Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 december 2012 en het nader rapport d.d. 19 december 2012 bij de nota van wijziging (Kamerstuk 33 400 V, nr. 15), aangeboden aan de Koningin door de minister van Financiën. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 19 december 2012, no. 12.003077, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging op het voorstel van wet houdende de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2013, met toelichting.
Het voorstel strekt tot vaststelling van nieuwe begrotingsstaten van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor het jaar 2013, door het bij nota van wijziging afsplitsen van de hiermee overeenkomende begrotingsstaten van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken in de op Prinsjesdag, 18 september 2012, ingediende begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2013, en deze begrotingsstaten afzonderlijk te laten vaststellen bij een in artikel III van de nota van wijziging opgenomen wetsvoorstel.
De Afdeling advisering van de Raad van State komt tot de conclusie dat, anders dan door de regering wordt beoogd, de voorliggende nota van wijziging niet kan dienen als indiening van een zelfstandig wetsvoorstel voor de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Nu deze nota van wijziging inmiddels reeds is ingediend bij de Tweede Kamer, is de situatie ontstaan waarbij bepaalde begrotingsonderdelen wel zijn geschrapt uit de begrotingsstaten van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2013, maar dat gelijktijdig daarmee voor die zelfde onderdelen niet is voorzien in een nieuwe begrotingsautorisatie. Omdat het om een begroting gaat, kan daar, gezien het samenstel van in deze relevante (grond)wettelijke bepalingen, op dit moment ook niet eenvoudig met een nieuw wetsvoorstel in worden voorzien.
De Afdeling is daarom van oordeel dat met een nieuwe nota van wijziging de status quo ante zal moeten worden hersteld, om te voorkomen dat de programmaminister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in de begroting voor 2013 geheel niet over middelen beschikt. Voorts zou bij – nieuwe – nota van wijziging ook een bepaling kunnen worden toegevoegd aan het bij de Tweede Kamer aanhangige begrotingsvoorstel voor Buitenlandse Zaken, waarin uitdrukkelijk wordt omschreven voor welke onderdelen van de begroting van Buitenlandse Zaken de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, als het gaat om het doen van uitgaven, zelfstandig verantwoordelijk is. Bij gelegenheid van Prinsjesdag 2013 zal dan, voor de begroting 2014, indien gewenst alsnog de eigen programmabegroting tot stand kunnen worden gebracht.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 december 2012, nr. 12.003077, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake de bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 december 2012, nr. W04.12.0505/II, bied ik U hierbij aan.
De nota van wijziging geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling merk ik het volgende op.
De Rijksbegroting 2013 (waarvan de verschillende begrotingshoofdstukken onderdeel uitmaken) is op 18 september 2012 door de regering bij de Tweede Kamer ingediend. Het huidige kabinet is op 5 november 2013 beëdigd. Daarin hebben twee programmaministers zitting. Om begrijpelijke redenen zijn voor hen in de Rijksbegroting 2013 nog geen separate begrotingshoofdstukken voorzien. De regering wil hierin thans met betrekking tot de programmaminister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voorzien door hangende de parlementaire behandeling van de begroting van het ministerie Buitenlandse Zaken voor het jaar 2013, de begrotingsstaten die betrekking hebben op de verantwoordelijkheid van deze programmaminister bij nota van wijziging te schrappen in de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken en deze onder te brengen in een nieuw wetsvoorstel. Dit geeft de Afdeling aanleiding het volgende op te merken.
Artikel III van de nota van wijziging bevat een tekst die bedoeld is om te dienen als de tekst van een voorstel van wet met betrekking tot de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Een tekst is echter niet reeds daarom een wetsvoorstel omdat deze de bewoording en gedaante heeft van een wetsvoorstel. Vereist is bovendien dat die tekst volgens bepaalde procedurele stappen bij de Staten-Generaal is ingediend (ministerraad, advies Afdeling advisering van de Raad van State,1 indiening bij de Tweede Kamer bij Koninklijke boodschap). De voorliggende tekst is niet via deze reguliere stappen bij de Tweede Kamer ingediend. Voor zover de tekst zich voordoet als begrotingsvoorstel, is voorts voorbij gegaan aan de positie van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot begrotingswetten op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001).
