Nr. 8 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

De leden van de VVD-fractie merken op dat een belangrijk punt van kritiek van zowel de afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Raad van State) als van Actal het risicogericht toezicht door de Inspectie is. Aangegeven wordt dat de rollen van de Inspectie en Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) onduidelijk worden en mogelijkerwijs overlappen. Bij onvoldoende afstemming kan de regeldruk voor instellingen verder onnodig oplopen, aldus het Actal rapport.

De genoemde leden hebben hier bij de schriftelijke inbreng van het wetsvoorstel3 naar gevraagd en hebben, tot op zekere hoogte, begrip voor de kritieken van de Raad van State en Actal. Dit begrip leidt volgens deze leden echter niet tot de conclusie om dit deel van de wet te laten vervallen. Wenselijker achten zij het om het betreffende deel van de wet uit te stellen tot na de evaluatie van het accreditatiestelsel en om in een nieuw voorstel mogelijk aan de bovenstaande kritiek tegemoet te komen. Zij vragen of duidelijk is waar de kritiek van Actal op gericht is en of de minister onderzocht heeft of een ander verantwoordelijkheidsmodel tussen Inspectie en NVAO, dan wel van Inspectie en NVAO samen, mogelijk is.

De leden van de VVD-fractie zijn teleurgesteld over de voornemens van de minister met betrekking tot dit wetsvoorstel. Enerzijds hebben deze leden met instemming kennisgenomen van het belang dat de minister hecht aan verbeteringen in het accreditatiestelsel, de aanwijzingsbevoegdheid en de versterking van de examencommissie. Echter, anderzijds concludeert de minister het wetsvoorstel niet voor de zomer in te voeren. Dit naar aanleiding van kritische vragen en opmerkingen uit de Kamer, de Raad van State en het Actal rapport, alsmede naar aanleiding van maatregelen die recent zijn ingevoerd dan wel initiatieven van de Inspectie, NVAO en binnen de instellingen zelf.

De genoemde leden kunnen de lijn die de minister trekt niet onderschrijven. Zijn alle alternatieven overwogen? Hebben de genoemde initiatieven geleid tot een sluitend kader van kwaliteitsborging? Zijn bestuurlijke afspraken het juiste instrument in deze, waar het gaat om het corrigeren van geconstateerde hiaten in het wettelijk toezichtstelsel? Welke onderdelen uit het wetsvoorstel kunnen, met inachtneming van de kritieken, hoe dan ook worden ingevoerd, zo vragen zij.

Volgens de genoemde leden kunnen, met uitzondering van het risicogericht toezicht, alle andere onderdelen van het wetsvoorstel onverkort (voor de zomer van 2013) worden ingevoerd en adresseren deze op eenduidige wijze de eerder gesignaleerde tekortkomingen in het toezichtstelsel. Dit betreft ondermeer de clustergewijze visitatie, de onafhankelijke examencommissie (inclusief extern deskundige), de separate beoordeling van examinering en gerealiseerd eindniveau, de bewaartermijn van zeven jaar en de informatievoorziening naar studenten. Verder wordt de introductie van de aanwijzingsbevoegdheid van de minister door het wetsvoorstel geregeld; het belang hiervan wordt door de gebeurtenissen rond Amarantis onderstreept, zo merken deze leden.

Voor de genoemde leden is de evaluatie van het accreditatiestelsel geen voorafgaande randvoorwaarde voor het doorgang vinden van al deze maatregelen. Integendeel. Langer uitstel van wettelijke verankering is volgens deze leden een onnodig risico ten aanzien van de borging van de diplomakwaliteit in het onderwijs. De leden zouden daarom graag zien dat het wetsvoorstel, met uitzondering van het risicogericht toezicht, alsnog voor de zomer door de Kamer behandeld wordt. Deze leden kunnen niet instemmen met de door de minister voorgestelde procedure.

De leden van de VVD-fractie en SP-fractie kunnen zich niet vinden in het voorstel om het wetsvoorstel verder te behandelen eerst na de evaluatie van het accreditatiestelsel. De leden van de PVV-fractie en SP-fractie hechten aan een spoedige, goede en zorgvuldige behandeling van het wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat het van de minister verstandig is om eerst de evaluatie van de aanscherpingen in het accreditatiestelsel af te wachten en daarna, indien nodig, het wetsvoorstel aan te passen. De leden van de GroenLinks-fractie lijkt het nuttig om het resultaat van de vorige beleidswijzigingen te betrekken bij de wetsbehandeling, maar geven aan twijfels te hebben over het langdurige uitstel dat nu is voorgesteld.

