Nr. 9 VERSLAG VAN EEN HOORZITTING

Voorzitter: Van Nieuwenhuizen-Wijbenga

Griffier: Groen

Gesprek met:

de heer Lex Hoogduin, hoogleraar monetaire economie, Universiteit van Amsterdam

De heer Hoogduin: Voorzitter. Dat doe ik met alle plezier. Ik dank de Kamer voor de uitnodiging. Daarvan geniet ik nog meer nu ik hoor dat ik als enige een uur lang aan de beurt ben. Ik zal kort zeggen vanuit welke expertise ik denk iets over dit onderwerp te kunnen zeggen. Dan zal ik ingaan op het voorliggende wetsvoorstel en de transactie. Tot slot zal ik suggereren hoe ik denk dat de betreffende transactie beter kan worden vormgegeven.

Mijn expertise bestaat uit drie punten. Ten eerste ben ik DNB-directielid geweest van 2009 tot 2011. Ik was toen onder andere verantwoordelijk voor de financiële markten, waaronder ook het risicomanagement van de balans valt. Ten tweede ben ik nu onafhankelijk lid van de directie van LCH.Clearnet. Ik ben daar met name belast met het risicomanagement. Ik ben voorzitter van de drie risicocomités die deze grote central counterparty heeft. Ten derde ben ik een aantal keren betrokken geweest bij de Studiegroep Begrotingsruimte. Ik ben daar ook minstens één keer lid van geweest. In de studiegroep dachten wij onder andere over garanties na; ook gaven wij daar adviezen over.

De transactie waarover wij nu spreken en waarover het wetsvoorstel gaat, zie ik als een risicomanagementtransactie. Deze transactie moet volgens mij dan ook als zodanig worden beoordeeld. Ik denk dat het heel goed is dat er sinds december 2012 via de ECB een expliciete mogelijkheid is geboden aan de Nederlandsche Bank en aan andere nationale centrale banken om voorzieningen te treffen voor renterisico, tegenpartijrisico, wisselkoersrisico en goudprijsrisico op de balans van de nationale centrale banken. In dit geval is dat de balans van de Nederlandsche Bank. De risico's waarover wij spreken, zijn fors toegenomen sinds het begin van de crisis en de reactie van de ECB op de crisis; misschien moet ik zelfs zeggen dat ze zeer fors zijn toegenomen. In eerste instantie kun je denken aan het SMP, het Securities Markets Programme, met zo'n 217 miljard aan opgekochte obligaties. Verder kun je denken aan het Covered Bond Programme van de ECB, aan de zeer forse groei van de ECB-kredietverlening aan banken tegen een steeds verder verruimd onderpand en aan de DNB-beleggingsportefeuille, die door de zeer lage rente ook risicovoller is geworden, als je vooruitkijkt. Ik denk dus dat het heel goed is dat die mogelijkheid geboden is.

Ik denk ook dat het heel prudent en aangewezen is om voor die risico's bij de Nederlandsche Bank een voorziening op te bouwen, want de risico's die ik net noemde, zijn op dit moment onvoldoende afgedekt, hetzij door de Nederlandsche Bank, hetzij door de ECB. In het wetsvoorstel wordt echter voorgesteld om die voorziening niet op te bouwen, maar in plaats daarvan een garantie van 5,7 miljard euro te verlenen voor een deel van de risico's waarvoor de ECB-guideline ruimte biedt. Voor de rijksbegroting betekent dat: hogere winstafdrachten van DNB, een lager tekort en een lagere schuld. Dat is irrelevant verklaard voor het uitgavenkader en dat vind ik goed aan de transactie. Hiermee wordt dus geen ruimte gecreëerd om extra uitgaven te doen of minder inkomsten te genereren.

Dat vind ik er dus goed aan, maar voor de rest vind ik het geen «best practice»-risicomanagement. Ik vind het onhelder, intransparant boekhouden zowel in de rijksbegroting als op de DNB-balans. Op de DNB-balans worden de risico's met een voorziening beter en helderder aangegeven. Nu wordt het als het ware buiten de balans gebracht. Je kunt niet aan de balans van DNB zien wat de risico's en de voorzieningen die ervoor zijn getroffen zijn. Het is oneigenlijk dat nu een dalende schuld en een dalend EMU-tekort wordt gepresenteerd, terwijl er onderliggend niets is veranderd. Dat wordt nog erger, als de suggestie wordt gewekt dat er sprake is van een meevaller. Er valt echter helemaal niets mee, want er is niets veranderd. Er is alleen wat geschoven met posten.

Dan zal ik even iets zeggen over de garantie zelf. Het gaat in zekere zin om een loze garantie. In het Verdrag van Maastricht staat een verplichting voor overheden om ervoor te zorgen dat hun centrale banken voldoende gekapitaliseerd zijn. Die verplichting bestond voor deze transactie en die blijft bestaan na de transactie. Zij is gewoon onderdeel van het verdrag. Je kunt zeggen dat de garantie dit expliciet maakt. Dat staat ook in het deel van de antwoorden. Dat kan ik op zichzelf nog wel mooi noemen, maar dan verlenen wij dus geen garantie in plaats van een voorziening, maar laten wij de garantie een nadere invulling zijn van de verplichting, die toch al bestond. De garantie kan de voorziening dus niet vervangen. Zij kan hoogstens een nadere invulling zijn van een al bestaande verplichting. Het eerste deel van de beoordeling afrondend, zeg ik dus dat dit creatief boekhouden is en dat het op zijn minst de geur heeft van een truc. Daardoor wordt niet het goede voorbeeld gegeven. Dat de overheid dit zo doet, is potentieel niet goed voor haar reputatie in de richting van de eigen financiële sector en de buitenlandse overheden.

Ik zei al eventjes dat de garantie zich niet uitstrekt tot alle relevante activa en risico's. Dat begrijp ik niet. Als je de verplichting dan toch nader wilt invullen, waarom dek je dan niet gewoon alles wat gedekt moet worden op basis van een analyse van de risico's waaraan DNB blootstaat? Je kunt zeggen dat de garantie toch zin heeft omdat in ieder geval de centrale bank daarmee de zekerheid heeft dat de overheid tot een bepaald bedrag doet wat zij sowieso moet doen. Dat vind ik eigenlijk een beetje een cynische interpretatie. Het zou eigenlijk niet goed zijn als dat de reden erachter is. Het is een beetje een tweesnijdend zwaard. Als het kennelijk nodig is om een garantie af te geven voor de risico's die onder de dekking vallen, hoe zeker kunnen wij er dan van zijn dat de overheid zich houdt aan de verplichting die zij sowieso heeft, als risico's die er niet onder vallen zich wel voordoen? Als je vindt dat het zekerheid biedt over wel afgedekte risico's, roept het dus wat onzekerheid op over de niet gedekte risico's.

Dan kom ik op de omvang van de buffer. Ik vind het moeilijk om daar iets over te zeggen. Laat ik er maar een paar opmerkingen over maken of daarover eigenlijk wat vragen opwerpen. Op grond van de publieke informatie die wij hebben, is niet na te rekenen of 5,7 miljard een wenselijke buffer is. In de stukken die ik gezien heb – ik denk dat ik alles gezien heb wat publiek is – wordt slechts de methodiek geschetst die de Nederlandsche Bank heeft toegepast. Die methodiek op zichzelf is state-of-the-artrisicomanagement. Daar is dus weinig mis mee. Die methodiek is wel goed, maar je kunt niet vervolgens nagaan of de modellen die gebruikt zijn, goede modellen zijn. Ook kun je de precieze berekeningen niet nagaan, terwijl het standaard practice is dat de modellen en scenario's die je gebruikt om de kapitaalbuffer te berekenen, op zichzelf extern worden gevalideerd. Dat betekent dat het model dat DNB in dit geval ontwikkelt, door externe partijen zou moeten zijn getoetst op correctheid. Dat is best practice in risicomanagement. Ik weet niet of dat gebeurd is. De berekeningen zijn sowieso niet te controleren.

Wat had beter geweest? Wat waren naar mijn mening betere alternatieven? Onder erkenning van de noodzaak om voorzieningen te treffen, gegeven de huidige risico's, zijn er wat mij betreft drie alternatieven in oplopende mate van prudentie.

Ik kom op het eerste alternatief. DNB raamt de noodzakelijke buffervoorzieningen. De ramingsmodellen en de ramingen worden extern gevalideerd. DNB bouwt voorzieningen op door het inhouden van winst. Dat is de situatie van voor het wetsontwerp. Daarbij is sprake van opbouwende voorzieningen en toenemende transparantie op de balans van DNB. Mocht er tussentijds meer nodig zijn, dan is er de verplichting van het Rijk om het aan te vullen.

Als je nog iets prudenter wilt zijn en transparant wilt maken dat er een impliciete verplichting is, en die dus expliciet wilt maken, geef dan een garantie af. Doe dat echter niet in plaats van de voorziening, maar in aanvulling op de voorziening. Laat die garantie aflopen met het opbouwen van de voorziening. Dat is het tweede alternatief. Dan is het wat prudenter en nog transparanter.

