Nr. 2 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2012 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE (VI)

Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 15 mei 2013

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2013 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)» aan.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling, president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA, secretaris

ONZE CONCLUSIES

Het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) staat voor een geloofwaardige rechtsstaat, slagkracht voor professionals, een veiliger buurt voor bewoners en ondernemers en een offensief tegen ondermijnende en georganiseerde criminaliteit. In 2012 zijn grote en ingrijpende veranderingsprocessen in gang gezet om deze ambities voor de langere termijn te verwezenlijken. De Nationale politie is gevormd en moet zich verder gaan ontwikkelen en de herziening van de gerechtelijke kaart is gerealiseerd. Er vinden complexe wetgevingstrajecten plaats, zoals bij de justitiële jeugdzorg. Daarnaast is er een aantal verbetertrajecten ingezet, zoals het verbetertraject Versterking prestaties strafrechtketen en het Aanvalsprogramma Informatievoorziening Politie 2011–2014. Beide verbetertrajecten zijn ingezet mede als vervolg op onze onderzoeken.1

Driemaal zoveel afpakken lijkt geen realistisch doel

In het jaarverslag verantwoordt de minister of de uitgaven aan zijn beleidsinzet hebben geleid tot het bereiken van de doelstellingen. Wij hebben ons onderzoek hiernaar dit jaar toegespitst op de doelstelling van het Ketenprogramma Afpakken: Meer, slimmer en effectiever afpakken van crimineel vermogen. Doel van het Ketenprogramma Afpakken is om door een jaarlijkse extra investering van € 10 miljoen extra driemaal zoveel geld binnen te halen. Wij constateren echter dat dit geen realistisch streven lijkt. Er is onvoldoende onderbouwing aanwezig en het zou ook vragen om veel meer zaken bij de rechter. Verder constateren we dat de informatie over de bereikte doelen niet consistent is en geen samenhangend beeld geeft. Vaak ontbreekt informatie; en als er wel informatie gegeven wordt, dan komt er steeds anders geformuleerde informatie over de resultaten van het programma.

Financieel beheer kerndepartement niet op orde

Bezwaar tegen het financieel beheer

Verbeterplan financieel beheer

Het ministerie heeft april 2013 het Verbeterplan Financieel beheer opgesteld. Dit plan beschrijft de probleemgebieden, de bijbehorende verbeterdoelen en -acties en de organisatie ten aanzien van de verbetering van de kwaliteit en de efficiency van het financieel beheer. Het fundament voor een succesvolle uitvoering van dit plan, is een herbezinning op de inrichting en uitvoering van de control binnen VenJ. De planning is dat ultimo 2013 het financieel beheer op orde is.

Overige bedrijfsvoering vraagt ook kordate aanpak

Naast de problemen met het financiële beheer als gevolg van de invoering van het nieuwe financiële administratiesysteem, zijn ook het beheer van de inkopen bij het kerndepartement en bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), het personeelsbeheer bij het kerndepartement, de administratie van de vertrouwensfuncties en de informatiebeveiliging niet op orde. Het toezicht vanuit de ambtelijke leiding van het ministerie op deze bedrijfsvoeringsaspecten heeft nog niet het gewenste effect.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

In onderstaand overzicht vatten wij de uitkomsten van ons Verantwoordingsonderzoek 2012 bij het Ministerie van VenJ samen. We hebben gekeken naar beleidsthema Ketenprogramma Afpakken, de bedrijfsvoering, de financiële informatie en de totstandkoming van de informatie over beleid en over bedrijfsvoering.

Overzicht oordelen, conclusies, aanbevelingen, reacties minister en nawoord

Conclusie	Aanbeveling	Reactie minister	Nawoord Algemene Rekenkamer
Beleidsinformatie
Driemaal zoveel afpakken lijkt geen realistisch doel (zie § 2.1).	Bepaal een haalbare doelstelling.	Het doel is ambitieus, maar niet onrealistisch, want in 2012 is doel bereikt. De rechtspraak is geen knelpunt in de ketenaanpak, want het krijgt de benodigde capaciteit.	In de begroting 2013 benoemt de minister zelf knelpunten in de rechtspraak. We zullen met belangstelling de ontwikkelingen volgen.
Informatiepositie van minister en Tweede Kamer in het Ketenprogramma Afpakken kan beter (zie § 2.2).	Steeds een consistent en samenhangend beeld aan de Tweede Kamer geven inzake kosten, prestaties en effecten van ontnemingen.	De aanbeveling ondersteunt de aanpak van het ketenprogramma.
Oordeel onderzochte onderdelen bedrijfsvoering: voldoet, met uitzondering van zes onvolkomenheden.
Onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Onvoldoende kwaliteit financieel beheer bij kerndepartement (zie § 3.1.1). Wij stellen vast dat er sprake is van een ernstige onvolkomenheid. Wij hebben bezwaar gemaakt.	Via een verbetertraject het financieel beheer van het departement grondig herzien.	Er is een verbeterplan opgesteld met aandacht voor de control, subadministraties en andere gerelateerde aspecten. De uitvoering van dit plan leidt ertoe dat eind 2013 het financieel beheer op orde is.	Het bezwaar wordt opgeheven. Wij vragen wel aandacht voor een grondige herbezinning van de controlfunctie in samenhang met het functioneel ontwerp van het financiële systeem. De minister zal meer tijd nodig hebben om het financieel beheer op orde te krijgen. Wij zullen in oktober 2013 een interimrapportage uitbrengen.
Inkoopbeheer weer problematisch bij kerndepartement (zie § 3.1.3).	Toezicht op inkoopbeheer versterken. Diensten (blijven) faciliteren bij verbetering van het inkoopbeheer.	Er is een Actieplan kwaliteitsverbetering inkoopbeheer. De directie FEZ zal als concerncontroller actief toezicht houden op de uitvoering van dit plan.
Inkoopbeheer blijft problematisch bij Dienst Justitiële Inrichtingen (zie § 3.1.3).	Toezicht op inkoopbeheer versterken. Afdelingen (blijven) faciliteren bij verbetering van het inkoopbeheer.	DJI zal het verbeterplan inkoopbeheer afronden. De directie FEZ zal als concerncontroller actief toezicht houden op de uitvoering van dit plan.
Onvoldoende voortgang informatiebeveiliging (zie § 3.1.4).	Vul de implementatie van het nieuwe beleid verder in, waarmee het brede toezicht op de integrale beveiliging versneld kan worden.	Begonnen is met een VenJ-breed toezichtkader en een centrale incidentenregistratie.
Sluitende administratie van vertrouwensfuncties ontbreekt (zie § 3.1.5).	Centrale accurate administratie van personen in vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken opzetten. Van alle relevante personen controleren of de juiste screening is ondergaan.	Het ministerie beschikt al over een actuele centrale registratie van vertrouwensfuncties. Verbeteringen zijn mogelijk en worden opgepakt.
Toezicht op personeelsbeheer nog in ontwikkeling (zie § 3.1.6).	Administratieve organisatie vastleggen en toezien op de naleving daarvan. Consequenties verbinden aan onvoldoende controle van personeelsuitgaven.	Samen met P-direkt worden verbeter-voorstellen ontwikkeld. Binnen de directie Personeel en Organisatie komt er een functie van concerncontroller.
Aandachtspunten bij de bedrijfsvoering
Risicoanalyse bij subsidiebeheer ontbreekt (zie § 3.2.1).	In het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik specifieke aandacht geven aan de risicoanalyse en aan administratieve en fysieke controles.	In het Verbeterplan Financieel beheer wordt dit punt ook opgepakt.
Risico’s bij de vorming van de Nationale politie (zie § 3.2.2).	Als eindverantwoordelijke voor het gehele beleidsterrein van Veiligheid en Justitie, de risico’s nauwgezet volgen en tijdig daarop anticiperen.	De risico’s worden gevolgd en indien nodig worden maatregelen getroffen.
Oordeel financiële informatie: voldoet, met uitzondering van een onzekerheid in de verplichtingen van artikel 91 van € 21,6 miljoen.
Als gevolg van het niet op orde zijn van het financieel beheer is de stand van de voorschotten en verplichtingen extracomptabel tot stand gekomen. In de standen zijn een aantal fouten geconstateerd (hoofdstuk 4).	Zie bij § 3.1.1: verbeter het financieel beheer.	Er is een Verbeterplan Financieel beheer, waarin aandacht is voor deze punten.
Oordeel totstandkoming beleidsinformatie: voldoet, met uitzondering van drie prestatie-indicatoren.
Oordeel totstandkoming informatie over de bedrijfsvoering: voldoet, alhoewel de onderwerpen in de bedrijfsvoeringsparagraaf voornamelijk op ingeven van de auditdienst zijn opgenomen en niet vanuit de organisatieonderdelen van het ministerie via de planning- en controlcyclus.

1 OVER DIT MINISTERIE

In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons verantwoordingsonderzoek3 naar het jaarverslag 2012 van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) en naar de bedrijfsvoering bij dit ministerie.

De minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) is verantwoordelijk voor een breed beleidsterrein: van criminaliteitspreventie tot en met de succesvolle terugkeer van gedetineerden in de samenleving. Bij het aantreden van het kabinet-Rutte/Asscher is ook de verantwoordelijkheid voor vreemdelingenzaken en de Immigratie- en Naturalisatiedienst weer ondergebracht bij het Ministerie van VenJ. Er speelt veel bij dit ministerie. Er vinden complexe wetgevingstrajecten plaats of deze zijn net afgerond (Nationale politie, justitiële jeugdzorg, adolescentenstrafrecht, asielrecht). Er zijn verbetertrajecten in gang gezet bij de strafrechtketen, rechterlijke macht, gevangeniswezen en vreemdelingenopvang. En ten slotte vragen de bezuinigingen veel van het ministerie. De budgettaire gevolgen krijgen met ingang van het begrotingsjaar 2013 hun beslag.

Een belangrijk deel van de begrotingsgelden (€ 4,3 miljard) wordt als bijdrage verstrekt aan de regionale korpsen van de politie. Het ministerie kende in 2012 vijf baten-lastenagentschappen. Met ingang van het nieuwe kabinet zijn dat er zes (inclusief de Immigratie- en Naturalisatiedienst).

Ministerie van Veiligheid en Justitie in cijfers – realisatie 2012

	Absoluut	% van totaal Rijk
Verplichtingen	€ 12.646,40 miljoen	4,8%
Uitgaven	€ 11.467,32 miljoen	4,9%
Ontvangsten	€ 1.320,28 miljoen	0,32%
Fte’s	33.561	30,76%

2 BELEIDSINFORMATIE

In het jaarverslag verantwoordt de minister of de uitgaven aan zijn beleidsinzet hebben geleid tot het bereiken van de doelstellingen. Wij hebben ons onderzoek naar de beleidsinformatie hierover van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) dit jaar toegespitst op de doelstelling van het Ketenprogramma Afpakken: Meer, slimmer en effectiever afpakken van crimineel vermogen. Het afnemen van crimineel vermogen heeft tot doel het afnemen van de status van de crimineel en het voorkomen dat hij dat criminele vermogen opnieuw kan investeren in criminele activiteiten. Waar mogelijk gaat het afgepakte geld terug naar de benadeelden, de rest vloeit naar de staatskas.

Over het Ketenprogramma Afpakken

Vermogen dat op criminele wijze is verkregen, wordt afgepakt door de inzet van het strafrecht, door de Belastingdienst en via het bestuursrecht. De minister van VenJ is verantwoordelijk voor het strafrechtelijke deel (€ 44,6 miljoen; dit is ongeveer 1% van het totaal aan afgepakt illegaal geld, figuur 1). De cijfers in figuur 1 betreffen het jaar 2011. De cijfers over 2012 zijn nog niet bekend. Hierover ontvangt de Tweede Kamer in het voorjaar van 2013 een brief van de minister van VenJ.

Met het Ketenprogramma Afpakken stelt de minister van VenJ meer begrotingsgeld beschikbaar voor het strafrechtelijk afnemen van crimineel vermogen. Met dit geld kunnen de uitvoerende organisaties in de strafrechtketen investeren in meer personeel dat zich bezig houdt met het afpakken van crimineel vermogen. Verder ziet het Ketenprogramma Afpakken toe op een verbetering van de beslaglegging: voorafgaand of tijdens een gerechtelijke procedure wordt beslag gelegd op voorwerpen en geld van de crimineel, waardoor er achteraf meer geïncasseerd kan worden.

De extra investering is door het Ministerie van VenJ ter beschikking gesteld aan het Openbaar Ministerie (OM), dat het bedrag verdeelt over de partners van het Ketenprogramma Afpakken. In 2012 was de extra investering bestemd voor de politie, de Koninklijke Marechaussee, het OM en bijzondere opsporingsdiensten.

In 2012 is € 48,9 miljoen definitief geïncasseerd. Dit bedrag is bijna gelijk aan het door de minister begrote bedrag van € 49,1 miljoen. Het bedrag bestaat uit € 19,8 miljoen aan opbrengsten uit verbeurdverklaringen en € 29,2 miljoen aan opbrengsten uit ontnemingsmaatregelen en transacties. De opbrengst is in 2012 bijna 10% meer dan in 2011, maar bijna 12% minder dan in 2010. De samenstelling van het bedrag wijzigt elk jaar (zie figuur 3).

Daarnaast ontving het Ministerie van Financiën ook nog rente ad € 0,8 miljoen over de inbeslaggenomen gelden.

2.1 Driemaal zoveel afpakken lijkt geen realistisch doel

Aanbeveling

Wij bevelen de minister aan om zijn eigen inzicht in de kosten en opbrengsten van het «afpakken van crimineel vermogen» te vergroten, waardoor hij beter kan meten of het gestelde doel gehaald kan worden en dat doel indien nodig kan bijstellen.

2.2 Informatiepositie van minister en Tweede Kamer in het Ketenprogramma Afpakken kan beter

De minister geeft in zijn verantwoordingsstukken de informatie die hij wel heeft op een versnipperde en niet consistente wijze weer. Een compleet overzicht van alle investeringen, bijbehorende prestaties en gewenste ontnemingsresultaten hebben wij in geen enkel document aan de Tweede Kamer aangetroffen (zie figuur 5). De Tweede Kamer krijgt daardoor geen inzicht in de samenhang tussen kosten, prestaties en effecten van ontnemen.

Aanbeveling

Wij bevelen de minister aan om de Tweede Kamer jaarlijks in de begroting en in de verantwoording een consistent en samenhangend beeld te doen toekomen van de kosten, prestaties en effecten van het Ketenprogramma Afpakken in relatie tot het totale ontnemen, zodat zij inzicht krijgt in de doeltreffendheid van het programma.

3 BEDRIJFSVOERING

3.1 Onvolkomenheden

3.1.1 Onvoldoende kwaliteit financieel beheer bij kerndepartement

In 2009 is bij het Ministerie van VenJ het besluit genomen om een nieuw financieel en inkoopadministratiesysteem (Leonardo) in te voeren. Het betreft één uniform systeem voor het gehele ministerie, dus inclusief de uitvoerende diensten. De implementatie begon in 2011: eerst bij een paar kleine diensten, later bij de grote. In juli 2012 ging het kerndepartement over, gevolgd door DJI in januari 2013. De Griffie sluit medio 2013 de rij af.

In de tweede helft van 2012 werd duidelijk dat de invoering van het nieuwe systeem tot veel problemen leidde bij het kerndepartement. Een deel van de problemen wordt veroorzaakt doordat de kwaliteit van de financiële administratie onvoldoende is. Bij de jaarafsluiting 2012 kwamen verschillende problemen samen. Er was een grote achterstand in betalingen. De boeking van verplichtingen was niet tijdig en niet volledig. De voorschotten waren onvoldoende gespecificeerd meegenomen uit het oude systeem in de conversie naar het nieuwe systeem en werden deels niet (tijdig) afgerekend. Gedurende de tweede helft van 2012 had het kerndepartement geen volledig zicht op de beschikbare budgetruimte. Dit duurde (ten minste) tot en met maart 2013.

