Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 7 september 2012 en het nader rapport d.d. 10 oktober 2012, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 juni 2012, no.12.001368, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied (decentralisatie investeringsbudget), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe uitvoering te geven aan het tussen het Rijk en het Interprovinciaal Overleg gesloten onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur met bijbehorende verduidelijkings- en uitvoeringsafspraken (het samenstel van deze afspraken wordt in het wetsvoorstel aangeduid als «bestuursakkoord natuur»). Daartoe voorziet het wetsvoorstel in wijzigingen van de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg): geschrapt worden de bepalingen over de programmering van het gebiedsgerichte beleid en over de financiering en verantwoording van de uitvoering van dat beleid. Het wetsvoorstel bevat voorzieningen voor de afwikkeling van het investeringstijdvak 2007–2013 van het Investeringsbudget landelijk gebied (ILG).
Daarnaast wijzigt het wetsvoorstel enkele bepalingen met betrekking tot landinrichting en introduceert het een rijksbevoegdheid voor de toepassing van landinrichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de bevoegdheid tot landinrichting door de Minister van EL&I, de conformiteit aan EU-regelgeving, het vervallen van de Reconstructiewet concentratiegebieden, de verhouding tot de Financiële-verhoudingswet, de bijstand door de Dienst landelijk gebied en de rechtsbescherming tegen de vaststelling van de correctiefactor. Zij is van oordeel dat in verband met de bevoegdheid tot landinrichting door de Minister van EL&I het voorstel deels nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 juni 2012, nr. 12.001368, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovengemelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 september 2012, nr. W15.12.0208/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met haar advies rekening zal zijn gehouden. De Afdeling adviseert een onderdeel van het wetsvoorstel dat los staat van de regeling van de decentralisatie van het investeringsbudget landelijk gebied, namelijk een voorziening die betrekking heeft op de bevoegdheid tot landinrichting ingeval nationale belangen in het geding zijn, nader te overwegen.
In het navolgende ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna verder aan te duiden als: de Afdeling).
Het voorstel maakt het mogelijk dat de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) besluit tot toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan indien sprake is van nationale belangen.2 Volgens de toelichting voorziet het voorstel hiermee in herstel van de omissie die het huidige wettelijke instrumentarium op dit punt vertoont.3 Naar verwachting zal de Minister van EL&I van deze bevoegdheid slechts bij wijze van grote uitzondering gebruik maken, gelet op het feit dat de provincie fungeert als gebiedsregisseur in het landelijke gebied, zo stelt de toelichting. In sommige gevallen kan het evenwel gewenst zijn dat het Rijk de ondersteunende landinrichting ter hand neemt, wanneer grote nationale belangen dat vergen en het Rijk ook overigens het voortouw heeft bij een ruimtelijk project dat gevolgen heeft voor bijvoorbeeld de landbouwstructuur, de natuur, het landschap of de recreatie in het betrokken gebied. De toelichting noemt in dit verband het zo beperkt mogelijk houden van het aantal betrokken bestuursorganen, het zo doelmatig mogelijk te kunnen opereren en de situatie dat een provincie niet bereid of in staat is medewerking te verlenen.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
Zoals in de memorie van toelichting bij de Wilg is uiteengezet, krijgt het gebiedsgericht beleid binnen het huidige stelsel van de Wilg gestalte door middel van sluiting van bestuursovereenkomsten, de toekenning van het ILG en de daadwerkelijke uitvoering van dat beleid.4 Voor zover inrichtingsmaatregelen nodig zijn die niet op basis van overeenstemming met alle betrokken partijen kunnen worden uitgevoerd, biedt het landinrichtingsinstrumentarium mogelijkheden om krachtens overheidsbesluiten werken uit te voeren en in verband daarmee zo nodig percelen te herverkavelen, eigendoms- en gebruiksrechten op gronden in het in te richten gebied opnieuw vast te stellen en te verdelen. Op grond van de Wilg komt uitsluitend aan gedeputeerde staten de bevoegdheid toe om tot toepassing van landinrichting te besluiten.5
Met betrekking tot infrastructurele voorzieningen van nationaal of regionaal belang bepaalt de Wilg het volgende. Wanneer in het in te richten gebied gronden liggen ten aanzien waarvan uit anderen hoofde dan de Wilg door een tot het Rijk behorend bestuursorgaan besluitvorming wordt voorbereid of heeft plaatsgevonden omtrent de aanleg van een infrastructurele voorziening van nationaal of regionaal belang, dienen gedeputeerde staten voorafgaand aan de vaststelling van het inrichtingsplan overleg te voeren met dat bestuursorgaan.6 In geval het inrichtingsplan voorziet in de opname van die gronden in een blok van gronden ten behoeve van herverkaveling, behoeft het plan de goedkeuring van het bedoelde bestuursorgaan.7
De Wilg bevat geen bepalingen ten aanzien van andersoortige gebiedsgerichte projecten van nationaal of regionaal belang ten aanzien waarvan door een tot het Rijk behorend bestuursorgaan besluitvorming wordt voorbereid of heeft plaatsgevonden.
De Afdeling overweegt dat het Rijk reeds een wettelijk instrumentarium ten dienste staat voor de besluitvorming over en uitvoering van projecten van nationaal belang. Dit instrumentarium, dat onder meer is neergelegd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Tracéwet en de onteigeningswet, kan worden ingezet zonder provinciale medewerking. Landinrichting is niet nodig om de projecten van nationaal belang als zodanig te kunnen verwezenlijken.8 Tegelijkertijd geldt dat geen landinrichtingsplan kan worden vastgesteld dat strijdt met het toepasselijk juridisch planologische regime.9
Onderkend wordt dat een project van nationaal belang op lokaal of regionaal niveau gevolgen kan hebben voor de landbouwstructuur, de natuur, het landschap of de recreatie in het betrokken gebied. Dat toepassing van het landinrichtingsinstrumentarium van de Wilg wenselijk en onder omstandigheden noodzakelijk kan zijn, om de inrichting van dat gebied na de uitvoering van het project van nationaal belang te verbeteren, ligt eveneens voor de hand. Dit brengt echter niet automatisch mee dat de afweging of en op welke wijze met het oog op die gevolgen toepassing van landinrichting noodzakelijk is, ook op rijksniveau moet worden gemaakt. De vraag of een infrastructureel of gebiedsontwikkelingsproject van nationaal belang is, betreft immers een andere vraag dan die of dat nationale belang naast de verwezenlijking van dat project als zodanig ook tot een aanpassing noopt van (de omgeving van) het plangebied waarin dat project zal worden verwezenlijkt. Dit vergt naar zijn aard een primair regionale afweging: in het licht van het provinciale integrale gebiedsgerichte beleid en de uiteenlopende functies die in het landelijk gebied plaats vinden, moet worden bezien in hoeverre een rijksproject voor infrastructuur of gebiedsontwikkeling aanleiding geeft tot landinrichting in (de omgeving van) het plangebied waarin dat project zal worden verwezenlijkt. Het gestelde in de toelichting overtuigt daarom niet van de noodzaak om te voorzien in een rijksbevoegdheid voor landinrichting in aanvulling op het instrumentarium voor de verwezenlijking van projecten van nationaal belang. Gelet op het voorgaande, vermag de Afdeling niet in te zien dat de aanpassing van de omgeving waarin projecten van nationaal belang worden uitgevoerd, eveneens een nationaal belang zou betreffen. In aanmerking genomen dat het Rijk als gevolg van het bestuursakkoord natuur en dit wetsvoorstel geen gebiedsgericht beleid meer voert, acht de Afdeling evenmin aannemelijk dat de invoering van een bevoegdheid tot landinrichting door het Rijk leidt tot een doelmatiger toedeling van bevoegdheden.
Dat de bevoegdheid als afwijking van de decentralisatiedoelstelling van het voorstel slechts in uitzonderingssituaties zal worden toegepast10, maakt het voorgaande niet anders. De noodzaak van de bevoegdheid is daarmee nog niet aangetoond.
Gelet op het reeds bestaande wettelijk instrumentarium voor de besluitvorming over en uitvoering van projecten van nationaal belang adviseert de Afdeling het voorgestelde hoofdstuk 8a van de Wilg alsmede de daarmee samenhangende wijzigingen11 te schrappen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.
De Minister van EL&I kan besluiten tot toepassing van landinrichting «indien sprake is van nationale belangen».12 De rijksbevoegdheid tot toepassing van landinrichting wordt derhalve gekoppeld aan de voorwaarde van «nationale belangen». In de toelichting wordt dit op diverse plaatsen nader omschreven als: «in uitzonderlijke situaties, als nationale belangen dit wenselijk maken, initieert het Rijk een landinrichtingsproject in plaats van de provincie»; «in bijzondere situaties – als nationale belangen dat wenselijk maken – wordt het mogelijk dat het Rijk in de plaats van de provincie landinrichting toepast»; «in de praktijk zal slechts bij wijze van grote uitzondering door het Rijk van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt».13
De Afdeling constateert dat de toelichting terughoudende omschrijvingen bevat, die de uitzonderlijke situatie benadrukken waarin deze bevoegdheid toegepast mag worden. Deze terughoudendheid komt evenwel niet tot uitdrukking in de voorgestelde tekst van artikel 84a. Indien aan de voorwaarde van «nationale belangen» is voldaan, kan hij alle bevoegdheden of verantwoordelijkheden die toekomen aan de verschillende organen van de provincie uitoefenen.14 Voor het overige wordt hem noch in tijd, noch in inhoud, noch in gebiedsoppervlak, enige beperking opgelegd. Weliswaar dient de Minister van EL&I – voorafgaand aan de toepassing – gedeputeerde staten te horen, maar hij is niet gebonden aan de uitkomsten daarvan noch aan bestaand provinciaal beleid voor de inrichting van het betrokken gebied. De Afdeling acht de bevoegdheid voor de Minister van EL&I in het voorstel derhalve te weinig begrensd.
