Nr. 17 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten van de Algemene Rekenkamer bij de begroting 2014 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).1 Voor de Tweede Kamer is het namelijk van belang inzicht te hebben in de mate waarin de Minister in de begroting informeert over bezuinigingen of intensiveringen en de bijbehorende maatregel(en) en effecten.

Goede verantwoording begint immers bij een goede begroting.

De begroting van de Minister van BZK is van beperkte omvang. De meer uitvoerende taken maken niet langer deel uit van de begroting. Het ministerie is dan ook geen «uitgaven» departement maar een departement van coördinatie en stelselverantwoordelijkheid, inclusief de daarbij behorende verdeling van middelen.

De Minister draagt de verantwoordelijkheid voor het functioneren van het stelsel van openbaar bestuur, zowel op centraal als op decentraal niveau. Hij voert in dit kader het beheer over het begrotingshoofdstuk Koninkrijksrelaties (IV) met € 257 miljoen aan uitgaven en € 32 miljoen aan ontvangsten, het BES-fonds (omvang € 33 miljoen), en – samen met de Staatssecretaris van Financiën – over het Gemeentefonds (omvang € 18,4 miljard) en het Provinciefonds (omvang € 1,2 miljard). Ook de begrotingshoofdstukken Staten-Generaal (IIA; uitgaven: € 138,1 miljoen, inkomsten: € 5,2 miljoen) en Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs (IIB; uitgaven: € 115,7 miljoen, inkomsten: € 5,7 miljoen) vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister3.

Wij spitsen onze aandachtspunten in deze brief grotendeels toe op de verantwoordelijkheid van de Minister voor het stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen en de decentralisaties in het sociale domein. Hoewel de decentralisaties in 2015 van kracht zullen worden en de financiële gevolgen nog niet zichtbaar zijn in de relevante begrotingen 2014 (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Veiligheid en Justitie, Gemeentefonds en Provinciefonds), zijn de voorbereidingen ervoor al in volle gang. De Minister van BZK speelt hierbij een belangrijke rol.

Voorts brengen wij enkele actuele punten uit ons Verantwoordingsonderzoek over 2011/2012 onder uw aandacht.

In artikel 1 «Openbaar bestuur en democratie» merkt de Minister op dat de decentralisaties door hem in hun onderlinge samenhang worden gecoördineerd en onder de verantwoordelijkheid van de Ministers van SZW en VWS worden uitgevoerd. De Minister geeft aan hierbij verantwoordelijkheden te hebben die niet zozeer verbonden zijn met de inhoud van het sociaal domein, als wel met het feit dat BZK staat voor een slagvaardig openbaar bestuur en een overheid waar burgers op kunnen vertrouwen. In dit kader heeft de Minister een regisserende rol ten aanzien van de decentralisaties.

Als randvoorwaarden voor de decentralisaties noemt hij: «stevige uitvoeringskracht, voldoende beleidsruimte, een beperkte regeldruk en verantwoordingslast, ruimte voor integraal maatwerk in wet- en regelgeving en een zo breed mogelijke ontschotting in het gemeentefonds tot één integraal budget». Deze randvoorwaarden heeft de Minister ook in zijn decentralisatiebrief van 19 februari jl. opgenomen.4 Op deze brief hebben wij op 15 mei jl. gereageerd (met een afschrift aan de Tweede Kamer).5

Van te voren moet het duidelijk zijn waarover na invoering van de decentralisaties aan de Tweede Kamer verantwoording zal worden afgelegd. Het is daarom zaak dat nu al wordt gewerkt aan het vormgeven van informatiearrangementen, ook om te voorkomen dat vanuit het Rijk, de Tweede Kamer of de gemeenten zelf in een (te) laat stadium aanvullende informatiewensen komen. De Minister heeft aangegeven de interbestuurlijke informatie te willen stroomlijnen, zodat de informatie niet alleen gebruikt kan worden om invulling te geven aan de systeemverantwoordelijkheid van de betrokken Ministers, maar ook gebruikt kan worden voor benchmarks tussen gemeenten. Wij pleiten daarom ook voor het zoveel mogelijk gebruik maken van de mogelijkheden die open data biedt.

Meer gedetailleerde informatie over uitgaven krijgt pas betekenis als het wordt gecombineerd met informatie over prestaties en effecten («linked data»). Hiervoor is het van belang dat informatieverschaffers en -verzamelaars, zoals gemeenten en het CBS zoveel mogelijk hun data open maken. In onze brief aan de Tweede Kamer van 7 november jl.6 hebben wij gewezen op de voordelen die «open data» bieden. Het kabinet heeft hiervoor het Actieplan Open Overheid7 gepresenteerd. Wij constateerden dat er geen samenhangende overall-aanpak lijkt te zijn en dat de Minister van BZK voor zichzelf alleen een rol als «aanjager» ziet.

