Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

De voorliggende toelichting bij de begroting 2014 van het BES-fonds kent de volgende indeling.

Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het BES-fonds. Vervolgens komt het beleidsartikel aan bod. In de verdiepingsbijlage wordt het BES-fonds in een breder kader geplaatst. Daarna volgen de bijlagen. Deze zijn achtereenvolgens: de moties en toezeggingen, het overzicht van de rijksuitgaven in Caribisch Nederland (naar aanleiding van motie Hachchi), het overzicht belasting- en premieontvangsten Caribisch Nederland, het overzicht van de eilandelijke inkomsten en het overzicht van te verstrekken renteloze leningen aan Caribisch Nederland.

Via de vrije uitkeringen uit het BES-fonds ontvangen de openbare lichamen middelen om hun taken naar behoren uit te voeren, net zoals gemeenten middelen krijgen uit het gemeentefonds. Het gaat hierbij om vrij besteedbare middelen. Het is dus – net als bij gemeenten – aan de lokale democratie om ambities te formuleren, eigen inkomsten te genereren en beleidskeuzes te maken. Jaarlijks vindt in het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen BES besluitvorming plaats over de hoogte van de vrije uitkering voor het jaar daaropvolgend.

Het BES-fonds is een beleidsarm fonds. Immers, het is aan de eilanden om verantwoording af te leggen over de via het BES-fonds verstrekte middelen. De systeemverantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is hierbij van groot belang. Om te voorkomen dat er discrepanties ontstaan tussen eilandelijke taken en financiën, toetst de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties strikt op artikel 87 van de wet Financiën BES. Op grond van dit artikel dient het Rijk bij beleidsvoornemens welke leiden tot een wijziging van taken voor de openbare lichamen aan te geven welke financiële gevolgen hier aan zijn verbonden voor de openbare lichamen.

De coördinerende rol van de Minister van Binnenlandse Zaken wordt in 2014 verder versterkt. Dit mede naar aanleiding van het onderzoek taakverlichting en deregulering Caribisch Nederland, dat op 2 juli 2013 naar het Parlement is gestuurd. Uit dit onderzoek komt onder meer naar voren dat de coördinatie binnen het Rijk kan worden verbeterd. De noodzaak voor meer coördinatie komt ook naar voren in recente adviezen van de Raad van State en de Algemene Rekenkamer. Ook het parlement heeft in diverse debatten het belang onderstreept van coördinatie binnen het Rijk, bijvoorbeeld bij het debat over kinderrechten naar aanleiding van het rapport van UNICEF. Het kabinet zal in reactie op het onderzoek voorstellen doen om zowel de procescoördinatie als de inhoudelijke coördinatie te verbeteren.

Een belangrijk onderwerp in 2014 is de evaluatie van de staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In de slotakkoorden uit 2006 is afgesproken dat de staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba binnen 6 jaar na de staatkundige ontmanteling van het land Nederlandse Antillen, wordt geëvalueerd en de definitieve staatkundige structuur van Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt vastgesteld. Deze evaluatie bepaling is overgenomen in de Wet Openbare Lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Wet Financiën Openbare Lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De criteria, thema’s en opzet voor de evaluatie worden eind 2013, dan wel begin 2014, in overleg met de Openbare Lichamen definitief vastgesteld. Tevens wordt een voorlichting aan de Raad van State gevraagd. De evaluatieopdracht zal begin 2014 aan de Eerste en Tweede Kamer worden verzonden. Het evaluatieonderzoek wordt verwacht in 2015. Wel kunnen in 2014 al enkele voorbereidende onderzoeken plaatsvinden. Bij de evaluatie wordt ook het BES-fonds betrokken. Hierdoor is een afzonderlijke periodieke evaluatie van de beleidsartikelen van dit fonds op grond van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek niet nodig.

Tenslotte zijn de door de eilanden op te stellen ontwikkelplannen in 2014 een belangrijk thema. De interdepartementale afstemming en eventuele financiering, mede ten behoeve van weging en prioritering van de ontwikkelplannen, zullen een belangrijke rol spelen tijdens de begrotingsvoorbereiding 2015. De verantwoording over eventueel verstrekte rijksmiddelen voor ontwikkelplannen vindt plaats via de begrotingen van de betreffende ministers. Een totaaloverzicht van bijzondere uitkeringen aan de openbare lichamen (bijzondere uitkeringen) wordt jaarlijks op de derde woensdag van mei aan de Tweede Kamer verstrekt. De verstrekte renteloze leningen aan de openbare lichamen treft u aan in bijlage 4.6 van deze begroting.

Een overzicht van alle rijksuitgaven Caribisch Nederland is op verzoek van de motie Hachchi c.s. (Kamerstukken II, 33 000-IV, nr. 28) net als vorig jaar opgenomen als bijlage 4.3 bij deze begroting. Om de inzichtelijkheid van deze bijlage te vergroten is dit jaar voor het eerst ook een overzicht van de Rijksinkomsten op Caribisch Nederland opgenomen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het BES-fonds. Als fondsbeheerder draagt hij zorg voor een adequate omvang van het fonds in relatie tot de overeengekomen taakverdeling tussen Nederland en de openbare lichamen. De openbare lichamen zijn autonoom in de besteding van de vrije uitkering.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is systeemverantwoordelijk voor de bestuurlijke en financiële verhouding met de eilanden. De openbare lichamen mogen zelf bepalen welke taken en activiteiten zij bekostigen uit de algemene middelen van de vrije uitkering. Dit uitgangspunt laat onverlet dat de openbare lichamen bepaalde wettelijke taken en activiteiten dienen uit te voeren voor de bekostiging waarvan zij op de algemene middelen zijn aangewezen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vervult ook een coördinerende schakel tussen de openbare lichamen en de verschillende departementen. Een belangrijk instrument daarin is de zogenaamde Caribisch Nederland-week (CN-week) die twee keer per jaar georganiseerd wordt rond het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen BES (BOFv). De CN-week biedt de mogelijkheid aan de besturen van Bonaire, Saba en Sint Eustatius om te overleggen met de departementen in Den Haag. De week draagt bij aan een goede relatie en samenwerking tussen de Rijksoverheid en de drie eilandbesturen.

De wet Financiën BES (de wet FinBES) biedt – indien nodig – instrumenten voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de toezichthouder, het College financieel toezicht (Cft) om in te grijpen. Het openbare lichaam kan in principe alleen uitgaven doen die zijn opgenomen in een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties goedgekeurde begroting.

In 2014 worden de door de eilanden opgestelde en nog op te stellen ontwikkelplannen voor het wegwerken van achterstanden een belangrijk onderwerp. Door de eilanden wordt eraan gewerkt om met steun van de ministeries de ontwikkelplannen nader uit te werken. Het aanbestedingswaardig maken van de plannen betekent nog niet dat de ontwikkelplannen tot uitvoering worden gebracht; dit is onder meer afhankelijk van de budgettaire mogelijkheden.

Het is verder van belang dat er geen discrepantie ontstaat tussen eilandelijke taken en financiën. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in 2014 strikt toetsen op artikel 87 van de Wet FinBES om discrepantie tussen eilandelijke taken en financiën te voorkomen. Op grond van dit artikel dient het Rijk bij beleidsvoornemens welke leiden tot een wijziging van taken voor de openbare lichamen aan te geven welke financiële gevolgen hier aan zijn verbonden voor de openbare lichamen. Ook moet in de toelichting worden aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen kunnen worden opgevangen. De vakministers zijn primair verantwoordelijk voor het aangeven van de kosten en bekostigingswijze van taakwijzigingen van de openbare lichamen. Daartoe treden zij tijdig in overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De middelen die de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba uit de vrije uitkering ontvangen zijn vrij besteedbaar. Op de vrije uitkering zal dit jaar een aantal bedragen ingehouden worden. Het betreft aflossingslasten voor leningen die het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verstrekt opdat de openbare lichamen een eigen bijdrage kunnen leveren in de kosten om de grote achterstanden in de huisvesting van het onderwijs op korte termijn weg te werken.

In 2008 zijn werkkapitalen voorgeschoten aan de openbare lichamen. Daarnaast had één van de openbare lichamen in de periode 2008–2010 een hoger tekort dan toegestaan. Deze bedragen worden gedurende de periode 2014–2018 teruggevorderd door deze in te houden op de vrije uitkering. De totale inhouding bedraagt USD 2,36 mln. in vijf jaar (€ 1,82 mln.).

Tussen de Rijksoverheid en de openbare lichamen zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de verdeling van de taken en activiteiten die door de eilandelijke overheden, dan wel door de Rijksoverheid worden uitgevoerd. De vrije uitkering zoals die in dit begrotingshoofdstuk is verantwoord betreft de algemene middelen bestemd voor de openbare lichamen ten behoeve van de uitvoering van de eilandelijke taken (naast de eigen inkomsten van het openbaar lichaam, zoals eilandbelastingen, zie bijlage 4.5).

De Rijksoverheid heeft ten aanzien van de openbare lichamen de verantwoordelijkheid de (rijks)taken uit te voeren. De middelen die hiervoor worden ingezet worden verstrekt vanuit departementale begrotingen.

In de motie Hachchi c.s. (Kamerstukken II, 33 000-IV, nr. 28) is het verzoek neergelegd een overzichtsconstructie aan dit begrotingshoofdstuk toe te voegen met daarin opgenomen alle budgetten voor de BES-eilanden.

Bonaire raamt de opbrengsten defensief en gaat uit van gelijkblijvende opbrengsten van de lokale belastingen. Sint Eustatius heeft een nieuwe logeergastenbelastingverordening en daaraan gekoppeld een nieuwe methode van berekening van de logeergastenbelasting. Hierdoor wordt een veel hogere opbrengst van deze belasting verwacht. Als gevolg hiervan stijgt de totale opbrengst uit lokale belastingen met ongeveer een derde. Saba blijkt de opbrengsten over 2012 te positief geraamd te hebben. De opbrengsten liggen meer in lijn met de realisaties in 2011. Daarom is over 2013 hierop teruggegrepen.

De totale opbrengsten op Sint Eustatius en Saba worden voornamelijk opgebracht door de motorrijtuigenbelasting, resp. 66% en 69%, terwijl deze belasting op Bonaire slechts 29% van de totale lokale heffingen betreft.

Conform artikel 89 van de wet FinBES kunnen de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) een verzoek tot een renteloze lening indienen bij een vakdepartement ten behoeve van het doen van investeringen die dienen voor de uitoefening van de publieke taak. Een dergelijk verzoek wordt door een openbaar lichaam ingediend door tussenkomst van het College financieel toezicht (Cft). Het Cft voorziet de aanvraag van zijn advies. Volgens lid 4 van artikel 89 stelt de ministerraad jaarlijks vast welk bedrag ieder van de openbare lichamen verschuldigd is aan aflossing van de renteloze leningen. Deze vaststelling geschiedt bij de behandeling van het Besluitvormingsmemorandum in de ministerraad.

In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de renteloze leningen en de bijbehorende aflossingsbedragen voor 2014, zoals die tot op heden aan Caribisch Nederland zijn verstrekt. Het risico van de wisselkoers euro-dollar ligt bij het vakdepartement.