De Grondwet bevat een aantal voorschriften met betrekking tot de wetsprocedure. De regering heeft in de gewone wetsprocedure de bevoegdheid tot het indienen van wetsvoorstellen (artikel 82) en tot het intrekken van een door haar ingediend wetsvoorstel (artikel 86, eerste lid); daarnaast kan de regering een door haar ingediend wetsvoorstel wijzigen door het indienen van een nota van wijziging (artikel 84). De Tweede Kamer heeft het recht van initiatief, alsmede het recht tot intrekking van een initiatiefwetsvoorstel (artikelen 82 en 86, tweede lid), het recht van amendement (artikel 84) en de bevoegdheid een wetsvoorstel te aanvaarden of verwerpen. De Eerste Kamer beschikt alleen over de laatstgenoemde bevoegdheid en mist de rechten van initiatief en amendement.
De voorliggende nota van wijziging pretendeert een nieuw wetsvoorstel te scheppen door een separate begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking bij nota van wijziging af te splitsen van het reeds bij de Staten-Generaal ingediende en door de Tweede Kamer in behandeling genomen voorstel voor de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor de gewone wetsprocedure voorziet de Grondwet niet in de mogelijkheid tot het splitsen van een bij de Staten-Generaal aanhangig wetsvoorstel. De Grondwet voorziet daarin alleen voor een voorstel tot grondwetsherziening.2 In dat geval is de Tweede Kamer bevoegd om, al dan niet op voorstel van de regering, een voorstel in twee of meer wetsvoorstellen te splitsen. Deze voorstellen volgen vervolgens de gewone procedure. Het splitsingsrecht is een soort mengvorm van het recht van initiatief en van amendement. Tegen die achtergrond is het begrijpelijk dat voor deze speciale wetsprocedure in de Grondwet een afzonderlijke regeling is getroffen.
Voor de gewone wetsprocedure ontbreekt echter een dergelijke regeling. Wel komt het voor dat een wetsvoorstel na advisering door de Afdeling advisering, maar vóór de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer wordt gesplitst. Na indiening van een wetsvoorstel kan het voorstel echter slechts worden gewijzigd door een amendement of door een nota van wijziging. Het feit dat een wetsvoorstel in de gewone wetsprocedure niet door middel van een nota van wijziging of amendement kan worden gesplitst, is in de parlementaire geschiedenis overigens meerdere malen onderkend, onder meer tijdens de behandeling van het voorstel van wet belastingheffing van excessieve beloningsbestanddelen.3
Toegespitst op de reguliere wetsprocedure volgt uit het voorgaande dat bij nota van wijziging (of amendement) wel onderdelen uit een ingediend wetsvoorstel kunnen worden geschrapt, maar dat om deze onderdelen vervolgens als wet aanvaard te krijgen de reguliere wetsprocedure zal moeten worden doorlopen (behandeling in de ministerraad, advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State, indiening bij de Tweede Kamer). Bij het indienen van begrotingswetten gelden daarnaast bijzondere voorschriften, waarop hieronder wordt ingegaan.
Met betrekking tot Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking ligt zo’n wetsvoorstel thans niet voor, aangezien de in artikel III van de nota van wijziging opgenomen tekst niet op de grondwettelijk bepaalde wijze is voorbereid en bij de Tweede Kamer is ingediend. Dit betekent dat, met de nota van wijziging, wél de in de artikelen I en II aangegeven wijzigingen in het voorliggend begrotingsvoorstel zijn aangebracht, maar dat geen voorstel voor budgetautorisatie van deze gewijzigde onderdelen voorligt. Indien de Tweede Kamer dan ook tot aanvaarding van het gewijzigd wetsvoorstel overgaat, ontstaat een situatie waarin voor deze onderdelen in het geheel geen budgetautorisatie is verkregen voor de uitgave van begrotingsmiddelen die volgens de artikelen I en II worden verwijderd uit de begrotingsstaten van Buitenlandse Zaken. Dat zou betekenen dat de programminister niet alleen geen eigen begrotingshoofdstuk heeft, maar in het geheel geen toestemming heeft voor de uitgave van middelen.
