OCW laat ruimte voor verschillende interpretaties van de in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Asscher aangekondigde ombuigingen en intensiveringen. De nota van wijziging en de suppletoire begrotingen (van 2013 en 2014) zullen duidelijk moeten maken hoe de definitieve ontwerpbegroting voor het jaar 2014 moet worden begrepen, gezien het Nationaal Onderwijsakkoord en het begrotingsakkoord van 11 oktober 2014. Om over 2014 betekenisvolle verantwoording te kunnen afleggen, is het nodig dat aan de extra gelden voor delen van de OCW-begroting specifieke en navolgbare doelen worden gekoppeld.

De minister heeft de relatie tussen de indicatoren en streefwaarden in de beleidsagenda en de toelichting bij de artikelen verbeterd.

De gehanteerde indicatoren en streefwaarden zijn concretere invullingen van de beleidsdoelen. De indicatoren en streefwaarden zijn nu voor het grootste deel voorzien van een overzienbare horizon (2015 of 2016). Ook zijn meestal tussenliggende jaardoelstellingen voor 2014 benoemd. Dit is vooral van belang om ook in het jaarverslag tussentijds verantwoording af te kunnen leggen over de maatschappelijke effectiviteit van het beleid. Voor bijvoorbeeld het percentage lessen dat in het voortgezet onderwijs gegeven wordt door gekwalificeerde docenten is de streefwaarde 85% in 2016. Voor 2014 streeft de minister naar 84%. Voor score voor de Cito-eindtoets heeft de minister een score van 537 vastgelegd als streefwaarde voor 2015. Zij heeft overigens voor 2014 geen (tussen)doel opgenomen.

Daarnaast is het een verbetering dat de digitale begrotingstekst, vooral in de beleidsagenda en bij de beleidsartikelen, links bevat naar de relevante informatie in de onderwijsmonitor Trends in Beeld, maar ook naar andere relevante beleidsdocumenten of evaluaties.

Verder waarderen we de inzet van de minister om in één oogopslag inzichtelijk te maken hoe haar beleidsagenda voor de onderwijssector vordert. Het spindiagram monitor streefdoelen maakt duidelijk hoe de minister in 2014 vordert in het realiseren van haar beleidsdoelen. Te zien valt dat de te realiseren ambities nog niet binnen bereik zijn zijn als het gaat om de reductie van voortijdig school verlaten door vmbo-leerlingen in techniek. Dit geldt ook voor het percentage scholen in het primair en voortgezet onderwijs dat opbrengstgericht werkt.

We realiseren ons dat de systematiek van lumpsumfinanciering een dergelijke informatievoorziening bemoeilijkt. Dat neemt niet weg dat meer inzicht in de mate waarin bijvoorbeeld de bekostiging van het primair of voortgezet onderwijs voldoende is op macro- en op microniveau wel gewenst is.1

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Asscher is opgenomen dat scholen meer publieke verantwoording gaan afleggen over behaalde resultaten en gebruikte middelen. Wanneer de minister meer verantwoordingsinformatie uit het veld ontvangt over de opbrengsten van het onderwijs, kan zij daarover de Tweede Kamer informeren. In ons recente rapport Kwaliteitsbewaking in het hoger onderwijs in Nederland en Vlaanderen benadrukten we dat verantwoording over de geleverde onderwijskwaliteit moet worden verbeterd.

In ons rapport Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? bevalen wij de staatssecretaris aan om te investeren in een duurzame informatiehuishouding voor en over het basisonderwijs, op basis van de principes van open data. Dat biedt doorlopend inzicht in publieke middelen voor het basisonderwijs, in prestaties van het basisonderwijs, en het evenwicht daartussen. De staatssecretaris is hierover in gesprek met DUO, de Inspectie van het Onderwijs en de PO-Raad. Wij hebben aangeboden hierover mee te denken. De staatssecretaris heeft in zijn reactie op ons rapport aangegeven graag op ons aanbod te willen ingaan.

