Nr. 15 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

De gepresenteerde onderzoekscijfers hebben betrekking op 2010. Deze onderzoeksresultaten worden nog geactualiseerd naar 2014 voor opname in de meicirculaire 2014. Dit zal leiden tot kleine wijzigingen van de herverdeeleffecten.

Op 14 en 15 april hebben de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) hun adviezen uitgebracht over het groot onderhoud2. Beide zien het belang van het groot onderhoud per 2015 en adviseren het uit te voeren, maar geven ook aandachtspunten mee. Hun adviezen zijn zoveel mogelijk meegenomen in deze brief. In bijlage 43 wordt gedetailleerd ingegaan op de adviezen.

De huidige verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds is gebaseerd op een systematiek die is ingevoerd in 1997 met de Financiële-verhoudingswet. Het doel is dat gemeenten over voldoende financiële mogelijkheden beschikken om hun publieke taken uit te voeren.

Sinds 1997 zijn zowel de taken die gemeenten uitvoeren als de bekostiging ervan verder ontwikkeld. Het gemeentefonds vormt de belangrijkste bron van de middelen van gemeenten (ca 35%)4. De algemene uitkering biedt aan gemeenten de ruimte en vrijheid om middelen zo efficiënt en doelgericht mogelijk in te zetten. Dit wordt in de nabije toekomst nog belangrijker gezien de voorgenomen decentralisaties per 2015, waarbij het Rijk efficiency expliciet nastreeft door middel van de beleidsvrijheid die gemeenten geboden wordt via het gemeentefonds. Hiermee blijft de verdeling aansluiten bij de kabinetsvisie op de bestuurlijke organisatie van Nederland.

Het groot onderhoud heeft geen betrekking op de verdeelmodellen van de decentralisaties en op de ontwikkeling van het deelfonds sociaal domein, zoals genoemd in de decentralisatiebrief van het kabinet. Daarvoor lopen parallelle trajecten.

In het Periodieke Onderhoudsrapport (POR) van 2010 constateerden de fondsbeheerders BZK en Financiën dat de verdeling van middelen niet meer aansloot op de kosten van gemeenten. Deze scheefgroei gaf aanleiding tot vervolgonderzoek.

In 2010 zijn de fondsbeheerders gestart met het nader onderzoeken van de bevindingen uit het POR 2010. Daarbij is ook gezocht naar een vernieuwing van de uitgangspunten voor de verdeling. Aanvankelijk was het de bedoeling niet alleen naar het gemeentefonds te kijken, maar naar gemeentefinanciën in den brede: er zou ook een oordeel gegeven worden over de doelmatigheid van de gemeentefinanciën – in het verlengde van het rapport Kalden.5 Dit bleek echter moeilijk vorm te geven in het onderzoek.

In 2011, toen de eerste fase van het onderzoek was afgerond, zijn de ideeën voor een herijkt gemeentefonds incl. doelmatigheidsgedachte voorgelegd aan de samenwerkingspartners ministeries, Rfv6 en de VNG. Deze ideeën vielen niet goed, in het bijzonder bij VNG en Rfv omdat zij oordeelden dat een doelmatigheidsoordeel van de fondsbeheerder op gespannen voet staat met de beleidsvrijheid van gemeenten. Daarnaast bleek dat het moment van de herijking ook niet optimaal was vanwege de inbedding van decentralisaties «begeleiding» en «werken naar vermogen». Mede op verzoek van de VNG is het project toen tijdelijk stilgezet.7

Inmiddels hebben de fondsbeheerders in goed overleg met de VNG, betrokken ministeries en de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) besloten dat per 2015 groot onderhoud wordt uitgevoerd op het gemeentefonds. Het gaat daarbij om groot onderhoud van het gemeentefonds: de vastlegging van de huidige praktijk in de verdeling van het gemeentefonds.

In de uitwerking van het groot onderhoud zijn niet alle clusters meegenomen. Het cluster Werk & inkomen en de clusteronderdelen VHROSV (onderdeel van Infrastructuur & Gebiedsontwikkeling) en Brandweer en rampen (onderdeel van openbare orde & veiligheid) worden per 2016 aangepast.

In de uitwerking van het groot onderhoud is ook gekeken naar het rapport «Verdelen, vertrouwen en verantwoorden»8 van de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv). Het rapport bevat een weergave van de recente ontwikkeling van de financiële verhoudingen, en een overzicht van de actuele discussie. De Raad constateert dat er geen aanleiding is voor een ingrijpende herinrichting van het stelsel van financiële verhoudingen.

De fondsbeheerders delen de constatering van de Raad. De trend om steeds meer via de (vrij besteedbare) uitkering uit het Gemeentefonds te laten lopen (en minder via specifieke uitkeringen) heeft daar aan bijgedragen.

Met ingang van 2015 wordt een sociaal deelfonds9 gevormd binnen het gemeentefonds waarin middelen voor Jeugd, Wmo 2015 en Participatie integraal aan gemeenten worden verstrekt. De middelen in dit deelfonds mogen alleen worden besteed aan deze beleidsterreinen, zoals vastgelegd in de bijbehorende wetten.

Met ingang van 2018 zal dit sociaal deelfonds zonder interne schotten en zonder beperkingen opgaan in het gemeentefonds. Het sociaal deelfonds gaat meelopen in de reguliere periodieke onderhoudssystematiek van het gemeentefonds waarvan de uitkomst jaarlijks bestuurlijk wordt besproken, zodat eventuele problemen tijdig kunnen worden geadresseerd. Voor het gemeentefonds als geheel geldt de reguliere periodieke onderhoudssystematiek van het gemeentefonds en zullen de onderliggende aannames aan de praktijk worden getoetst en zo nodig worden bijgesteld.

Het doel van het groot onderhoud is een toekomstbestendige basis voor het gemeentefonds. Dit betekent dat de gemeenten de uitkering krijgen die bij hun taken past volgens de systematiek van de Financiële-verhoudingswet. Ook bestaat het groot onderhoud uit het doorvoeren van enkele technische aanpassingen.

Het resultaat van het groot onderhoud leidt tot een andere verdeling tussen en binnen clusters en tot herverdeeleffecten tussen gemeenten.

Ten tweede wordt het vaste bedrag specifiek voor de G4 daar waar mogelijk teruggebracht. De Rfv concludeerde al in 2009 dat de argumentatie voor de vaste bedragen door de tijd is achterhaald omdat het takenpakket en de omstandigheden sindsdien zijn veranderd. De fondsbeheerders konden zich vinden in deze aanbevelingen.11

Op dit moment ontvangen de G4 een deel van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in de vorm van vaste bedragen, bovenop het vaste bedrag dat elke gemeente ontvangt. Het is de bedoeling de vaste bedragen van de G4 per cluster onder maatstaven te brengen en mee te nemen in de systematiek die voor alle andere gemeenten geldt.12 Per 2015 start deze objectivering, die verder wordt gebracht in 2016. Het is nu nog niet mogelijk om de vaste bedragen volledig af te schaffen omdat voor drie onderdelen van het gemeentefonds het groot onderhoud per 2016 wordt uitgevoerd. Bovendien kunnen niet voor alle onderdelen passende maatstaven worden gevonden, zoals de cultuurconvenanten.

In de uitwerking van het groot onderhoud is niet mogelijk gebleken om de gehele basis per 2015 mee te nemen; voor drie (sub)clusters zal het onderhoud per 2016 worden uitgevoerd (zie vervolgproces). De clusters waarvoor de voorstellen voor groot onderhoud al zijn afgerond, worden in de algemene uitkering van 2015 verwerkt. De reden hiervoor is dat de periode tussen de gebruikte onderzoeksgegevens en het jaar van de aanpassing van de verdeling niet onnodig langer wordt en de actualisatie van deze gegevens zeer bewerkelijk is. Het onderhoud dat in 2016 wordt uitgevoed heeft geen invloed op individuele (sub)clusters die in 2015 al zijn aangepast. Mogelijk heeft het groot onderhoud 2016 tot gevolg dat het volume moet worden aangepast van alle clusters die in het groot onderhoud 2015 zaten. Dit zal naar rato van de omvang van de clusters gebeuren.

Het bestaande cluster Maatschappelijke zorg wordt gesplitst in Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd, beide gekoppeld aan de decentralisaties Wmo en Jeugd met ingang van 2015. Hier is dus alleen sprake van een herindeling.

Kostenoriëntatie betekent dat de verdeling van het fonds rekening houdt met de objectieve kenmerken van gemeenten (zoals het aantal inwoners, de oppervlakte en de bodemgesteldheid) die een indicatie vormen voor verschillen in de taakopgave tussen gemeenten.17 De verdeling is gebaseerd op gemiddelde kostenniveaus van groepen van gelijksoortige gemeenten, niet van elke individuele gemeente afzonderlijk.

Globaliteit betekent dat er voor de verdeling gebruik wordt gemaakt van algemene maatstaven. Hierdoor is er geen directe koppeling tussen de middelen uit het gemeentefonds en specifieke taken. De algemene uitkering is geen «verzameling van budgetten» en is vrij besteedbaar. De (beleids)clusters in het gemeentefonds zijn bedoeld om de verdeelsystematiek te ondersteunen en niet om de budgetten te oormerken.

Het tweede uitgangspunt betreft de vastlegging van de praktijk van verdelen die sinds 1997 is gegroeid.