De Afdeling adviseert dan ook om terug te komen op de thans gekozen weg omdat deze, bij gebrek aan een regulier begrotingsvoorstel voor de in de begroting van Buitenlandse Zaken geschrapte uitgaven, een geheel ander gevolg zal hebben dan door de regering wordt beoogd. Het ontbreken van een regulier begrotingsvoorstel laat zich overigens niet eenvoudig oplossen, omdat met betrekking tot de procedure van indiening van begrotingsvoorstellen aparte wettelijke voorschriften gelden.
Met de Afdeling ben ik van mening dat de aparte wettelijke voorschriften die gelden voor de indiening van begrotingsvoorstellen het niet eenvoudig maken al in 2013 te voorzien in een eigen begroting voor de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De redenering van de Afdeling begrijp ik zo, dat de onderdelen die met de in de artikelen I en II van de nota van wijziging aangegeven wijzigingen uit het reeds via de reguliere wijze ingediende begrotingsvoorstel van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden afgesplitst, niet kunnen worden ondergebracht in het met artikel III van diezelfde nota van wijziging beoogde afzonderlijke wetsvoorstel voor een begroting voor de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, omdat volgens de Afdeling iets dat de gedaante heeft van een wetsvoorstel alleen werkelijk een wetsvoorstel kan zijn indien het via de daartoe voorgeschreven procedure is ingediend. Dat is volgens de Afdeling niet het geval, zodat er via de weg van artikel III van de nota van wijziging geen voorstel voor budgetautorisatie zou voorliggen. Dit betekent dat de weg van een afzonderlijk wetsvoorstel niet kan worden vervolgd.
Het advies van de Afdeling om terug te komen op de thans gekozen weg zal ik volgen. Daarbij teken ik aan dat het nadrukkelijk wel de bedoeling is dat de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor het jaar 2013 kan beschikken over een door de Staten-Generaal geautoriseerde eigen begroting. De manier waarop ik terugkom op de thans gekozen weg, zal ik hieronder bij mijn reactie op de conclusie nader uitwerken.
De keuze van de regering om hangende de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken de begrotingsstaten van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking daaruit af te splitsen en die onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel stuit zoals gezegd op staatsrechtelijke bezwaren. Bij een gewoon wetsvoorstel zou voor het afgesplitste deel een regulier wetsvoorstel moeten worden ingediend. In het onderhavige geval gaat het echter om een begrotingsvoorstel. Daarvoor gelden ingevolge de Grondwet en de Cw 2001 aparte procedurele voorschriften. Daarom gaat de Afdeling hier in op de mogelijkheid om alsnog via de normale wetsprocedure de begroting van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking vast te stellen. Het voorstel geeft de Afdeling daarnaast aanleiding om kort aandacht te besteden aan de positie van een programmaminister.
Ingevolge artikel 105, tweede lid, van de Grondwet worden jaarlijks voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip (Prinsjesdag, of een bij wet te bepalen eerder tijdstip). Artikel 105 van de Grondwet is nader uitgewerkt in de Cw 2001. Zoals hierna zal worden toegelicht, maakt een eventuele programmabegroting in de systematiek van de Cw 2001 onderdeel uit van de Rijksbegroting en daarmee van de algemene begrotingswetten als bedoeld in artikel 105 van de Grondwet. Ingevolge artikel 12, vierde lid, van de Cw 2001 worden de voorstellen van wet die behoren bij de Rijksbegroting op de derde dinsdag van september van het jaar voorafgaande aan het jaar waarop deze voorstellen betrekking hebben, gelijktijdig aan de Tweede Kamer gezonden.
Ingevolge de Grondwet en de Cw 2001 houdt de begrotingssystematiek in dat alle voorstellen voor de diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting tegelijk op Prinsjesdag bij de Tweede Kamer worden ingediend. Dit brengt tot uitdrukking dat de Rijksbegroting, hoewel bestaande uit verschillende voorstellen van wet, toch als één geheel moet worden beschouwd. Uiteindelijk telt voor de Rijksbegroting de totaaltelling van de saldi van de afzonderlijke begrotingswetten. Dat bepaalt immers het begrotingstekort of -overschot. Dit vergt een integrale afweging, waarbij tijdens de parlementaire behandeling de diverse begrotingen in onderling verband moeten en kunnen worden besproken en beoordeeld.
