Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

Hoewel dus gesteld kan worden dat zeker voor AOW’ers in de hogere inkomenscategorieën de hierboven beschreven ontwikkelingen zich al grotendeels voltrokken hebben, is de groep die tot 1 april 2015 de AOW instroomt nog verzekerd van het recht op partnertoeslag. Maar gezien de huidige economische omstandigheden wordt ook van personen die nog recht op partnertoeslag hebben en over een substantieel inkomen beschikken een bijdrage gevraagd.

Overwegingen bij de voorliggende maatregel zijn primair budgettair van aard. De maatregel dient te worden beschouwd in het licht van de brede houdbaarheidsproblematiek die, naast de huidige economische omstandigheden, voor een belangrijk deel samenhangt met de kostenstijgingen vanwege de vergrijzing. In het regeerakkoord5 wordt in dit verband opgemerkt dat deze en andere maatregelen op het terrein van de sociale zekerheid nodig zijn zodat regelingen houdbaar en toegankelijk blijven nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. Daarbij wordt verder opgemerkt dat iedereen naar vermogen zal moeten bijdragen, waarbij meer wordt gevraagd van mensen naarmate het inkomen hoger is. Voor voorliggende maatregel betekent dit dat het recht op partnertoeslag alleen zal worden beperkt voor de hogere inkomensgroepen.

Voor degenen die als gevolg van de voorgenomen maatregel hun partnertoeslag verliezen, is voorzien in een overgangsregeling. Op grond van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft iedereen recht op het ongestoord genot van zijn eigendom (artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM). Hierbij wordt er vanuit gegaan dat een reeds toegekend recht op een sociale verzekeringsuitkering als een vorm van eigendom geldt. Inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht (een «lopende uitkering») is echter wel mogelijk bij wet. Hierbij dient wel een evenwichtige afweging plaats te vinden tussen de belangen van de gemeenschap en de belangen van de getroffen groep. Hierbij dient zonodig een vorm van compensatie te worden aangeboden. Een en ander houdt onder meer in dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie dient te bestaan tussen de gekozen middelen en het beoogde doel.

Daarom is in het wetsvoorstel bepaald dat de voorgenomen noodzakelijke maatregel, in het streven het sociale zekerheidsstelsel houdbaar en toegankelijk te houden, enkel van toepassing is op AOW’ers met de hoogste inkomens. Zoals eerder in deze paragraaf aangegeven, geldt voor deze groep geen harde inkomensgrens, maar is gekozen voor een geleidelijke grens. Op deze manier wordt voorkomen dat AOW’ers met een vergelijkbare inkomenspositie met een groot verschil in rechten worden geconfronteerd.

Zoals ook al eerder aangegeven was ten tijde van het tot stand komen van het regeerakkoord overigens al duidelijk dat ingrijpende maatregelen nodig zouden zijn. Voor uitkeringsgerechtigden die op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel recht op partnertoeslag hebben, wordt een overgangsperiode van een jaar in acht genomen, uitgaande van plaatsing van de wet in het Staatsblad eind 2013 (zie artikelsgewijze toelichting op artikel II). Hierna volgt nog een afbouwperiode van drie jaar. De aankondigingsperiode van een jaar en het afbouwpad van drie jaar geldt overigens ook voor de nieuwe instroom vanaf 1 januari 2015 tot 1 april 2015.

Hiermee wordt voldaan aan de eisen van een evenwichtige belangenafweging en proportionaliteit tussen gekozen middelen en het beoogde doel.