Ik benadruk het grote belang van de maatregelen in het wetsvoorstel, om te komen tot versterking van de kwaliteitsborging. Ik ben dan ook geenzins van plan om af te zien van het doorzetten van dit wetsvoorstel. Wel wil ik zorgen voor zo groot mogelijke effectiviteit. Daarbij ben ik van mening dat het van belang is rekening te houden met de resultaten en inzichten uit het overleg met uw Kamer over de brief in april over governance, en de uitkomsten van de evaluatie van het accreditatiestelsel. Ik hecht net als genoemde fracties aan een spoedige, goede en zorgvuldige behandeling. Ik zal zo spoedig mogelijk nadat die informatie beschikbaar is, beslissingen nemen over de aanpassing van het wetsvoorstel en met een nota van wijziging komen, zodat de behandeling snel kan plaatsvinden. Ik wijs erop dat ik maatregelen spoedig na de behandeling wil doorvoeren. Gelet op de voorgestelde verbeteringen wil ik daarnaast waar mogelijk, via bestuurlijke afspraken alvast komen tot spoedige implementatie van maatregelen, vooruitlopend op de behandeling van het wetsvoorstel.

In het hierna volgende zal ik per thema, overeenkomstig het verslag, op uw vragen ingaan.

Het gehele stelsel van toezicht en externe kwaliteitsborging is, naar aanleiding van het debat over de staat van het hoger onderwijs en de rapportages van de NVAO en de Inspectie over zwakke opleidingen in het hbo, door de toenmalig staatssecretaris tegen het licht gehouden (Kamerstuk 31 288, nr. 167 en Handelingen II 2010/11, nr. 84, item 20, blz. 54–89). Alle opties, inclusief alternatieven zijn daarbij bekeken, waaronder ook de vraag of het accreditatiestelsel van voldoende meerwaarde is. Die vraag is bevestigend beantwoord.

De conclusie van de staatssecretaris was dat het accreditatiestelsel met de rol en onafhankelijke positie van de NVAO onmisbaar is voor een gedegen externe verantwoording en de «checks and balances» in het hoger onderwijs. De NVAO en de Inspectie zijn complementair. Het stelsel van interne en externe kwaliteitszorg is gebaseerd op een stelsel van «peer review», waarbij het onderwijs inhoudelijk wordt beoordeeld door vakgenoten en door een van de overheid onafhankelijk orgaan, de NVAO. Dit leidt tot accreditatie; het keurmerk dat tot uitdrukking brengt dat de kwaliteit van een opleiding door het accreditatieorgaan positief is beoordeeld. Dit is van een andere orde dan de rol dan de Inspectie die onder verantwoordelijkheid van de minister toezicht houdt op de naleving van wet- en regelgeving, stelselonderzoek pleegt en onderzoek kan verrichten bij incidenten.

Mijn besluit om het tijdelijke risicogerichte toezicht door de Inspectie niet in te voeren, heb ik genomen na een grondige en zorgvuldige afweging. Naar aanleiding van de zorg en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de bevoegdheden van de Inspectie en de mogelijke taakoverlap met de NVAO, heeft het voormalige kabinet zich al op deze maatregel beraden. Dit heeft er destijds toe geleid dat het risicogerichte toezicht door de Inspectie een tijdelijke maatregel werd die na vier jaar zou vervallen. In de memorie van toelichting is toen nog eens duidelijk gemaakt dat het onderzoek in het kader van risicogericht toezicht van de Inspectie ook aan de voorwaarden gebonden is van artikel 12a, derde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). De bedoeling daarvan was de risico’s van mogelijke taakoverlap met de NVAO te verkleinen.

Deze aanpassingen hebben de zorgen kennelijk niet kunnen wegnemen. Dit komt naar voren in een groot aantal kritische vragen van uw Kamer hierover in het verslag. Ook uit het advies van Actal spreekt blijvende zorg over de mogelijke overlap tussen de taken van de NVAO en de Inspectie. Tegelijkertijd zie ik dat instellingen zichtbaar grotere verantwoordelijkheid nemen en dat de beoordeling door de NVAO aan scherpte heeft gewonnen.

Tegen deze achtergrond heb ik de maatregel heroverwogen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat het risicogerichte toezicht in het hoger onderwijs beter achterwege kan blijven. In plaats van de invoering van risicogericht toezicht stel ik de Inspectie wel in de gelegenheid om binnen de bestaande wetgeving het toezicht effectiever in te richten, zodat zij haar stelselonderzoek effectiever kan uitvoeren en het verrichten van incidenteel onderzoek naar aanleiding van externe signalen – de zogenaamde brandweerfunctie – slagvaardiger kan vervullen. Dit onderzoek zal in alle gevallen proportioneel moeten zijn. Voor deze taken is de capaciteit van de Inspectie in de afgelopen periode in beperkte mate uitgebreid. Dat acht ik meer doeltreffend en tegelijkertijd minder belastend voor de instellingen.

Ik ben van mening dat verankering van externe validering in het hoger onderwijs het best is te realiseren als hogescholen hiervoor zelf verantwoordelijk zijn en in het bijzonder de docenten. Het moet door de betrokkenen gedragen worden en recht doen aan hun professionaliteit. Daarom heb ik er ook voor gekozen om, binnen de bestaande wet- en regelgeving, bestuurlijke afspraken te maken met de HBO-raad over de uitwerking van de adviezen van de commissie Bruijn.

Conform het advies van de commissie Bruijn werken de hogescholen – uitdrukkelijk niet alleen de bestuurders maar juist ook de professionals binnen de organisatie – de komende jaren aan externe validering van toetsing (door middel van gezamenlijke toetsing), externe validering van eindwerkstukken (gezamenlijk protocol) en externe validering via certificering van examinatoren en opleidingen van docenten (bevorderen toetsdeskundigheid docenten). Daarbij is het de bedoeling dat hogescholen reeds bestaande en opgedane kennis over externe validering met elkaar delen zodat duurzame kennisuitwisseling ontstaat met als doel externe validering binnen de hogescholen te verankeren. Overigens heb ik expliciet met de HBO-raad afgesproken dat aan het eind van deze kabinetsperiode bij alle opleidingen sprake is van een versterking van externe validering van de toetsing en examinering. Ik heb ook afgesproken dat eind 2014 een midterm-review plaatsvindt. Deze wordt uitgevoerd door een onafhankelijke en deskundige commissie. Doel van deze evaluatie is in beeld te krijgen in hoeverre externe validering in de hogeschool tot stand is gekomen. Uit de evaluatie moet onder andere blijken in hoeverre docenten zelf initiatief nemen tot externe validering, waaronder gezamenlijke toetsing, en wat het effect daarvan is. In het kader van de midterm-review beoordeelt de commissie ook de «Handreiking gezamenlijk toetsen» die de HBO-raad dan heeft ontwikkeld.

Naast het belang van invoering op korte termijn, heb ik ook de effectiviteit van maatregelen voor ogen. Dat betekent dat ik de resultaten van het overleg over de governancebrief, en van de evaluatie van het accreditatiestelsel wil kunnen betrekken bij mijn afwegingen ten aanzien van de nadere vormgeving van dit wetsvoorstel. De uitkomsten daarvan zijn relevant voor die onderdelen van dit wetsvoorstel die betrekking hebben op het accreditatiestelsel. Ik wil de Tweede Kamer en de Eerste Kamer graag in de gelegenheid stellen de uitkomsten van de evaluatie van de accreditatie te betrekken bij de behandeling van het wetsvoorstel. Dit maakt ook mogelijk daaruit voortvloeiende wijzigingen zo snel mogelijk, nog in het lopende wetsvoorstel, mee te nemen.

Daarnaast werk ik zoals u bekend is samen met de staatssecretaris aan een brief over governance. Deze brief heeft belangrijke raakvlakken met het wetsvoorstel; in het bijzonder het voornemen om een aanwijzingsbevoegdheid in te voeren. Omdat ik de verwachting heb dat de brief gevolgen zal hebben voor de inhoud en reikwijdte van de aanwijzingsbevoegdheid wil ik de formulering daarvan nader kunnen bezien na de discussie met uw Kamer in een breder verband over de bedoelde brief. Als daarvoor een volledig nieuw wetgevingstraject zou moeten worden gevolgd, zou kostbare tijd verloren kunnen gaan.

Zodra de evaluatie van het accreditatiestelsel is afgerond, de bevindingen daarvan zijn besproken en de discussie over governance heeft plaatsgevonden, zal ik beslissingen nemen over de aanpassing van het wetsvoorstel. In dat verband neem ik ook de resultaten mee van de andere trajecten. Zoals aangekondigd zal ik in de tussentijd proberen over een aantal zaken bestuurlijke afspraken te maken met de instellingen vooruitlopend op de verdere behandeling van het wetsvoorstel.

De hogescholen zijn zich bewust van hun verantwoordelijkheid om goed onderwijs te verzorgen en valide diploma’s af te geven. Hiermee kunnen zij een einde maken aan de discussie over de (diploma)kwaliteit in het hbo. Hierbij refereer ik onder meer aan de inspanningen die Hogeschool Inholland de afgelopen twee jaren heeft gepleegd om, door stevig te investeren in de kwaliteit, het tij te keren. Verder laten de hoofdlijnenakkoorden met de HBO-raad en de VSNU en de daaruit voortgekomen prestatieafspraken zien dat de aandacht voor de kwaliteit in het hoger onderwijs sterk is gegroeid. Tot slot worden met de bestuurlijke afspraken over externe validering, op basis van het advies van de commissie Bruijn, ook ambitieuze stappen gezet.

Kortom, ik zie dat instellingen zichtbaar grotere verantwoordelijkheid nemen en dat de beoordeling door de NVAO aan scherpte heeft gewonnen. Dat laatste hangt onder meer samen met de invoering van de herstelperiode, wat ertoe heeft geleid dat panels kritischer beoordelen. Tijdens de herstelperiode wordt de instelling in de gelegenheid gesteld om de elementen die onvoldoende waren, op voldoende niveau te brengen, terwijl de rechten die aan het accreditatiebesluit zijn verbonden – zoals studenten die worden ingeschreven – gedurende de herstelperiode in stand blijven. Een defensieve houding bij instelling en beoordelaars ligt dan niet in de rede, aangezien een kritisch oordeel niet per definitie leidt tot verlies van accreditatie, maar, indien er een realistische mogelijkheid van herstel is geconstateerd, juist leidt tot een herstelperiode waarin de opleiding binnen een gestelde termijn alsnog in de gelegenheid wordt gesteld om aan te tonen dat zij aan de eisen voldoet. Angst voor een negatief oordeel maakt op die manier plaats voor een kans op verbetering. Ook verscherpte eisen van de NVAO zoals het werken met een aselecte steekproef hebben bijgedragen aan een scherpere beoordeling.

Binnen de sector hoger onderwijs zijn en worden naar mijn mening belangrijke stappen gezet om de kwaliteit te garanderen. Toch is het kader van de kwaliteitsborging nog niet sluitend. Ik wil uiteindelijk toe naar een kwaliteitscultuur binnen het hoger onderwijs waarin het besef van publieke verantwoordelijkheid centraal staat. De vraag is in hoeverre wetgeving en ingrijpen van bovenaf de ingezette verbeteringen van het hoger onderwijs zullen versterken. Deze vraag en de vraag van de VVD-fractie kan ik pas beantwoorden als er meer duidelijk is over de evaluatie van het accreditatiestelsel, de governancebrief en de bestuurlijke afspraken. Zoals gezegd komt hieruit mijn wens voort om de behandeling van het wetsvoorstel pas voort te zetten wanneer deze duidelijkheid er is.

De bestuurlijke afspraken lopen vooruit op het wetsvoorstel. Zij zijn met name bedoeld om het tempo erin te houden.

In de brief van 5 februari jl. heb ik aangegeven welke onderwerpen zich naar mijn mening goed lenen voor bestuurlijke afspraken. Ik denk hierbij aan het vastleggen van een bewaartermijn van eindwerkstukken van zeven jaar, de informatievoorziening van instellingen naar studenten en de maatregelen omtrent de examencommissie. Bij mijn uiteindelijke afweging met betrekking tot de maatregelen in het wetsvoorstel zal ik, naast de evaluatie van het accreditatiestelsel en de governancebrief, ook het succes van de bestuurlijke afspraken met de sector betrekken.