De figuur «programmaminister» is niet nieuw. In het verleden is ook gewerkt met programmaministers; daarvoor zijn destijds in de Cw 2001 de begrotingen van de programmaministers apart opgenomen.4 Bij de vijfde wijziging van de Cw 2001 is de figuur van een afzonderlijke programmabegroting echter weer geschrapt.5 Tevens is, met het oog op de toekomst en om reden van wetgevingsdoelmatigheid, een meer structurele voorziening in de Cw 2001 opgenomen voor het toevoegen van andere begrotingen aan de Rijksbegroting dan de in artikel 1, eerste lid, onderdeel a., van die wet genoemde departementale begrotingen. Sinds de inwerkingtreding van die wijziging bepaalt de Cw 2001 dat tot de Rijksbegroting onder meer ook behoort een andere begroting indien deze begroting aan de Rijksbegroting wordt toegevoegd bij de wet waarmee die begroting voor de eerste keer wordt vastgesteld. Daarmee bevat de CW 2001 een grondslag voor de begrotingen van de twee programmaministers in het kabinet-Rutte II (hierna: programmabegrotingen). Het feit dat ook een programmabegroting is gebaseerd op artikel 1 van de Cw 2001 heeft tot gevolg dat bij het indienen van een dergelijke begroting eveneens de hiervoor, onder a., geschetste procedurevoorschriften gelden.
Het is, naar het de Afdeling voorkomt, niet noodzakelijk dat een programmaminister voor een adequate uitvoering van zijn taken al direct de beschikking heeft over een eigen programmabegroting. De taken en verantwoordelijkheden van een programmaminister worden primair bepaald door het besluit van zijn benoeming, in samenhang met de kaders van de in de ministerraad afgesproken taakverdeling. Daarnaast is van belang dat het regeerakkoord een nadere uitwerking bevat van de voornemens ten aanzien van de beleidsterreinen en programma’s van de onderscheiden ministers. Op basis daarvan kan ook een programmaminister zijn taken uitvoeren en daarover verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal.
De Grondwet vergt niet dat iedere minister zijn eigen begroting heeft. Wel schrijft de Cw 2001 voor dat ieder ministerie een eigen begrotingshoofdstuk heeft, dat is vervat in een afzonderlijke wet. Aangezien een programmaminister niet een eigen ministerie heeft, maar inwoont bij één van de bestaande ministeries, zal hij zijn taken kunnen uitvoeren op basis van de desbetreffende onderdelen van de begroting van dat ministerie. Als minister zonder portefeuille kan een programmaminister op basis van het besluit van zijn benoeming en de, in het licht van het regeerakkoord, in de ministerraad afgesproken taakverdeling, aan de slag met de onderdelen van de begroting van het departement waar hij inwoont. Die situatie doet zich sinds het aantreden van het nieuwe kabinet ook voor in de resterende tijd van het lopend begrotingsjaar 2012.
Indien de regering de eigen budgettaire verantwoordelijkheid van een programmaminister sterker zou willen benadrukken, zou overwogen kunnen worden dat de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking door medeondertekening van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken haar verantwoordelijkheid tot uitdrukking brengt voor de besteding van de begrotingsmiddelen die haar portefeuille aangaan.
Voorts zou bij – nieuwe – nota van wijziging ook een bepaling kunnen worden toegevoegd aan het bij de Tweede Kamer aanhangige begrotingsvoorstel voor Buitenlandse Zaken, waarin uitdrukkelijk wordt omschreven voor welke onderdelen van de begroting van Buitenlandse Zaken de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, als het gaat om het doen van uitgaven, zelfstandig verantwoordelijk is. Bij gelegenheid van Prinsjesdag 2013 zal dan, voor de begroting 2014, indien gewenst alsnog de eigen programmabegroting tot stand kunnen worden gebracht.
De Afdeling ben ik dankbaar voor de opbouwende wijze waarop zij een handreiking doet om ondanks de terecht geschetste complicaties die voortvloeien uit de procedure voor begrotingswetsvoorstellen toch te komen tot een oplossing voor de gesignaleerde staatsrechtelijke bezwaren.