Het CBS heeft onderzoek gedaan naar het gezamenlijk inkomen van betrokkenen en de leeftijd van de partner voor wie AOW-partnertoeslag wordt ontvangen.7 Op basis van dit onderzoek verwacht het kabinet dat 13% van de AOW’ers die een partnertoeslag ontvangt, te maken krijgt met het onderhavige wetsvoorstel. Het gaat in 2015 om circa 27.000 personen, voor wie de partnertoeslag in vier jaarlijkse stapjes wordt afgebouwd. Dit aantal loopt in de jaren daarna snel af. Zij verliezen een bedrag van maximaal ca. € 8.300 op jaarbasis, waarbij voor personen met een inkomen tussen ca. € 46.000 en € 54.000 een evenredig oplopend deel wordt gekort. Vanwege het afbouwpad van vier jaarlijkse stapjes zal er tussen 2015 en 2018 sprake zijn van een korting met maximaal ca. € 2.100 per jaar.

Inkomenseffecten treden op bij huishoudens waarvan het gezamenlijke bruto inkomen zonder AOW-pensioen en partnertoeslag hoger uitvalt dan € 46.000. Voor inkomens tot die grens treden geen inkomenseffecten op. In het inkomenstraject tussen € 46.000 en € 54.000 loopt het inkomenseffect op, zodat het effect maximaal is vanaf een inkomen van € 54.000. Het inkomenseffect voor huishoudens vanaf dat inkomen die de partnertoeslag volledig kwijtraken is maximaal –9%. Vanwege het afbouwpad is het jaarlijkse maximale inkomenseffect ca. –2 ¼%.

De geraamde besparing neemt toe van € 40 miljoen in 2015 tot € 65 miljoen in 2018 als gevolg van het ingroeipad van de korting. Daarna neemt de besparing af als gevolg van uitstroom van de doelgroep (in de meeste gevallen vanwege het bereiken van de AOW-leeftijd door de partner voor wie partnertoeslag wordt ontvangen). Er is geen structurele besparing verbonden aan deze Wet omdat de partnertoeslag reeds gesloten is voor nieuwe instroom per 1 april 2015.

De uitvoeringskosten van dit voorstel bestaan uit kosten voor/rond inwerkingtreding en kosten die daarna optreden. Bij de kosten voor/rond inwerkingtreding betreft het vooral het vaststellen van inkomen, systeemaanpassing en bezwaarzaken. Bij de kosten na inwerkingtreding betreft dit vooral het vaststellen van het inkomen. Na 2019 zijn de uitvoeringskosten verwaarloosbaar omdat de groep mensen die AOW-partnertoeslag ontvangt dan sterk geslonken is.

De administratieve lasten voor burgers nemen als gevolg van dit voorstel marginaal toe. Het betreft lasten vanwege het informeren over de regeling, het melden van (mutaties van) de inkomensgegevens aan de SVB en in een beperkt aantal gevallen het indien van een bezwaarschrift. Rond de inwerkingtreding (2014 en 2015 samen) gaat het om 44.000 uur en € 44.000. In 2016 neemt dit af tot 19.000 uur en € 30.000 en de jaren daarna neemt dit met 30% per jaar af vanwege uitstroom uit de regeling. Er zijn geen structurele lasten aan dit voorstel verbonden omdat de partnertoeslag wordt gesloten voor nieuwe instroom per 1 april 2015.

Er zijn geen additionele administratieve lasten voor het bedrijfsleven aan dit wetsvoorstel verbonden.

De SVB heeft een toets uitgebracht ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. De SVB geeft daarin aan dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is. De SVB geeft verder aan dat de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2015 haalbaar is mits de voorgenomen wetswijziging tijdig wordt gepubliceerd.

De SVB stelt verder enkele aanpassingen aan het wetsvoorstel voor, die tot doel hebben om de inkomensgrens uit te kunnen voeren in de door de SVB gehanteerde maandsystematiek, zonder dat dit belastend werkt voor de administratie of de klanten onevenredig raakt. Deze voorstellen tot aanpassing zijn overgenomen.

In artikel V, onderdeel A, van de Wet uniformering loonbegrip is het vijfde lid van artikel 9 komen te vervallen, onder gelijktijdige vernummering van het zesde tot en met negende lid tot vijfde tot en met achtste lid. Bij die gelegenheid is verzuimd tegelijkertijd ook de verwijzing in artikel 12, naar artikel 9, zesde lid, onderdeel b, aan te passen. Die aanpassing vindt in dit wetsvoorstel alsnog plaats.