Als je echt het beste jongetje van de klas wilt zijn, moet je niet alleen die garantie geven, maar dan moet je daar ook een bedrag voor lenen en dat bijvoorbeeld op een geblokkeerde rekening bij de Nederlandsche Bank zetten. Dat bedrag moet je dan gebruiken voor het aflossen van die lening, naarmate DNB de voorziening opbouwt. Dat is het allerprudentste. Hiermee heb ik drie mogelijkheden genoemd.

Mevrouw Schouten (ChristenUnie): Voorzitter. Ik dank de heer Hoogduin voor zijn heldere uiteenzetting en het feit dat hij zelfs met ons meedenkt over de alternatieven. Dat waarderen we altijd zeer.

Ik heb heel veel vragen, maar de andere collega's zullen ook nog veel vragen stellen. De heer Hoogduin noemt het «niet prudent». Dat zijn best wel zware woorden. Dat is een duidelijke uitspraak. Door de ECB is juist een model ontwikkeld waarbij wel een voorziening wordt getroffen. Dat hadden we eerst ook, maar de Nederlandse overheid heeft besloten om dat los te laten. Haar argument daarvoor was dat het beter zou zijn voor het EMU-saldo en de EMU-schuld. Wordt daar in Europa geen rekening mee gehouden? Ik kan mij voorstellen dat, als er een garantie is, men dat ook zal meewegen bij het Stabiliteits- en Groeipact. Zou u daar wat uitspraken over kunnen doen, mijnheer Hoogduin? De ECB heeft een duidelijke keuze gemaakt om juist wel een voorziening op te kunnen richten. Dat is met het oog op het risicomanagement gedaan, neem ik aan. Hoe zou de ECB in uw optiek tegen deze move van de Nederlandse overheid aankijken?

De heer Nijboer (PvdA): Ja. Hij gaat vooral op de materiële kant van de zaak in, die ik op zichzelf ook wel kan volgen.

Een tweede vraag mijnerzijds is of u vanuit uw expertise iets kunt zeggen over de kans dat de genoemde risico's waarop de garantstelling slaat, zich voordoen. Ik vind dat wel lastig in te schatten. In de antwoorden van de minister staat dat die 3,2 miljard ook als een soort van risicopremie kan worden gezien. Dan denk ik: 3,2 miljard risicopremie voor een garantie van 5,7 miljard. Kunt u daar ook iets over zeggen?

Mevrouw Gesthuizen (SP): Voorzitter. Dank voor uw uiteenzetting, mijnheer Hoogduin. U vindt het eigenlijk iets om vraagtekens bij te plaatsen dat de garantie zich niet uitstrekt over het totale risico dat de Nederlandsche Bank draagt. Wat vindt u ervan dat de risico's, als die werkelijkheid worden en er geld gegeven moet worden, als eerste bij de Staat worden gelegd in de regeling die wij nu dreigen af te spreken met de Nederlandsche Bank en dat de Nederlandsche Bank in eerste instantie, voor zover het om minder dan 5,7 miljard euro gaat, niet zelf aangesproken zal worden? Daarbij neem ik mee dat het mij bekend is dat als die 5,7 miljard op is, de Nederlandsche Bank opnieuw aanklopt en de minister van Financiën opnieuw met de Kamer in overleg wil.

Voorts hoor ik graag uw mening over het feit dat dit het moment is dat de Kamer haar fiat moet geven en vervolgens in het proces niets meer te zeggen heeft, zonder dat wij het afwegingskader van de ECB om op enig moment de nationale centrale bank aan te spreken als er afschrijvingen zijn, precies kennen. Wij kunnen er dan nog wel woorden aan vuil maken, maar daar zal het dan bij blijven want de Kamer heeft er niets meer over te zeggen. Ik hoor graag uw visie daarop.

De heer Harbers (VVD): Voorzitter. Veel van mijn vragen zijn al gesteld.

U schetst in uw betoog, mijnheer Hoogduin, dat deze garantstelling eigenlijk een soort van loze letter is omdat conform het Verdrag van Maastricht de overheid als enig aandeelhouder toch al garant staat voor alle risico's die optreden bij de Nederlandsche Bank. Tegelijkertijd schetst u wel een aantal alternatieven in oplopende mate van prudentie. Daar zit wat spanning tussen, want die zijn toch ook niet nodig als de overheid toch al garant staat voor verlies bij de Nederlandsche Bank? De risico's zijn enorm, maar dat waren zij ook twee jaar geleden al toen de richtlijn van de ECB nog niet bestond.

De heer Tony van Dijck (PVV): Voorzitter. Ook namens de PVV dank aan de heer Hoogduin.

Mijn eerste vraag gaat over de mogelijkheid die de ECB vorig jaar heeft geschapen om een voorziening te creëren bij de centrale banken vanwege het opgelopen risico. Nederland vult die voorziening in middels een garantie en niet middels een buffer. Stel dat de andere landen, zoals de probleemlanden Spanje, Portugal, Italië en Griekenland, dat ook zouden doen. Hoeveel meer risico loopt Nederland als alle landen kiezen voor een garantiestelling door de staat in plaats van het opbouwen van een buffer?

Ik kom op mijn tweede vraag. Ik lees dat de ECB ook een voorziening heeft, ter grootte van 7,5 miljard. Met andere woorden, de ECB ziet de risico's ook oplopen en kiest voor een voorziening in de vorm van een buffer van 7,5 miljard, terwijl al die centrale banken garant staan voor de ECB. Als dit de goede methodiek is, ligt het voor de hand om ervoor te kiezen dat de ECB ook geen buffer aanhoudt. Dan staat iedereen gewoon garant voor iedereen, zoals dat nu in Europa gangbare praktijk is.

De heer Van Hijum (CDA): Voorzitter. Ik dank de heer Hoogduin voor de heldere inleiding. Ik heb twee vragen die voortborduren op de vragen die al gesteld zijn. Het gaat om de formalisering van de risico's waarvan je kunt zeggen: die lopen wij sowieso al. Er wordt een beperkt deel van de risico's afgebakend en er wordt een garantstelling tegenover geplaatst. Kan de heer Hoogduin nog wat nader ingaan op de argumentatie voor die afbakening? Ik begrijp dat het om een beperkt deel van de risico's gaat, namelijk de opkoop van staatsobligaties en de bankensteun aan drie specifieke landen, namelijk Cyprus, Griekenland en Portugal. Dat betekent dat andere risico's niet onder deze garantie vallen. Ik ben op zoek naar de rationaliteit voor die keuze en wat er op af te dingen valt.

De heer Nijboer vroeg al naar de relativeringen van twee andere economen die hier aan tafel hadden zullen zitten. Ik vraag in het bijzonder naar die van de heer Arnold, die sowieso kanttekeningen plaatst bij het nut van eigen vermogen van centrale banken. Wellicht kan de heer Hoogduin daar ook nader op ingaan.

De heer Hoogduin: Voorzitter. Ik zal proberen ze allemaal te beantwoorden. Als ik er een vergeet, dan hoor ik het wel. Allereerst dank voor de vragen. De Kamerleden maken het mij niet makkelijk, maar dat had ik ook wel verwacht.

Ik begin met de argumentatie van beide andere economen, de heren De Kam en Arnold. De heer De Kam zegt: het maakt eigenlijk allemaal niet uit, de risico's veranderen niet, je moet geen onnodige reserves opbouwen. Ik heb moeite met de woorden «onnodige reserves». Allereerst gaat het niet om reserves, maar om voorzieningen, en dat is iets anders. Mijn grootste bezwaar zit in het «onnodige». De ECB, DNB en de minister vinden dat de risico's op de balansen van de centrale banken enorm zijn toegenomen. Je kunt dan niet spreken van «onnodige reserves», nee, je moet spreken van «broodnodige reserves». Daarmee vervalt voor mij het betoog van de heer De Kam, als ik het tenminste wat kort door de bocht mag zeggen.

De heer Arnold heeft twee punten waarop ik aansla. Hij waarschuwt voor procyclisch gedrag. Dat kan ik in het kader van deze transactie niet plaatsen. Deze transactie verklaart dat datgene wat er aan winstafdracht van de Nederlandsche Bank binnenkomt, irrelevant is voor het uitgavenkader. Het schept volstrekt geen ruimte om iets meer of minder uit te geven. In die zin kan het niet cyclisch, procyclisch of wat dan ook zijn. Het enige wat het doet, is de uitkomst voor het begrotingstekort ietsjes opfleuren. Het gaat om 0,1 à 0,2 procentpunt gedurende een aantal jaren. In de bestedingen in Nederland gebeurt er helemaal niets als je bedragen tussen DNB en het Rijk heen en weer laat gaan zonder dat dat kan leiden tot extra uitgaven aan de overheidskant. Dus dat deel van het verhaal begreep ik niet.