Met de Afdeling ben ik het eens dat het onmogelijk is om na Prinsjesdag nog een nieuw voorstel voor een algemene begrotingswet in te dienen. Precies dat probleem beoogde artikel III van de nota van wijziging – naar de Afdeling stelt zonder het beoogde resultaat – op te lossen.
De figuur «programmaminister» onderscheidt zich van een «gewone» minister zonder portefeuille doordat hij de beschikking heeft over een eigen begroting. In dat verband kan ik de Afdeling niet volgen als zij zegt dat het niet noodzakelijk is dat een programmaminister voor een adequate uitvoering van zijn taken al direct de beschikking heeft over een eigen programmabegroting. Was dat zo geweest, dan had het in de rede gelegen te wachten tot Prinsjesdag 2013 om de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking een eigen begroting te geven. Dat is echter niet de keuze die ten grondslag ligt aan artikel III van de nota van wijziging. Juist om de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zelfstandig verantwoordelijk te maken voor de uitgaven die hij ten behoeve van de adequate uitvoering van zijn taken moet doen, is de beschikking over een eigen begroting naar mijn mening essentieel. Om toch recht te doen aan de opmerkingen van de Afdeling ben ik gekomen tot een andere oplossing, die zowel recht doet aan de staatsrechtelijke bezwaren die de Afdeling signaleert als aan de wens om de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking al voor het jaar 2013 te laten beschikken over eigen begrotingsmiddelen door een eigen begrotingsstaat.
De voorliggende nota van wijziging is reeds bij de Tweede Kamer ingediend. Een nota van wijziging werkt vanaf het moment van indiening; de wijzigingen zijn niet afhankelijk van aanvaarding van de nota door de Tweede Kamer. Derhalve zijn de in de artikelen I en II aangegeven wijzigingen inmiddels in het begrotingsvoorstel van Buitenlandse Zaken aangebracht. Zonder nadere stappen zal dan ook bij aanvaarding van het begrotingsvoorstel de hierboven beschreven situatie ontstaan dat de voorgestelde begrotingsautorisatie voor de uitgaven van de programmaminister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking wel geschrapt is, maar niet tegelijk herleeft in ander wettelijk verband. Indien de regering zulks wil voorkomen en de status quo ante wil herstellen, zal een nieuwe nota van wijziging nodig zijn, welke de met de artikelen I en II aangebrachte wijzigingen terugdraait. Intrekking van de reeds ingediende nota van wijziging kan naar zijn aard niet.
De Afdeling heeft met haar advies mij een waardevol inzicht verschaft in de staatsrechtelijke bezwaren die kleven aan de vorm die in artikel III van de nota van wijziging was gegeven aan de wens de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor het jaar 2013 te laten beschikken over een eigen begroting. Om toch invulling te geven aan die wens, volg ik het advies van de Raad om de gekozen weg te verlaten en sla ik een andere weg in die recht doet aan de opmerkingen van de Raad.
In een tweede nota van wijziging zie ik af van een afzonderlijk wetsvoorstel waarin de onderdelen worden ondergebracht die met de in de artikelen I en II van de nota van wijziging aangegeven wijzigingen uit het reeds via de reguliere wijze ingediende begrotingsvoorstel van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden afgesplitst. In plaats daarvan breng ik deze afgesplitste onderdelen onder in een afzonderlijke begrotingsstaat, die in afwijking van de hoofdregel van artikel 1, derde lid van de Comptabiliteitswet 2001, wordt vastgesteld door de wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Deze afwijking geldt alleen voor het jaar 2013 en volgt zo tijdelijk dezelfde weg als de meer permanente uitzonderingen voor het laten vaststellen van meerdere begrotingsstaten door één wet. Uiteraard zal voor de begroting van 2014 de reguliere weg weer worden gevolgd van het indienen van twee afzonderlijke wetsvoorstellen waarmee de begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, respectievelijk die voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking worden vastgesteld.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 december 2012, nr. 12.003077, machtigde Uwe Majesteit mij een afschrift van dit nader rapport samen met een afschrift van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake de bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal te doen toekomen.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem