Nr. 90 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2013

1. Inleiding

Hierbij informeren wij uw Kamer over de onherroepelijke vrijheidstraffen die momenteel nog niet (geheel) ten uitvoer zijn gelegd. In deze brief wordt de omvang van deze openstaande vrijheidsstraffen toegelicht en het effect van eerder genomen maatregelen beschreven. Daarnaast wordt ingegaan op staand beleid en de nieuwe maatregelen die thans worden genomen om het aantal openstaande (niet geëxecuteerde) vrijheidsstraffen te beperken.

Een belangrijk uitgangspunt van het executiebeleid is dat personen die in Nederland zijn veroordeeld tot een vrijheidsstraf, deze straf daadwerkelijk moeten ondergaan. Wanneer de rechter iemand een vrijheidsbenemende straf oplegt, moet alles erop zijn gericht dat de straf daadwerkelijk wordt uitgevoerd.

Openstaande zaken kunnen ontstaan omdat niet iedereen die wordt veroordeeld tot een onherroepelijke vrijheidsstraf, in afwachting van de onherroepelijkheid van zijn vonnis, in aanmerking komt voor voorlopige hechtenis of doordat de voorlopige hechtenis door de rechter wordt geschorst of beëindigd. Deze personen worden, nadat hun vonnis onherroepelijk is geworden, gearresteerd door de politie of zij komen in aanmerking voor de zogenoemde zelfmeldprocedure. Door de doelstellingen in het Regeerakkoord (executie direct na de veroordeling in eerste aanleg) zal deze groep van personen worden verkleind. Openstaande zaken kunnen tevens ontstaan door zogenaamde «zachte onttrekkingen». Het gaat hier bijvoorbeeld om personen die zich tijdens een voorwaardelijke straf onttrekken aan de gestelde voorwaarden of personen die na een verlofperiode niet terugkomen naar de penitentiaire inrichting. In het Regeerakkoord is opgenomen dat de algemeen geldende detentiefasering verdwijnt. Dit betekent dat in de toekomst geen zachte onttrekkingen rond detentiefasering kunnen ontstaan.

Personen kunnen zich ook bewust onvindbaar maken voor politie en justitie. Deze personen worden geregistreerd in het Opsporingsregister (OPS). Door deze registratie wordt de pakkans van deze personen vergroot. Als deze personen namelijk op enige wijze in aanraking komen met politie of justitie worden zij alsnog aangehouden. Tevens kan registratie in het OPS leiden tot paspoortsignalering en leidt het altijd tot het intrekken van sociale zekerheidsrechten. Hierdoor kunnen personen alsnog worden opgespoord. Daarnaast zet het Team Executie Strafvonnissen (TES)1 zich in op het opsporen van personen die in het OPS staan als er sprake is van een openstaande vrijheidsstraf van 120 dagen en meer en een onbekende verblijfplaats in Nederland of mogelijk verblijf in het buitenland.

2. Openstaande vrijheidsstraffen

Wij achten het van belang om meer zicht te krijgen op de openstaande vrijheidsstraffen. Daarom is in de afgelopen periode gewerkt aan het verkrijgen van inzicht in de opbouw en samenstelling van het geheel van niet ten uitvoergelegde vrijheidstraffen. Op basis hiervan treffen wij, naast de reeds bestaande maatregelen, (gerichte) aanvullende maatregelen om het aantal openstaande vrijheidsstraffen terug te dringen. Duidelijk is geworden dat het in 80% van de 15 696 zaken gaat om een vrijheidsstraf van minder dan drie maanden. In 43% van de 15.696 zaken gaat het om een vrijheidsstraf minder dan een maand2. In 4% van de openstaande zaken gaat het om een openstaande vrijheidsstraf van een jaar of meer. Onderstaande tabel geeft inzicht in de delicten bij de openstaande vrijheidsstraffen.

Tabel 1: Delicten openstaande vrijheidsstraffen

Zedendelict	0,7%
Geweldsdelict	9%
Vervalsen reisdocumenten	14,2%
Opiumdelict	12,3%
Diefstal/inbraak	35,5%
Verkeersdelict	8,9%
Overige delicten	19,4%

Op dit moment staan er 15.696 zogenoemde lopende zaken open3. Dit zijn zaken van onherroepelijk strafrechtelijk veroordeelden tot een vrijheidsstraf die nog niet ten uitvoer zijn gelegd of waar de tenuitvoerlegging van is onderbroken. Het betreft circa 14.447 personen, omdat sommige personen meerdere zaken op hun naam hebben staan. Tevens is er meer inzicht ontstaan in de onderverdeling van de zaken die openstaan. Van de 15.696 zaken vallen 2760 zaken onder het reguliere proces van tenuitvoerlegging, oftewel het betreft hier de werkvoorraad4. Concreet gaat het hier bijvoorbeeld om arrestatiebevelen die openstaan of personen die in een zelfmeldtraject zitten5. Een zelfmeldtraject houdt in dat deze persoon, na een daartoe ontvangen oproep, zich zelf moet melden bij de penitentiaire inrichting of de politie voor het ondergaan van de opgelegde vrijheidsstraf6.

De overige openstaande zaken, in totaal 12.936 zaken, staan geregistreerd in het OPS. Dit wil zeggen dat er ofwel een GBA-adres bekend is, maar dat deze personen daarop door de politie (verschillende keren) niet zijn aangetroffen ofwel dat er geen geldig GBA-adres bekend is ofwel dat deze personen zich naar alle waarschijnlijkheid in het buitenland bevinden. De werkvoorraad van het OPS wordt gevormd door een zogenaamd vlottend deel (korter dan drie jaar in het OPS), met de nodige inspanning zijn deze personen nog te vinden, en een meer statisch deel (langer dan drie jaar in het OPS). Doordat zij al enige tijd in het OPS staan, wordt de kans geringer om deze personen alsnog op te sporen. Zaken die in het OPS staan kunnen, indien de persoon echt onvindbaar is, uiteindelijk verjaren. In 2012 zijn 1258 vrijheidsstraffen verjaard7. Dit aantal ligt lager dan de voorafgaande jaren. De verwachting is dat, door de inwerkingtreding per 1 april 20138 van de wet waarmee de regeling van de verjaring is aangepast, het aantal verjaarde zaken nog verder zal dalen. Dit betekent echter wel een toename van het aantal geregistreerde zaken in het OPS.

Gebleken is dat onder zaken die in het OPS geregistreerd staan ook zaken vallen waarop het uitgangspunt van executie wel van toepassing is, maar waarbij executie van de gehele straf in Nederland niet altijd aan de orde is. Deze zaken vallen vaak onder het statische deel van het OPS. Het gaat hier bijvoorbeeld om veroordeelde criminele vreemdelingen. In principe wordt door hen de straf tot de einddatum van de detentie uitgezeten. Voorwaardelijke invrijheidsstelling is bij illegale vreemdelingen niet mogelijk. Wel is het – uiteraard onder bepaalde voorwaarden – mogelijk de straf na de helft of één derde te onderbreken en de illegale vreemdeling het land uit te zetten9. Mocht de vreemdeling na uitzetting terugkeren in Nederland en worden aangehouden, dan moet hij alsnog het restant van zijn straf uitzitten. Om die reden worden deze personen in het OPS geregistreerd. Registratie van deze personen in het OPS heeft alleen een signaalfunctie, er hoeft niet te worden ingezet op het gericht opsporen van deze personen.

Andere zaken die in het OPS staan, verdienen wel expliciete aandacht, met name als het gaat om ernstige maatschappelijke delicten met mogelijk slachtoffers. Dit gebeurt nu al door de inzet van het TES. Het TES richt zich op het opsporen van personen met een openstaande vrijheidsstraf van 120 dagen en meer in combinatie met een mogelijk verblijf in het buitenland. Het TES heeft momenteel een werkvoorraad van 1200 zaken. Daarnaast willen wij ook dat er opsporingsactiviteiten worden verricht op de categorie zaken van 90 dagen en meer. In eerste instantie wordt voor deze openstaande zaken ingezet op ernstige maatschappelijke delicten, zoals zeden, geweld, brandstichting en diefstal en dergelijke die in het vlottende deel van het OPS geregistreerd staan. Het gaat hier om circa 300 zaken. Het is onaanvaardbaar dat deze personen nog vrij rondlopen, daarom hebben deze zaken de hoogste prioriteit.

