Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Deze verordening bevat zowel bepalingen voor stationaire installaties als voor vliegtuigexploitanten. De hoofdlijnen van de beschreven systematiek is dezelfde als in de tweede handelsperiode en dus van de implementatieregelgeving in hoofdstuk 16 van de Wm en de Regeling monitoring handel in emissierechten.

De bepalingen in de verordening borgen dat in alle lidstaten een ton uitgestoten CO₂ ook daadwerkelijk als een ton CO₂ wordt gerapporteerd. De kern van de verordening is de verplichting voor een exploitant om een monitoringplan op te stellen waarin beschreven wordt op welke wijze de emissies worden bepaald. Hoe de emissies bepaald moeten worden, is onder meer afhankelijk van de activiteit in de inrichting, de hoogte van de jaarlijkse emissies, het aantal bronnen voor verbrandingsemissies en procesemissies (bronstromen) en de grote van de afzonderlijke bronnen. Afhankelijk van deze variabelen legt de verordening vast met welke nauwkeurigheid diverse parameters moeten worden bepaald. De simpele vuistregel is: hoe meer emissies of hoe groter de bronstromen, hoe nauwkeuriger de monitoring moet plaatsvinden. Afhankelijk van de vereiste nauwkeurigheid kan een bedrijf gebruik maken van standaardfactoren (lage nauwkeurigheid) voor de toe te passen berekeningsfactoren of moet het bedrijf zelf metingen uitvoeren of monsters analyseren ter bepaling van deze factoren. Het bevoegd gezag (in Nederland: de Nederlandse Emissieautoriteit, hierna: NEa) moet het monitoringplan goedkeuren.

Naast het opstellen van het monitoringsplan moet een ETS-bedrijf ook nog aantonen dat het nauwkeurigheidsniveau kan worden gehaald en een risicoanalyse overleggen waaruit blijkt dat er voldoende beheersmaatregelen zijn getroffen om fouten in de monitoring en de rapportage te voorkomen. Significante wijzingen van het monitoringsplan mogen alleen worden doorgevoerd na goedkeuring door de NEa.

Een belangrijke verschil met de tweede handelsperiode, die loopt tot 1 januari 2013, betreft de inzet van biomassa. In de Richtlijn hernieuwbare energie (2009/28/EG)4 is bepaald dat bij steunregelingen welke de kosten voor de inzet van biomassa verlagen, de duurzaamheidscriteria uit die richtlijn moeten worden toegepast bij de uitvoering van die steunregelingen. Het ETS wordt beschouwd als een dergelijke steunregeling. Op grond van de ETS-Richtlijn hoeft een exploitant voor de CO₂-emissies van ingezette biomassa immers geen emissierechten in te leveren waardoor de kosten van deze installatie worden verlaagd door de verkoop van overgebleven rechten of doordat er een financieel voordeel ontstaat doordat er geen rechten hoeven te worden aangekocht.

De consequentie hiervan is dat biokerosine en vloeibare biomassa alleen als emissieloos mogen worden beschouwd, indien deze voldoen aan de duurzaamheidscriteria zoals gesteld in de Richtlijn hernieuwbare energie. In een guidance document van de Europese Commissie is nader uitgewerkt hoe de duurzaamheid van de ingezette brandstoffen aangetoond kan worden. Indien niet-duurzame biomassa wordt ingezet, dient de exploitant hiervoor een emissiefactor te bepalen en moeten rechten worden ingeleverd voor de met het gebruik daarvan samenhangende CO₂-uitstoot. Vaste biomassa mag zolang de Richtlijn hernieuwbare energie daar geen duurzaamheidscriteria aan verbindt, vooralsnog als emissieloos worden beschouwd.

De Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel is vastgesteld ter uitvoering van artikel 15 van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissie-rechten.5 In de hoofdstukken II en III van deze verordening worden eisen gesteld aan de verificatie van krachtens Richtlijn 2003/87/EG ingediende emissieverslagen en aan de verificateur, die deze werkzaamheden verricht.

De verordening bevat in de hoofdstukken IV en V een regeling omtrent de accreditatie van verificateurs. Deze regeling kan worden beschouwd als een lex specialis ten opzichte van de Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten (PbEU L 218). De Commissie heeft bij het vaststellen van de Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel ernaar gestreefd om onnodige overlap in procedures en organisaties met betrekking tot accreditatie te vermijden.

Overigens verricht de RvA momenteel reeds feitelijk de accreditatietaken ten behoeve van de verificateurs, die werkzaamheden verrichten in het kader van het Europese systeem voor handel in broeikasgasemissierechten (EU-ETS) en hoofdstuk 16 Wm. Voor zover de Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel aanvullende voorschriften bevat ten opzichte van de bestaande uitvoeringspraktijk, zal de RvA die in haar werkwijze integreren en zo nodig de bestaande beleidsregels7 aanpassen.

Hoofdstuk VI van deze verordening bevat een regeling omtrent het uitwisselen van informatie tussen «de verificateur» en de «de nationale accreditatie-instantie» en tussen «de nationale accreditatie-instantie» en «de bevoegde autoriteit». De omzetting van dit hoofdstuk vergt geen wijziging van wet- of regelgeving. De RvA en de NEa zullen over het uitwisselen van informatie onderling afspraken maken.

De administratieve en uitvoeringslasten worden door de beide nieuwe verordeningen nauwelijks gewijzigd. Wel is er in Nederland voor gekozen bij aanvang van de derde handelsperiode, met ingang van 1 januari 2013, dat bestaande monitoringsplannen in een nieuw format moeten worden omgezet (zie artikel III). Hier is voor gekozen omdat een de nieuwe format de harmonisering bevordert in het systeem en daarmee zorgt het voor een gelijke speelveld voor het bedrijfsleven. Voor deze eenmalige omzetting bedragen de administratieve en uitvoeringslasten per vergunninghouder gemiddeld genomen op basis van een schatting € 320 (4 uur x € 80). Aangezien het circa 350 bedrijven betreft, die het monitoringsplan dienen aan te passen, bedragen de totale lasten circa € 112 000.

De administratieve lasten voor bedrijven die een emissievergunning moeten aanvragen en een monitoringsplan moeten opstellen omdat zij met ingang van 1 januari 2013 (het aanvangstijdstip van de derde handelsperiode) onder het ETS-systeem komen te vallen, zijn niet meegenomen in deze schatting. Voor informatie over de administratieve en uitvoeringslasten onder het ETS in de derde handelsperiode, wordt kortheidshalve verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel herziening EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.8

Artikel 16.11a kan komen te vervallen, gelet op artikel 11 van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel.

Voorgesteld wordt de grondslag voor bij ministeriële regeling te stellen eisen aan te passen om overlap tussen de regeling en de verordening te voorkomen. De gewijzigde formulering van deze grondslag wordt verplaatst naar artikel 16.12 (zie artikel I, onderdeel I). Met de wijziging van deze grondslag blijft de bestaande mogelijkheid, voor het hanteren van een door de minister van Infrastructuur en Milieu te publiceren emissiefactor voor aardgas, behouden.

Bij artikel 16.13 kan het eerste lid komen te vervallen. Een verplichting om regelmatig het monitoringsplan te controleren is immers opgenomen in artikel 14 van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel. Aanvullend is in het voorgestelde eerste lid een drietal andere redenen voor het wijzigen van het monitoringsplan voorgeschreven. Twee van deze redenen zijn ontleend aan het huidige tweede lid van artikel 16.13. Toegevoegd is als reden: een wijziging van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel, die aanleiding geeft om het monitoringsplan te wijzigen.

Het derde lid is gehandhaafd, omdat de verordening een dergelijke bepaling niet kent. Voor de uitoefening van toezicht op de inhoud en de naleving door de NEa van monitoringsplannen is het wenselijk om te beschikken over een actuele versie van die plannen.

Ook de wijzigingen in dit artikel zijn louter van redactionele aard. Voorgesteld wordt de verwijzing naar artikel 16.12 Wm te vervangen door een verwijzing naar artikel 67 van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel.

Voorgesteld wordt voorts van de gelegenheid gebruik te maken door de tekst van het tweede lid van artikel 16.16 te verduidelijken. De zinsnede «en de betrokken persoon dit wist of behoorde te weten» heeft alleen betrekking op onderdeel b. In de huidige tekst (met tussenliggende witregel) slaat deze zinsnede terug op het hele tweede lid, zodat de NEa een emissieverslag na jaarlijks 30 september alleen zou mogen afkeuren in geval van bewust aangebrachte fouten. Dat is nooit zo bedoeld. In de praktijk komt het regelmatig voor dat de NEa na 30 september een ambtshalve vaststelling doet, zonder dat de vergunninghouder die het emissieverslag heeft ingeleverd zich bewust was (of kon zijn) van onjuiste of onvolledige gegevens. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als gegevens omtrent gasverbruik achteraf worden gecorrigeerd door gasnetbeheerder of gasleverancier.

De artikelen 16.39e en 16.39f kunnen komen te vervallen, gelet op de artikelen 50 en 67 van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel.

De tekst van artikel 16.39g zou zodanig gewijzigd dienen te worden, dat deze volledig overeen zou komen met de nieuwe tekst van artikel 16.14 (zie artikel I, onderdeel L). In plaats van een identiek artikel tweekeer in hoofdstuk 16 van de Wm op te nemen, wordt voorgesteld artikel 16.14 van overeenkomstige toepassing te verklaren (zie artikel I, onderdeel W).

Artikel 16.39i kan komen te vervallen, omdat wijziging van de tekst van dit artikel tot een identieke tekst zou leiden als is opgenomen in artikel 16.12 (zie artikel I, onderdeel I). Artikel 16.12 is reeds van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel 16.39h (zie artikel I, onderdeel X).

Deze bepaling heeft betrekking op het toezicht op de naleving van de regels voor de systemen voor emissiehandel in hoofdstuk 16 van de Wm. In het eerste lid dient de aanwijzing van toezichthoudende ambtenaren te worden gewijzigd, opdat de betrokken ambtenaren ook toezicht kunnen houden op de naleving van de relevante bepalingen uit de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel en de Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel.

Het tweede lid behoeft geen wijziging, aangezien de voorgestelde wijziging van artikel 18.16a (zie artikel I, onderdeel CC) automatisch doorwerkt.

Toegevoegd worden twee artikelen met verbodsbepalingen inzake het niet naleven van voorschriften uit beide verordeningen. Deze bepalingen worden opgenomen om overtreding van artikelen uit de beide verordeningen bestuursrechtelijk (door de NEa) te kunnen handhaven (via de artikelen 18.6a en 18.16a, zie artikel I, de onderdelen BB en CC) en via artikel 1a van de Wed strafbaar te kunnen stellen (zie artikel II).

De aanwijzing van bepalingen uit de Verordening verificatie en accreditatie in artikel 18.6 Wm en 1a van de Wed is beperkt tot kernbepalingen, aangezien de RvA bij niet adequaat functioneren van verificateurs eigen sanctiemiddelen ter beschikking staan, met name het intrekken van de accreditatie. Bestuursrechtelijke handhaving door de NEa is opgenomen, opdat de NEa ook zelf sanctionerend optreden tegen een verificateur die zonder te zijn geaccrediteerd verificatiewerkzaamheden verricht of die ten onrechte een goedkeurende verklaring afgeeft. De NEa komt deze bevoegdheid toe vanuit haar toezichthoudende rol als nationale emissieautoriteit op het ETS-systeem.

De artikelen 18.6a resp. 18.16a bevatten een toekenning van de bestuursrechtelijke sanctiemiddelen last onder dwangsom resp. bestuurlijke boete aan de NEa. Beide bepalingen worden aangevuld met een verwijzing naar voorschriften uit beide verordeningen via de (nieuwe) artikelen 18.5 en 18.6.

Primair heeft de Raad voor Accreditatie een controlerende rol met betrekking tot de verificateurs en kan de NEa met betrekking tot verificateurs, die niet aan hun taken in het kader van deze verordeningen voldoen, een klacht indienen. Aanvullend hierop wordt een eigen bevoegdheid tot handhaving voor de NEa zinvol geacht. Die bevoegdheid heeft betrekking op de verplichtingen voor de verificateur die relevant zijn voor de NEa in haar rol als toezichthouder op een adequate uitvoering van de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel en op de werking van het ETS-systeem. Zo kan de NEa sanctionerend optreden tegen een verificateur die zonder te zijn geaccrediteerd verificatiewerkzaamheden verricht of die ten onrechte een goedkeurende verklaring afgeeft (zie artikel I, onderdeel AA).

De wijzigingsvoorstellen betreffen voorts de redactionele doorvertaling in beide handhavingsbepalingen van alle relevante voorgaande wijzigingen in hoofdstuk 16. In het verlengde hiervan is de herhaalde verwijzing naar en verbinding met artikel 16.49, tweede lid, van de Wm geschrapt. Dit betreft de schakelbepaling van titel 16.3, waarin met betrekking tot het nationale systeem voor NO_x-emissiehandel bepalingen uit de regeling voor ETS van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Voor zover de inhoud van deze bepalingen waarnaar de schakelbepaling verwijst op het niveau van Europese verordeningen wordt geregeld en dientengevolge in dit wetsvoorstel wordt geschrapt of gewijzigd, wordt voorgesteld deze schakelbepaling uit de desbetreffende (handhavings) artikelen te schrappen. Beide verordeningen zijn immers niet van toepassing op het nationale systeem voor NO_x-emissiehandel.

Via artikel IV, tweede lid, is geregeld dat de schakelbepaling gedurende het jaar 2013 – het laatste jaar van het nationale systeem voor NO_x-emissiehandel – blijft verwijzen naar de huidige tekst van de desbetreffende bepalingen, zoals deze luiden voordat de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen in werking zullen treden. In een afzonderlijk wetsvoorstel13 wordt voorgesteld het nationale systeem voor NO_x-emissiehandel in te trekken, waarbij ook de artikelen 18.6a en 18.16a verder zullen worden «opgeschoond».

Aangezien de NEa de bevoegdheid tot het nemen van een aantal besluiten, zoals de goedkeuring van monitorings- en bemonsteringsplannen, rechtstreeks zal gaan ontlenen aan de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel, dient te worden voorzien in een beroepsregeling. Ditzelfde geldt voor het enige besluit dat de NEa op aanvraag kan verlenen in het kader van de Verordening verificatie en accreditatie: de goedkeuring van het besluit van de verificateur om geen bezoek ter plaatse uit te voeren (artikel 31, eerste lid, Verordening verificatie en accreditatie).

Voorgestelde wijziging voorziet hierin, waarbij is aangehaakt bij de bestaande beroepsregeling voor besluiten van de NEa in het kader van hoofdstuk 16 Wm (rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State)

Dit artikel regelt uitdrukkelijk niet de beroepsmogelijkheid voor besluiten van de Raad voor Accreditatie in het kader van de Verordening verificatie en accreditatie emissiehandel, aangezien de Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie zelf een beroepsregeling bevat.

Voorgesteld wordt de strafbaarstelling via de Wet op de economische delicten (Wed) te beperken tot de kernbepalingen uit beide verordeningen, aangezien de NEa de bevoegdheid krijgt om een bestuurlijke boete op te leggen. De ervaringen in de afgelopen twee handelsperioden heeft geleerd dat geen behoefte is aan een uitgebreide strafrechtelijke sanctionering, aangezien alle tot op heden geconstateerde overtredingen via bestuursrechtelijke handhaving zijn gecorrigeerd of bestraft. Bovendien komt bij overtreding van fraudegevoelige verplichtingen al snel het commune strafrecht om de hoek kijken (valsheid in geschrifte, fraude), zodat de NEa ook zonder de Wed een beroep kan doen op het Openbaar Ministerie.

Om die reden is ervan afgezien om ook minder zware overtredingen onder te brengen onder artikel 1a Wed. Nu deze artikelen alleen kernbepalingen bevatten, bestaat er geen aanleiding om te voorzien in een differentiatie van strafbaarstelling en wordt voorgesteld alle kernbepalingen (opgenomen in artikel 18.5, eerste lid, en artikel 18.6) onder te brengen onder het zwaarste regiem (artikel 1a, onder 1°, Wed).

De (niet-kern)bepalingen opgesomd in artikel 18.5, tweede lid, en artikel 18.6, tweede lid, kunnen alleen bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.

Met betrekking tot uit hoofde van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissie-rechten en artikel 16.5 Wm vergunningplichtige inrichtingen (ETS-bedrijven) dient tijdig voor aanvang van de derde handelsperiode met ingang van 1 januari 2013 een volgens een nieuw vastgesteld format gewijzigd monitoringsplan te zijn ingediend bij de NEa. Het voorgeschreven format is gebaseerd op een door de Europese Commissie opgesteld model voor het monitoringsplan. Door het gebruik van het format wordt bereikt dat de opstelling van monitoringsplannen Europees geharmoniseerd plaatsvindt en in overeenstemming is met bijlage I van Verordening monitoring en rapportage emissiehandel.

Sinds maart 2012 wordt actief voorlichting gegeven over deze eenmalige verplichte wijziging van het monitoringsplan op de website van de NEa. Ook zijn alle betrokken bedrijven door de NEa schriftelijk benaderd bij brief van 5 maart 2012 om tijdig aan deze verplichting te voldoen. In mei 2012 heeft de NEa seminars georganiseerd om de bedrijven te informeren over de nieuwe monitoringseisen. Bovendien zijn informatie en hulpmiddelen bij het opstellen van het monitoringsplan te vinden op de website van de NEa. Via de helpdesk van de NEa kunnen bedrijven ook telefonische vragen stellen.

Een beperkt aantal bedrijven heeft ervoor gekozen om de inrichting met het oog op de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten onder te verdelen in broeikasgasinstallaties. De mogelijkheid hiervoor is geboden in de Regeling monitoring handel in emissierechten. De opdeling in broeikasgasinstallaties heeft voor de bedrijven die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt, in beginsel een gunstig effect gehad op de hoogte van de toewijzing. De opdeling in broeikasgasinstallaties heeft tot gevolg dat ook de monitoring en rapportage op het niveau van de broeikasgasinstallatie moeten plaatsvinden. In de communicatie over de mogelijkheid tot opdeling in broeikasgasinstallaties – onder meer via de website van de NEa – zijn de bedrijven reeds op dit gevolg gewezen. Het betekent concreet dat de betrokken inrichtingen voor elke broeikasgasinstallatie een afzonderlijk format moeten indienen. De bedrijven zijn hier in maart 2012 nogmaals over geïnformeerd. Over het gebruik van het format zullen regels worden opgenomen in de Regeling monitoring handel in emissierechten.

In geval geen conform het format gewijzigd monitoringsplan is of geen monitoringsplannen per broeikasgasinstallatie zijn overgelegd, kan het bestuur van de emissieautoriteit een last onder dwangsom opleggen. De verplichting tot het wijzigen van het monitoringsplan geldt met ingang van de datum waarop de Verordening monitoring en rapportage emissiehandel van toepassing is. Ook de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom geldt met ingang van 1 januari 2013.

Omdat het hier om een eenmalige verplichting gaat, is deze bepaling niet opgenomen in hoofdstuk 16 Wm, maar in dit additionele artikel.

Beoogd is dat dit wetsvoorstel, nadat het is aangenomen en tot wet is verheven, in werking treedt op 1 januari 2013, het tijdstip waarop de beide verordeningen rechtstreeks van toepassing worden.

Deze terugwerkende kracht geldt uiteraard niet de nieuwe verbodsbepalingen en de bestuurs- en strafrechtelijke handhaving daarvan.

De inwerkingtredingsbepaling bevat voorts een specifieke regeling voor titel 16.3 van de Wm: de nationale regeling voor handel in stikstofoxide-emissies (NO_x). Beoogd is dat titel 16.3 komt te vervallen met ingang van 1 januari 2014. Zoals reeds eerder is opgemerkt is hiervoor recent een afzonderlijk wetsvoorstel ingediend.13 Gedurende het jaar 2013 blijft deze titel evenwel voor NO_x -emissies ongewijzigd van kracht. Ondermeer in de schakelbepaling in artikel 16.49, verwijst titel 16.3 frequent naar bepalingen, die in onderhavige wetsvoorstel gewijzigd worden met ingang van 1 januari 2013. Met dit onderdeel wordt geregeld dat voor de verwijzingen naar deze artikelen in titel 16.3 de huidige tekst van die artikelen blijft gelden, zodat de implementatie van de beide verordeningen geen consequenties heeft voor de nationale regeling inzake NO_x-emissies.

Ditzelfde gedurende één jaar nog doorlopende regiem wordt geregeld voor de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving: de in deze bepalingen aangebrachte wijzigingen met het oog op de handhaving van beide verordeningen werken zo niet door voor de handhaving van het nationale systeem voor NO_x-emissiehandel.