De Minister noemt in zijn begroting als één van de randvoorwaarden voor de decentralisaties een zo breed mogelijke ontschotting in het gemeentefonds tot één integraal budget. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 9 oktober jl. 8gaat hij hierop nader in. Vanaf 1 januari 2015 moet het zogenaamde sociaal deelfonds in werking treden. Dit betekent dat de Minister in 2014 het deelfonds nader moet uitwerken en dat hierover in de Tweede Kamer besluitvorming moet plaatsvinden.

Het is het voornemen van de Minister de middelen voor de decentralisatie in het sociale domein in de eerste drie jaren geïntegreerd beschikbaar te stellen via één deelfonds sociaal domein in het Gemeentefonds. Daarbij wordt een aantal bestedingsvoorwaarden gesteld waarvan de bedoeling is de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkeling van het sociale domein te volgen. De Minister geeft aan dat de middelen van het sociaal deelfonds geoormerkt worden verstrekt via een apart (nieuw en tijdelijk) begrotingsartikel in het gemeentefonds en de eerste drie jaar alleen vrij kunnen worden besteed aan de onderscheiden doelen van het sociaal deelfonds. Herschikking naar andere beleidsdoelen is niet toegestaan.

Het lijkt of in het deelfonds de twee huidige uitkeringsvormen door elkaar lopen: ontschotting en bestedingsvrijheid en tegelijk de beperking dat het budget alleen een bepaald doel mag worden besteed.

Deze vermenging van algemene en specifieke uitkeringen hebben we al vaker gesignaleerd.10 In ons rapport Staat van de Rijksverantwoording 201111 merkten wij op, dat door het vervagen van het onderscheid tussen de uitkeringsvormen niet altijd duidelijk is of een Minister of een gemeentebestuur verantwoordelijk is voor de resultaten van beleid en hoe en aan wie daarover verantwoording moet worden afgelegd. Wij wezen er op dat voorkomen moet worden dat we niet meer goed weten wie waarop kan worden aangesproken. Wij stelden dat publiek geld niet in een niemandsland verantwoord kan worden.

Wij wijzen er verder op dat de bestedingsvoorwaarden die de Minister van BZK stelt aan het sociaal deelfonds niet passen bij de met het deelfonds beoogde bestedingsvrijheid van de gemeenten. Daarbij is het onduidelijk hoe de Minister wil nagaan of de voorwaarden zijn nageleefd door de gemeenten. Het is voor de Tweede Kamer en voor de gemeenten van belang dat deze onduidelijkheden vóór de invoering van de decentralisaties worden weggenomen.

De maatregel dat de middelen alleen binnen het deelfonds kunnen worden besteed, prikkelt de gemeenten niet tot een efficiënte en doelmatige besteding van deze middelen. Sterker nog het kan ertoe leiden dat de prioriteit komt te liggen op uitputting van het toegekende budget.

Wij hebben in ons Rapport bij het Jaarverslag 2012 ook aandacht gevraagd voor de coördinerende rol van de Minister van BZK voor Caribisch Nederland. Hoewel elke Minister zelfstandig verantwoordelijk is voor de rechtmatigheid van de uitgaven, waren wij van mening dat de coördinerende rol van de Minister van BZK betekenisvoller kan worden ingevuld. Dit gelet op de gemeenschappelijke kenmerken van de problemen in het financieel beheer.

In zijn bestuurlijke reactie op ons Rapport bij het Jaarverslag 2012 en in zijn brief van 11 september jl. geeft de Minister aan dat acties in gang zijn gezet of worden ondernomen in het kader van de coördinerende rol.

In 2014 is verder de afronding voorzien van de werkzaamheden van de zogenaamde vereffeningscommissie, die zich bezig houdt met verdeling van de boedel van het voormalige land Nederlandse Antillen, een belangrijk aandachtspunt.

Ook aan Caribisch Nederland en de rol van de Minister van BZK daarbij zullen wij aandacht besteden in ons komende verantwoordingsonderzoek 2013.

In deze brief verwezen wij al naar ons rapport bij het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van BZK, de Staat van de Rijksverantwoording en onze reactie op de Decentralisatiebrief van de Minister van BZK, alle gepubliceerd op 15 mei jl.

Voor het onderwerp «decentralisaties binnen het sociale domein» zijn onze brieven met aandachtspunten bij de begrotingen van VWS (gepubliceerd op 22 oktober 2013) en SZW (nog te publiceren) van belang. Voor 2014 staat, naast het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek, een onderzoek naar de informatie-arrangementen bij gedecentraliseerde taken op het programma en publiceren wij een rapport over Basisregistraties.