Onderstaand een schematische weergave van de inspanningen van politie en justitie met betrekking tot de openstaande vrijheidsstraffen:

3. Reeds getroffen maatregelen

In de afgelopen jaren is er veel inspanning verricht om de personen die zich onvindbaar maken alsnog op te sporen. Zo zet het TES zich sinds 2008 met succes in op het opsporen van veroordeelden met een onherroepelijke vrijheidsstraf van 120 dagen of meer. Het gaat hier specifiek om personen die onvindbaar zijn in Nederland of een (onbekende) verblijfplaats hebben in het buitenland. In 2012 heeft de inzet van het TES geleid tot 185 aanhoudingen (van de 1200 zaken die het TES onder haar aandacht heeft) in binnen- en buitenland, met aansprekende voorbeelden van opsporingen van veroordeelden met hoge strafrestanten10.

Er zijn tevens maatregelen genomen in het kader van de Eén-overheid gedachte, zoals het signaleren van het paspoort van de veroordeelde of het intrekken van een (sociale) uitkering. De Paspoortwet biedt op dit moment de mogelijkheid om op verzoek van het Openbaar Ministerie een paspoort vervallen te verklaren of te weigeren aan personen die veroordeeld zijn tot een vrijheidsstraf van zes maanden of meer, of een geldboete van de derde categorie (€ 3900) of hoger. Recentelijk is aangekondigd dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zijn overeengekomen het toepassingsbereik van de mogelijkheid die de Paspoortwet biedt om paspoorten te weigeren of vervallen te verklaren aan te passen. Het voorstel is deze wet zodanig uit te laten breiden dat in de toekomst de Paspoortwet al van toepassing is bij personen die zijn veroordeeld tot een onherroepelijke gevangenisstraf van vier maanden of meer (120 dagen) in plaats van zes maanden of meer (180 dagen). Hierbij wordt aangesloten bij de regelgeving rond het uitvaardigen van een Europees Arrestatiebevel (EAB). Dit is mogelijk, als er is voldaan aan de criteria voor het uitvaardigen van een EAB, bij openstaande vrijheidsstraffen van 120 dagen of meer.

Sinds 1 januari 2011 is in de wet11 vastgelegd dat mensen hun sociale zekerheidsrechten verliezen als zij zich onttrekken aan een aan hen opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Hierdoor zijn bij het UWV en de SVB sindsdien ongeveer 1200 uitkeringen beëindigd. Binnen het gemeentelijk domein heeft de gegevensuitwisseling tussen Justitie en het Inlichtingenbureau tot nu toe geleid tot ongeveer 1000 samenloopsignalen, waarmee gemeenten in staat zijn gesteld om de uitkering van voortvluchtige veroordeelden te beëindigen. Deze aanpak is effectief en zal dan ook worden voortgezet.

Ook is in 2011 gestart met het opnieuw aanbieden van zaken uit het OPS (uit het statische deel) aan de politie. Het betrof hier strafsoorten variërend van geldboetes tot vrijheidsbenemende straffen12. Samen met het Openbaar Ministerie, het CJIB en de politiekorpsen is een selectie uit het OPS gemaakt van openstaande vonnissen die langer dan drie jaar in het register stonden en die over een laatst bekend adres in Nederland beschikten. Het doel van de selectie van deze veroordeelden was deze personen op te sporen of op grond van het opnieuw doorlopen van alle aanwezige opsporingsindicaties te concluderen dat dit niet mogelijk is.

Uit deze selectie kwamen ongeveer 6500 veroordeelden die samen verantwoordelijk waren voor in totaal 7649 zaken. Inmiddels is gebleken dat van de 7649 zaken er 344 zaken alsnog ten uitvoer konden worden gelegd. In deze gevallen is alsnog de gevangenisstraf uitgezeten of is de geldboete of schadevergoedingsmaatregel betaald13. In de overige zaken bleken geen nieuwe opsporingsindicaties aanwezig te zijn, wat betekent dat deze personen op dit moment (nog steeds) onvindbaar zijn. Deze personen blijven gesignaleerd staan in het OPS. Als deze personen op enige wijze in aanraking komen met politie of justitie worden zij alsnog aangehouden. Daarnaast geldt dat als bij deze personen een nieuw adres bekend wordt, er een arrestatiebevel wordt uitgevaardigd. Het onderzoek met betrekking tot deze 7649 zaken (6500 veroordeelden) is bijna afgerond. Gelet op de geringe resultaten worden geen nieuwe zaken die aan de voor de selectie gehanteerde criteria voldoen (drie jaar in OPS en laatst bekend adres in Nederland) aangeboden aan de politie.