Het andere punt van de heer Arnold is interessant: hoe belangrijk is het eigen vermogen van een centrale bank? Volgens de heer Arnold wordt daar verschillend over gedacht. Dat is waar, maar het feit dat er verschillend over wordt gedacht, betekent niet dat de manier van denken die ik hier weergeef, onjuist is. De heer Arnold vult dat verder ook niet in. Het is waar dat er verschillend over wordt gedacht. In bijvoorbeeld de Verenigde Staten gaat men wat makkelijker met deze zaken om. Daar keert men winsten gewoon uit, ook als het in wezen risicopremies zijn. Ook in de Verenigde Staten dringt geleidelijk het besef door dat dit eigenlijk niet goed is. In een latere fase, als zich het omgekeerde voordoet, kan dat namelijk weleens heel erg lastig zijn.

Naar mijn mening mag een centrale bank niet doen alsof risico's voor de centrale bank niet tellen. Als de bank dat zou vinden, zou hij helemaal geen onderpand moeten vragen bij transacties met andere banken. Waar zou dat immers voor zijn? Dat maakt dan toch niet uit. In het kader van de ECB is er daarom voor gekozen om een centrale bank wel degelijk risicomanagement te laten plegen, rekening te laten houden met risico's. Dat is ook goed. Zou je dat niet doen en zou je stellen dat het eigen vermogen van een centrale bank er niet toe doet, dan begeef je je op een glijbaan. Daar zul je niet de eerstvolgende dag iets van merken – dat is ook het verraderlijke ervan – maar uiteindelijk creëer je zo wel het idee dat de toegang tot de centrale bank makkelijker is dan tot andere vormen van financiering. Daardoor zal de neiging ontstaan om risico's naar de centrale bank te verschuiven. Uiteindelijk zal het leiden tot slechte investeringsbeslissingen en een slechte allocatie van middelen. Op de langere termijn leidt het tot het risico op inflatie. Het is dus niet voor niks dat er ook voor de centrale bank een restrictie moet zijn op wat de bank kan.

Ik geef toe dat er verschillend over wordt gedacht. Degenen die er wat makkelijker over denken, twijfelen hier en daar of zij wel gelijk hebben. Ik vind in ieder geval dat de uitgangspunten waarvoor de ECB en de Nederlandsche Bank tot nu toe hebben gekozen, valide zijn.

Mevrouw Schouten stelde een vraag over het meewegen bij het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Ik kijk even naar de definities en de manier waarop het EMU-saldo wordt gemeten. De transactie waarover wij nu spreken, is niet tegen de wet. Zij wordt keurig geboekt conform de bestaande regels. Mevrouw Schouten vraagt of überhaupt in het kader van het SGP een oordeel wordt gegeven over deze transactie. Dat is nog maar de vraag. Waarom zou dat zo zijn? Dat kan alleen maar zo zijn als Nederland door deze transactie ineens stuivertje wisselt tussen net wel op drie zitten en net niet. Dat is het enig denkbare geval waarbij je het SGP bij je beschouwingen moet betrekken. Als ik Ollie Rehn was of iemand anders van de Europese Commissie, zou ik natuurlijk de cijfers analyseren. Als daaruit zou blijken dat Nederland door deze transactie net aan de goede kant of aan de verkeerde kant van de streep uitkomt, zou ik inderdaad beoordelen of ik dat nou een eigenlijke transactie vindt of niet. Ik zou daar doorheen kijken.

Hoe de ECB daarnaar kijkt, weet ik niet. Dat zou de Kamer aan de ECB moeten vragen. De richtlijn verplicht niet tot het treffen van een voorziening. Daarin staat dat je dat mag doen en kunt doen. De richtlijn onderstreept de mogelijkheid wat meer, maar die mogelijkheid was er al wel. Er staat niet «you should» of «you must», maar «you may do that». Ik meen dan ook dat de ECB niet kan stellen dat dit in strijd is met de richtlijn.

De heer Nijboer vroeg wat de kans is op die risico’s die onder de garantie vallen. Ik vind het heel lastig om daarover een uitspraak te doen. Daarom ben ik ook zo geïnteresseerd in hoe de Nederlandsche Bank die berekening heeft gedaan. De Nederlandsche Bank heeft een berekening gedaan waarbij wordt gezegd: we hebben een model en we vinden dat we genoeg kapitaal moeten hebben om het gemiddelde verlies dat we met 1% kans kunnen lijden, te kunnen afdekken. Ik zeg het misschien een beetje ingewikkeld, maar u begrijpt wat ik bedoel. Dat is in wezen de norm die de Nederlandsche Bank heeft gekozen voor wat prudent is. Dat wordt vervolgens nader ingevuld door modellen.

Het lijkt mij prudent, maar het is nog niet zo eenvoudig om die verdeling te berekenen of te bepalen. Ik denk dat verstandige mensen daarover nog van mening kunnen verschillen. Daarom is het ook zo belangrijk om bij anderen te toetsen en om het niet alleen te doen op basis van modellen, maar ook door scenario’s ernaast te leggen, en volgens mij gebeurt dat ook. Nogmaals, de methodiek als zodanig lijkt mij prima.

De heer Hoogduin: Wij hebben in mijn tijd voor deze situatie geen modellen gebruikt. Het is ook zo dat de Nederlandsche Bank zich in zijn risicomanagement traditioneel beperkte tot het risico op de eigen beleggingen, want er zat eigenlijk geen risico aan die andere balansposten. Wat in mijn tijd in gang is gezet, is om te zeggen dat de wereld nu echt was veranderd en dat we ook moesten gaan kijken naar die andere risico’s. We hebben er toen over nagedacht of we een voorziening zouden moeten treffen. Dat bleek in de Nederlandse context heel lastig te zijn – en daarmee zijn we terug bij wat de aanleiding is voor dit wetsvoorstel – omdat je niet zomaar een algemene voorziening kon treffen. We hebben toen een raamwerk opgezet om het risicomanagement van de Nederlandsche Bank uit te breiden tot de hele balans. We hebben ook een risicomanagementcomité opgezet, en de rest is geschiedenis, zou ik zeggen, want vervolgens ben ik vertrokken, zoals u weet.

Dan kom ik bij de vraag van mevrouw Gesthuizen of de risico’s nu eerst bij de Staat liggen. Ja, ze komen nu directer bij de Staat terecht. Als je een voorziening treft, ga je eerst interen op die voorziening. Dat is ook zuiverder, denk ik, want de risico’s liggen bij de Nederlandsche Bank. Het Rijk is nadrukkelijk als een achtervang bedoeld. Dat is een van de redenen waarom ik het prudenter vind om gewoon een voorziening te vormen.

De heer Hoogduin: Daar kun je verschillend over denken. Je kunt zeggen dat de overheid conform het Verdrag van Maastricht de verplichting heeft om ervoor te zorgen dat DNB voldoende gekapitaliseerd is. Die verplichting was er al en die is er nog steeds. Deze wordt nu iets explicieter gemaakt voor een deel van de risico’s waar het over gaat. Je kunt je afvragen waarom dat nodig is. Als de overheid gewoon doet wat zij moet doen, dan is dat overbodig. Als het kennelijk wel nodig is, kun je aan de ene kant zeggen dat het mooi is dat dit voor een deel is vastgelegd, want daar kan de Nederlandsche Bank dan op rekenen.

Er is echter nog een andere kant van de medaille. Moeten we dan van het deel dat niet is vastgelegd, zeggen dat daar niet op gerekend kan worden? Dat zou ik geen verbetering willen noemen. Er zijn wel degelijk ook andere risico's waarvan je je op z'n minst zou moeten afvragen of je daar ook niet een voorziening voor zou willen treffen. Nu lijkt de gedachte te zijn: op het moment dat een land geen investment grade meer is, vallen de risico's die daarmee samenhangen onder de garantie. Dit is echter een beetje een interpretatie van mijn kant. Dat betekent dus bijvoorbeeld dat al het Italiaanse en Spaanse onderpand dat de ECB heeft, niet onder de garantie valt.

Op dat onderpand zit voor een deel zogenoemd wrong-way risk. Ik neem het voorbeeld van een Italiaanse bank die een beroep doet op de ECB. Zoals bekend, is dat beroep fors toegenomen. Die bank doet een beroep op de ECB en plaatst daarvoor Italiaans staatspapier in onderpand. Dan heb je een situatie waarin het kredietrisico van die Italiaanse bank samenhangt met het waarde van het onderpand. Een situatie waarin zo'n Italiaanse bank failliet kan gaan of in grote problemen kan raken, zal waarschijnlijk een situatie zijn waarin de Italiaanse overheid een probleem is. Dat betekent dat die Italiaanse bank failliet gaat, de ECB met het onderpand blijft zitten en de waarde van het onderpand juist op dat moment daalt. Het is immers gecorreleerd met het risico van die Italiaanse bank zelf. Dat noem je wrong-way risk en daar moet je eigenlijk vanuit prudent risicomanagement een haircut voor opleggen. Het is geen standaardpraktijk van de ECB om bij haircutberekeningen wrong-way risk mee te nemen. Dat is dus een risico dat niet meegenomen is. Het gaat alleen om risico's die gekoppeld zijn aan ECB-maatregelen. Om een ander voorbeeld te noemen: het gaat niet om de risico's die in de balans zelf ook nog zitten.

Ik realiseer me nu dat ik me een beetje op een zijspoor heb laten brengen. Ik heb de tweede vraag over de ECB nog niet helemaal beantwoord. Ik vertaal de vraag even vrij: wat moet de Kamer ervan vinden als op de garantie kan worden getrokken op basis van een ECB-besluit en de Kamer daar niet meer aan te pas komt? Dat vind ik op zichzelf geen bezwaar. Ik vind eigenlijk dat er een voorziening zou moeten zijn. Die voorziening zou ook worden getroffen op basis van een ECB-beslissing. Er is in het verleden bijvoorbeeld een voorziening getroffen op onderpand van Lehman Brothers. Dat was geen algemene voorziening als de voorziening waar we het nu over hebben, maar dat was een specifieke voorziening voor verliezen. Dat is in grote rust en stilte afgewikkeld. Ik denk ook dat dat goed is. Het zijn in wezen de normale risicomanagementtransacties waar de Kamer zich volgens mij verder niet mee zou moeten willen bemoeien. Dat heeft men nu juist gedelegeerd aan een centrale bank.

De heer Hoogduin: Het wordt inderdaad ingewikkeld!

In mijn ogen moet de Nederlandsche Bank een onderbouwde en getoetste analyse opstellen van de buffer die men nodig denkt te hebben, zowel voor de kapitaalreserves als voor de voorzieningen. Dat moet toe te rekenen zijn aan de verschillende risico's, want kapitaal is in wezen een soort permanente buffer en een voorziening is in beginsel tijdelijk. Het heeft dus een verschillend karakter en daarom zou ik graag een analyse zien van die 13,5 miljard. Hoe is die nu precies opgebouwd, welke risico's zitten erin en welke bufferbehoefte is voor welk risico getaxeerd?

Het zou wat mij betreft een analyse moeten zijn van alle risico's. Die vergelijk je vervolgens met het kapitaal en de voorzieningen die op dit moment op de balans staan. Dan zie je wat er ontbreekt en vervolgens ga je de voorzieningen geleidelijk opbouwen. Vervolgens materialiseert er zich een risico en is het volstrekt helder welk deel van het kapitaal daarvoor in eerste instantie wordt ingezet. Als dat niet voldoende blijkt te zijn, blijft de verplichting bestaan voor de Nederlandse overheid om ervoor te zorgen dat de Nederlandsche Bank voldoende gekapitaliseerd is. In eerste instantie kijk je natuurlijk naar wat er redelijkerwijze uit de voorziening van de Nederlandsche Bank zelf kan worden gedekt.

De heer Hoogduin: De heer Harbers zei dat deze opties eigenlijk niet nodig zijn, omdat het Rijk sowieso garant staat. Ik ben het ermee eens dat het Rijk sowieso garant staat. Het zou ook goed zijn dat het Rijk dat nog een keer onderstreept. Je kunt dat heel prudent doen door het in de vorm van een garantie te doen. Dat hoeft echter niet. Een en ander laat overigens onverlet dat het, om de redenen die vanmiddag eerder aan de orde zijn geweest, verstandig is om die voorzieningen te treffen. Die risico's zijn relevant voor de balans van DNB en dan geeft het blijk van prudent risicomanagement dat je daarvoor een voorziening treft. Het Rijk is inderdaad de achtervang als het allemaal nog slechter uitvalt dan je redelijkerwijs kon bedenken.

Over de eerste vraag van de heer Van Dijck heb ik, eerlijk gezegd, nog niet nagedacht. De vraag wat er gebeurt als alle landen kiezen voor een garantie in plaats van voor een voorziening, is echter wel interessant! Hij wil eigenlijk weten of het wat voor ons uitmaakt. Ik heb geprobeerd om van alle kanten naar deze transactie te kijken, maar deze invalshoek moet ik toch nog een keer goed doordenken.

De voorzitter: Wij beginnen met het tweede deel van deze hoorzitting over de incidentele suppletoire begroting DNB winstafdracht. Inmiddels zijn de deskundigen van de Nederlandsche Bank en de Algemene Rekenkamer aangeschoven. Dat zijn de heer Elderson, directeur Intern bedrijf DNB, de heer Boertje, divisiedirecteur Financiële markten DNB, de heer Vendrik, lid van het college van de Algemene Rekenkamer en de heer Leenheer, onderzoeker van de Algemene Rekenkamer.

De heer Elderson start met een aftrap.

De heer Elderson: Voorzitter. Ik dank u en de overige leden van de vaste commissie voor de geboden gelegenheid om een en ander toe te lichten. Sinds eind 2008 hebben de door het eurosysteem getroffen maatregelen geleid tot een toename van de balansbrede risico’s. Zoals wij vorig jaar in ons jaarverslag over 2011 hebben toegelicht, zijn met het oog hierop de inkomsten over 2011 die voortvloeiden uit de onconventionele maatregelen toegevoegd aan de algemene reserves. Het betrof toen een bedrag van 463 miljoen euro.

In 2012 zijn de balansbrede risico’s verder toegenomen. Dit is aanleiding geweest voor de Nederlandsche Bank om in overleg te treden met de aandeelhouder, in casu de minister van Financiën, over maatregelen om die toegenomen risico’s te mitigeren.

In december 2012 is er een aanpassing geweest van de ECB accounting guideline, die ertoe heeft geleid dat er nu tevens de mogelijkheid is voor het treffen van een voorziening algemene risico’s. Hiermee bestonden er drie instrumenten om de additionele risico’s binnen de balans van de Nederlandsche Bank te mitigeren en op te vangen: het versterken van het kapitaal en de reserves via winstinhouding; het vormen van een voorziening en het verkrijgen van een garantie.

Vanaf medio december is in overleg met de minister de garantstelling die nu voorligt vormgegeven, nu dit de beste optie bleek te zijn. De risico’s waarover wij spreken, zijn zogenaamde staartrisico’s. Garanties zijn een effectief instrument om staartrisico’s af te dekken. De beoogde garantie voorkomt dat DNB tot op zekere hoogte met verliezen uit hoofde van de getroffen onconventionele maatregelen wordt geconfronteerd. De garantie maakt dat de onafhankelijkheid van DNB als monetaire instelling wordt geborgd. Door de garantie wordt voorkomen dat DNB, nadat er verliezen zijn geleden, moet aankloppen bij haar aandeelhouder voor versterking van haar kapitaal en reserves. De belangrijkste constatering is dat de garantie voor DNB beter is dan de andere alternatieven, het versterken van het kapitaal en de reserves via winstinhouding en een dotatie aan de algemene voorziening.

Waarom is dat zo? Welnu, langs de weg van de garantie wordt in één klap het gat gedicht tussen de uit hoofde van de aangegane risico’s noodzakelijk geachte buffer – het bedrag van 13,5 miljard – en het aanwezige kapitaal en de reserves, ten bedrage van 7,8 miljard. Een dotatie aan de voorziening zou, gegeven de omvang van de winst, pas na meerdere jaren tot het dichten van het verschil leiden.

De raad van commissarissen en de externe accountant van DNB onderschrijven de noodzaak om het vermogen van DNB te versterken. Ook zij achten de garantie de beste en meest effectieve wijze om hieraan vorm te geven.

De heer Vendrik: Namens de Algemene Rekenkamer maak ik een paar opmerkingen. Ik voel mij enigszins onthand, want meestal kom ik hier, zoals de commissie weet, met een dik onderzoeksrapport onder mijn arm binnen maar nu is het anders. Over dat onderzoeksrapport hebben we dan een tijdje gedaan; we hebben er dan een tijd op gezeten en er heel grondig en langdurig over nagedacht. Dat is nu anders, want deze commissie is door de minister in een positie gebracht waarin zij vrij snel een oordeel moet vellen over de incidentele suppletoire begroting, hoofdstuk 9, de bijbehorende garantieverlening aan de Nederlandsche Bank et cetera. Dat oordeel vellen moet snel gebeuren vanwege het opmaken van de jaarrekening van de Nederlandsche Bank. De Algemene Rekenkamer heeft daarom bedacht om de commissie een zijlicht aan te bieden. Misschien helpt dat bij het innemen van een politieke positie. Ik heb ook aan die kant van de tafel gezeten, dus ik weet hoe dat voelt. Misschien helpt dat.

Los van alle bijzonderheden die hierbij natuurlijk ook aan de orde zijn, is de hamvraag die wij ons eveneens gesteld hebben, of er nu zo gek veel verandert. Normaliter is het bij het afgeven van een garantie door de Staat der Nederlanden een kwestie van even heel erg goed opletten. Dat hebben wij vorig jaar ook geïllustreerd in ons rapport Risico’s voor de overheidsfinanciën. Dat deden wij niet voor niets, want het risicoprofiel van de Staat is met name sinds het uitbreken van de kredietcrisis in 2008 fors toegenomen. Wanneer de Staat particuliere risico’s overneemt – ik geef het willekeurige voorbeeld van de Alt-A portefeuille van ING van destijds waarvoor een garantie werd gegeven van 80% op de waarde van die portefeuille – verandert er iets wezenlijks, ook in het risicoprofiel van de Staat: dan worden risico’s daadwerkelijk verplaatst van particuliere partijen naar de overheid en neemt de Staat der Nederlanden, mogelijk om goede redenen, een risico over van particuliere partijen. Dat is in dit geval niet aan de orde.

De Nederlandsche Bank en de Staat der Nederlanden hebben in financiële zin een tamelijk symbiotische verhouding. Ze zijn op elkaar aangewezen, ze komen nooit van elkaar af – dat is ook niet de bedoeling en dat wil ook niemand – en dat betekent dat de financiële huishouding van de Nederlandsche Bank en die van de Staat der Nederlanden altijd indringend met elkaar verbonden zijn. Met het verlenen van een garantie door de Staat op een deel van de balans van de Nederlandsche Bank, vindt er dus geen grote mutatie plaats zoals ik die zojuist beschreef ten aanzien van de portefeuille bij ING. In die zin verandert er niet heel erg veel. We hebben ons afgevraagd wat er gebeurd zou zijn als de Nederlandsche Bank en de minister van Financiën niets hadden gedaan. Dan stond er immers nog steeds in meerdere mate of in mindere mate een risico open op delen van de balans van de Nederlandsche Bank. Dan bleef het net als vandaag de dag mogelijk dat daarop verliezen zouden worden geleden. Vandaag is niet te zeggen waarmee dat zou kunnen gebeuren en in welke mate die risico’s worden gelopen, maar die mogelijkheid is er nog steeds. Het gaat nog steeds om risico’s die zijn ontstaan als gevolg van het meer onconventionele monetaire beleid dat de afgelopen periode is gevoerd. Dat rust ook op de balans van de Nederlandsche Bank en heeft hoe dan ook gevolgen voor de winstafdracht van de Nederlandsche Bank aan de Staat.

Als die risico’s zich in de toekomst voordoen, kan de Nederlandsche Bank dat misschien zelf opvangen met een scenario dat inhoudt dat er niets wordt gedaan, of de bank is aangewezen op een voorziening van de Staat der Nederlanden. Die is immers 100% aandeelhouder, kan niet verkopen en zal daarin dus moeten voorzien.

Het is ook mogelijk – dat scenario is net geschetst – dat de Nederlandsche Bank zelf een vorm van een extra voorziening aanlegt voor deze nieuwe risico’s. Kennelijk is dat scenario afgewezen. Een alternatief is het geven van een garantie in ruil voor een hogere dividenduitkering. Er is vast en zeker een politieke afweging te maken betreffende het meest gewenste scenario, maar uiteindelijk heeft het toch allemaal een hoog vestzak-broekzakgehalte: nu betalen, straks halen of andersom.

Wij zien in ieder geval twee voordelen als wij kijken naar het grote beeld van deze transitie. In de eerste plaats is er een voordeel voor de minister van Financiën. Hij kan namelijk een verhoogde dividenduitkering boeken die saldoverbeterend is. Wij kunnen ons voorstellen dat dit prettig is in deze tijd.

Het heeft ook een voordeel voor de Nederlandsche Bank. Het is, denk ik, niemand ontgaan dat de monetaire operaties waaruit deze nieuwe risico’s ontstaan zijn, tot veel discussie hebben geleid over de vrij fundamentele vraag of hier sprake is van monetaire financiering of niet. Bankruil voor verlicht onderpandvereiste heeft deze nieuwe risico’s op de balans van de Nederlandsche Bank doen ontstaan. Stel dat hierop verlies wordt geleden, dan is de hamvraag wie daarvoor opdraait. De vraag is aan de orde of dit monetair gefinancierd mag worden. Met deze garantie is die discussie meteen beslecht. Het is niet aan ons om die discussie te voeren, wellicht wel aan de Kamer. Ik weet niet of zij de discussie wil voeren, maar als zij akkoord gaat met deze garantie, heeft zij deze discussie daarmee als het ware definitief beslecht: nee, verliezen op deze portefeuille worden niet monetair gefinancierd. Dat ligt met deze garantie vast, want verliezen komen rechtstreeks ten laste van de schatkist.

Dat wil niet zeggen dat dit bij andere scenario's wel aan de orde had kunnen zijn. Nogmaals, daar gaat de Algemene Rekenkamer helemaal niet over. Misschien wil de Kamer er ook niet over gaan; dat is een politiek oordeel. Die discussie wordt vandaag beslecht. De centrale banken hebben bij monde van de heer Draghi duidelijk aangegeven: wij willen niet dat deze verliezen monetair worden gefinancierd. Dat is bij dezen geregeld. Wij snappen dat via de accounting guideline van de ECB in december 2012 nadrukkelijk is opgeroepen om hiervoor een voorziening te treffen. Dat kan dus ook in de vorm van een garantie, zo begrijpen wij.

Er zijn een paar specifieke punten waar wij altijd op letten, te beginnen bij de informatiepositie van de Tweede Kamer. Het is balanceren tussen twee elementen. Wij vinden het vrij ordelijk van de minister van Financiën dat hij vooraf instemming van het parlement vraagt voor het afgeven van een garantie aan de Nederlandsche Bank. Sinds de kredietcrisis is dat niet altijd vanzelfsprekend. Het hoort echter wel tot het budgetrecht van de Kamer. Zij is de eerste die vooraf toestemming dient te geven voor het aangaan van dit soort financiële verplichtingen. Het ISB dat de Kamer is toegestuurd strekt daartoe. Dat is mooi. Tegelijkertijd is het wel jammer dat de Kamer weinig tijd krijgt om daar grondig een oordeel over te vellen. Op dat punt is sprake van een vicieuze cirkel. Over de antwoorden die de Kamer afgelopen vrijdag van de minister van Financiën heeft gekregen, zijn nog de nodige vragen gesteld, met name over de onderliggende portefeuille die achter de garantie schuilgaat. Wij kunnen niet terugvinden dat er per se voor 15 maart een goedgekeurde jaarrekening moet zijn gedeponeerd door de Nederlandsche Bank. Voor zover wij snappen – het kan zijn dat wij iets over het hoofd hebben gezien in een paar dagen tijd – is de directie van de Nederlandsche Bank verplicht om binnen drie maanden na afloop van het jaar de jaarrekening op te stellen. Dat is iets anders dan deze vaststellen, goedkeuren et cetera. Misschien kan de minister van Financiën in voorkomende situaties de Tweede Kamer en de collega's van de Eerste Kamer – naar ik meen hebben zij volgende week één dag de tijd voor het wetsvoorstel – iets meer ruimte geven. Ik denk dat de zaak waarover wij het vandaag hebben dat verdient.

Wij zijn ook even nagegaan in hoeverre Eurostat en de uitleg van de rekenregels die behoren bij het Stabiliteits- en Groeipact, relevant zijn. Wij onderschrijven hetgeen al door de minister van Financiën naar voren is gebracht, namelijk dat de winstafdracht van de Nederlandsche Bank voor zover uit operationele winst afkomstig, positief uitwerkt op het saldo. Dat geldt niet voor boekverliezen of -winsten op delen van de portefeuilles. Voor zover wij hebben begrepen, is dat in dit geval niet aan de orde. Wij hebben het nu immers over de eerste tranche in het kader van de verhoogde winstuitkering. Je kunt dat pas definitief vaststellen als je de jaarrekening van 2012 ziet. Dan zie je precies de grondslag van de winst. Maar ik geloof niet dat dit hier aan de orde is. Dit is wellicht een puntje om alert op te zijn.

Mijn laatste punt betreft hetgeen de minister van Financiën naar voren heeft gebracht in reactie op vragen van de Kamer naar aanleiding van onze risicomonitor van vorig jaar. Het zou werkelijk de positie van de Kamer verbeteren als zij zo snel mogelijk goed wordt geïnformeerd over de wijze waarop de minister van Financiën omgaat met dit soort risico's en over de wijze waarop dit soort garanties worden gewogen. De minister heeft dat ook toegezegd. De Kamer zou het kader, de lat waarlangs dit type nieuwe garanties wordt gelegd, al eerder ontvangen, maar zij krijgt die deze zomer. Dat moedigen wij zeer aan. Wij moedigen zeer aan dat de minister van Financiën zich ten overstaan van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer maximaal uitput in transparantie over de manier waarop de weging plaatsvindt van dit soort garanties, al was het maar om elke keer weer één les in gedachten te houden: garanties zijn niet per definitie gratis. Dat geldt ook voor deze.

Mevrouw Schouten (ChristenUnie): Voorzitter. Ik dank de woordvoerders van DNB en de Algemene Rekenkamer.

Ik heb aan DNB een vraag over het bedrag van 13,5 miljard. Betreft dat alle risico's? Daar is onduidelijkheid over. Welke risico's vallen daar wel onder en welke niet? Kunnen wij daar meer inzicht in krijgen? Ik heb ook de volgende vraag. Ik snap wel dat de heer Elderson zegt bij een garantie in één klap het bedrag te kunnen vragen, maar hij heeft zelf nog een buffer van 7,8 miljard. Is er met de minister ook over gesproken om die eerst aan te spreken voordat er wordt gekeken naar de Staat?

De heer Vendrik van de Algemene Rekenkamer zegt dat het goed is dat er vooraf toestemming wordt gevraagd. Dat lijkt mij evident, maar verandert er voor hem principieel iets door het verschil tussen een voorziening en een garantie? De voorziening blijft binnen de balans van de Nederlandsche Bank, en dit gaat straks wel rechtstreeks naar het Rijk toe. Wat betekent dit voor onze instemmingsbevoegdheid?

De heer Nijboer (PvdA): Voorzitter. Ik dank de sprekers voor hun heldere uiteenzetting, die zeer behulpzaam was. Ik heb voor beiden een vraag.

Ik wil de heer Elderson iets vragen over de staartrisico's. Hij zei dat de 5,7 miljard eigenlijk ziet op staartrisico's. Zou hij daarop willen ingaan? Wat voor soort risico's zijn dat? Hoe groot acht DNB de kans dat die risico's zich voordoen?

Het volgende punt hangt daarmee samen. De minister heeft ons in zijn beantwoording laten weten dat wij de 3,2 miljard enerzijds kunnen zien als winstafdracht en anderzijds als risicopremie voor de gelopen risico's. Hoe ziet u dat, mijnheer Elderson? Is het gewoon de 95%-afdracht die altijd wordt gedaan door DNB en nu ook voor de crisis gerelateerde inkomsten? Of is het ook een soort risicopremie? Hoe oordeelt u daarover? Hoe ziet DNB dat?

De heer Vendrik hield een glashelder betoog. Hij riep ons op om goed te kijken naar het kader van garantieverlening. Dat moet er komen. We hebben nu een soort afwegingskadertje gekregen, maar dat is redelijk mager. Wat zijn de essentiële onderdelen van zo'n kader, waar wij als Kamer naar moeten vragen? Waar moeten we de minister straks op toetsen?

Mevrouw Gesthuizen (SP): Ik herhaal de vragen sowieso. We hebben daarstraks al even gediscussieerd over de vraag of het handig is als de gematerialiseerde risico's ten eerste bij de Nederlandse Staat terechtkomen en niet bij de Nederlandsche Bank. DNB heeft volgens mij volmondig ja gezegd tegen deze afspraak, dus ik kan mij iets voorstellen bij de reactie. Ik zou toch willen weten – misschien kunnen de genodigden van de Rekenkamer daar ook antwoord op geven – hoe DNB aankijkt tegen een verdeelsleutel. Laten wij zeggen dat er bijvoorbeeld een half miljard afgeschreven moet worden. Dat zou voor rekening komen van de Nederlandse Staat omdat het geheel valt onder het risico dat met die 5,7 miljard is afgedekt.

Ik heb een vraag voor de Rekenkamer. In de beantwoording van de Kamervragen wordt heel duidelijk gezegd – dat wordt door de genodigden van de Rekenkamer en door die van DNB zelf beaamd – dat er nu een explicitering is van de afspraken die eerst impliciet waren. Dat is gunstig voor de positie van de Nederlandsche Bank. In gewonemensentaal lees ik daarin dat het heel erg expliciet en duidelijk is en dat de politiek er in ieder geval geen stokje meer voor kan steken: als wij het nu afspreken, kan er geen politiek spel meer over gespeeld worden de komende tijd. Dat staat er toch eigenlijk? Ik zou het ook willen zien in het licht van de woorden van de heer Hoogduin. Hij zei heel expliciet: het wordt hiermee niet transparanter; het wordt hiermee zelfs intransparant.

Ik zal heel kort mijn laatste vragen stellen.

Mevrouw Gesthuizen (SP): Ja. Ik zal het heel kort houden.

Er is geen duidelijk antwoord gegeven op de vraag in hoeverre andere landen vergelijkbare garanties geven waarbij de staat garant staat. Daarover is in de Kamer veel onrust. Ik zou het prettig vinden als wij een en ander zo veel mogelijk voorgerekend zouden kunnen krijgen. Als je kijkt naar het totale bedrag van 218 miljard voor de SMP-portefeuille, als je uitgaat van een recovery rate van 40% en als je daar vervolgens 5,7% van neemt – dat is het Nederlandse deel – dan kom je uit op 5 miljard voor het risico op de SMP-portefeuille. Klopt dat inderdaad?

De heer Tony van Dijck (PVV): Voorzitter. Ik dank de genodigden voor hun inleiding. Mijn eerste vraag is voor de heer Elderson. Wat is de echte reden dat deze garantie beter is voor de Nederlandsche Bank? Is dat, zoals de heer Vendrik zei, wellicht het slechten van de discussie over monetaire financiering? Een andere reden kan ik zo een-twee-drie niet verzinnen.

Mijn volgende vraag is aan de heer Vendrik. Wat is nu het oordeel van de Algemene Rekenkamer over deze boekhoudkundige truc? Veel economen benoemen het zo: het is gewoon een boekhoudkundige truc. De heer Vendrik komt niet verder dan een groot vestzak-broekzakverhaal. Ik vraag mij af: what's next? Kan de minister van Financiën straks ook bij de Kamer aankloppen en zeggen: «Weet je wat? Het geld voor de voorziening van de Nederlandse Spoorwegen staat daar maar en wij staan uiteindelijk als enige aandeelhouder toch garant, dus kom maar hier met dat geld; dat is goed voor het tekort, de schuld, de voorziening van Schiphol of de voorziening van een andere staatsdeelneming.» Tekenen wij nu een blanco cheque van 5,7 miljard voor de Nederlandsche Bank? Dat is mijn tweede vraag aan de heer Vendrik. Wat blijkt immers? Crisisgerelateerde risico's die zich materialiseren, hoeven niet meer opgevangen te worden door de Nederlandsche Bank vanuit zijn algemene buffer, maar worden rechtstreeks afgewenteld op de belastingbetaler middels deze garantstelling. De vraag is dus: is dit een blanco cheque?

Andere landen hebben reeds voorzieningen getroffen, zoals wij hebben gezien. Italië heeft een voorziening van 10,5 miljard. Gaat van dit Nederlandse wetsvoorstel geen precedentwerking uit voor bijvoorbeeld Italië? Straks zeggen de Italianen: «Dat is slim van Nederland!» Dan gaan zij ook winst uitkeren en die 10,5 miljard gebruiken omdat dat goed is voor hun tekort. Na hen de zondvloed. Als het zich materialiseert, zien ze dan wel weer, want er is tenslotte ook een ESM.

De heer Van Hijum (CDA): Voorzitter. Mijn eerste vraag richt ik tot de heer Vendrik. Hij zei dat het eigenlijk lood om oud ijzer is, omdat de Staat uiteindelijk aan de lat staat. Ik volg dat op macroniveau tot op zekere hoogte wel, maar maakt het ordeningspolitiek niet ongelooflijk veel uit of je een centrale bank de monetaire risico's zelf laat afdekken door middel van een voorziening of dat je die off balance voor rekening van de Staat laat komen? De heer Vendrik zei volgens mij zelf al dat de Staat zich daarmee eigenlijk tegen het monetaire beleid van de centrale bank aan bemoeit en daar wel of niet zijn zegen aan geeft. Sterker nog, de Staat gaat daarvoor zelfs garant staan. Op dat punt wil ik dus graag iets meer scherpte in het seinlicht van de Rekenkamer. Ik snap het op macroniveau, maar wij zitten hier natuurlijk ook voor het ordeningsvraagstuk hoe je ervoor zorgt dat je de risico's afdekt.

Mijn tweede vraag is voor de heer Elderson. Ik wil graag iets meer houvast bij het bedrag van 5,7 miljard, de inperking of de afbakening van de risico's waar dat betrekking op heeft, de relatie tot de winstafdracht en de vraag of de balans ook anders had kunnen uitpakken. Had een bredere scope aan risico's onder de garantie terecht kunnen komen met misschien een nog hogere winstafdracht? Ik noem maar iets. Of had er sprake kunnen zijn van een beweging de andere kant op?

De heer Elderson: Deze serieuze vraag verdient een serieus antwoord.

Ook in antwoord op de vraag van mevrouw Schouten, zeg ik dat het toch verstandig is om het alternatief om deze toegenomen risico's zo goed mogelijk te mitigeren, erbij te betrekken. Dat heeft elementen in zich die zich sowieso zouden voordoen en die ook spelen bij deze garantie. Met andere woorden, als wij voordat wij die winst zouden uitkeren, eerst een voorziening zouden treffen, zou dat ook een vorm van reserve zijn waaruit, als verliezen zich zouden voordoen, de Staat uiteindelijk minder geld zou hebben gekregen, omdat we die niet hadden uitgekeerd van tevoren. Die garantie dekt een type risico af waarvoor onze huidige reserves onvoldoende zijn. Dat is de reden waarom we als bewaker van de balans van de Nederlandsche Bank additioneel mitigeren nodig hebben, linksom of rechtsom.

De heer Elderson: Ik kan daar niets anders op zeggen dan dat dit vanuit onze verantwoordelijkheid, onze risico's en het zo goed mogelijk managen van onze balans een verstandige manier is om de risico's te mitigeren.

Misschien kan de heer Boertje nog iets meer vertellen over de 13,5 miljard dan wat wij al hebben toegelicht.

De heer Elderson: De heer Nijboer vroeg hoe dit alles zich verhoudt tot de normale winstafdracht. Het antwoord op die vraag is eenvoudig: die afspraak staat. In principe keren wij 95% van onze winst uit en doteren wij 5% aan onze reserves. Die afspraak staat.

De heer Nijboer vroeg ook of dit te zien is als een risicopremie en hoe dit moet worden gezien. Het antwoord op die vraag is dat de risicopremie gezien kan worden als vervat in die uitkering en dat zij daarbinnen past.

De heer Elderson: Die 95% geldt over de gehele winst.

Ik weet niet wat de heer Nijboer over staartrisico's precies wil horen. In het algemeen zijn dat risico's die erg onwaarschijnlijk zijn, maar die heel erg groot zijn als ze zich voordoen. Daarvoor is een garantie adequaat. In die optiek wil ik het plaatsen.

De heer Elderson: Voorzitter. Ik denk dat iedereen zal begrijpen dat ik niet kan ingaan op dergelijke hypothetische toekomstige situaties. In zijn algemeenheid is het zo dat als zich een verlies zou voordoen naar aanleiding van een besluit van de ECB, de tranchering werkt zoals ik zo-even heb toegelicht.

Mevrouw Gesthuizen vroeg of er geen sprake is van intransparantie. Ik wil heel expliciet het tegendeel zeggen. Het is heel goed dat wij hier met elkaar zo expliciet over spreken. Ik begon mijn inleiding daarmee en dat was uit de grond van mijn hart. Er is op geen enkele manier sprake van intransparantie. Als deze Kamer en de Eerste Kamer instemmen met dit wetsvoorstel, zullen wij in ons jaarverslag in buitengewoon expliciete bewoordingen uitleggen wat hier aan de hand is.

Iedere gedachte dat wij dit op de een of andere manier zouden wegmoffelen, is absoluut niet terecht. Ik meen dat juist hierbij grote transparantie wordt betracht en dat het soort risico's dat op de balans betrekking heeft, dat ook vereist.

De heer Elderson: Dank u, voorzitter, voor deze precisering.

Zo-even probeerde ik al te zeggen dat wij in ons jaarverslag in buitengewoon heldere bewoordingen de risico's zullen benoemen. Vorig jaar hebben wij daar al zeer expliciet naar verwezen en dit jaar zullen wij dat nog uitgebreider doen. Iedere lezer van het jaarverslag zal dus in volstrekt heldere bewoordingen over de verschillende risico's worden voorgelicht. Ook de garantie zal daarin worden beschreven. Ik denk dat daarbij weinig te wensen over zal blijven.

Mevrouw Gesthuizen heeft ook gevraagd hoe dit nu in andere landen gaat. In de antwoorden van de minister op haar vragen, is een overzicht gegeven waaruit blijkt wat in 2011 is gebeurd. Hoe het in 2012 in de verschillende landen gebeurt, heb ik op dit moment nog niet precies voor ogen. Degenen die moeten hoeden over de balansen van de centrale banken zoeken net als wij naar wegen om de risico's die zich daarbij voordoen, zo veel mogelijk te mitigeren. Sommige landen kennen al langer de traditie om voorzieningen te treffen omdat dit op basis van hun nationale regelgeving al mocht. Ik kan niet anders dan speculeren over de route die anderen zullen kiezen en dat zal ik dan ook niet doen.

Mevrouw Gesthuizen (SP): Dat snap ik.

Het is dus nog niet voorgekomen dat andere landen de constructie hanteren die wij vandaag bespreken.

De heer Vendrik: Voorzitter. Ik start met de laatste vraag die door de heer Van Hijum is gesteld, omdat ik dan een aantal vragen in een keer helder kan beantwoorden. Namens de Algemene Rekenkamer heb ik willen benadrukken dat dit een andere vorm van garantieverlening door de Staat der Nederlanden is dan wij regelmatig hebben aangetroffen en die wij hebben geanalyseerd in het rapport Risico’s voor het Rijk. Dat verschil is markant, dat maakt echt uit.

In dat kader heb ik ook gezegd dat aan deze transactie een zekere mate van vestzak-broekzak-karakter verbonden is, omdat de Nederlandsche Bank en de Staat der Nederlanden voor altijd aan elkaar verbonden zijn, in financiële zin. Dat was zo, dat is zo en dat blijft zo.

Dat laat onverlet dat de ordening van de financiële verhoudingen tussen de Nederlandsche Bank en de Staat der Nederlanden er wel toe doet, maar niet zoals bij andere garanties gebruikelijk is waarbij een privaat risico gesocialiseerd wordt of voor rekening komt van de schatkist. Dan praten we echt over een heel ander type transactie dan waar wij het hier over hebben. Dat verschil heb ik nadrukkelijk willen markeren. Dat neemt niet weg dat de Kamer er verstandig aan doet om hier even over na te denken.

Daarmee kom ik op de vraag van mevrouw Schouten over een voorziening versus een garantie. Het besluit tot het treffen van een voorziening is in handen van de directie van de Nederlandsche Bank in deze situatie. Dat moet gesteund worden door de raad van commissarissen en de aandeelhoudersvergadering. Dat is er één, namelijk de minister van Financiën. De Kamer is weer de toezichthouder op deze aandeelhouder. Dan ligt het initiatief tot het nemen van een dergelijke voorziening bij de directie, en dat gebeurt meestal van jaar op jaar. Nu krijgt de Kamer als het ware in een keer een besluit voorgelegd voor vijf jaar en wordt het risico uit de balans van de Nederlandsche Bank getild, waardoor de noodzaak tot het treffen van een voorziening wegvalt.

Dat maakt uit voor de verhoudingen tussen de Kamer, de minister van Financiën en de Nederlandsche Bank, niet zozeer in financieel-economische zin als wel qua besluitvorming. De Kamer legt hiermee vast hoe het spel de komende jaren gespeeld wordt en hoe de risico’s worden genomen, indien deze zich voor gaan doen, maar die kans is niet zo heel erg groot. Bij dezen is helder vastgesteld dat deze voor rekening van de Staat komen, maar dat zou in andere situaties waarschijnlijk ook zijn gebeurd. Als de voorziening niet meer toereikend was, had de Kamer dat teruggezien in de vorm van een lagere winstafdracht.

Dat treft de Kamer veel vaker aan, niet zozeer bij de Nederlandsche Bank als wel bij andere staatsdeelnemingen. Het komt voor dat staatsdeelnemingen moeten afboeken op gedane investeringen. Dat ziet men terug in de vorm van een lage of geen winstafdracht richting de minister van Financiën. Dat komt voor.

In die zin is de Kamer, of zij het leuk vindt of niet, toch met handen en voeten gebonden aan staatsdeelnemingen zoals de Nederlandsche Bank, de Nederlandse Spoorwegen, de Gasunie of TenneT. Ze zijn van u en ze blijven van u. U deelt in de lusten, maar ook in de lasten. Daar verandert deze transactie niet zo veel aan, maar deze maakt wel het risico op een specifieke portefeuille bij de Nederlandsche Bank expliciet en markeert het bijzondere karakter van deze portefeuille. Met deze garantie, als de Kamer daarmee instemt, wordt vastgelegd dat verliezen op die portefeuille worden gedragen door de schatkist. Dat besluit wordt hiermee als het ware geëxpliciteerd.

De heer Vendrik: In die situatie is het woord niet aan de Algemene Rekenkamer, maar aan de accountant als externe controleur van deze staatsdeelneming. Centrale banken – en dat geldt ook voor de Nederlandsche Bank – hebben een eigen regime in termen van verslagleggingsregels, maar dat geldt niet voor de Nederlandse Spoorwegen.

Dat betekent ook dat een externe accountant, mits hij zijn werk goed doet, in opdracht van de raad van commissarissen, die daar benoemd is op voordracht van het kabinet, heel goed zal kijken naar de voorzieningen die zijn getroffen in verband met reserveringen voor onderhoud et cetera. Hij zal ook in de gaten houden dat de Staat niet al te snel een greep in de kas doet en daar een vage constructie boven hangt. Een goede accountant prikt daar doorheen. Dat wordt openbaar en dan is het woord aan de Kamer. Als de Kamer dat prettig vindt, kan zij daarbij de Algemene Rekenkamer inschakelen. Zo zijn de verhoudingen. Dat betekent dat de Kamer in principe door de accountant, de externe controleur van deze staatsdeelnemingen, in staat gesteld wordt om haar werk goed te doen. Zij is degene die de aandeelhouder controleert. Zo zal het spel in zo'n situatie gespeeld worden.

Als wij kijken naar het brede palet van staatsdeelnemingen, hebben wij overigens niet de indruk dat de minister van Financiën erop uit is om deze leeg te plukken in het kader van welk belang dan ook. Zo kennen wij de minister van Financiën niet. Het beeld dat dit aan de orde zou zijn dan wel dat deze boekhoudkundige truc, zoals sommigen zeggen, oproept tot spelbederf van de minister van Financiën als aandeelhouder moet ik dus ook echt bestrijden. Dat beeld herken ik niet.

De heer Vendrik: Dit is levend budgetrecht. De Kamer gaat daarover. Daarvoor bestaan geen vaste spelregels. Ik kan me net zo goed voorstellen dat de Kamer wanneer een afdracht van een staatsdeelneming van een aantal honderden miljoenen ineens terugvalt naar nul, heel graag wil weten waardoor dat komt. Ik kan me heel goed voorstellen dat de Kamer wil weten hoe dat besluit tot stand is gekomen en gesanctioneerd is door de aandeelhouder, zij wil weten waardoor die winstafdracht op nul is gesteld. Ik kan me voorstellen dat de Kamer wil weten wat daarachter zit, wat dat zegt over de bedrijfsvoering et cetera. Er hebben zich kennelijk bijzondere risico's gematerialiseerd. Dan is inderdaad de gang der dingen – wanneer wordt de Kamer daarover geïnformeerd, wanneer heeft het parlement een positie daarin? – anders dan bij een garantie. Dat is zonder meer juist. Maar het materiële belang is uiteindelijke hetzelfde: de Staat derft inkomsten als gevolg van een tegenvallende ontwikkeling bij een staatsdeelneming. Dat had hier ook kunnen gebeuren.

Indien sprake is van een extra voorziening die nog niet eerder aan de orde is geweest door DNB, dan zal dat merkbaar zijn – ceteris paribus – in de vorm van een lagere winstafdracht. Dat zal bij de Kamer ongetwijfeld vragen oproepen. Hoe kan dat? Waar komt dat vandaan? Dan heeft de Kamer daarover het gesprek met de verantwoordelijke aandeelhouder: de minister van Financiën. Het kan ook in de vorm van een trekken op de garantie die de minister heeft afgegeven. Dat zal zichtbaar worden in de begroting of in één van de suppletoire begrotingen. Dan is dat het moment voor de Kamer om daarover met de minister van Financiën in debat te treden. De momenten waarop de Kamer daarover met de minister spreekt, zullen dus zeker verschillen. Daar gelden verschillende procedures voor. Maar de materiële aard van de procedure is hetzelfde. De Kamer zal namelijk nadere informatie willen hebben over het ene geval van de veel lagere winstafdracht dan gedacht, omdat er een extra voorziening moet worden gepleegd. Het andere geval is het onverhoopt trekken op een garantie, dat wellicht door de Kamer wordt gesanctioneerd.

De heer Vendrik: De Kamer legt voor vijf jaar vast hoe in voorkomende situaties met afboekingen op deze portefeuille moet worden omgegaan. Dat klopt. Dat heb ik ook gezegd in mijn inleiding.

Dat is de zekerheid die hiermee aan de Nederlandsche Bank wordt gegeven; dat klopt. In die zin geeft dit extra helderheid in de onderlinge verhoudingen, maar fundamenteel blijft het zo dat er in de situatie zonder garantie dezelfde discussie was met de minister van Financiën, namelijk over een lagere afdracht als gevolg van een extra reservering of een voorziening ten behoeve van een onverwacht verlies. Dan had u waarschijnlijk dus dezelfde discussie gehad. Nu wordt het als het ware voor vijf jaar vastgelegd, maar ik vermoed dat de Kamer, als er onverhoopt gebruik moet worden gemaakt van die garantie, onmiddellijk het debat met de minister van Financiën zal willen voeren. Dat lijkt mij terecht en dat snap ik vanuit uw positie heel goed. Dat zou ik ook doen als ik in uw positie was, wat niet het geval is.

De heer Vendrik: Ik hoop dat ik hiermee ook antwoord heb gegeven op de vraag van mevrouw Gesthuizen over het politieke spel. Hiermee wordt helderheid gecreëerd over hoe in voorkomende onverhoopte situaties omgegaan dient te worden met een verlies op de portefeuille. Daarmee is het debat voor een aantal jaren beslecht, tenzij de Kamer dit anders wil, maar daar ga ik niet over.

Ik hoop dat ik ook de vraag van de heer Van Dijck heb beantwoord. Budgetrecht is levend recht. Het is aan de Kamer om hierover uiteindelijk een positie te bepalen; dat is niet aan de Algemene Rekenkamer. Ik heb de Kamer willen voorzien van een soort zijlicht op deze transactie, zoals wij die hebben waargenomen. Op enkele onderdelen heb ik daar een oordeel over gegeven.

Er is geen sprake van een blanco cheque, zoals de heer Van Dijck zei. Anders had ik echt iets anders gezegd. Het was zo, het is zo en het blijft zo dat bij de operaties die de Nederlandsche Bank in het kader van het Europese stelsel van centrale banken heeft ondernomen in die bijzondere operaties – met name in het SMP – de risico's van verliezen al voor rekening van de schatkist komen. Dat wordt hiermee als het ware expliciet gegarandeerd en geformaliseerd. Daarmee is niet een blanco cheque ontstaan. Die is niet nieuw, zo die er al was. Daar staat een keerzijde tegenover: niet voor niets is in het kader van de onderhandelingen tussen de EU en Griekenland de winst die ook geboekt kan worden op dit programma, beschikbaar gesteld voor de Griekse overheid. Dat heeft de Kamer in een van de eerdere suppletoire begrotingen terug kunnen zien. Er is dus ook een kans dat er verdiend wordt met dit programma. Dat is all in the game: er kan verloren worden op deze bijzondere monetaire operaties, maar er kan ook mee gewonnen worden. Voor zover er al winst is geboekt op het Griekse deel van het programma, is dat onderdeel geweest van de onderhandelingen van vorig jaar met de Griekse overheid. Dat hebt u allemaal mee kunnen maken.

De heer Vendrik: Daar staat bovendien tegenover dat de Staat een hogere winstafdracht kan boeken. De Staat heeft dus ook een voordeel van deze transactie. Ik ga er niet over of u dat voldoende vindt en of dit u per saldo verleidt tot instemming. Dat is uw politieke oordeel, maar het is niet zo dat daarmee een blanco cheque ontstaat zoals u die omschrijft, met louter en alleen risico's en geen profijt voor de Staat. Zo zit de balans van de constructie volgens mij niet in elkaar. Ik ga er niet over of u dit per saldo voldoende vindt. Uiteindelijk is in de orde der dingen vastgelegd dat binnen het eurozonegebied centrale bankiers onafhankelijk van de politiek monetair beleid voeren.

In de voorziening die de laatste twee jaar is getroffen door operaties die hebben plaatsgevonden, zit nu eenmaal besloten dat politici hier niet over gaan. Dat constateer ik alleen maar. Dit is vastgelegd in de Bankwet en het parlement gaat daar niet over. Het heeft zichzelf in 1998 daarmee welbewust op afstand gezet van het monetair beleid. Dit is een onderdeel daarvan. De consequentie is dat de parlementariërs ook niet gaan over het wel of niet deelnemen van de Nederlandsche Bank aan deze operaties, of dit nu juist is of niet. Dat is hun bevoegdheid niet, noch de mijne en al helemaal niet bij de Algemene Rekenkamer, daar gaat de Nederlandsche Bank over. Soms hebt u daar last van en soms hebt u daar profijt van via de winstafdracht.

De heer Vendrik: Dat hoop ik.

O nee, toch niet. Er ligt nog een vraag van de heer Nijboer. Ja, wij zouden het zeer op prijs stellen als de minister van Financiën de Kamer snel op de hoogte stelt van het afwegingskader voor risico’s. Dit sluit ook aan bij de uitvoering van begrotingsregel 25. Er zijn twee redenen waarom een onderdeel van de Staat kan overgaan tot het afgeven van een garantie, namelijk daar waar een risico moet worden afgedekt dat niet door de markt kan worden gedragen dan wel als er sprake is van doelmatigheidswinst. In deze casuïstiek is nog niet helemaal helder voor het voetlicht gebracht door de minister van Financiën wat hier nu precies het voordeel is. Hoe dan ook, het zou de informatiepositie van de Kamer ten goede komen als zij over dat kader kan beschikken.

Het allerbelangrijkste is uiteraard het risicoprofiel. Daarmee staat of valt de beoordeling van een garantie. Met veel garanties gaat het heel goed in dit land, nog wel, maar ze zijn niet per definitie gratis. Dit is nu juist het lastige aan deze discussie over garanties. Meestal leiden ze niet tot uitgaven, maar soms kan het een keer heel erg fout gaan en dan hangt de Staat voor vele miljarden. In dat ingewikkelde spanningsveld moeten de leden hun politieke positie bepalen en daarvoor hebben zij goede informatie nodig. De minister van Financiën kan hen daarbij helpen.