Nr. 16 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

De leden van de fractie van de VVD vragen zich af wat het kabinet gaat doen als de aangekondigde premies niet omlaag zijn gegaan en dit ook in de toekomst niet zullen doen. De leden van de fractie van 50PLUS vragen of het nieuwe financiële toetsingskader een stijgend effect zal hebben op de pensioenpremies, in die zin dat de nu geraamde besparing lager uit kan vallen.

De leden van de fractie van D66 vragen welke maatregelen het kabinet van plan is te nemen om de premiedaling die is verondersteld in de financiële doorrekening van het regeerakkoord veilig te stellen. Tevens vragen zij zich af of de inzet van het kabinet is dat bij het ABP – waar de overheid een bijzondere rol heeft – de lagere opbouw één op één wordt doorvertaald naar lagere premies. De leden van de fractie van D66 merken op dat de sociale partners tijdens het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer hebben aangegeven dat het kabinet niet heeft gestreefd naar een afspraak met sociale partners over het verminderen van de pensioenpremie wanneer het Witteveenkader wordt ingeperkt. Deze leden vragen of het kabinet kan bevestigen dat hier inderdaad niet op is ingezet. Indien dit niet het geval is, vragen deze leden waarom het kabinet niet gestreefd heeft naar harde afspraken over premiedaling. De leden van de fractie van de SGP vragen of het kabinet kan reageren op de kritiek van deskundigen uit het rondetafelgesprek, waarin werd gesteld dat de premiedaling onverenigbaar is met de huidige financiële positie van veel fondsen en dat ook het nieuwe FTK een flinke opwaartse druk op de premies zal geven. Deze leden vragen hoe het kabinet ervoor zorgt dat de premies daadwerkelijk gaan dalen en welke wettelijke instrumenten daarvoor beschikbaar zijn.

Het kabinet heeft kennisgenomen van de door bepaalde – vertegenwoordigers van – pensioenuitvoerders gedane uitlatingen over het te hanteren premiebeleid na inperking van het Witteveenkader. De aanpassing van het Witteveenkader maakt het mogelijk voor pensioenfondsen en pensioenverzekeraars om de premies te verlagen. Het CPB gaat ervan uit dit ook zal gebeuren als gevolg van de beperking van het Witteveenkader. Het kabinet vindt dit ook wenselijk en heeft sociale partners daarom opgeroepen de premies te verlagen teneinde de koopkracht van individuele werknemers te verhogen. Lagere premies bieden burgers meer bestedingsruimte en dat geeft een impuls aan de economie. Het kabinet heeft bij eerdere gelegenheid erop gewezen dat een pensioenfondsbestuur verplicht is zich te richten naar de belangen van alle bij het pensioenfonds betrokken deelnemers, gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden, pensioengerechtigden en de werkgever(s). Op grond van deze wettelijke eis tot evenwichtige belangenbehartiging moet het pensioenfondsbestuur ervoor zorgen dat genoemde groepen zich door het bestuur op evenwichtige wijze vertegenwoordigd kunnen voelen. De evenwichtige belangenbehartiging is essentieel voor het draagvlak en vertrouwen in ons pensioenstelsel en het behoud van de collectiviteit en solidariteit waarop pensioenfondsen zijn gebaseerd. Het is op voorhand niet helder of een constante premieontwikkeling binnen deze uitgangspunten past. Dat zal van geval tot geval moeten blijken. Ten aanzien van de opmerkingen over het nieuwe FTK en een slechte financiële positie van pensioenfondsen meent het kabinet op dat bij een verlaging van de pensioenambitie ceteris paribus lagere pensioenpremies behoren. De concrete effecten van het nieuwe financieel toetsingskader op de pensioenpremies moeten nog in kaart worden gebracht, zodat nog niet valt te zeggen wat het effect van de herziening van het FTK is op de pensioenpremies.

Dat neemt niet weg dat op fondsniveau kan worden besloten om een verlaging van de pensioenambitie te gebruiken voor een verbetering van de indexatiekwaliteit of verbetering van de regeling op andere onderdelen. Het CPB heeft daar in de raming van de maatregel rekening mee gehouden. Dit laat onverlet dat het kabinet het onwaarschijnlijk acht dat sociale partners gezamenlijk besluiten de pensioenpremies niet te verlagen. Het niet verlagen van de premies ondanks de verlaging van de pensioenaanspraken impliceert materieel een premiestijging. In het huidige economische tijdgewricht is het onwaarschijnlijk dat werkgevers en werknemers met een dergelijke aanwending van de vrijvallende premieruimte zullen instemmen. Het zou op gespannen voet staan met het welbegrepen eigen belang. Daarbij is relevant dat de pensioenregelgeving een gelaagde governance-structuur kent rondom de pensioenfondsen met daarbij de benodigde «checks-and-balances», waarin de verschillende partijen elk een eigen verantwoordelijkheid hebben. Die gelaagdheid maakt het hoogst onwaarschijnlijk dat besturen premies onnodig hoog houden ten nadele van één groep belanghebbenden, de actieve deelnemers. Het kabinet heeft in de brief over het sociaal akkoord sociale partners opgeroepen – ter ondersteuning van de koopkracht – de ruimte die ontstaat door de verlaging van de opbouwpercentages te benutten voor het verlagen van de pensioenpremies, voor zover de financiële positie van het pensioenfonds dit toelaat. Het kabinet vertrouwt er ook op dat sociale partners er – tegen de achtergrond van de huidige economische situatie – ook zelf geen belang bij hebben om de premies onnodig hoog te houden. Pensioenpremies leggen een fors beslag op de loonruimte. Een onnodig hoge premie drukt enerzijds het nettoloon en gaat ten koste van de bestedingen en leidt anderzijds tot hoge loonkosten die de concurrentiepositie van de ondernemingen schaden.

In dit verband kan ook worden opgemerkt dat in de besturen van pensioenfondsen alle belanghebbenden zijn vertegenwoordigd. Dat gegeven maakt naar het oordeel van het kabinet niet waarschijnlijk dat een premiebesluit wordt genomen dat één groep belanghebbenden eenzijdig schaadt. In het wetsvoorstel Wet versterking bestuur pensioenfondsen2 – op 28 mei 2013 aangenomen door de Tweede Kamer – wordt ook een maximum van 25% gesteld aan het aandeel gepensioneerden in fondsbesturen, waarbij belangrijkste overweging is dat partijen die de premie betalen nooit in de minderheid mogen komen, om te voorkomen dat de rekening eenzijdig wordt afgewenteld op de loonruimte. Met het wetsvoorstel Wet versterking bestuur pensioenfondsen is tevens de borging van de evenwichtige belangenbehartiging versterkt via maatregelen gericht op versterking van deskundigheid en het intern toezicht en op een adequate vertegenwoordiging van alle risicodragers binnen de organisatie van het pensioenfonds. Vooral de taak van de Raad van Toezicht (die bestaat uit 3 onafhankelijke personen) is een aanzienlijke versterking van het interne toezicht. Deze Raad van Toezicht dient toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in het pensioenfonds, waarbij hij ten minste belast is met het toezien op adequate risicobeheersing en evenwichtige belangenafweging door het bestuur. Het bestuur en de Raad van Toezicht leggen over de uitvoering van de taken en over de uitoefening van de bevoegdheden verantwoording af in het jaarverslag en aan het verantwoordingsorgaan (waarin werknemers, werkgevers en gepensioneerden zitting hebben). Tot slot ziet DNB als externe toezichthouder erop toe dat besturen zich houden aan de bepalingen van de Pensioenwet, waaronder de bepaling over evenwichtige belangenbehartiging.

Niettegenstaande het vertrouwen dat het kabinet heeft in het governancemodel voor pensioenfondsen, zal het kabinet wel nauwlettend de door pensioenfondsen gehanteerde premies monitoren. Belangrijke reden daarvoor is onder meer om te bezien of de verwachting van het kabinet over het premiebeleid door fondsen wordt waargemaakt. In het uiterste geval dat sociale partners en pensioenfondsbesturen de premies (ondanks de beperking van het opbouwpercentage) kunstmatig hoog zouden houden, zonder dat het prudentiële kader van de Pensioenwet daar aanleiding toe geeft en waardoor jongere generaties worden benadeeld, komt voor het kabinet ten principale de vraag aan de orde of de uitvoering van uitkeringsovereenkomsten door pensioenfondsen nog wel leidt tot maatschappelijk gewenste uitkomsten. De overheid zal als werkgever overigens ook de wenselijkheid van een premiedaling in de pensioenkamer inbrengen.

De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet kan ingaan op de situatie waarbij werkgevers een (groot) bedrag overmaken aan het pensioenfonds in ruil voor een overgang van een zogenaamde DB-regeling naar een DC-regeling.

De door de leden van de fractie van de VVD bedoelde extra stortingen hebben zich met name in het recente verleden voorgedaan bij ondernemingspensioenfondsen die overstapten van een DB-regeling naar een zogenoemde CDC-regeling. De keuze voor zo’n overstap was veelal ingegeven door boekhoudverplichtingen voor aan deze fondsen gerelateerde ondernemingen. Deze accountancyregels schrijven voor dat de pensioenverplichting in de eigen jaarstukken tot uitdrukking moet worden gebracht, onverschillig of dat pensioen buiten de risicosfeer van de onderneming is geplaatst in een ondernemingspensioenfonds. Fluctuaties van de marktrente hebben invloed op de waardering van pensioenverplichtingen voor een onderneming, waarmee deze fluctuaties doorwerken naar de beurswaarde van de onderneming. Om die reden hebben verschillende ondernemingen de overstap naar CDC-regelingen gemaakt. Bij deze overgang is in sommige gevallen een extra premiestorting meegegeven. Dergelijke overgangen naar CDC en de daarbij mogelijke extra stortingen in ondernemingspensioenfondsen houden geen verband met de voorgestelde aanpassing van het Witteveenkader.

De leden van de fractie van de PvdA geven aan dat het kabinet het premieverloop gaat monitoren op basis van de jaarlijkse premie-enquête van DNB. Deze leden stellen dat deze enquête alleen onder de grote pensioenfondsen wordt gehouden. Deze leden vragen hoe het kabinet zich op de hoogte stelt van het premieverloop van kleinere fondsen, en dus van het totale gemiddelde.

Het kabinet is van oordeel dat de thans door de DNB uitgevoerde premie-enquête reeds een geschikte basis oplevert om het premieverloop te monitoren. De enquête beslaat namelijk zo’n driekwart van de markt. Het kabinet zal in overleg treden met DNB over de vraag in hoeverre het zinvol is de enquête uit te breiden naar kleinere fondsen. Afhankelijk van de met een dergelijke uitbreiding gemoeide uitvoeringskosten zal het kabinet beoordelen of een ruimere basis voor de premie-enquête gerechtvaardigd is.

De leden van de fractie van de PvdA vragen hoe zij de gepresenteerde vervangingsratio kunnen beoordelen ten opzichte van reeds gepensioneerden, als het kabinet heeft aangegeven dat de omvang van de vervangingsratio niet in algemene termen kan worden uitgedrukt.

In de brief van 21 mei 20133 heeft het kabinet aangegeven welke pensioenniveau’s voor verschillende generaties binnen het Witteveenkader worden gefaciliteerd. Het gaat hier om de fiscale buitengrenzen die met dit wetsvoorstel worden gewijzigd. De feitelijke individuele pensioenresultaten kunnen hiervan afwijken, omdat het fiscale kader niet altijd maximaal wordt benut. Omstandigheden zoals de aard van de pensioentoezegging, de omvang van de diensttijd, het carrièreverloop, de wijze van financiering of de behaalde beleggingsresultaten bepalen mede het pensioenresultaat. Dit laatste geldt uiteraard ook voor reeds gepensioneerden. Ten aanzien van de aard van de pensioentoezegging merkt het kabinet op dat in het verleden de fiscale ruimte doorgaans niet volledig werd benut. Voor de huidige pensioengenieters werd de jaarlijkse opbouwruimte doorgaans niet optimaal benut (onder andere als gevolg van het hanteren van een hogere franchise) en was de opbouw in de praktijk veelal beperkt tot ten hoogste 70% van het laatstverdiende loon bij doorgaans ten hoogste 40 dienstjaren. In de notitie «Generatie-effecten versobering pensioenopbouw» gaat het CPB in op de vervangingsratio in historisch perspectief. Daaruit blijkt dat de fiscale maxima in het verleden ruimer waren dan de op grond van het onderhavige wetsvoorstel vanaf 2015 geldende fiscale maxima, maar dat de feitelijke vervangingsratio in het verleden veelal lager uitviel dan fiscaal mogelijk was. Volgens het CBS bedroeg het te bereiken pensioen in 2008 gemiddeld 61% van het toenmalige inkomen van de betreffende personen. Het CPB verklaart dit vooral door een opbouwperiode korter dan 40 jaar.

De leden van de fractie van de PvdA vragen in hoeverre in pensioenregelingen een verschillend indexatiebeleid wordt gevoerd ten aanzien van de actieve deelnemers enerzijds en de «slapers» en gepensioneerden anderzijds.

Hierover merkt het kabinet op dat het regelmatig voorkomt dat de indexatie voor actieve deelnemers is gekoppeld aan de loonontwikkeling en dat de indexatie voor de «slapers» en gepensioneerden is gekoppeld aan de prijsontwikkeling.

De leden van de fractie van D66 vragen of er nu wel of niet een akkoord over de € 250 miljoen is gesloten in het sociaal akkoord. Deze leden vragen of er een akkoord is gesloten over de aanwending van deze € 250 miljoen die de basis vormt voor het voorontwerp van de nota van wijziging. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het alternatief voor de aanpassingen van het Witteveenkader een definitief onderhandelingsakkoord betreft of een tussenstand van de onderhandelingen.

Het kabinet heeft in het kader van het sociaal akkoord randvoorwaarden gegeven waarbinnen de sociale partners aanvullingen of alternatieven konden uitwerken. Dit is ook aangegeven in de brief van het kabinet van 11 april jl.4 Ook in de rapportage van de Stichting van de Arbeid van 29 mei jl. is deze budgettaire randvoorwaarde terug te vinden bij de uitwerking van aanvullingen en alternatieven. Over de aanwending van de € 250 miljoen is op 7 juni jl. overeenstemming bereikt tussen de sociale partners en het kabinet. In de brief van 7 juni jl. van de Stichting van de Arbeid hebben sociale partners aangegeven de € 250 miljoen aan te willen wenden via de eerste variant uit de rapportage van de werkgroep om op deze wijze een gelijkwaardige pensioenopbouw voor alle inkomenscategorieën van – omgerekend – 1,85% bruto te realiseren.5 Het kabinet heeft in zijn brief van 7 juni jl. aangegeven invulling te willen geven aan de wens van sociale partners.6

De leden van de fractie van D66 vragen of het kabinet kan aangeven wat het effect is op het EMU-saldo indien de pensioenpremie per 1 januari 2015 direct met € 6 miljard zou dalen. Deze leden vragen wat de economische effecten zijn op onder andere de economische groei en de koopkracht.

De versobering van de fiscaal gefacilieerde pensioenopbouw werkt naar verwachting met enige vertraging door in de inkomsten voor de overheid. Mogelijk worden de pensioenpremies niet direct verlaagd; daarnaast is denkbaar dat de lagere werkgeverspremies niet direct doorwerken in hogere lonen. Indien de premies worden verlaagd, valt het werknemersdeel van de premie, ongeveer eenderde van € 2 miljard, automatisch vrij als loon. Het werkgeversdeel van de vrijgevallen premie kan ook eerst leiden tot lagere loonkosten. Via meer export, meer werkgelegenheid en meer krapte op de arbeidsmarkt stijgen de lonen dan alsnog. Een premiedaling van € 6 miljard leidt bij een compenserende loonstijging tot € 6 miljard meer belastbaar inkomen. Hiervan gaat tussen de € 2,8 miljard en € 2,9 miljard naar de overheid via belastingheffing (en deels lagere toeslagen). Van het resterende deel wordt naar verwachting de helft gespaard. De andere helft is beschikbaar voor extra consumptie. De extra besteding op korte termijn kan resulteren in inverdieneffecten. Tegenover de extra consumptie op korte termijn staat uiteraard wel een lagere consumptie op lange termijn, door de daling van de toekomstige pensioenuitkeringen. De genoemde effecten zijn bepalend geweest bij het bepalen van de gevolgen voor de rijksbegroting.

De leden van de fractie van D66 zijn benieuwd naar de budgettaire effecten indien het maximumopbouwpercentage voor middelloonregelingen niet wordt teruggebracht naar 1,75%, maar naar 1,80%, respectievelijk 1,85%, en waarbij wordt afgezien van excedentregelingen. Deze leden vragen of het kabinet de budgettaire consequenties kan geven voor de jaren 2014 tot en met 2017 en structureel.

Indien de maximumopbouwpercentages voor middelloonregelingen niet worden verlaagd naar 1,75%, maar naar 1,80%, respectievelijk 1,85%, valt de ex-ante verbetering van het EMU-saldo in 2017 € 0,3 miljard, respectievelijk € 0,6 miljard, lager uit. De verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën valt € 0,15 miljard, respectievelijk € 0,30 miljard, lager uit. Hierbij is verondersteld dat het voorstel voor de aftopping van het in aanmerking te nemen pensioengevend loon op € 100.000 blijft staan. De kosten van de excedentregelingen vervallen. Dit levert een besparing op van € 30 miljoen in 2017; de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verbetert hierdoor met € 250 miljoen. Hierbij is verondersteld dat de excedentregelingen voor pensioen over een pensioengevend loon van meer dan € 100.000 ook vervallen.

Een kleinere beperking van de fiscaal gefacilieerde opbouw in box 1 in ruil voor het vervallen van de excedentregeling heeft dus meer gevolgen voor de overheidsfinanciën op korte termijn dan op die van de lange termijn. Dit komt doordat bij de excedentregelingen sprake is van een geleidelijk oplopend budgettair belang door de koppeling aan de totale waarde van de aanspraak in verband met de vormgeving van de faciliteit als vrijstelling in box 3, terwijl het effect van een verhoging van de maximumopbouwpercentages in box 1 in beginsel onmiddellijk optreedt.

De leden van de fractie van de SGP vragen het kabinet in te gaan op mensen met een Anw-uitkering. Zij merken op dat het partnerpensioen wordt gebaseerd op de thans bereikbare diensttijd en niet wordt verhoogd naar 71 jaar. Als gevolg hiervan zou volgens deze leden een nabestaandengat kunnen ontstaan.

Verhoging van de pensioenleeftijd heeft niet tot gevolg dat het opbouwpercentage voor het partnerpensioen wordt verlaagd. Door de langere diensttijd zal verhoging van de pensioenleeftijd tot gevolg hebben dat juist meer partnerpensioen kan worden opgebouwd. Ter compensatie van de AOW-inbouw in het partnerpensioen kan een nabestaandenoverbruggingspensioen worden toegezegd ter grootte van 8/7e keer de Anw-uitkering. Dit nabestaandenoverbruggingspensioen mag door blijven lopen tot de voor de partner geldende AOW-datum, zodat geen Anw-gat zal ontstaan.

De leden van de fractie van 50PLUS vragen naar de raming van de besparing die de beperking van het Witteveenkader oplevert.

De verwachting is dat de beperking van het Witteveenkader in 2015 € 1,4 miljard zal opleveren, in 2016 € 2,4 miljard en in 2017 € 2,9 miljard. In de eerste jaren na invoering van de beperking is de besparing hoog omdat de aftrek van pensioenpremies lager wordt. In latere jaren staat daar tegenover dat er minder belasting over pensioenuitkeringen zal worden geheven. Verder zal op termijn de heffing in box 3 toenemen. Rekening houdend met deze effecten is de structurele besparing van de beperking van het Witteveenkader geraamd op € 1,4 miljard.

De leden van de fractie van 50PLUS ontvangen graag een reactie van het kabinet op de vraag aan wie de premievrijval toe zal komen. Deze leden vragen of het kabinet hier sturend in is en in welke mate er rekening wordt gehouden met de herverdeling van jongere naar oudere deelnemers. Deze leden vragen in hoeverre de toewijzing van de premievrijval gevolgen heeft voor de geraamde besparingen. Ook ontvangen deze leden graag een overzicht van de geraamde besparingen in het geval deze aan de werkgevers toekomen, in het geval deze aan de werknemers toekomen en indien deze aan het pensioenfonds toekomen. Deze leden vragen of het kabinet in deze drie scenario’s kan aangeven wat de gevolgen zijn voor de herverdeling van jongere naar oudere deelnemers.

In de doorrekening van het CPB wordt ervan uitgegaan dat 1/3 van de vrijgevallen premieruimte «weglekt» omdat deze naar verwachting van het CPB wordt aangewend voor het verhogen van de indexatieambitie (bijvoorbeeld meer loonindexatie), het verminderen van de kans op onvolledige indexatie of korten (bijvoorbeeld door minder risicovol beleggen) of het verhogen van het nabestaandenpensioen. De resterende 2/3 van de premieruimte vertaalt zich in een hoger nettoloon van werknemers. Kwalitatief kan in aanvulling hierop worden gesteld dat ook indien pensioenfondsen of werkgevers de premievrijval naar zich toe trekken een positieve besparing plaatsvindt, hetzij via hogere directe belastingen op hogere pensioenuitkeringen, hetzij via hogere vpb-inkomsten. Generationeel leidt minder premieverlaging en meer indexatie tot een herverdeling van actieven naar inactieven. De generationele effecten van benutting van de premievrijval door werkgevers zijn minder eenduidig.