4. Extra inzet opsporing veroordeelden

Inzet politie

De politie speelt een belangrijke rol bij het opsporen van personen die nog een vrijheidsstraf hebben openstaan. Jaarlijks worden er circa 57.000 executieopdrachten aangeboden aan de politie die direct betrekking hebben op vrijheidsbenemende sancties of waarvan sprake is van geldsancties met vervangende hechtenis of lijfsdwang. Daarnaast is de politie actief in het opsporen van personen die in het OPS staan geregistreerd. Het gericht uitvoeren van zichtbare executieacties door de politie blijkt effectief te zijn14. Dit soort acties zullen dan ook door de politie worden voortgezet en waar mogelijk uitgebreid. De Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) van de Dienst Justitiële Inrichtingen heeft de politie hierbij in enkele regio's ondersteund. Op basis van de opgedane ervaring is met de DV&O afgesproken dat de politie, indien nodig en als dit kostenneutraal door DV&O kan worden uitgevoerd, ook op landelijk niveau gebruik kan maken van de inzet van de DV&O.

Tevens biedt de vorming van de Nationale Politie de kans om de executietaak van de politie, voor wat betreft het werkproces als ook de organisatie-inrichting, op een meer eenduidige wijze vorm te geven. In het inrichtingsplan Nationale Politie15 is een aantal kaders opgenomen ten aanzien van de executietaak waardoor werkprocessen geüniformeerd worden en capaciteit is gewaarborgd. Zo vormt de executietaak een kerntaak van de basisteams en van de opsporingsteams binnen de regionale eenheden. Hiermee wordt benadrukt dat de executietaak een basistaak van de politie is. Daarnaast wordt binnen elke regionale eenheid een Team Coördinatie Executietaken ingericht. De regionale eenheden hebben in de inrichting van hun executietaak de ruimte om – binnen de kaders – deze zo in te richten dat deze past bij de betreffende eenheid. De executietaak in de regionale eenheid Amsterdam kan immers (in zwaarte) verschillen van die van Limburg hetgeen een andere invulling van de inrichting kan rechtvaardigen. Dit neemt niet weg dat er binnen de Nationale Politie scherp gestuurd gaat worden op resultaten ten aanzien van de executietaak. De nieuwe inrichting is uiterlijk 1 januari 2015 gereed.

Door het uniformeren van het werkproces wordt de efficiency aanmerkelijk verbeterd en daardoor naar verwachting de pakkans van veroordeelden vergroot. Doelstelling van het nieuwe werkproces is dat de instroom van executieopdrachten in een aantal fasen zo efficiënt mogelijk wordt afgehandeld. Variërend van een effectieve standaardaanpak in de eerste fasen tot een gerichte maatwerkaanpak in de latere fasen. Indien in een eerdere fase geen positief resultaat wordt behaald, bijvoorbeeld omdat de veroordeelde moeilijk vindbaar is, kan opschaling plaatsvinden naar een volgende fase.

Daarnaast zal de inzet van het TES worden voortgezet. De aanpak van het TES is effectief door de gerichte samenwerking tussen politie en het Openbaar Ministerie. Het TES zal zich de komende jaren blijven inzetten op de doelgroep veroordeelden met een onherroepelijke vrijheidsstraf van 120 dagen en meer die mogelijk in het buitenland bevinden of onvindbaar zijn in Nederland. Op dit moment wordt bekeken op welke wijze de inzet van het TES naadloos kan aansluiten bij de ontwikkeling rond het aanpassen van het werkproces van de politie met betrekking tot het opsporen van veroordeelden.

Doorlichting specifieke zaken

Zoals onder paragraaf 2 is aangeven, is de politie gevraagd om, nadat de doorlichting van de hierboven genoemde 7 649 zaken is afgerond, een aantal andere categorieën zaken door te lichten. Het betreft zaken die al enige tijd (maar korter dan drie jaar) in het OPS gesignaleerd staan en waarin personen zijn veroordeeld voor een maatschappelijk ernstig delict met mogelijk slachtoffers en die een straf hebben openstaan van 90 dagen of meer. Het betreft hier personen die zich tot nu onvindbaar hebben gemaakt voor justitie en politie. De politie gaat de mogelijkheid verkennen tot het opsporen van deze personen.