De Afdeling adviseert de bevoegdheid voor de Minister van EL&I in artikel 84a nader te begrenzen.15
Het advies van de Afdeling is gevolgd. Het voorgestelde hoofdstuk 8a van de Wet inrichting landelijk gebied en de daarmee samenhangende wijzigingen zijn geschrapt. De voorgestelde regeling is een ondergeschikt onderdeel van het wetsvoorstel en er bestaat niet een onmiddellijke noodzaak voor een dergelijke voorziening; een ministeriële bevoegdheid is tot op heden niet gemist en er zijn thans ook geen concrete toekomstige ontwikkelingen te noemen waarbij een dergelijke bevoegdheid gewenst zou zijn. De met de voorziening samenhangende passages in de paragrafen 1, 5.1, 5.5 en 8 van de memorie van toelichting zijn eveneens geschrapt. De door het schrappen van het hoofdstuk 8a noodzakelijke verlettering van onderdelen is in de wettekst en de memorie van toelichting doorgevoerd.
Artikel 3 van de Wilg bepaalt, dat een rijksmeerjarenprogramma voor het gebiedsgerichte beleid wordt vastgesteld voor een tijdvak van zeven kalenderjaren. Het eerste tijdvak is aangevangen op 1 januari 2007 en eindigt op 31 december 2013. Ter uitvoering van deze bepaling heeft de Ministerraad het Meerjarenprogramma Vitaal Platteland 2007–2013, Agenda voor een Vitaal Platteland, vastgesteld.16
Ingevolge artikel 4 van de Wilg stellen provinciale staten voor hetzelfde tijdvak een provinciaal meerjarenprogramma voor het gebiedsgerichte beleid vast. De provinciale meerjarenprogramma's vormen samen met de Agenda Vitaal Platteland en het bijbehorende meerjarenprogramma, de nota «Natuur voor mensen, mensen voor natuur» en de nota «Kiezen voor Landbouw» de invulling van het Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007–2013 (POP).17 Artikel 4, derde lid, onderdeel b, van de Wilg bepaalt, dat het provinciale meerjarenprogramma in ieder geval een zo nauwkeurig mogelijke raming bevat van de kosten van de uitvoering, van de voor het meerjarenprogramma benodigde middelen van het Rijk en, voor zover van toepassing, van de voor de uitvoering van het meerjarenprogramma beschikbare provinciale middelen, van door de Europese Unie of gemeenten of waterschappen ter beschikking gestelde middelen, alsmede van door private partijen ter beschikking gestelde middelen.
Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Wilg, voor zover van belang, stellen provinciale staten een verordening vast met betrekking tot ten laste van het investeringsbudget uitgevoerde steunmaatregelen als bedoeld in de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en maatregelen die ingevolge Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PbEU L 277) (Kaderverordening) voor cofinanciering uit het ELFPO in aanmerking worden gebracht. De provinciale verordening regelt de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt, de subsidievoorwaarden en het subsidiebedrag.
Het voorliggende voorstel voorziet erin dat de artikelen 2 en 3 van de Wilg, die de programmering van het gebiedsgerichte beleid betreffen, komen te vervallen.18 Voorts voorziet het voorstel lopende het investeringstijdvak van het ILG in de decentralisatie van het ILG en de afwikkeling daarvan. In verband daarmee komt hoofdstuk 3 van de Wilg te vervallen.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag welke implicaties de decentralisatie van het ILG en het in samenhang daarmee laten vervallen van de voorgeschreven rijks- en provinciale programma's, heeft voor de nakoming van de verplichtingen uit de Kaderverordening. Onduidelijk is hoe gewaarborgd blijft dat het in het POP2 opgenomen beleid zal worden uitgevoerd. Eveneens is onduidelijk hoe verzekerd is dat ten aanzien van mede door de Europese Unie te financieren steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling zal worden voldaan aan de eisen die de Kaderverordening stelt met betrekking tot achtereenvolgens het nauwe overleg over de uitvoering van de bijstand uit het ELFPO19, financieel beheer, rapportage en verantwoording.20 Zoals ook het Comité van Toezicht Investeringsbudget Landelijk gebied heeft opgemerkt, vraagt de aanspraak op Europese gelden en de rechtmatige besteding daarvan bij beëindiging van het ILG-beleid bijzondere aandacht.21
De Afdeling adviseert op deze punten in de toelichting in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
Het plattelandsontwikkelingsprogramma vindt zijn grondslag niet in de Wet inrichting landelijk gebied, maar in de door de Afdeling aangehaalde Kaderverordening. De inhoud van het programma en het beleid ten aanzien van de ter uitvoering van het programma verleende subsidies wordt uiteraard in belangrijke mate mede bepaald door geldende nationale en provinciale beleidskaders; dat is nu het geval en dat zal in de toekomst ook het geval zijn. Op zichzelf is daarvoor niet relevant of deze beleidskaders tevens worden aangeduid als meerjarenprogramma in de zin van de Wet inrichting landelijk gebied.
De Wet inrichting landelijk gebied is thans van belang voor zover deze met het investeringsbudget landelijk gebied voorziet in middelen voor het nationale deel van de financiering van de maatregelen van het plattelandontwikkelingsprogramma. De wet bevatte tot voor kort in verband met het gebruik van deze middelen ook een specifieke voorziening ter borging van de conformiteit aan Europese regelgeving. In artikel 11, derde lid, van de Wet inrichting landelijk gebied was het vereiste opgenomen van – kort gezegd – een ministeriële goedkeuring van provinciale verordeningen die voorzien in subsidiëring van maatregelen van het plattelandsontwikkelingsprogramma ten laste van het investeringsbudget landelijk gebied. Dat vereiste is geschrapt met de op 1 oktober 2012 in werking getreden Wet revitalisering generiek toezicht. Dit omdat de instrumenten van de Provinciewet, zoals gewijzigd met de Wet revitalisering generiek toezicht, en de instrumenten van de op 12 juni 2012 in werking getreden Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten adequate handvatten bieden voor het Rijk om in te grijpen als nationale middelen of Europese middelen onverhoopt niet overeenkomstig de Europese regelgeving zouden worden aangewend. De na de wijziging in artikel 11, derde lid, van de Wet inrichting landelijk gebied resterende opdracht om een provinciale verordening op te stellen is – ook gezien de eisen van de Provinciewet en artikel 4.23 van de Algemene wet bestuursrecht – betekenisloos geworden. Deze kan dus worden geschrapt. Na decentralisatie van het investeringsbudget landelijk gebied zal ook de bevoegdheid van artikel 10, tweede lid, van de Wet inrichting landelijk gebied om het budget te korten als dit in strijd met de Europese regelgeving wordt aangewend haar zelfstandige betekenis verliezen en dus kunnen vervallen.
Belangrijker wellicht nog dan de instrumenten van interbestuurlijk toezicht zijn de waarborgen die uitgaan van de in hoofdstuk 11 van het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007–2013 beschreven bevoegdhedenstructuur ten aanzien van het beheer en de uitvoering van het plattelandsontwikkelingsprogramma en de betaling en declaratie van middelen uit het ELFPO. Deze bevoegdhedenstructuur is in hoofdstuk 4 van de Regeling inrichting landelijk gebied verankerd; hoofdstuk 4 van de regeling blijft ook na de decentralisatie van kracht.
Overeenkomstig het advies van de Afdeling wordt aan het slot van paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting nader ingegaan op de implicaties van de decentralisatie van het investeringsbudget landelijk gebied voor het plattelandsontwikkelingsprogramma en de in dat kader geldende Europese eisen.
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de Reconstructiewet concentratiegebieden (Reconstructiewet) op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip komt te vervallen.22 Dit kan volgens de toelichting aan de orde zijn wanneer de reconstructieprojecten volledig zijn afgerond, dan wel verder kunnen worden uitgevoerd overeenkomstig de regels van de Wilg en volgens het in het voorgestelde artikel 111b, tweede en derde lid, voorziene overgangsrecht.23 Bij de toepassing van het overgangsrecht blijven de bepalingen van de Reconstructiewet die voorzien in rijksbemoeienis buiten toepassing, in overeenstemming met het uitgangspunt dat gebiedsgericht beleid de verantwoordelijkheid van de provincies is. Gezien de afspraken in het bestuursakkoord en het wegvallen van de rijksfinanciering voor reconstructieprojecten is het volgens de toelichting denkbaar dat provincies de reconstructie niet meer in de oorspronkelijke vorm willen doorvoeren en reconstructieplannen willen intrekken. Het wetsvoorstel beoogt buiten twijfel te stellen dat provincies die mogelijkheid hebben.
De Afdeling onderkent dat provincies als gevolg van de decentralisatie van het gebiedsgericht beleid en de daarmee samenhangende beëindiging van de rijksbemoeienis met de reconstructie van de concentratiegebieden, behoefte kunnen hebben aan wijziging of intrekking van reconstructieplannen. Het voorstel dat daarin beoogt te voorzien, geeft aanleiding tot twee opmerkingen.
Ingevolge het overgangsrecht zoals voorgesteld in artikel 111b, tweede lid, van de Wilg, blijft de Reconstructiewet alleen van toepassing op reconstructieplannen als bedoeld in artikel 11 van de Reconstructiewet, die reeds zijn vastgesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 111b. Hieruit volgt dat na een eventuele intrekking van een reconstructieplan voor het betrokken concentratiegebied geen nieuw reconstructieplan kan worden voorgesteld, omdat de Reconstructiewet dan niet meer geldt. Dat laatste brengt mee dat de provincie niet langer kan beschikken over de specifieke instrumenten uit de Reconstructiewet, met name de planologische doorwerking van reconstructieplannen.24 Zou een provincie een bestaand reconstructieplan slechts partieel wijzigen, dan blijft de Reconstructiewet op basis van het overgangsrecht wel gelden. Niet duidelijk is of beide consequenties van het voorgestelde artikel 111b, tweede lid, zijn beoogd.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het artikel 111b, tweede lid, zo nodig aan te passen.
Ingevolge de Reconstructiewet hebben provinciale staten de plicht reconstructieplannen vast te stellen voor de concentratiegebieden.25 Het voorgestelde artikel 111b, tweede lid, lijkt ervan uit te gaan dat de bevoegdheid tot het intrekken van een reconstructieplan aan gedeputeerde staten toekomt. Gelet op de systematiek van de Reconstructiewet en die van de Wilg, waarin provinciale staten bevoegd zijn tot toepassing van landinrichting, ligt het veeleer in de rede dat de in de toelichting beschreven afweging met betrekking tot de voortzetting van de reconstructie, al dan niet in aangepaste vorm, door provinciale staten wordt gemaakt.
De Afdeling adviseert artikel 111b, tweede lid, in die zin aan te passen.
In paragraaf 8 van de memorie van toelichting is bij onderdeel P overeenkomstig het advies van de Afdeling nader ingegaan op de – door het kabinet nadrukkelijk beoogde – verschillende consequenties van het overgangsrecht, al naar gelang een reconstructieplan geheel wordt ingetrokken dan wel slechts partieel wordt gewijzigd. In het wetsvoorstel is in artikel 111b, tweede lid, «gedeputeerde staten» vervangen door: provinciale staten. Anders dan de Afdeling lijkt te stellen, zijn bij de toepassing van landinrichting op grond van artikel 17 van de Wet inrichting landelijk gebied overigens gedeputeerde staten bevoegd en niet provinciale staten.
De financiële middelen voor het gebiedsgerichte beleid zullen volgens de toelichting met ingang van 2014 door het Rijk niet meer beschikbaar worden gesteld in de vorm van een specifieke uitkering, maar als onderdeel van de algemene uitkering die de provincies uit het provinciefonds ontvangen.26 De resterende middelen van het oorspronkelijke investeringsbudget landelijk gebied voor de jaren 2012 en 2013, worden door middel van een decentralisatie-uitkering in het provinciefonds gestort, na doorvoering van bezuinigingen.27 De in de vorm van een decentralisatie-uitkering in het provinciefonds te storten middelen worden volgens het bestuursakkoord ingezet voor het natuurbeheer in de jaren 2012 en 2013, met inbegrip van het agrarisch natuurbeheer buiten de ecologische hoofdstructuur, en voor de financiering van een aantal in het onderhandelingsakkoord genoemde harde juridische verplichtingen, aldus de toelichting.27
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
Naar het oordeel van de Afdeling behoren de financiële middelen voor het gebiedsgerichte beleid te worden gedecentraliseerd in de vorm van een integratie-uitkering en niet in de vorm van een decentralisatie-uitkering. Zij wijst daartoe op volgende drie redenen.
Ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Financiële-verhoudingswet (Fv-wet), is de decentralisatie-uitkering een uitkering waaraan geen termijn voor de overgang naar de algemene uitkering is vastgesteld. Nu er voor de gelden van het voor het gebiedsgerichte beleid wel een overgangstermijn is vastgesteld, volgt uit artikel 13, derde lid, van de Fv-wet dat de integratie-uitkering voor decentralisatie van deze gelden dient te worden gebruikt. Ook in de Bestuursafspraken 2011–2015 is afgesproken dat decentralisatie-uitkeringen zoveel mogelijk worden vervangen door integratie-uitkeringen of de algemene uitkering.28 Ten slotte merkt de Afdeling op dat ingevolge artikel 13, vijfde lid, van de Fv-wet de decentralisatie-uitkering jaarlijks geëvalueerd dient te worden, om te bezien of deze kan worden gewijzigd in een integratie-uitkering dan wel overgeheveld kan worden naar de algemene uitkering.29 Door de overgang per 1 januari 2014 naar het provinciefonds is een dergelijke evaluatie overbodig. Dit maakt de figuur van de decentralisatie-uitkering ongeschikt voor de decentralisatie van deze middelen naar de provincies.
De Afdeling adviseert gebruik te maken van een integratie-uitkering voor de decentralisatie van de gelden voor de jaren 2012 tot en met 2013.
Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling op dat het verbinden van bestedingsdoelen aan een decentralisatie-uitkering niet in overeenstemming is met artikel 13, tweede lid, van de Fv-wet, omdat een decentralisatie-uitkering deel uitmaakt van de algemene middelen.30 Door het verbinden van bestedingsdoelen aan de uitkering is de facto sprake van een specifieke uitkering als bedoeld in artikel 15a van de Fv-wet.31
Daarenboven merkt de Afdeling op dat door het verbinden van bestedingsdoelen aan de decentralisatie-uitkering de beleids- en uitvoeringsruimte van de provincies wordt verkleind, waardoor een samenhangende aanpak en een doelmatige inzet van middelen wordt bemoeilijkt. Hierdoor neemt de kans toe dat de met de decentralisatie beoogde efficiency niet kan worden gerealiseerd.
De Afdeling adviseert geen bestedingsdoelen te verbinden aan de decentralisatie-uitkering.
In het bestuursakkoord natuur is sprake van decentralisatie-uitkeringen. In de tekst van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting wordt hierbij aangesloten. De Afdeling merkt terecht op dat de vorm van de «integratie-uitkering» in dit geval aangewezen is. In overleg met de provincies zal derhalve worden bezien of de betrokken middelen in de vorm van integratie-uitkeringen, in plaats van decentralisatie-uitkeringen ter beschikking zullen worden gesteld. Voor het geval daadwerkelijk wordt gekozen voor integratie-uitkeringen is artikel 93j in artikel I, onderdeel L, aan het wetsvoorsteltoegevoegd. Dit artikel bevat een technische voorziening, om de verwijzingen naar het begrip «decentralisatie-uitkering» met deze keuze in overeenstemming te brengen. In paragraaf 4.1.2 van de memorie van toelichting wordt hierop ingegaan.
Ten aanzien van het verbinden van bestedingsdoelen aan een decentralisatie-uitkering zij opgemerkt dat in het wetsvoorstel een dergelijke verbinding niet wordt gelegd. Wel zijn in het bestuursakkoord natuur afspraken gemaakt over de aanwending van de betrokken middelen. Deze afspraken blijven onverkort van toepassing.
De decentralisatie van het investeringsbudget landelijk gebied, zoals overeengekomen in het bestuursakkoord natuur, heeft gevolgen voor de positie van de betrokken uitvoeringsorganisaties. Wat de Dienst landelijk gebied (DLG) betreft, is in het bestuursakkoord natuur afgesproken dat de provincies met ingang van 1 januari 2015 verantwoordelijk worden voor het zogenoemde «provinciale aandeel» in die organisatie, dat wil zeggen dat deel van de capaciteit van DLG dat thans door de provincies wordt ingezet voor de uitvoering van maatregelen in het kader van het gebiedsgerichte beleid.32 De provincies nemen daartoe, nadat het Rijk de efficiencytaakstelling die voortvloeit uit het regeerakkoord heeft geëffectueerd, de zeggenschap over de bijbehorende capaciteit – te weten 400 fte – over. De bijbehorende middelen – te weten 41 miljoen euro – worden aan het Provinciefonds toegevoegd.
Na de overdracht van het «provinciale aandeel» in DLG aan de provincies resteert een kleinere DLG als agentschap van het Rijk.
Ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord natuur voorziet het wetsvoorstel in een wijziging van de bepalingen die betrekking hebben op de taak van DLG. De huidige regeling wordt vervangen door een algemene bepaling over de bijstand die DLG aan gedeputeerde staten en andere openbare lichamen verleent bij de toepassing van gebiedsgericht beleid. Artikel 2, tweede lid, eerste volzin, bepaalt kort weergegeven dat DLG desgevraagd bijstand verleent aan provincies en andere openbare lichamen bij de uitvoering van landinrichting en ander gebiedsgericht beleid. Ingevolge artikel 2, tweede lid, tweede volzin, wordt deze bijstand uitsluitend verleend na instemming van de Minister van EL&I. De minister kan aan zijn instemming voorwaarden en beperkingen verbinden.33 Volgens de toelichting zullen over de inzet van het niet-provinciale aandeel van DLG door gedeputeerde staten of andere openbare lichamen steeds specifieke afspraken met de dienst worden gemaakt, binnen het daartoe door de Minister van EL&I gegeven mandaat.34
De Afdeling merkt op, dat DLG een agentschap van het ministerie van EL&I is en ressorteert onder de verantwoordelijkheid en de zeggenschap van de minister als hoofd van het departement. De bevoegdheid van de minister om te beslissen of en hoe DLG bijstand zal verlenen aan de provincies en andere openbare lichamen, vloeit hieruit voort; zij behoeft geen formeelwettelijke grondslag.
De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande artikel 2, tweede lid, te schrappen.
De Afdeling stelt terecht dat de inzet van de Dienst landelijk gebied door provincies en andere openbare lichamen uit een juridisch oogpunt strikt genomen geen wettelijke grondslag behoeft. Het kabinet wijst erop dat de huidige wet bepalingen van gelijke strekking bevat. Het hecht eraan de voorgestelde bepaling te handhaven om naar andere overheden geen misverstand te laten bestaan over de inzetbaarheid van de Dienst landelijk gebied voor de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid, ook na decentralisatie van het investeringsbudget landelijk gebied. Hetzelfde geldt voor de in het derde lid van het voorgesteld artikel 2 geregelde inzet van het Kadaster.
Waar de Afdeling in het advies spreekt over een overdracht van het «provinciale aandeel» in de Dienst landelijk gebied zij erop gewezen dat in het bestuursakkoord natuur de afspraken anders zijn verwoord. Afgesproken is dat de provincies per 1 januari 2015 verantwoordelijk worden voor het «provinciaal aandeel» in de Dienst landelijk gebied, dat zij de zeggenschap over de bijbehorende capaciteit overnemen en dat de bijbehorende middelen aan het Provinciefonds worden toegevoegd. De wijze van uitwerking van deze afspraak is nog onderwerp van gesprek tussen het Rijk en de provincies.
Ingevolge het voorgestelde artikel 90, vierde lid, worden de landinrichtingskosten die over de eigenaren worden omgeslagen gecorrigeerd met een door gedeputeerde staten vastgestelde correctiefactor. Deze correctiefactor is het quotiënt van de definitieve kosten en de kosten zoals deze oorspronkelijk in de lijst der geldelijke regelingen waren opgenomen.35 Tegen het besluit tot vaststelling van de correctiefactor is voortaan bezwaar bij gedeputeerde staten en beroep bij de algemene bestuursrechter mogelijk, dat wil zeggen in eerste instantie bij de rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op grond van het voorgestelde artikel 95, tweede lid, gaat deze correctiefactor en de eenmalige bezwaar- en beroepsmogelijkheid bij de algemene bestuursrechter ook gelden voor landinrichtingsprojecten die reeds onder de Landinrichtingswet in voorbereiding of in uitvoering zijn genomen.36
Volgens de toelichting heeft jurisprudentie van de Hoge Raad momenteel tot gevolg dat een belastingplichtige die het niet eens is met de vastgestelde correctiefactor op dit punt tegen elke (jaarlijkse) aanslag tot inning van landinrichtingsrente op basis van de Landinrichtingswet bezwaar kan aantekenen bij de belastingdienst en beroep kan instellen bij de belastingrechter.37 Op dit moment bedraagt het aantal aanslagen landinrichtingsrente 80 000 per jaar, het aantal bezwaren hiertegen bedraagt 50 per jaar. Door eenmalig bezwaar en beroep mogelijk te maken tegen de vaststelling van de correctiefactor dalen volgens de toelichting de administratieve lasten voor de burgers en bedrijven met een factor van maximaal 26.38
De Afdeling onderschrijft dat de bedoelde jurisprudentie van de Hoge Raad aanleiding geeft tot heroverweging van de rechtsbescherming tegen de vaststelling van de correctiefactor door gedeputeerde staten. De Afdeling is evenwel niet op voorhand overtuigd van de nu gemaakte keuze om beroep open te stellen op de algemene bestuursrechter. De vaststelling van een correctiefactor hangt immers naar aard en inhoud nauw samen met de hoogte van de te betalen aanslag landinrichtingsrenten en -kosten. De rechtsbescherming tegen deze aanslagen geschiedt tot op heden langs fiscaalrechtelijke weg. In de toelichting ontbreekt een motivering waarom de rechtsmacht over de vaststelling van de correctiefactor niet bij de belastingrechter kan blijven. Deze motivering kan echter niet worden gemist, temeer nu algemeen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de correctiefactor betekent dat er naast de civiele kamer van de rechtbank39 en de belastingrechter40 een derde rechter bevoegd wordt te oordelen over financiële aangelegenheden van landinrichting.
De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering op te nemen en het voorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling merkt voorts op dat in de toelichting geen prognose is opgenomen over het mogelijke aantal bezwaren en beroepen tegen de vaststelling van de correctiefactor door gedeputeerde staten voor de landinrichtingskosten op basis van de Wilg. De Afdeling acht het voorstelbaar dat het aantal toekomstige bezwaren hoger uitvalt dan 50 per jaar, omdat de bezwaarmogelijkheid eenmalig is én omdat de landinrichtingskosten op basis van de Wilg in één keer betaald moeten worden door de eigenaar en niet gespreid worden over een periode van 26 jaar.41 De financiële gevolgen van de correctiefactor voor de eigenaar zijn derhalve groter, waardoor wellicht eerder gebruik zal worden gemaakt van de bezwaar- en beroepsmogelijkheid. Daarbij komt dat uit het voorstel niet blijkt of, in het eerste jaar na inwerkingtreding van dit voorstel voor eigenaren die reeds landinrichtingsrente betalen op basis van de Landinrichtingswet, een besluit moet worden genomen over de toe te passen correctiefactor.42 Indien dit wel het geval is, is de kans groot dat in dat jaar veel belanghebbenden het besluit zullen aangrijpen om de correctiefactor te bestrijden, hetgeen gevolgen kan hebben voor de werkzaamheden van gedeputeerde staten en de bestuursrechter.
De Afdeling geeft daarom in overweging een uitvoeringstoets te laten uitvoeren en in de toelichting nader in te gaan op de consequenties van het voorstel voor de werklast van gedeputeerde staten en de bestuursrechter.
Het kabinet heeft nadrukkelijk niet gekozen voor een bevoegdheid van de belastingrechter. Dat de belastingrechter thans een oordeel over de kostenverdeling velt, is het enkele gevolg van de jurisprudentie van de Hoge Raad die daarmee – als een soort noodoplossing – in de leemte voorziet die de huidige wetgeving op dit punt kent. Een bevoegdheid van de belastingrechter zou betekenen dat de huidige situatie in stand wordt gelaten en dat eigenaren gedurende 26 jaar jaarlijks tegen de aanslag van de landinrichtingsrente bezwaar en beroep kunnen aantekenen, met alle in paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting geschetste nadelen van dien. Daar komt bij dat de juistheid van de definitieve kostenberekening in zichzelf geen fiscaalrechtelijke kwestie is. Er is immers geen sprake van belastingheffing in eigenlijke zin, maar van verhaal van door specifieke bij de landinrichting betrokken eigenaren verschuldigde kosten voortvloeiend uit een kostenberekening die betrekking heeft op alle bij de landinrichting betrokken eigenaren. Enkel voor de techniek van het verhaal van de kosten bij de individuele eigenaar wordt aangesloten bij de instrumenten van belastingwetgeving (de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen). De belastingrechter komt in het systeem van de landinrichtingswetgeving normaliter dan ook geen rol toe bij de beoordeling van de juistheid van de kostenberekening (zie artikel 229, vierde lid, van de Landinrichtingswet en artikel 91, zevende lid, van de Wet inrichting landelijk gebied). Tegen deze achtergrond is in het wetsvoorstel gekozen voor een besluit door een bestuursorgaan waartegen volgens het reguliere regime van het bestuursrecht bezwaar kan worden aangetekend, eventueel gevolgd door beroep op de bestuursrechter.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn de paragrafen 5.2 en 6.3 van de memorie van toelichting verduidelijkt. Waar het gaat om het punt van de werklast is in de paragrafen 5.2 en 6.3 ook verduidelijkt dat de voorziening uitsluitend geldt voor landinrichtingsprojecten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige wetswijziging nog niet waren afgesloten. Anders dan waar de Afdeling van uit lijkt te gaan, vallen projecten waar de heffing van de landinrichtingsrente al een aanvang heeft genomen, buiten de voorziening. Voor een nadere uitvoeringstoets bestaat derhalve geen aanleiding.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
– Aan de redactionele kanttekening van de Afdeling ten aanzien van het voorgestelde artikel 2, tweede lid, is gevolg gegeven. Het voorgestelde derde lid van artikel 2 is dienovereenkomstige wijze geformuleerd.
– Overeenkomstig het advies van de Afdeling is het voorgestelde artikel 84b geschrapt.
– De in het bestuursakkoord natuur voorziene decentralisatie-uitkeringen hebben betrekking op 2011, 2012 en 2013. Daarbij is er geen verdeling over de jaren overeengekomen. Waar in 2011 middelen in een andere vorm ter beschikking worden gesteld – namelijk in de vorm van de uitkeringen geregeld in de voorgestelde artikelen 93d en 93e – moet dit bedrag dus in mindering worden gebracht op het totale bedrag van de in het bestuursakkoord natuur voor de jaren 2011, 2012 en 2013 voorziene decentralisatie-uitkeringen. Gelet op de tekst van het bestuursakkoord natuur hoort het jaar «2011» daar nadrukkelijk bij. Het voorgestelde artikel 93g is derhalve niet aangepast. De materiële betekenis is wel dat voor het specifieke jaar 2011 geen decentralisatie-uitkering zal worden uitgekeerd, omdat deze in de praktijk nihil zou bedragen.
– Aan de redactionele kanttekening van de Afdeling ten aanzien van het voorgestelde artikel 111b, tweede lid, is gevolg gegeven.
– In de artikelen 93e, vierde lid, 93f, eerste, tweede en derde lid, en 93i, tweede lid, onderdeel b, zijn de verwijzingen naar jaartallen en naar de relevante onderdelen van artikel 93d verduidelijkt.
– De memorie van toelichting is na ommekomst van de Raad van State geactualiseerd. In paragraaf 4.1.2 is melding gemaakt van de motie van de leden Jacobi, Van Veldhoven, Koopmans en Lodders (Kamerstukken II 2011/12, 33 240 XIII, nr. 17) en zijn ten aanzien van de FES-projecten de laatste bestuurlijke afspraken toegevoegd. Paragraaf 4.3 is geactualiseerd op het punt van de verwijzing naar wetsvoorstellen die inmiddels kracht van wet hebben verkregen.
– In de memorie van toelichting zijn enkele kleine redactionele correcties doorgevoerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, H. Bleker
– Het voorgestelde artikel 2, tweede lid, onderdeel a, als volgt herformuleren: in de uitoefening van de bij of krachtens deze of enige andere wet aan hen toegekende en op landinrichting betrekking hebbende bevoegdheden.
– In het voorgestelde artikel 84b de zinsnede «tot de toepassing waarvan Onze Minister heeft besloten» vervangen door: waartoe Onze Minister heeft besloten.
– Volgens de toelichting zal voor het jaar 2011 geen decentralisatie-uitkering worden verstrekt.27 Daarom in het voorgestelde artikel 93g
• de zinsnede «de artikelen 93d en 93e» vervangen door: artikel 93e,
• en de zinsnede «de jaren 2011, 2012 en 2013» vervangen door: de jaren 2012 en 2013.
– In het voorgestelde artikel 111b, tweede lid,
• de woorden «zijn ingetrokken» vervangen door: zijn of worden ingetrokken,
• de zinsnede «9, eerste lid, en» vervangen door: 9,
• en de zinsnede «artikel 12, tweede lid, wat betreft de mededeling aan Onze Ministers» vervangen door: artikel 12, tweede lid, tweede volzin.