Bij de verdeling van het gemeentefonds wordt rekening gehouden met de inkomstencapaciteit van gemeenten. Hiermee wordt invulling gegeven aan de doelstelling van de Financiële-verhoudingswet om een voor alle gemeenten gelijk voorzieningenniveau mogelijk te maken bij een gelijke belastingdruk.

Sinds 1997 is de praktijk gegroeid waarbij in de verdeling de inkomstencapaciteit constant wordt gehouden op het niveau van 1997. In 1997 was sprake van een gesloten systeem waarin alle inkomsten en uitgaven werden meegenomen. Dit is na 1997 geleidelijk veranderd. De feitelijke inkomsten (opbrengsten OZB en Overige eigen middelen18) van gemeenten lagen in 2010 ca. € 1,5 miljard hoger dan waarmee in de verdeling rekening wordt gehouden.

Nu deze extra inkomsten buiten de verdeling blijven, hebben gemeenten de financiële mogelijkheden om eigen keuzes te volgen in de uitvoering van hun taken. De keuzevrijheid van gemeenten neemt hierdoor toe. Uit de jaarlijkse analyses in de periodieke onderhoudsrapporten (POR) blijkt dat gemeenten die ruimte ook gebruiken. Deze toegenomen keuzevrijheid is waardevol.

De extra eigen inkomsten blijken per cluster in verschillende mate te correleren met extra uitgaven. Er zijn terreinen waar gemeenten die veel inkomsten hebben uit OZB en OEM aanzienlijk meer uitgeven dan gemeenten die dergelijke inkomsten niet hebben. De uitgaven op deze clusters worden niet volledig gevolgd. Op basis van deze verschillen is de omvang van de nieuwe clusters bepaald (zie bijlage 319).

Ondanks het periodiek onderhoud vanaf 1997 is het aantal bijstellingen van de verdeling van het gemeentefonds beperkt geweest. De huidige operatie is de eerste integrale herziening. Dit soort grote aanpassingen in de verdeling van het gemeentefonds is onwenselijk voor gemeenten, omdat deze kunnen leiden tot grote herverdeeleffecten. Om taken goed uit te kunnen voeren is het belangrijk dat gemeenten beschikken over stabiele inkomsten waarop zij hun meerjarig beleid kunnen baseren. Toekomstbestendigheid betekent daarom tevens dat het gemeentefonds vanuit de basis sneller wordt aangepast aan de actuele situatie van gemeenten en daardoor met beperktere herverdeeleffecten kent. Het onderhoudsstelsel wordt daarom vernieuwd.

Naast de al gebruikelijke analyses van het onderhoudsstelsel (onderzoek naar afwijkingen) op het niveau van alle gemeenten samen, zullen meer analyses worden gemaakt op basis van groepen gemeenten met bepaalde kenmerken (mesoanalyses). Dit kan op basis van inwonertal maar ook op basis van andere kostenfactoren die in het verdeelmodel zijn meegenomen. Relevante verschillen worden zo eerder ontdekt. Ook zal worden gekeken naar de verschillen tussen de gemeentebegrotingen en hun verantwoordingen en de relevantie daarvan voor de verdeling.

Het is de bedoeling om gemeenten meer duidelijkheid en stabiliteit te bieden over de ontwikkelingen in het gemeentefonds; gedacht wordt aan onderhoud één maal in de vier jaar, aan te kondigen in de meicirculaire in het jaar voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen.

Er is geen duidelijke herverdeling tussen groottegroepen van gemeenten. Uitzondering hierop zijn de G4 die als gevolg van het zoveel mogelijk afbouwen van de vaste bedragen voor de G4 enige negatieve herverdeeleffecten hebben.

Voor de meerderheid van de gemeenten blijkt er een positief effect op te treden.

Zoals hiervoor beschreven wordt in dit groot onderhoud de uitzonderingspositie van de G4 zoveel mogelijk teruggebracht. Op dit moment ontvangen de G4 immers een deel van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in de vorm van vaste bedragen. In deze eerste fase van het groot onderhoud zijn de vaste bedragen volgens het onderzoek uit 2011 toegerekend aan de betreffende clusters; er is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de bestaande maatstaven. Ook is de onderbouwing van de bijzondere positie van de G4 in het gemeentefonds is met dit onderzoek geactualiseerd.

Een deel van de kosten van de G4 blijkt echter niet te kunnen worden verklaard met bestaande maatstaven. Daarom zijn in deze fase drie nieuwe maatstaven gevonden om recht te doen aan deze kosten. Deze hebben betrekking op de nieuwe clusters Bestuur en Algemene ondersteuning, Educatie, Openbare Orde en Veiligheid en Infrastructuur & Gebiedsontwikkeling. In de tweede fase van het groot onderhoud per 2016 (zie ook p.3) zal het restant van de vaste bedragen zoveel mogelijk worden geobjectiveerd.

Vervolgens blijkt de algemene uitkering voor de G4 in 2015 iets lager uit te vallen dan onder de vaste bedragen, variërend van -0,2% tot -0,3% van de respectievelijke gemeentebegrotingen.

Ook blijkt een enkele andere gemeente te profiteren van deze nieuwe maatstaven.

Om het groot onderhoud zo goed mogelijk vorm te geven en draagvlak te creëren is er periodiek overleg met onze samenwerkingspartners gevoerd: de betrokken ministeries, gemeenten (via de VNG) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). Zij adviseren de fondsbeheerders over zowel de aanpak als de inhoud van het onderhoud.

Daarnaast zijn diverse platforms van gemeenten door het projectteam bezocht om de achtergrond en de beoogde doelen van het onderhoud te schetsen.

De VNG ziet het belang van de uitvoeren van het groot onderhoud van het gemeentefonds in 2015 en stemt in met het voorstel. De VNG vraagt daarbij om een nieuwe actualisatie van de cijfers voor onderwijshuisvesting en uit zorgen over de effecten van de invoering van de BAG zowel voor gemeenten met zorginstellingen met een woonfunctie en als voor gemeenten met studentenhuisvesting; zie ook paragraaf 6 en 8 van deze brief.

De fondsbeheerders zien het advies van de VNG als ondersteuning voor de voornemens voor het groot onderhoud. De VNG dringt ten slotte aan op een meer fundamentele discussie over de financiële verhouding met haar leden op een aantal onderwerpen. De toekomstige invulling van het begrip kostenoriëntatie zoals nu in deze brief vormgegeven vormt een van deze onderwerpen. De fondsbeheerders herkennen de hier door de VNG genoemde onderwerpen en staan hier voor open als vervolgstap op het groot onderhoud.

De Raad constateert dat het voorstel een oplossing biedt voor de belangrijkste scheefheden op de uitgavenclusters, vooral onderwijshuisvesting en wegen & water, en een acceptabele oplossing biedt voor de BAG-problematiek. Ook acht de Raad het van belang dat gemeenten na een lange periode van onzekerheid aan het begin van een nieuwe collegeperiode enig zicht hebben op de ontwikkelingen van de belangrijkste inkomstenbron van gemeenten, de algemene uitkering.

De Raad is echter ook kritisch over groot onderhoud omdat de Raad verschillende keuzes van de fondsbeheerders niet steunt en graag meer herijking van het fonds (dus een meer fundamentele aanpak) en minder groot onderhoud had gezien.

De fondsbeheerders zien het advies van de Rfv als een steun voor de snelle uitvoering van het groot onderhoud en erkennen dat de ambities voor het groot onderhoud beperkter zijn dan de aanvankelijke uit 2010. De fondsbeheerders herkennen de onderwerpen die de Rfv noemt en staan open voor een nadere discussie als vervolgstap op het groot onderhoud.

In de meicirculaire 2014 worden de resultaten van het groot onderhoud gepubliceerd (de algemene uitkering per gemeente in 2015).

De maatstaven worden vervolgens vastgelegd in het Besluit financiële verhoudingen 2001.20 De details worden vastgelegd in de Regeling meet- en rekenregels verdeelmaatstaven. De wijziging van de bedragen per eenheid wordt vastgelegd in het Besluit vaststelling bedragen per eenheid gemeentefonds.

De drie clusters die om verschillende redenen nog niet per uitkeringsjaar 2015 worden herijkt maar per 2016 zijn:

• 1. Werk en inkomen – In de decentralisatiebrief van het kabinet (19 februari 2013) is opgenomen dat «onder andere het verlies aan prikkelwerking door het opnemen van het participatiebudget in een deelfonds gecompenseerd moet worden, bijvoorbeeld door versterking van de financiële prikkels in (onderdelen van) het gemeentefonds». Ook kan dan meer rekening worden gehouden met beleidswijzigingen, zoals het invoeren van een loonkostensubsidie.

• 2. Infrastructuur en gebiedsontwikkeling/ Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Stedelijke vernieuwing (VHROSV) – het onderzoeksjaar (2010) bleek niet representatief door incidentele uitgaven en geldstromen.

• 3. Openbare orde en veiligheid/ Brandweer en rampen – uitgesteld in verband met koppeling aan de evaluatie van de veiligheidsregio's die in het najaar van 2013 is afgerond.

Daarnaast wordt het advies van de VNG overgenomen om de aanpassingen van het cluster Educatie te toetsen op basis van de meest actuele kosten van gemeenten. Als dit aanleiding geeft tot bijstellingen, kunnen deze worden meegenomen in de tweede fase van het groot onderhoud in 2016.