Artikel 12, tweede lid, kan vervallen. In dit artikellid is bepaald dat de berekende niet volledige brutopartnertoeslag ten behoeve van de berekening van de brutovakantie-uitkering moet worden uitgedrukt in een percentage van de volledige brutopartnertoeslag. Ook de in het nieuwe artikel 12a opgenomen kortingsregeling kan leiden tot berekening van een niet-volledige brutopartnertoeslag. Daarom is in dat artikel eveneens een met het huidige artikel 12, tweede lid, overeenkomende bepaling opgenomen ten behoeve van de berekening van de brutovakantie-uitkering (artikel 12a, zesde lid). Omdat de in artikel 12a, zesde lid, opgenomen bepaling mede betrekking heeft op de berekening van een niet-volledige partnertoeslag met toepassing van artikel 12, eerste lid, kan artikel 12, tweede lid, vervallen.

De in artikel 12, eerste lid, opgenomen inkomensgrens kan niet worden gebruikt in de maand waarin de pensioengerechtigde de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. In die maand kan nl. niet worden uitgegaan van het totale gezamenlijk maandinkomen uit arbeid of overig inkomen van de pensioengerechtigde en diens echtgenoot, maar slechts van het gezamenlijk inkomen uit arbeid of overig inkomen van de pensioengerechtigde en diens echtgenoot over dat deel van de maand waarin de pensioengerechtigde de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Dit betekent dat in dat geval ook een aparte inkomensgrens nodig is. De inkomensgrens per maand dient in dat geval te worden herleid tot een inkomensgrens voor het deel van de maand na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Om hierin te voorzien wordt in een nieuw tweede lid van artikel 12 artikel 11, tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaard.

In artikel 12 is sinds 1 augustus 2011 geregeld dat op de brutopartnertoeslag een korting wordt toegepast tot 10% voor zover die toeslag samen met het gezamenlijk inkomen uit arbeid of overig inkomen van de gehuwde pensioengerechtigde en diens echtgenoot, vermeerderd met het brutoouderdomspensioen door de toepassing van die korting niet minder bedraagt dan 162% van het brutominimumloon met inbegrip van de brutominimumvakantiebijslag (per 1 januari 2013 € 30.834,59). Omdat voor de systematiek van de thans te regelen korting aansluiting wordt gezocht bij de systematiek van artikel 12 ligt het voor de hand deze nieuwe bepaling direct na dat artikel in te voegen. Daarvoor pleit ook dat er voor is gekozen de thans te regelen korting toe te passen op de brutopartnertoeslag nadat daarop achtereenvolgens de artikelen 10, 13, tweede lid, en 12, eerste lid, zijn toegepast.

In het voorgestelde nieuwe artikel 12a, eerste lid, wordt geregeld dat de brutotoeslag, vastgesteld op grond van artikel 10, en, indien van toepassing, na toepassing van de artikelen 13, tweede lid, en 12, eerste lid, wordt gekort met het bedrag waarmee het gezamenlijke inkomen uit arbeid of overig inkomen van de gehuwde pensioengerechtigde en diens echtgenoot, de inkomensgrens overschrijdt. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het hier inkomen betreft exclusief ouderdomspensioen of partnertoeslag in de zin van de AOW. Dit volgt uit artikel 2:7, eerste lid, onderdeel a, van het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten. Zoals eerder aangegeven vindt de korting plaats op de brutotoeslag nadat daarop eerst de artikelen 10, 13, tweede lid, en 12, eerste lid, zijn toegepast. Dat betekent dat eerst het inkomen van de echtgenoot van de pensioengerechtigde wordt verrekend, indien van toepassing de korting voor onvolledige opbouw wordt toegepast, de generieke korting tot 10% wordt toegepast en pas daarna de thans te regelen korting. De korting bestaat uit het verschil tussen het gezamenlijk inkomen van de pensioengerechtigde en diens echtgenoot, minus het AOW-ouderdomspensioen en de partnertoeslag, en de inkomensgrens.

In het tweede lid is bepaald dat als de op grond van het eerste lid vastgestelde korting gelijk is aan of hoger is dan de toeslag, de korting wordt vastgesteld op het bedrag van die toeslag. In dat geval wordt de toeslag op € nihil vastgesteld.

De inkomensgrens wordt vastgesteld in het derde lid en wordt, net zo als de inkomensgrens in het bestaande artikel 12, eerste lid, uitgedrukt in een percentage van het brutominimumloon met inbegrip van de brutominimumvakantiebijslag, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Het wettelijk brutominimumloon bedraagt per 1 januari 2013 inclusief de brutominimumvakantiebijslag € 19.033,70. Dat wil zeggen dat de grens van het gezamenlijk inkomen 242% van € 19.033,70 per 1 januari 2013 ca € 46 000 bedraagt.

In het vierde lid wordt artikel 11, tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaard op de inkomensgrens, bedoeld in het derde lid. Zie voor een toelichting hierop de toelichting op artikel 12, tweede lid (nieuw).

Verder wordt in het vijfde lid geregeld dat de uiteindelijke hoogte van de toeslag wordt uitgedrukt in een percentage van de volledige brutotoeslag ten behoeve van het berekenen van de vakantie-uitkering.

Met de eerste zin van het zesde lid wordt geregeld dat de kortingssystematiek eveneens van toepassing is op pensioengerechtigden die op grond van artikel II van de Wet van 23 oktober 1993 tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet (wijziging in de verhouding van ouderdomspensioen en toeslag) (Stb. 592) onder het regime vallen van vóór 1 februari 1994. Het gaat hier om pensioengerechtigden met een AOW-pensioen en toeslag in de verhouding 70%-30%. Ook voor deze pensioengerechtigden geldt dus dat de toeslag wordt gekort naarmate het gezamenlijk inkomen de inkomensgrens overschrijdt. In artikel II van genoemde wet van 23 oktober 1993 is bepaald dat de bepalingen van de AOW, zoals die wet luidde voor de datum van inwerkingtreding van die wet van toepassing blijven op die pensioengrechtigden. Daarom wordt, om artikel 12a goed te kunnen uitvoeren met de tweede zin geregeld dat ten aanzien van deze pensioengerechtigden de artikelen 10, vierde lid, en 29, tweede lid, van de AOW, zoals die voor de datum van inwerkingtreding van de wet van 23 oktober 1993 luidden, dienen te worden gelezen alsof deze met het oog op het nieuwe artikel 12a zouden zijn gewijzigd.

Het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel moet bij koninklijk besluit worden vastgesteld. Het streven is er op gericht de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel in 2013 af te ronden, zodat de wet eind 2013 tot stand kan komen en in het Staatsblad kan worden gepubliceerd. Het is verder de bedoeling de wet, na een overgangsperiode van een jaar in werking te laten treden met ingang van 1 januari 2015. Dit betekent dat pensioengerechtigden, die op die datum al recht hebben op de partnertoeslag (bestaande gevallen) en pensioengerechtigden die op of vanaf die datum recht krijgen op de partnertoeslag (nieuwe instroom 9) zullen kunnen worden geconfronteerd met een korting op die toeslag. Overigens is er dan nog geen sprake van het volledig toepassen van de korting. Op grond van het voorgestelde artikel 64c, eerste lid, wordt de partnertoeslag in een periode van drie jaar fasegewijs afgebouwd, zodat de korting eerst in het vierde jaar na 1 januari 2015, dus pas vanaf 1 januari 2018 volledig wordt toegepast.

Aldus ontstaat een totale overgangsperiode van 4 jaar waarin de partnertoeslag geleidelijk geheel wordt afgebouwd.