Nr. 6 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten van de Algemene Rekenkamer bij onderdelen van de begroting 2014 van de Minister van Financiën en de Miljoenennota 2014. Een goede verantwoording begint immers bij een goede begroting. Deze brief kunt u derhalve gebruiken bij uw voorbereiding op de begrotingsbehandeling tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen (begin oktober). De begroting van de Minister van Financiën 2014 omvat € 9.262 miljoen aan uitgaven en € 123.252 miljoen aan ontvangsten.

We besteden in deze brief aandacht aan de volgende onderwerpen die vooral betrekking hebben op de beleidsartikelen «Financiële Markten» (artikel 2), «Financieringsactiviteiten publiek-private sector» (artikel 3) en «Internationale Financiële Betrekkingen» (artikel 4):

• • voortgang bezuinigingsoperatie;

• • toekomstplannen ABN AMRO, ASR en SNS REAAL;

• • risicoregelingen (garanties) naar aanleiding van de integrale risicoanalyse uit de Miljoenennota 2014 en het rapport van de Commissie Risicoregelingen;

• • publieke controle Europese noodfondsen;

• • toezicht vakministers op semipublieke instellingen;

• • beheer, toezicht en controle staatsdeelnemingen.

Met deze brief kondigen we ook de actualisaties aan van ons webdossier Kredietcrisis http://kredietcrisis.rekenkamer.nl en van ons webdossier EU Economic Governance www.rekenkamer.nl/eu-governance .

(Bron: Miljoenennota 2014, Rijksbreed Wetgevingsoverzicht)

Met het aanvullende bezuinigingspakket van de Miljoenennota 2014 komt het saldo van de maatregelen uit de verschillende bezuinigingspakketten op afgerond € 51 miljard in 2017, zie figuur 1. De omvang van deze bezuinigingsoperatie maakt het onvermijdelijk dat alle burgers en bedrijven de gevolgen voelen. Daarom vragen wij aandacht voor het belang van goed inzicht in de (beoogde) effecten van bezuinigingen in de samenleving. Daarnaast vinden wij het belangrijk dat de Tweede Kamer goed inzicht krijgt in de voortgang en operationalisering van de bezuinigingsoperatie.

In de «Staat van de Rijksverantwoording 2011» schreven wij dat het van belang is dat bezuinigingen en hervormingen verantwoord ingevoerd worden, met een helder antwoord op de vraag wat de (rijks)overheid wel en niet (meer) tot haar takenpakket rekent. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om bij alle voorstellen die het aan de Staten-Generaal voorlegt, concreet aan te geven wat de gevolgen zijn voor bedrijven en burgers.1

Het afgelopen jaar hebben wij geconstateerd dat verbeteringen wenselijk zijn in het inzichtelijk maken van de gevolgen van bezuinigingen. Zo constateerden wij in ons rapport «Bezuinigingen op Uitvoeringsorganisaties»2 dat de Tweede Kamer bij de bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties, zoals de Publieke Omroep, het UWV, de Belastingdienst en Rijkswaterstaat beperkt inzicht heeft in de gevolgen van bezuinigingen bij deze organisaties. Daarnaast constateerden wij in ons «Verantwoordingsonderzoek over 2012» dat van de voorgenomen bezuiniging van € 788 miljoen met het programma Compacte Rijksdienst de haalbaarheid van in totaal € 426 miljoen aan besparingen nog niet onderbouwd is door middel van bijvoorbeeld een sluitende business case of concrete maatregel.3

Het kabinet-Rutte/Asscher heeft aangegeven de 30 Miljard Monitor (voorheen 18 Miljard Monitor) van het vorige kabinet niet door te zetten.4 De budgettaire verantwoording over bezuinigingen loopt primair via de reguliere begrotingsstukken.5 Daarnaast stuurt de Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) jaarlijks op Prinsjesdag en op Verantwoordingsdag het Rijksbreed Wetgevingsoverzicht naar de Tweede Kamer om inzicht te geven in de voortgang van de bezuinigingsoperatie van het kabinet.

Het Rijksbreed Wetgevingsoverzicht heeft de ambitie een overzicht te geven van de voortgang van wetsvoorstellen met een belangrijke financiële doelstelling. Het overzicht is een afgeleide van de 30 Miljard Monitor, maar bevat minder informatie. Het wordt bijvoorbeeld niet duidelijk of de maatregelen op schema liggen, en de duiding van de te behalen bezuinigingsdoelstelling ontbreekt. Daarnaast valt een deel van de maatregelen uit de verschillende bezuinigingspakketten buiten het overzicht. Dit betreft maatregelen gericht op een bezuiniging van minder dan € 50 miljoen, maatregelen die geen wetswijziging behoeven en de intensiveringen en lastenverlichtingen.

In de Miljoenennota 2014 is dit jaar meer informatie opgenomen over de voortgang van de bezuinigingsoperatie dan vorig jaar. Zo is aangegeven welke belangrijke maatregelen zullen starten in 20146 en is een overzicht gegeven van de nog niet gerealiseerde EMU-saldoverbeterende beleidsvoornemens (met een ondergrens van € 250 miljoen).7 Met deze extra informatie in de Miljoenennota is het inzicht in de voortgang van de bezuinigingsoperatie verbeterd.

Doordat de verantwoording over de (voortgang van de) bezuinigingen in verschillende stukken neerslaat (departementale begrotingen, Miljoenennota en Rijksbreed Wetgevingsoverzicht) is het moeilijk om in één oogopslag integraal de operatie én de voortgang ervan in beeld te krijgen.

(Bron: beleidsartikel 3 «Financieringsactiviteiten publiek-private sector»)

De Minister van Financiën heeft de Tweede Kamer op 23 augustus 2013 schriftelijk geïnformeerd over de toekomstplannen voor de financiële instellingen ABN AMRO, ASR en SNS REAAL.8 In zijn brief presenteert de Minister van Financiën op basis van het advies van Stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen (handelsnaam NLFI) de kapitaaluitgaven die zijn gedaan bij de overname en kapitalisatie van de Nederlandse onderdelen van Fortis en deelt deze vervolgens toe aan de huidige deelnemingen ABN AMRO (€ 21.663 miljoen), ASR (€ 3.650 miljoen) en RFS (€ 2.642 miljoen).9 De Minister van Financiën schrijft ook dat hij zoveel mogelijk de totale kapitaaluitgaven van de Staat terug wil verdienen.

De Minister van Financiën meldt in zijn brief van 23 augustus 2013 dat er een evaluatie zal plaatsvinden na verkoop van de aandelen ABN AMRO en ASR. Hierbij zal worden geëvalueerd of de vooraf gestelde doelen zijn gehaald. Deze evaluatie zal vervolgens besproken worden met de Tweede Kamer. Wij vinden het belangrijk dat de Minister in overleg met de Tweede Kamer de opzet van de evaluatie in een vroeg stadium voorbereidt zodat een goede verantwoording achteraf mogelijk is. Indien gewenst kan de Algemene Rekenkamer hierbij geraadpleegd worden.

In zijn brief van 23 augustus 2013 informeert de Minister van Financiën de Tweede Kamer over de wijze waarop het parlement betrokken zal worden bij de verkoop van ABN AMRO en ASR. In antwoord op de motie-Van Vliet10 wordt hiervoor het Besliskader Privatisering en verzelfstandiging gebruikt.11 De Minister geeft voorts aan dat de eventuele betrokkenheid van het parlement bij de voorbereiding voor toekomstige afstoting van het genationaliseerde SNS REAAL niet aan de hand van het besliskader wordt toegelicht.

(Bronnen: Miljoenennota 2014, Rapport Commissie Risicoregelingen met kabinetsreactie, beleidsartikel 3 «Financieringsactiviteiten publiek-private sector»)

In ons rapport Risico’s voor de Overheidsfinanciën (2012) hebben wij de Minister van Financiën onder andere aanbevolen om risicoregelingen van het Rijk (zoals garanties) door te lichten, periodiek eerder aangegane risico’s te heroverwegen en om de Tweede Kamer te informeren over de effectiviteit van verstrekte garanties.13

De totale omvang van de garanties en achterborgstellingen van het Rijk is de laatste jaren fors toegenomen, van 42% van het bbp in 2008 tot 78% van het bbp (oftewel € 468,9 miljard) in 2014.14 Op Prinsjesdag 2013 is het rapport «Risicoregelingen in beeld» van de Commissie Risicoregelingen, vergezeld met een kabinetsstandpunt, naar de Tweede Kamer gestuurd. Ook in de Integrale Risicoanalyse in de Miljoenennota 2014 besteedt de Minister aandacht aan het kabinetsstandpunt over risicoregelingen.

De adviezen van de commissie zijn waardevol en verdienen uitvoering. In grote mate komen de adviezen van de commissie overeen met onze aanbevelingen uit ons rapport uit 2012. Een belangrijk voornemen van de Minister is het afbouwen van uitstaande garanties. Tegelijkertijd constateren wij dat er met de afgifte van de garanties aan De Nederlandsche Bank (DNB) (€ 5,7 miljard)15 en SNS (€ 5 miljard) in 2013 evenwel nieuwe risicoregelingen tot stand zijn gebracht.

Daarnaast heeft het kabinet zich voorgenomen om de transparantie over risicoregelingen te vergroten, door de departementale begrotingen vanaf 2015 te verrijken waarin onder meer aandacht wordt besteed aan het uitstaande risico van de regeling en of het departement een begrotingsreserve aanhoudt. Als dat niet het geval is, hoe het departement dan eventuele verliezen wil opvangen en hoe de risico’s worden beheerst. Eind september 2013 publiceert de Algemene Rekenkamer een rapport waarin we op een overzichtelijke manier informatie verschaffen voor de garanties aan acht internationale financiële instellingen die staan opgenomen in de begroting van de Minister van Financiën. De door ons gehanteerde indicatoren voor het financieel profiel en risicoprofiel van de instelling zouden ook als voorbeeld kunnen dienen voor de informatie in de betreffende risicoparagraaf in de departementale begrotingen 2015.

We vragen de Tweede Kamer dan ook om dit aspect mee in de beoordeling te betrekken bij de behandeling van ons komende rapport.

(bron: Beleidsartikel 4 «Internationale Financiële Betrekkingen», Garantieoverzicht Rijk bij de Miljoenennota 2014)

Nederland staat in 2014 voor € 137 miljard garant voor de noodfondsen ESM (Europees Stabiliteitsmechnisme), EFSF (Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit), EFSM (Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme), EU-betalingsbalanssteun en voor het IMF (Internationale Monetaire Fonds). Daarnaast blijkt dat Nederland in 2014 € 4,6 miljard heeft inbetaald in het ESM. Een onafhankelijke publieke controle en verantwoording van deze noodfondsen vinden wij, gezien de financiële omvang en het politieke en economische belang, essentieel.

In dit verband is het relevant dat zowel het ESM als zijn Board of Auditors (BoA, ook wel ESM-Auditcomité genoemd) op 24 juni 2013 hun jaarverslagen over 2012 hebben uitgebracht. In het verslag van de BoA wordt een aantal verbeterpunten aandragen voor het financieel beheer van het ESM. Deze verbeterpunten hebben onder meer betrekking op de interne controle, de organisatiestructuur en de wijze van verslaglegging. Wij bevelen de Tweede Kamer dan ook aan om de Minister van Financiën te vragen of en hoe hij deze verbeterpunten actief onder de aandacht gaat brengen van de ESM Board of Governors.16

(Bron: Beleidsagenda punt 6)

In de begroting gaat de Minister in op effectief financieel beheer en toezicht in de semipublieke sector. We zijn positief over het voornemen van het kabinet om te komen tot een sector overstijgend – gemeenschappelijk – normenkader voor goed financieel beheer en financieel toezicht bij semipublieke instellingen, zoals woningcorporaties, ziekenhuizen, zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s). Dit normenkader moet instellingen helpen om hun financieel beheer en verantwoording zodanig in te richten dat zij «in control» zijn. Dit is van groot belang voor de samenleving en het parlement aangezien bij de zbo’s en rwt’s alleen al jaarlijks circa € 130 miljard aan publiek geld omgaat (exclusief woningcorporaties en ziekenhuizen).20

Het kabinet heeft ook plannen om het externe financiële toezicht van de verantwoordelijke Minister op de semipublieke instellingen te verbeteren. Uit ons onderzoek Kaderwet zbo’s: reikwijdte en implementatie (2012) blijkt dat op dit terrein nog veel te verbeteren is.21 Wij bevelen de Tweede Kamer dan ook aan, wanneer deze plannen worden voorgesteld, te letten op een goede balans tussen het financieel toezicht door de Minister en andere (in- en externe) financiële checks and balances. Het gaat daarbij om maatwerk leidend tot een sluitend systeem van sturing, toezicht en verantwoording waarbij de publieke belangen voldoende geborgd zijn. Door voldoende toezichtscapaciteit en goede afspraken over de verantwoording kan ook de informatiepositie van het parlement ten opzichte van semipublieke instellingen gewaarborgd worden.

Wij merken op dat de instellingen zelf ook behoefte hebben aan meer duidelijkheid en eenduidigheid op dit vlak, echter wel zonder dat dit leidt tot onnodige (administratieve) lastendruk. In de plannen van het kabinet missen wij nog een verbinding met de mogelijkheden van het gebruik van open data.

Bij een goed financieel beheer van publiek geld mag ook transparantie hierover worden verwacht. Het gebruik van open spending data kan hierbij helpen.

Wij bevelen de Tweede Kamer aan om de Minister van Financiën te vragen om het gebruik van open spending data serieus te bevorderen.

(Bron: beleidsartikel 3 «Financieringsactiviteiten publiek-private sector»)

In de begroting kondigt de Minister van Financiën een nieuwe beleidsnota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 aan.22 Met het nieuwe beleid wil de Minister onder meer zijn informatiepositie bij grote investeringsbeslissingen van deelnemingen versterken. Hiermee komt de Minister tegemoet aan de toezegging die hij aan de Tweede Kamer heeft gedaan. Ook in ons rapport Gasrotonde: nut, noodzaak en risico’s stonden wij hierbij stil.23