De begroting geeft in de verdiepingsbijlagen een overzicht van de intensiveringen en ombuigingen van het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Asscher. Dat geeft deels ook in inzicht in de gevolgen van het Onderwijsakkoord. En het recente begrotingsakkoord bevat een tabel met de intensiveringen in onderwijskwaliteit en innovatie.

Om een beter beeld te krijgen van de prestaties die met deze budgettaire wijzigingen worden beoogd, is het zinvol een helder onderscheid te maken tussen de middelen die bedoeld zijn om te corrigeren voor nominale ontwikkelingen (bijvoorbeeld loon- en prijsontwikkelingen in het onderwijs of leerlingaantallen4) enerzijds en de gelden waarmee een beleidsintensivering wordt gerealiseerd en waarmee dan ook (extra) prestaties worden beoogd anderzijds. In het NOA is bijvoorbeeld een incidentele loonbijstelling van 34 miljoen euro voor 2014 afgesproken. Daarmee gaat er weliswaar « extra geld « naar het onderwijs, maar er is geen sprake van een beleidsintensivering waarvoor een extra prestatie van het onderwijsveld wordt gevraagd. Nu conform kabinetsbesluit de ramingsmeevaller van 280 miljoen vanaf 2014 structureel behouden blijft voor uitgaven aan het onderwijs, is er geen sprake van «extra geld» naar het onderwijs, maar mogen deze middelen beschouwd worden als een beleidsintensivering. Het zou transparant zijn als de minister de gevolgen van de recente ontwikkelingen voor haar begroting voor het jaar 2014 langs deze lijnen in beeld brengt.

Door het sluiten van het NOA komt de in het regeerakkoord toegezegde «intensiveringsreeks onderzoek en ontwikkeling» vrij. Van de gelden die toegevoegd worden aan de lumpsum zal het lastig te volgen zijn waar ze aan besteed worden en te zien in hoeverre ze terecht komen bij, bijvoorbeeld, de gewenste extra leraren (zie kader), of de hogere salarissen van onderwijzend personeel.

De 650 miljoen euro extra voor het onderwijs uit het recente begrotingsakkoord wordt voor 2014 in zijn geheel toegevoegd aan de lumpsum. Het volledige bedrag komt in 2013 tot besteding. Er worden daarnaast specifieke bestemmingen voor het extra onderwijsgeld genoemd, zoals betere leraren en schoolleiders en conciërges en klassenassistenten. Net als bij de extra leraren, is hier de vraag hoe inzichtelijk kan worden gemaakt in welke mate de doelstellingen zullen worden gerealiseerd.

Speciale aandacht vragen we voor het in het begrotingsakkoord opgenomen behoud van gratis schoolboeken. De in het regeerakkoord voorgenomen afschaffing van gratis schoolboeken zou 275 miljoen euro per jaar minder uitgaven opleveren. Het terugdraaien is volgens het begrotingsakkoord een intensivering van

247 miljoen euro in 2015 en vanaf 2.016 jaarlijks 187 miljoen euro.

Met het oog op het verbeteren van de mogelijkheden om verantwoording af te leggen over de beleidsvoornemens in de begroting5 voor 2014 hebben we samenvattend de volgende aandachtspunten:

• – Een eenduidige wijze van het in beeld brengen van de budgettaire consequenties van het NOA en het laatste begrotingsakkoord.

• – Een duidelijk onderscheid tussen nominale aanpassingen en beleidsintensiveringen (of -extensiveringen).

• – In geval van intensiveringen: inzicht in welke (extra) prestaties worden verlangd en op welke wijze dat wordt gevolgd.

• – Kwaliteit onderwijshuisvesting (artikel november 2013, website online medio 2014).

• – Kosten en baten van scholieren (onderzoek in het kader van 200 jaar Algemene Rekenkamer, maart 2014).

• – Bekostiging voortgezet onderwijs (medio 2014).