Onvoldoende kwaliteit van het financieel beheer en de besluitvorming over het financieel beheer

Tijdens het werken met het nieuwe financiële systeem komen verschillende kwaliteitsaspecten van het financieel beheer naar voren, die wij achtereenvolgens toelichten. Het gaat om:

• • onvoldoende zicht bij de departementsleiding op de gevolgen van bepaalde inrichtingskeuzen;

• • onvoldoende kennis bij de gebruikers;

• • onbalans tussen cultuur van de organisatie en de met het nieuwe financiële systeem vereiste werkdiscipline.

Het nieuwe financiële systeem is in samenspraak met het ministerie ontwikkeld. Daarbij zijn diverse inrichtingskeuzen gemaakt. Wij stellen vast dat hierin onvoldoende rekening is gehouden met de beheersingsmaatregelen, die nodig zijn voor een verplichtingenadministratie. Het betreft zowel de administratie als de daaraan gerelateerde managementrapportages. Daarnaast zijn bij de ontwikkeling van de voorschotadministratie verschillende soorten voorschotten ondergebracht in één categorie en op één tegenrekening. Dit vertroebelt het zicht op de voorschotverlening en -vaststelling en bemoeilijkt ook het doorvoeren van correcties. Wij hebben ook vastgesteld dat het kerndepartement onvoldoende heeft voorgesorteerd op het opschonen van de oude administratie met het oog op de implementatie van het nieuwe financiële systeem. Er is geen analyse gemaakt van de oude voorschotten, zodat er afgerekend of afgeboekt kon worden. Voorts is het aantal verstrekte autorisaties met betrekking tot het nieuwe financiële systeem omvangrijk, waardoor ook het autorisatiebeheer risicovol is.

Ter voorbereiding op de invoering van de nieuwe financiële administratie is een breed palet aan opleidingen aangeboden en verzorgd. De afweging om de opleidingen te volgen is in belangrijke mate overgelaten aan de leiding van de verschillende afdelingen. Bepaalde sleutelfunctionarissen moesten wel een certificaat halen. Hierdoor zijn niet alle gebruikers tijdig vertrouwd gemaakt met het nieuwe systeem, terwijl het werken met het nieuwe financiële systeem een bepaalde kennis en expertise vraagt.

Ten slotte constateren wij een onevenwichtigheid tussen de discipline die het nieuwe financiële systeem vereist en de zorgvuldigheid die het departement tentoonspreidt bij de uitvoering van beheersprocessen in de financiële functie. Het nieuwe financiële systeem is ingeregeld met functiescheidingen en boekingsgangen die strikt zijn doorgevoerd met periodeafsluitingen vanuit de afzonderlijke (sub)administraties. Dit vraagt een grote mate van zorgvuldigheid en discipline van alle gebruikers. Wij constateren dat de werkprocedures hiervoor nog niet allemaal beschikbaar waren en dat er onvoldoende besef was dat hier een «cultuuromslag» voor noodzakelijk is. Het oude systeem kon eenvoudiger correctieboekingen verwerken en was daarmee feitelijk kwetsbaarder voor fouten. Het nieuwe systeem is hiervoor minder kwetsbaar, maar voor een goed gebruik is dan wel voldoende kennis en uitvoeringsdiscipline noodzakelijk.

Geen beheerst proces van (voorbereiding op) de jaarafsluiting

Over 2012 moest het kerndepartement voor de eerste keer met het nieuwe financiële systeem de jaarafsluiting doen. Wij stellen vast dat waarschuwingen van verschillende kanten – de eigen auditdienst, de externe accountant van het Openbaar Ministerie, de Algemene Rekenkamer – onvoldoende zijn vertaald in concrete maatregelen. Bij de Raad voor de Kinderbescherming is over 2011 geen controleverklaring bij de jaarrekening opgesteld. Dit werd veroorzaakt door de perikelen rond de invoering van het nieuwe financiële systeem. Dit betrof met name de onzekerheid bij de verplichtingenstanden. In het Achtergronddocument bij het Verantwoordingsonderzoek 2011 (Algemene Rekenkamer, 2012b) hebben wij in mei 2012 de knelpunten, die uit de eerste ervaringen met de invoering van het nieuwe financiële systeem opgedaan waren, benoemd en hebben wij gewaarschuwd voor een onderschatting van de problematiek. De controlerend accountant bij het Openbaar Ministerie waarschuwde in augustus 2012 dat, als de tweede periodeafsluiting een jaarafsluiting zou zijn geweest, er geen goedkeurende accountantsverklaring zou zijn afgegeven.

De departementale auditdienst stuurde in augustus en november 2012 audit alerts 6 naar het kerndepartement over de problemen met de jaarafsluiting, en ook de interim managementletter van december 2012 maande de ambtelijke leiding tot actie. De auditdienst adviseerde in augustus dat de directie Financieel Economische zaken (FEZ) samen met betrokkenen minimaal twee keer een proefafsluiting moest maken, voorafgaande aan de werkelijke jaarafsluiting. Hierbij diende volgens de auditdienst het gehele proces met de bijbehorende procedures doorlopen te worden. Uiteindelijk leidde dit slechts tot één proefafsluiting in november 2012 en een taskforce betaalgedrag in december 2012. De proefafsluiting is bovendien een marginale afsluiting geweest, die alleen gericht was op de totaalstanden en waarbij er geen controles of analyses zijn uitgevoerd en specificaties gemaakt van tussenrekeningen en standen. De taskforce betaalgedrag zag toe op het inhalen van de achterstand van de betalingen (zo is in augustus slechts 15% van de facturen op tijd betaald). Wij zijn van mening dat de problemen met het nieuwe financiële systeem door de departementsleiding zijn onderschat en er onvoldoende actie is ondernomen om alle gesignaleerde problemen aan te pakken.

Voorgaande leidde ertoe dat in februari 2013 bleek dat belangrijke delen van de jaarrekening niet aan het nieuwe financiële systeem konden worden ontleend en extracomptabel moesten worden opgesteld. Tegelijkertijd werden nog de nieuwe kostensoorten in verband met Verantwoord Begroten7 in de financiële administratie ingevoerd; een operatie die de nodige inspanning van de directie FEZ verlangde. Er volgden tot in maart 2013 diverse correctierondes om de administratie bij te werken. De directie FEZ heeft verregaande hulp nodig gehad van de departementale auditdienst om tot een jaarverslag te komen. Het departement was wat betreft het opstellen van de jaarrekening niet «in control». Bij onze controle hebben we vastgesteld dat er nog fouten in de cijfers zitten en onjuiste toelichtingen zijn gegeven in de saldibalans.

Wij merken het financieel beheer bij het kerndepartement in het licht van het bovenstaande dan ook aan als een ernstige onvolkomenheid.

Voorschottenbeheer DG Politie

3.1.2 Bezwaar tegen het financieel beheer

Verbeterplan financieel beheer

Op 26 april 2013 hebben wij bij de reactie van de minister van VenJ op ons conceptrapport het Verbeterplan Financieel beheer ontvangen. In de inleiding staat dat dit verbeterplan de probleemgebieden, de bijbehorende verbeterdoelen en -acties en de organisatie beschrijft ten aanzien van de verbetering van de kwaliteit en de efficiency van het financieel beheer. Het fundament voor een succesvolle uitvoering van dit plan, zo staat in het plan, is een herbezinning op hoe de control binnen VenJ is ingericht én wordt uitgevoerd en welke keuzes en alternatieven daarvoor zijn. Ter ondersteuning van deze verbeteracties wordt door de minister tevens ingezet op opleiding en communicatie, AO/IC en documentatie alsmede het terugdringen van het aantal autorisaties en accounts. De planning is dat ultimo 2013 het financieel beheer op orde is.

Dit verbeterplan geeft ons het vertrouwen dat de minister met veel inzet aan de slag gaat. Gezien het verbeterplan hebben wij besloten ons bezwaar niet te handhaven. Bij het verbeterplan plaatsen wij nog wel een aantal kanttekeningen. Het plan bevat veel losstaande acties. Wij vinden het van belang deze acties met elkaar te verbinden. Om het financieel beheer duurzaam te verbeteren is een grondige herbezinning van de gewenste inrichting en uitvoering van de controlfunctie een noodzakelijke voorwaarde. Deze herbezinning dient gebaseerd te zijn op een grondige analyse van de huidige inrichting van de controlfunctie en de redenen van het niet goed functioneren daarvan. Hierbij dient de verhouding tussen het concern en de directoraten-generaal en uitvoerende diensten, als ook de relatie tot de Nationale politie kritisch tegen het licht te worden gehouden. De visie op de gewenste inrichting en het functioneren van de controlfunctie is ook van belang voor het functioneel ontwerp van het financiële systeem.

In het verbeterplan geeft de minister aan dat hij het financieel beheer eind 2013 geheel op orde wil hebben. Het is onze overtuiging dat de door ons geschetste noodzakelijke grondige herbezinning op de inrichting en uitvoering van de controlfunctie, alsmede het verkrijgen van commitment hieromtrent van alle betrokkenen binnen het ministerie, noopt tot fasering van het tijdpad. Wij denken dat de minister eind 2013 een aantal kwesties aangepakt heeft, maar dat voor een wezenlijke verbetering meer tijd nodig is.

Wij hebben de minister laten weten, dat we zoals gebruikelijk bij een ernstige onvolkomenheid, de acties om het financieel beheer op orde te krijgen en de resultaten daarvan nauwgezet zullen volgen. In het najaar van 2013 zullen wij als onderdeel van onze verhoogde aandacht een interim-controle uitvoeren gericht op de financiële informatie en de onderliggende administraties alsmede de resultaten van de tussentijdse proefafsluiting.

Wij gaan ervan uit dat het Ministerie van Financiën en de Auditdienst Rijk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een actieve bijdrage leveren aan het verbetertraject. Ook hun rol zullen wij in ons vervolgonderzoek betrekken, hetgeen we de minister van Financiën hebben geschreven. Wij zullen de minister(s) van de resultaten van ons onderzoek op de hoogte brengen. Afhankelijk van onze bevindingen zullen wij eventueel ook de Tweede Kamer hierover tussentijds informeren.

3.1.3 Inkoopbeheer blijft problematisch

Het inkoopbeheer (in het bijzonder de Europese aanbestedingen) blijft een beheerproces dat het ministerie moeizaam onder controle krijgt. In 2009 maakten wij bezwaar, wat leidde tot een verbeterplan. In 2011 hadden wij het vertrouwen dat het kerndepartement dit proces voldoende beheerste.

In 2012 constateren wij een terugval. Deze wordt zichtbaar in de omvang van de onrechtmatige uitgaven. Het ministerie heeft via interne controles zelf € 25,5 miljoen als onrechtmatig aangemerkt en de departementale auditdienst komt tot € 32,5 miljoen (2011: € 26,4 miljoen) voor het hele ministerie aan fouten en onzekerheden. Dat is in beide gevallen meer dan de doelstelling van € 19,8 miljoen die het ministerie aan zichzelf had opgelegd. Deze terugval heeft meerdere oorzaken. Allereerst vervult de directie FEZ als concerncontroller naar onze mening een te afwachtende rol in de richting van Directie Informatisering en Inkoop, het kerndepartement en de uitvoerende diensten. Zo is niet tijdig en alert gereageerd op grote verhoging van de onrechtmatige uitgaven, die in een maandrapportage naar boven kwam. Vervolgens geldt specifiek voor het kerndepartement dat het contractmanagement onvoldoende ingevuld is en dat inkoopdossiers niet volledig zijn: onder meer offertes en prestatieverklaringen ontbreken. Wij merken daarom dit jaar opnieuw het inkoopbeheer bij het kerndepartement aan als een onvolkomenheid.

Bij DJI handhaven wij de onvolkomenheid in het inkoopbeheer. In 2012 zijn stappen gezet in de structurele verbetering van het inkoopbeheer door uitvoering van het verbeterplan (april 2012). Nog niet alle beheersmaatregelen zijn ultimo 2012 geïmplementeerd en de effecten van de wel ingevoerde maatregelen zijn in 2012 nog onvoldoende zichtbaar. Het contractenregister is niet juist en onvolledig. Daarnaast is de continuïteit en de expertise bij het inkoopproces een punt van aandacht. De onrechtmatige uitgaven bedragen in 2012 € 14,0 miljoen (in 2011 € 12,9 miljoen). Het financieel beheer is eveneens problematisch: bij veel facturen zijn opmerkingen te maken over bijvoorbeeld de onderbouwing van de prestatieverklaring en de ondertekening door een bevoegde functionaris.

Het OM is in 2010 gestart met de centralisatie van de bedrijfsvoering en ook het inkoopproces is nieuw opgezet. De benodigde beheersmaatregelen zijn getroffen én doen hun werking. Wij constateren dat het inkoopbeheer op orde is, waarmee de onvolkomenheid is opgelost.

Aanbeveling

3.1.4 Onvoldoende voortgang informatiebeveiliging

Over 2011 constateerden wij dat de informatiebeveiliging van het Ministerie van VenJ een aandachtspunt was. Het ministerie had in juni 2011 weliswaar een nieuw integraal beveiligingsbeleid vastgesteld op basis van de nieuwe wet- en regelgeving, maar werkte in 2012 deels nog met het oude beleid. Het ministerie lette er wel op of het beveiligingsbeleid werd uitgevoerd. Evenals in 2011 stellen wij vast dat het toezicht op de uitvoering van dat beleid in de praktijk lastig is vanwege de decentrale organisatie van het ministerie. Verder zijn er nog steeds onvoldoende periodieke evaluaties van het informatiebeveiligingsbeleid. Een standaardprocedure voor veiligheidsincidenten ontbreekt; incidenten worden overigens ook in 2012 niet centraal geregistreerd. Omdat er ten opzichte van 2011 beperkte vooruitgang is geboekt om dit op orde te krijgen, merken wij de informatiebeveiliging bij het kerndepartement aan als een onvolkomenheid.

Aanbeveling

Wij adviseren de minister om de implementatie van het nieuwe beleid verder in te vullen, waarmee het brede toezicht op de integrale beveiliging versneld kan worden.

3.1.5 Sluitende administratie vertrouwensfuncties ontbreekt

In 2011 constateerden wij dat niet voor elke functionaris, die in een vertrouwensfunctie bij het Ministerie van VenJ werkzaam was, de vereiste «Verklaring van Geen Bezwaar» aanwezig was. Bovendien constateerden we dat er geen centrale sluitende administratie van personen in vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken aanwezig was, op basis waarvan de Beveiligingsambtenaar toezicht kon houden. In 2012 heeft het ministerie onderzocht of er een andere opzet van de administratie beter zou zijn, maar dat heeft nog niet geleid tot aanpassing van de administratie. Wij constateren dat het ministerie de urgentie van de problematiek niet heeft onderkend en geen verbeteringen heeft doorgevoerd.

Aanbeveling

Wij dringen erop aan dat de minister een centrale administratie van personen in vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken opzet. Verder bevelen wij de minister aan om van alle personen in vertrouwensfuncties te controleren of zij de juiste screening hebben ondergaan.

3.1.6 Toezicht op personeelsbeheer nog in ontwikkeling

In het selfserviceconcept van P-Direkt dient het ministerie zelf interne beheersingsmaatregelen te treffen, zodat de leidinggevenden toereikende interne controles kunnen uitvoeren om onrechtmatige betalingen te voorkomen. We constateren dat er nog veel inspanning nodig is om de controle en het toezicht op de personeelskosten op orde te krijgen.

Verder stellen we vast dat de mandaatregeling nog onvoldoende aansluit op de bevoegdheden, waardoor besluiten niet door de juiste personen worden genomen. In een onderzoek dat wij uitvoerden naar de afkoop van verlofuren constateren wij ook dat de volgende belangrijke beheersmaatregelen niet adequaat functioneren:

• • rapportages uit P-Direkt genereren en gebruiken;

• • de juistheid, volledigheid en tijdigheid van het geregistreerd verlof controleren;

• • de aanvragen verkoop van verlof toetsen aan de normen in het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR);

• • verlofstuwmeren monitoren en tegengaan.

Ook hebben wij vastgesteld dat er onrechtmatige betalingen hebben plaatsgevonden (onder meer voor afkoop van verlof boven de in ARAR opgenomen normen). En de onzekerheid in de personeelsuitgaven bij DJI, Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en Raad voor de Kinderbescherming is ten opzichte van vorig jaar toegenomen. De geconstateerde fouten blijven nog onder de tolerantiegrens, maar meer controle is noodzakelijk.

Aanbeveling

Wij bevelen de minister aan:

• • de beheersmaatregelen te beschrijven en te verankeren in de administratieve organisatie van het ministerie;

• • het toezicht op de personeelsuitgaven duidelijker bij de Directie Personeel en Organisatie te beleggen;

• • consequenties te verbinden aan onvoldoende controle van personeelsuitgaven door leidinggevenden.

3.2 Aandachtspunten

Naast de hierboven genoemde (ernstige) onvolkomenheden brengen wij de volgende onderwerpen onder de aandacht.

3.2.1 Risicoanalyse bij subsidiebeheer niet altijd aanwezig

Over 2012 hebben wij rijksbreed onderzoek gedaan naar het subsidieproces en de invoering van de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking,8 ook wel aangeduid als het Uniform Subsidiekader (USK). Het USK eist dat een ministerie beheersmaatregelen treft om te waarborgen dat bij elke subsidieregeling een risicoanalyse wordt uitgevoerd en vastgelegd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten relevant over de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling. Uitkomst van de analyse kan zijn dat de aanvraag een nadere controle moet krijgen (meer dan vooraf vastgesteld), of dat de aanvrager bij de verantwoording intensiever gecontroleerd moet worden of zelfs dat de subsidie niet verleend moet worden.

Wij troffen bij het ministerie niet altijd een risicoanalyse aan bij de subsidieregelingen. Hierdoor loopt het ministerie het risico dat zij onvoldoende zekerheid heeft dat subsidies rechtmatig en doelmatig zijn besteed. Daarnaast constateren wij dat de dossiervorming niet volledig is en dat de sanctiemogelijkheden niet altijd duidelijk beschreven worden voor de subsidieontvanger. Wij zien het subsidiebeheer bij het kerndepartement dan ook als een aandachtspunt in de bedrijfsvoering.

Aanbeveling

Wij bevelen de minister aan in het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik specifieke aandacht te geven aan de risicoanalyse en aan de administratieve en fysieke controles, conform het gestelde in het USK.

3.2.2 Risico’s bij de vorming van de Nationale politie

De vorming van de Nationale politie behelst een grootschalige reorganisatie in de publieke sfeer. Het betreft niet alleen de samenvoeging van 25 zelfstandig opererende regionale politiekorpsen, de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN) en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). Het gaat ook om een groot aantal medewerkers (60.000 fte) met een totaal budget van ruim € 5 miljard. Op 1 januari 2013 is de Nationale politie van start gegaan. Wij signaleren een aantal risico’s bij de vorming en verdere inrichting van en sturing op de Nationale politie.

Ten eerste zijn de balanscijfers van de jaarrekeningen van de regionale politiekorpsen en het KLPD niet vanzelfsprekend de cijfers van de openingsbalans van de Nationale politie per 1 januari 2013. Door die oprichting moet op een groot aantal (financiële) punten informatie worden verzameld en geïnterpreteerd. De (concept) openingsbalans wordt volgens het ministerie juli 2013 verwacht. Dan zal ook pas duidelijker in beeld komen of de bekostiging van de Nationale politie overeenkomt met de in de begroting 2013 van het Ministerie van VenJ opgenomen bedragen. Daarnaast wordt dan ook duidelijker wat de vermogenspositie wordt en welke financiering daarvoor nodig is.

Ten tweede heeft een aantal regionale politiekorpsen en de VtsPN de Europese aanbestedingsregels niet nageleefd. Tot en met 2011 kwam dit alleen in de controleverklaring bij de VtsPN tot uiting, maar mede op ons aandringen is dit nu ook in de controleverklaringen bij de jaarverslagen van de politieregio’s opgenomen. Dit heeft over 2012 geleid tot enkele verklaringen met een beperking en afkeurend oordeel inzake de financiële rechtmatigheid. Nu de minister met ingang van 1 januari 2013 politiek verantwoordelijk is voor het beheer van de Nationale politie, is hij op het oplossen van deze situatie direct aanspreekbaar. De onrechtmatige Europese aanbestedingen vormen dan ook een risico voor de bedrijfsvoering en rechtmatigheid van de uitgaven van de Nationale politie.

Ten derde zijn nog niet alle benodigde lagere regelgeving en kaders beschikbaar. Dit betekent dat nog onvoldoende (tussentijds) gestuurd kan worden op de bedrijfsvoering. De Nationale politie beschikt in maart 2013 nog niet over een definitief controleprotocol voor de externe accountant. Daarnaast is er nog geen treasurystatuut, waarin het proces van plannen, bewaken en sturen van de geldstromen en financiële posities is vastgelegd. Het DG Politie is in 2013 begonnen met het formuleren en vastleggen van het toezicht op de Nationale politie. Het instellingsbesluit van de Commissie van Toezicht op het beheer is in maart 2013 in ambtelijke voorbereiding gegaan.

Over 2011 markeerden wij het punt dat de politiekorpsen bij de uitvoering de privacy-regels uit de Wet Politiegegevens (WPG) onvoldoende naleefden. In 2012 is de situatie nauwelijks verbeterd. Opzet, bestaan en werking zijn nog niet WPG-proof en de mate waarin de verbeterpunten zijn opgevolgd verschilt per korps. Dit beheerpunt wordt nu landelijk door de Nationale politie opgepakt.

Aanbeveling

Wij bevelen de minister van VenJ aan als eindverantwoordelijke om de risico’s nauwgezet te volgen en tijdig maatregelen te nemen. Dat betekent:

• • oplossingen zoeken voor potentiële tegenvallers op de begroting;

• • het inkoopbeheer op orde krijgen binnen de politieorganisatie, om daarmee fouten in de Europese aanbestedingsprocedure te voorkomen;

• • de benodigde regelgeving, controleprotocollen en andere kaders vast stellen om tot een ordelijk beheer te komen;

• • de privacyregelgeving naleven.

4 FINANCIËLE INFORMATIE

Op 27 maart 2013 is de controleverklaring door de auditdienst van het Ministerie van VenJ bij het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van VenJ, begrotingshoofdstuk VI afgegeven. Zoals in hoofdstuk 3 al is beschreven, was er met name onzekerheid over de verplichtingenstand en de voorschottenadministratie. Tegen een hoge inspanning en later dan beoogd zijn de controleverklaring en het jaarverslag tot stand gekomen. De stand van de verplichtingen en voorschotten kon namelijk niet aan de financiële administratie worden ontleend en is noodgedwongen op extracomptabele wijze tot stand gekomen.

Wij stellen vast dat wij niet voor alle onderdelen van de jaarrekening op de controleverklaring en bijbehorende werkzaamheden van de departementale auditdienst hebben kunnen steunen. Wij hebben omvangrijke aanvullende controlewerkzaamheden moeten verrichten om tot ons oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag van het Ministerie van VenJ te komen. Na het afgeven van de controleverklaring is in het jaarverslag nog het saldo afgerekende voorschotten gewijzigd; het is verlaagd met € 2,9 miljard, van € 9,2 miljard naar € 6,3 miljard. Op basis van deze aanvullende werkzaamheden, bovenop onze reguliere werkzaamheden als beschreven in bijlage 2, komen wij tot de volgende oordelen.

In bijlage 3 is het overzicht van de fouten en onzekerheden per begrotingsartikel opgenomen dat ook laat zien welke artikelen gevolgen kunnen ondervinden van de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in bijlage 4.

4.1 Overschrijdingen van de tolerantiegrens

Wij hebben dit jaar een tolerantiegrensoverschrijding geconstateerd op artikelniveau (artikel 91), zoals in onderstaande tabel is te zien.

De tolerantiegrensoverschrijding uit de bovenstaande tabel wordt hieronder toegelicht.

4.1.1 Onzekerheid in de getrouwe weergave verplichtingen inkoop kerndepartement (€ 21,6 miljoen)

De auditdienst van het ministerie heeft vastgesteld dat onzeker is of het ministerie € 24 miljoen van de inkopen bij het kerndepartement terecht heeft geboekt. In onze aanvullende controle hebben we vastgesteld dat dit bedrag preciezer kan worden vastgesteld op € 19,8 miljoen. Wij constateren aanvullend dat een bedrag van € 4,1 miljoen ten onrechte is afgeboekt. Maar aan de andere kant is er ten onrechte € 2,7 miljoen extra aan het saldo van de stand toegevoegd. Het saldo van deze bedragen merken wij aan als belangrijke fouten en onzekerheden van € 21,2 miljoen in de getrouwe weergave bij artikel 91. Daarnaast was er een fout in de rechtmatigheid geconstateerd van € 0,4 miljoen, zodat uiteindelijk er € 21,6 miljoen in de verplichtingen van artikel 91 niet juist is.

4.2 Overige belangrijke fouten en onzekerheden

4.2.1 Fout in getrouwe weergave afgerekende voorschotten (€ 662,6 miljoen)

Het heeft veel moeite gekost om de stand van de voorschotten te bepalen. Deze stand is (deels) ook buiten de financiële administratie opgebouwd. In totaal is de stand van de openstaande voorschotten € 6.348,6 miljoen, waarvan € 5.107,3 miljoen voor de Nationale politie en de Politieacademie.

Uit ons onderzoek naar de opbouw van de afgerekende voorschotten bleek dat het ministerie op 24 april 2013, na afsluiting van de controle, in de toelichting bij de saldibalanspost openstaande voorschotten € 2.856,7 miljoen heeft gecorrigeerd. Het ministerie had namelijk in strijd met de verslaggevingseisen opgenomen bijdragen aan agentschappen van € 2.194,1 miljoen opgenomen in de oorspronkelijke stand. Daarnaast zijn de voorschotten van specifieke uitkeringen van € 662,6 miljoen niet meer opgenomen. Deze post is volgens ons nu ten onrechte niet meer opgenomen in de afgerekende voorschotten.

4.2.2 Onzekerheid over rechtmatigheid afgerekende voorschotten (€ 124,8 miljoen)

Wij hebben vastgesteld dat niet in alle gevallen de beleidsdirectie bij de vaststellingen van subsidies en bijdragen de controlehandelingen voldoende zichtbaar heeft vastgelegd. Daardoor is er onzekerheid of bij de vaststelling aan de subsidievoorwaarden is voldaan en of er terecht is afgerekend. De auditdienst had aanvullende gegevensgerichte controles kunnen uitvoeren om deze zekerheid alsnog te krijgen, maar wij troffen onvoldoende bewijsmateriaal aan. Op basis van eigen controlewerkzaamheden hebben wij vastgesteld dat er bij de afrekening van de voorschotten een bedrag van € 124,8 miljoen onzeker is.

5 TOTSTANDKOMING VAN INFORMATIE

In het vorige hoofdstuk hebben wij reeds ons oordeel gegeven over de deugdelijke weergave en het voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften van de financiële informatie in het jaarverslag. In dit hoofdstuk geven wij apart de oordelen over de totstandkoming van de informatie over het beleid en de informatie over de bedrijfsvoering.

5.1 Informatie over het beleid

In bijlage 5 is het overzicht opgenomen van de door ons onderzochte prestatie-indicatoren.

5.1.1 Definitie van indicatoren over de pakkans niet helder

5.2 Informatie over de bedrijfsvoering

5.2.1 Onvoldoende inzicht risico’s en problemen in de bedrijfsvoering

De bedrijfsvoeringsparagraaf is niet op de gebruikelijk wijze tot stand gekomen, waarbij het ministerie de onderwerpen met behulp van zijn planning- en controlcyclus vanuit de afzonderlijke directies en uitvoeringsorganisaties heeft geïdentificeerd. De onderwerpen in de paragraaf zijn voornamelijk op aangeven van de auditdienst opgenomen. Het ministerie had zelf onvoldoende zicht op de risico’s en probleempunten in de bedrijfsvoering, wat mede is veroorzaakt door de problemen als gevolg van de invoering van het nieuwe financiële systeem (zie ook § 3.1.1).

6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

6.1 Reactie minister van Veiligheid en Justitie

Op 26 april 2013 heeft de minister van VenJ gereageerd op ons conceptrapport bij het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van VenJ. De volledige reactie van de minister is terug te vinden op www.rekenkamer.nl. De minister heeft bij deze brief ook in de bijlage het Verbeterplan Financieel beheer aangeboden. Hierna is de reactie samengevat.

De minister gaat allereerst in op het verschil in de eigen auditfunctie van het ministerie en de rol van de Algemene Rekenkamer. Hij maakt gebruik van de onderzoeksresultaten van de Algemene Rekenkamer om verbeteringen in de beheersing van zijn ministerie door te voeren. Hij maakt daarbij ook gebruik van de eigen control-afdelingen en de interne auditfunctie. De auditfunctie is zijn sparringpartner.

Beleidsinformatie

De minister schrijft dat hij in tegenstelling tot wat wij concluderen, van mening is dat de doelstelling om ruim € 100 miljoen af te pakken aan crimineel vermogen weliswaar ambitieus is, maar niet onrealistisch. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer komt eigenlijk te vroeg; de investering in het kader van het programma afpakken heeft in 2011 zijn beslag gekregen en is in 2012 geoperationaliseerd, maar het heeft nog niet zijn volledige effect gehad. Belangrijk, zo schrijft hij, is te vermelden dat het voor 2012 gestelde resultaat ook is gehaald.

Dat de rechtspraak een knelpunt zou kunnen gaan opleveren, omdat deze niet is meegenomen bij de investeringen in de keten, ziet de minister anders. De rechtspraak krijgt immers langs de lijn van het Prognosemodel Justitiële Ketens de benodigde capaciteit (in termen van volume) gefinancierd. Het is ook zeker de bedoeling, zoals wij als alternatief noemen om meer verbeurdverklaringen en/of meer transacties en schikkingen te realiseren. In de begroting 2013 zijn deze doelstellingen inmiddels aangepast.

De minister ziet de aanbeveling om de Tweede Kamer steeds een consistent en samenhangend beeld te geven inzake kosten, prestaties en effecten van ontnemingen, als steun voor de aanpak in het ketenprogramma afpakken. In plaats van voorheen generieke investeringen en generieke doelstellingen, is de insteek en doelstelling van het ketenprogramma nu specifiek en meetbaar. Er wordt door het Openbaar Ministerie samen met de partners in het ketenprogramma een landelijke monitor ontwikkelt.

Bedrijfsvoering

Financieel beheer

Hoewel de minister dus in grote lijn onze zorg (bevindingen en aanbevelingen) over de huidige staat van het financieel beheer onderschrijft, is er een punt dat hij niet herkent. Het gaat om de passage: «De directie FEZ heeft verregaande hulp nodig gehad van de departementale auditdienst om tot een jaarverslag te komen. Het departement was wat betreft het opstellen van de jaarrekening niet in control». De minister schrijft dat ook in 2012 er op ieder niveau in de organisatie voldoende aandacht is geweest voor een adequaat financieel beheer. De samenloop van ingrijpende wijzigingen (de implementatie van een nieuw financieel systeem en de invoering van verantwoord begroten) hebben echter een substantiële druk gelegd op de organisatie. Dat bij dergelijke majeure operaties ook een beroep wordt gedaan op een expert als de departementale auditdienst is naar de mening van de minister een teken van professioneel inzicht.

Inkoopbeheer

De DJI gaat met de uitvoering van het verbeterplan voort op de ingeslagen weg en verwacht een en ander in 2013 verder op orde te krijgen en geborgd te hebben in de nieuwe inkooporganisatie.

Informatiebeveiliging en vertrouwensfuncties

De minister schrijft dat hij zich er van bewust is dat er onvoldoende periodieke evaluaties zijn uitgevoerd, met dien verstande dat in 2012 een begin is gemaakt met een Veiligheid en Justitie-breed toezichtkader, dat vanaf medio 2013 tot de nodige verbeteringen moet leiden. Er is in 2012 gestart met een pilot voor een centrale incidentenregistratie. Beide acties beschouwt hij als belangrijke verbeteringen.

De minister merkt op dat de beveiligingsambtenaar wel beschikt over een sluitende administratie van vertrouwensfuncties. Deze registratie is actueel en afdoende voor zijn ministerie. Hij ziet ook dat nog verbeteringen mogelijk zijn, onder meer door in P-Direkt een veld op te nemen voor het centraal administreren van medewerkers met een vertrouwensfunctie. Daarnaast is er een pilot om de vertrouwensfuncties te heroverwegen.

Personeelsbeheer

Risico’s bij de vorming van de Nationale politie

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

We stellen het op prijs dat de minister uitgebreid is ingegaan op de conclusies en aanbevelingen in het rapport. We merken op dat de minister zich bewust is van de verbeteringen die nodig en mogelijk zijn. We zien dat de minister ambitieus de verbeteringen wil aanpakken en op vrijwel alle aanbevelingen positief reageert.

In het Verbeterplan Financieel beheer beschrijft de minister de probleemgebieden, de bijbehorende verbeterdoelen en -acties en de organisatie ten aanzien van de verbetering van de kwaliteit en de efficiency van het financieel beheer. Dit verbeterplan geeft ons het vertrouwen dat de minister met veel inzet aan de slag gaat om de ernstige onvolkomenheid in het financieel beheer aan te pakken. Gezien het Verbeterplan hebben wij besloten ons bezwaar niet te handhaven. Wij vragen de minister om aandacht voor een grondige herbezinning van de controlfunctie en in samenhang hiermee het functioneel ontwerp van het financiële systeem. Deze herbezinning dient gebaseerd te zijn op een grondige analyse van de huidige inrichting van de controlfunctie en de redenen van het niet goed functioneren daarvan. Hierbij dient de verhouding tussen het concern en de directoraten-generaal en uitvoerende diensten, alsook de relatie tot de Nationale politie kritisch tegen het licht te worden gehouden. Wij schatten in dat hiervoor meer tijd nodig is dan tot eind 2013. Wij gaan ervan uit dat het Ministerie van Financiën en de Auditdienst Rijk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een actieve bijdrage leveren aan het verbetertraject. Ook hun rol zullen wij in ons vervolgonderzoek betrekken, hetgeen wij de minister van Financiën hebben geschreven. Wij zullen de ministers van de resultaten van ons onderzoek op de hoogte brengen. Afhankelijk van onze bevindingen zullen wij eventueel ook de Tweede Kamer hierover tussentijds informeren.

Ten aanzien van de andere punten geven we nog kort, waar nodig een reactie. Bij de beleidsinformatie schrijft de minister dat hij niet verwacht dat de rechtspraak een knelpunt gaat opleveren om de doelstelling om drie maal zoveel crimineel vermogen af te pakken te realiseren. Wij merken op dat in de begroting 2013 van VenJ ook in ander verband opgemerkt wordt dat als de huidige meerjarige instroomverwachtingen uitkomen en er, ook in latere jaren, geen aanvullende financiering beschikbaar komt, dit onvermijdelijk zal leiden tot oplopende werkvoorraden en doorlooptijden.

Bij de passage over de informatiebeveiliging is de minister het niet eens met onze constatering dat er geen sluitende administratie van de vertrouwensfuncties is. Wij merken op dat naar onze mening het informatiesysteem niet geschikt is om een betrouwbaar en actueel overzicht te genereren waarin aangegeven staat welke personen een vertrouwensfunctie bekleden en of ten aanzien van deze personen een geldige verklaring van geen bezwaar is afgegeven. We zien de voorgenomen acties met belangstelling tegemoet.

BIJLAGE 1 OVERZICHT BEDRIJFSVOERING

BIJLAGE 2 ACHTERGROND OORDELEN FINANCIËLE INFORMATIE

We hebben de financiële informatie in de volgende financiële overzichten van het jaarverslag 2012 van het Ministerie van VenJ (VI) gecontroleerd:

• a) de departementale verantwoordingsstaat met toelichting;

• b) de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastenagentschappen met toelichting;

• c) de departementale saldibalans met toelichting;

• d) de in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen rapportage over de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.

Verantwoordelijkheid van de minister van VenJ

Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) dient de minister een jaarverslag en een departementale saldibalans op te stellen, die voldoen aan de in de CW 2001 en in de daarop gebaseerde lagere regelgeving opgenomen eisen. Op grond van de CW 2001 dient de financiële informatie deugdelijk te zijn weergegeven en overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften te zijn opgesteld.

De minister is ook verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten in de financiële overzichten. Deze verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten zijn rechtmatig als zij tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de doelomschrijving van de toepasselijke begrotingsartikelen, de toepasselijke begrotingswetten, andere wettelijke regelingen, overeenkomsten en beschikkingen. Voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die gevoelig zijn voor misbruik en oneigenlijk gebruik dient de minister een toereikend beleid te voeren.

Verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer

Op grond van de CW 2001 is het de verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer om de financiële informatie in het jaarverslag en de departementale saldibalans te controleren en haar oordeel vast te leggen in een rapport.

Wij hebben onze controle uitgevoerd in overeenstemming met de INTOSAI Fundamental Auditing Principles and Guidelines. Deze standaarden vereisen dat wij ethische voorschriften naleven en dat wij onze controle plannen en uitvoeren om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen dat de financiële overzichten geen afwijkingen van materieel belang bevatten.

Een controle omvat het uitvoeren van werkzaamheden gericht op het verkrijgen van controle-informatie over de bedragen en de toelichtingen die in de financiële overzichten zijn opgenomen. De geselecteerde werkzaamheden zijn afhankelijk van onze oordeelsvorming, met inbegrip van het inschatten van de risico’s dat de financiële overzichten afwijkingen van materieel belang bevatten die het gevolg zijn van fraude en corruptie of fouten. Bij het maken van deze risico-inschatting nemen wij de interne beheersing die relevant is voor het opmaken van de financiële overzichten in aanmerking. Wij richten ons op het opzetten van controlewerkzaamheden die passend zijn in de omstandigheden, maar die niet tot doel hebben een oordeel te geven over de effectiviteit van die interne beheersing.

In verband met het budgetrecht van de Staten-Generaal richt de Algemene Rekenkamer haar controle zo in dat zij in staat is fouten en onzekerheden van materieel belang op artikelniveau te rapporteren.

De controle van de Algemene Rekenkamer richt zich op:

• • de deugdelijke weergave van de financiële informatie en het voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften;

• • de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en de balansposten.

BIJLAGE 3 OVERZICHT PER BEGROTINGSARTIKEL

BIJLAGE 4 OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2012 VAN HET MINISTERIE VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE

Het totale overzicht van fouten en onzekerheden in deze bijlage bestaat uit de volgende tabellen:

• A) Verplichtingen

• B/C) Uitgaven + ontvangsten

• B) Uitgaven

• C) Ontvangsten

• D) Baten-lastenagentschappen

• E) Saldibalans

• F) Afgerekende voorschotten

We nemen alleen die tabellen (hierboven vet gedrukt) op over de onderdelen waarin we fouten en/of onzekerheden hebben geconstateerd.

A. Verplichtingen (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O		Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
Beleidsartikelen
121	Rechtspleging en rechtsbijstand	1.572.039	399	–	–	–	399	–	nee		–
131	Rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding	3.144.955	1.805	–	727	3.567	2.532	3.567	nee	nee	–
141	Jeugd	1.262.040	1.032	–	–	220	1.032	220	nee	nee	–
211	Contraterrorisme en nationaal veiligheidsbeleid	63.247	115	–	–	–	115	–	nee		–
231	Veiligheidsregio's en politie	6.298.055	194	2.884	–	988	194	3.872	nee	nee	–
251	Veiligheid en bestuur	20.892	–	–	–	–	–	–			–
291	Inspectie openbare orde en veiligheid	5.190	3	–	–	–	3	–	nee		–
Niet-beleidsartikelen
911	Apparaatsuitgaven kerndepartement	277.007	412	1.396	–	19.831	412	21.226	nee	ja	–
92	Nominaal en onvoorzien	–	–	–	–	–	–	–			–
93	Geheim	2.976	–	–	–	–	–	–			–
Totaal		12.646.401	3.961	4.280	727	24.605	4.688	28.885			–
	Totaal verplichtingen	12.646.401
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag1	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O		Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
121	Rechtspleging en rechtsbijstand	1.816.884	–	–	–	2.062	–	2.062		nee	–
131	Rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding	4.227.721	3.716	3.264	–	1.551	3.716	4.815	nee	nee	–
141	Jeugd	872.839	3.412	373	241	2.041	3.653	2.414	nee	nee	–
211	Contraterrorisme en nationaal veiligheidsbeleid	74.185	2.110	–	509	628	2.619	628	nee	nee	–
231	Veiligheidsregio's en politie	5.499.904	–	–	3.600	–	3.600	–	nee		–
251	Veiligheid en bestuur	20.640	–	–	–	–	–	–			–
291	Inspectie openbare orde en veiligheid	5.683	420	–	–	18	420	18	nee	nee	–
911	Apparaatsuitgaven kerndepartement	266.732	614	–	–	241	614	241	nee	nee	–
92	Nominaal en onvoorzien	–	–	–	–	–	–	–			–
93	Geheim	3.011	–	–	–	–	–	–			–
Totaal		12.787.599	10.272	3.637	4.350	6.541	14.622	10.178			–
(1)	Totaal Uitgaven en Ontvangsten	12.787.599	Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
(2)	Totaal		Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden

B. Uitgaven (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O		Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
121	Rechtspleging en rechtsbijstand	1.573.762	–	–	–	2.062	–	2.062		nee	–
131	Rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding	3.177.429	3.716	2.125	–	1.047	3.716	3.172	nee	nee	–
141	Jeugd	856.793	3.412	373	241	2.041	3.653	2.414	nee	nee	–
211	Contraterrorisme en nationaal veiligheidsbeleid	73.922	2.110	–	509	628	2.619	628	nee	nee	–
231	Veiligheidsregio's en politie	5.494.417	–	–	3.600	–	3.600	–	nee		–
251	Veiligheid en bestuur	20.496	–	–	–	–	–	–			–
291	Inspectie openbare orde en veiligheid	5.629	420	–	–	18	420	18	nee	nee	–
911	Apparaatsuitgaven kerndepartement	261.898	614	–	–	241	614	241	nee	nee	–
92	Nominaal en onvoorzien	–	–	–	–	–	–	–			–
93	Geheim	2.976	–	–	–	–	–	–			–
Totaal		11.467.322	10.272	2.498	4.350	6.037	14.622	8.535			–
	Totaal uitgaven	11.467.322
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden

C. Ontvangsten (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O		Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
12	Rechtspleging en rechtsbijstand	243.122	–	–	–	–	–	–			–
13	Rechtshandhaving en criminaliteitsbestrijding	1.050.292	–	1.139	–	504	–	1.643		nee	–
14	Jeugd	16.046	–	–	–	–	–	–			–
21	Contraterrorisme en nationaal veiligheidsbeleid	263	–	–	–	–	–	–			–
23	Veiligheidsregio's en politie	5.487	–	–	–	–	–	–			–
25	Veiligheid en bestuur	144	–	–	–	–	–	–			–
29	Inspectie openbare orde en veiligheid	54	–	–	–	–	–	–			–
91	Apparaatsuitgaven kerndepartement	4.834	–	–	–	–	–	–			–
92	Nominaal en onvoorzien	–	–	–	–	–	–	–			–
93	Geheim	35	–	–	–	–	–	–			–
Totaal		1.320.277	–	1.139	–	504	–	1.643			–
	Totaal ontvangsten	1.320.277
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	0,00%
	Procentuele onzekerheid	0,00%
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden

D. Baten-lastenagentschappen (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O	Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
Centraal Justitieel Incassobureau
	Baten	108.437	5.842	497	106	260	5.948			–
	Bijdrage moederdepartement	48.071	–	–	–	–	–			–
Korps Landelijke Politiediensten
	Baten	612.317	4.026	–	30	–	4.056			–
	Bijdrage moederdepartement	574.484	–	–	–	–	–			–
Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT
	Baten	52.441	2.920	148	–	736	2.920			–
	Bijdrage moederdepartement	43.691	–	–	–	–	–			–
Justitiele Uitvoeringsdienst Toetsing, Screening en Integriteit
	Baten	31.394	800	–	–	396	800			–
	Bijdrage moederdepartement	17.435	–	–	–	–	–			–
Nederlands Forensisch Instituut
	Baten	79.097	96	1.051	–	311	96			–
	Bijdrage moederdepartement	70.171	–	–	–	–	–			–
Dienst Justitiele Inrichtingen
1	Baten	2.263.161	15.031	9.733	6.794	35.744	21.825			–
	Bijdrage moederdepartement	2.145.851	–	–	–	–	–			–
	Totaal baten	3.146.847	28.715	11.429	6.930	37.447	35.645			–
	Totaal baten	–	–	–	–	–	–			–
	Totale baten baten-lastenagentschappen	3.146.847
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	1,19%	Tolerantiegrens niet overschreden

E. Saldibalans (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O	Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
3	Liquide middelen	494	–	3	–	–	–			–
5	Uitgaven buiten begrotingsverband	12.880	–	–	–	–	–			–
6	Ontvangsten buiten begrotingsverband	366.332	–	68	–	15.000	–			–
7	Openstaande rechten	–	–	–	–	–	–			–
8	Extra-comptabele vorderingen	951.004	–	68	–	–	–			–
9	Extra-comptabele schulden	–	–	–	–	–	–			–
10	Voorschotten	6.767.295	–	–	–	119.611	–			–
11	Garantieverplichtingen	1.831.857	–	–	–	–	–			–
12	Openstaande verplichtingen	5.875.596	–	37.231	–	10.826	–			–
13	Deelnemingen	–	–	–	–	–	–			–
	Totaal beoordeeld	15.805.458	–	37.370	–	145.436	–			–
	(De tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld)
	Totaal saldibalans	15.805.458
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	0,00%
	Procentuele onzekerheid	0,00%
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Procentuele onzekerheid	< 0,01%	Tolerantiegrens niet overschreden

F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)

Art. nr.	Omschrijving	Verantwoord bedrag	Fout		Onzekerheid		Totaal F + O		Tolerantie overschreden?		Onzekerheid over volledigheid
			Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave	Rechtmatigheid	Deugdelijke weergave
1	Totaal afgerekende voorschotten 2012	6.348.574	–	–	124.791	–	124.791	–	nee		–
	Totaal afgerekende voorschotten	6.348.574	–	–	124.791	–	124.791	–			–
	Totaal afgerekende voorschotten	6.348.574
	Rechtmatigheid
	Procentuele fout	0,00%
	Procentuele onzekerheid	1,97%	Tolerantiegrens niet overschreden
	Deugdelijke weergave
	Procentuele fout	0,00%
	Procentuele onzekerheid	0,00%

BIJLAGE 5 ONDERZOCHTE PRESTATIE-INDICATOREN

Nr.	Prestatie-indicator
1	De pakkans (ophelderingspercentage)
2	Aantal daders dat daadwerkelijk wordt bestraft
3	Pakkans overvallen, straatroof, inbraken en geweld
4	Pakkans daders enkelvoudige geweldsdelicten
5	Verhoging aantal direct inzetbare uren politiewerk
6	Gerealiseerde sterkte korpsen (volgens afgesproken nieuwe definitie)

AFKORTINGEN

AIVD	Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
ARAR	Algemeen Rijksambtenarenreglement
CJIB	Centraal Justitieel Incassobureau
CW 2001	Comptabiliteitswet 2001
DG	Directoraat-generaal
DJI	Dienst Justitiële Inrichtingen
FEZ	Directie Financieel Economische Zaken
INTOSAI	International Organization of Supreme Audit Institutions
KLPD	Korps Landelijke Politiediensten
OM	Openbaar Ministerie
USK	Uniform Subsidiekader
VenJ	(Ministerie van) Veiligheid en Justitie
VtsPN	Voorziening tot samenwerking Politie Nederland
WPG	Wet Politiegegevens

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in de rapporten over ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek.

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer (2012a). Prestaties in de strafrechtketen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 173, nrs.1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (juni 2011). ICT Politie 2010. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 350, nr. 9. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2012). Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, Aanhangsel. Den Haag: Sdu.

Veiligheid en Justitie (2012). Brief van de minister van Veiligheid en Justitie inzake Bestrijding georganiseerde criminaliteit. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 911, nr. 69. Den Haag: Sdu.