Onderstaand een schematische weergave van de aanvullende inspanningen van politie en justitie met betrekking tot de openstaande vrijheidsstraffen:

5. Verdere optimalisatie tenuitvoerlegging

Om te bevorderen dat meer personen daadwerkelijk hun straf uitzitten, heeft dit kabinet in het regeerakkoord maatregelen opgenomen die naar verwachting een positief effect hebben op de executieketen. Door verdachten of veroordeelden eerder in het strafproces te kunnen vastzetten, wordt de kans op uitval beperkt. Voorstellen van dit kabinet hieromtrent zijn de uitbreiding van de gronden voor voorlopige hechtenis en de invoering van de dadelijke uitvoerbaarheid voor bepaalde vrijheidsstraffen. Het wetsvoorstel «Uitbreiding gronden voorlopige hechtenis» is momenteel bij de Tweede Kamer aanhangig.

Door het invoeren van een «dadelijke uitvoerbaarheid» bij vrijheidsbenemende straffen van twee jaar of meer, of een jaar als er een slachtoffer in beeld is, ongeacht of hoger beroep is ingesteld, wordt de executie van deze straffen naar voren gehaald. Dit zijn vrijheidsstraffen waarvan het kabinet het belangrijk vindt dat veroordeelden deze ook altijd daadwerkelijk en met voorrang ondergaan. Als gekeken wordt naar de cijfers over de huidige praktijk blijkt dat het grootste deel van deze veroordeelden reeds in afwachting van hun hoger beroep in voorlopige hechtenis doorbrengt. Er is echter een groep van veroordeelden die niet gedetineerd is terwijl de berechting in hoger beroep nog gaande is. Door het invoeren van een «dadelijke uitvoerbaarheid» kan de tenuitvoerlegging bij deze groep direct aanvangen. Dit verkleint de kans op uitval.

Dit kabinet zet de komende jaren in op de optimalisatie van de executieketen. In samenwerking met alle betrokken ketenpartners richt het programma Uitvoeringsketen Strafrechtelijke Beslissingen (USB) zich onder andere op het voorkomen van uitval in de executieketen. Centraal daarbij staat het uitgangspunt dat, zoals aan uw Kamer is bericht in de brief over de Versterking van de prestaties in de strafrechtketen16, de ongewenste uitstroom in de strafrechtketen in haar geheel in 2016 tot aanvaardbare proporties moet zijn teruggebracht. Op dit moment loopt er een kwalitatief onderzoek naar ongewenste uitstroom dat duidelijk moet maken hoe de meeste ongewenste uitstroom ontstaat en waar deze plaatsvindt. Op basis van dit onderzoek wordt een norm vastgesteld met betrekking tot ongewenste uitstroom. Uw Kamer wordt in de volgende voortgangsrapportage over het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS) hierover geïnformeerd. U ontvangt deze voortgangsrapportage voor het zomerreces.

Een belangrijk onderdeel binnen het programma USB is het inrichten van een Administratie- en InformatieCentrum voor de Executie (AICE) bij het CJIB. Het CJIB krijgt in de vorm van het AICE een centrale rol in de executieketen. Ter ondersteuning van AICE wordt een Centrale Administratieve Voorziening (CAV) ontwikkeld. Hierdoor kan er vanaf 2014 optimaal zicht en grip op het proces van tenuitvoerlegging zijn. De komst van AICE zorgt er voor dat organisaties, zoals de politie, over tijdige en juiste informatie beschikken om straffen ten uitvoer te leggen.

Om meer structureel inzicht te krijgen in de prestaties in de executieketen heeft het WODC een zogeheten kpi-monitor ontwikkeld. Deze monitor zal op korte termijn onder andere inzicht geven in de zaken die het risico lopen uit te vallen, zodat daar vervolgens op gestuurd kan worden. Daarnaast zal de monitor informatie verschaven over zaken die definitief uitvallen wegens executieverjaring.

6. Tot slot

Wij zetten met deze maatregelen in op het actief terugdringen van het aantal openstaande vrijheidsstraffen. Het is van belang dat in deze kabinetsperiode de uitval in de executieketen wordt beperkt, zodat uiteindelijk minder zaken verjaren. Hieraan werken wij samen met alle betrokken ketenpartners in de executieketen. In principe moet elke straf die wordt opgelegd door de rechter ten uitvoer worden gelegd. Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan de belangen van slachtoffers, nabestaanden en de samenleving en neemt de geloofwaardigheid van het strafrechtsysteem toe.

De minister van Veiligheid en Justitie, I.W. Opstelten

De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven