Nr. 5 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

De vaste commissie voor Financiën heeft enkele nadere vragen gesteld over de kabinetsreactie op het koopkrachtonderzoek uitgevoerd op Caribisch Nederland.

Ik zal op de vragen en opmerkingen zoveel mogelijk ingaan in de volgorde waarin zij gesteld respectievelijk gemaakt zijn. Als fracties vergelijkbare vragen hebben gesteld of soort gelijke opmerkingen hebben gemaakt, worden de reacties gecombineerd.

Het gehanteerde uitgangspunt, dat de opbrengst van de op Caribisch Nederland geldende belastingen die op rijksniveau worden geheven op macroniveau gelijk moet zijn aan de opbrengst van het oude fiscale stelsel, geldt voor het jaar van introductie van het nieuwe fiscale stelsel voor Caribisch Nederland.

Zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt van de Belastingwet BES (Kamerstukken, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 189, nr. 3), heeft dit uitgangspunt een nauwe samenhang met één van de andere in dezelfde memorie van toelichting genoemde uitgangspunten, namelijk het streven naar draagvlak in Caribisch Nederland. Het uitgangspunt geldt dus voor het jaar van introductie van het fiscale stelsel voor Caribisch Nederland.

In het onderzoeksrapport van Ecorys wordt, zoals aangehaald door de leden van de VVD fractie, vastgesteld dat de meeste ingezetenen van Caribisch Nederland er financieel op vooruit zijn gegaan. In het rapport wordt verder vastgesteld dat een aantal groepen een risico hebben op koopkrachtverlies. Het gaat hierbij om de groep met een inkomen rond het minimumloon en parttimers, AOV’ers met een klein pensioen, werknemers in loondienst die niet werkzaam zijn bij de overheid of bij grotere bedrijven en ondernemers met een laag inkomen.

De koopkracht op Caribisch Nederland is in het Ecorys rapport analytisch en cijfermatig benaderd. In dat kader is in het rapport aandacht besteed aan de omvang en de oorzaken van de inflatie, aan de effecten op het besteedbaar inkomen van het nieuwe belastingstelsel en aan wijzigingen in de bruto inkomens. Al deze factoren zijn, inclusief de verbeterde naleving van het belastingstelsel, van invloed op de individuele veranderingen in koopkracht die de eilandbewoners hebben ervaren. Naar aanleiding van het rapport is onderkend dat er kwetsbare groepen bestaan – evenals in de rest van Nederland – en welke deze zijn.

Een verklaring voor de gepercipieerde stijging van de macrobelasting- en premiedruk kan liggen in de verbeterde naleving van het belastingstelsel. In de perceptie van burgers kan daarom sprake zijn van toegenomen belastingdruk.

Met het onderzoek van Ecorys heeft het kabinet op een zo objectief mogelijke manier de perceptie van eilandbewoners getoetst aan de feiten. Een verdere verificatie acht het kabinet dan ook niet nodig.

Voor de invoering van het nieuwe fiscale stelsel op Caribisch Nederland gold de Belasting op de Bedrijfsomzetten (BBO; die geheven wordt ter zake van het verrichten van leveringen en diensten) op Saba en Sint Eustatius en de omzetbelasting (OB; die niet alleen op leveringen en diensten geheven wordt, maar ook ter zake van de invoer van goederen) op Bonaire. Daarnaast werden er ook invoerrechten geheven op Bonaire. De BBO en OB waren ieder -zij het de BBO meer dan de OB, die in een beperkt aantal gevallen een recht op aftrek van voorbelasting kent- een cumulatieve belasting.

De nieuwe algemene bestedingsbelasting (ABB) is een bestedingsbelasting die zowel diensten als invoer van goederen als leveringen van eindproducten door binnenlandse producenten belast. Afgezien van de specifieke regeling voor producenten wordt op goederen derhalve slechts alleen ABB geheven op het moment van invoer daarvan in Caribisch Nederland. De vervolgleveringen na invoer van de goederen zijn derhalve niet meer belast met ABB.

Sommige ondernemers hebben onterecht op iedere levering van een goed ABB berekend, terwijl dit nog maar eenmalig hoeft te gebeuren. Deze ondernemers passen nog de oude fiscale systematiek van de OB toe. Het is dus gebleken dat de mate van gewenning aan het nieuwe fiscale stelsel met name bij kleinere ondernemers wat tijd in beslag heeft genomen. De ABB had theoretisch gezien volgens het koopkrachtonderzoek juist een prijsverlagend effect gehad moeten hebben, met name op Bonaire omdat bij de introductie van de ABB de tarieven van de veelal hoge invoerrechten op nihil zijn gesteld.

De Belastingdienst/Caribisch Nederland (hierna: B/CN) heeft vooruitlopende op het verschijnen van het koopkrachtonderzoek van Ecorys al besloten de voorlichting over de (juiste) toepassing van de ABB verder te intensiveren. Zo is voorlichting verleend aan horeca ondernemers over de verschillende behandeling voor de ABB van ter plekke genuttigde en meegenomen maaltijden. Hoewel de aandacht daarbij met nadruk gericht wordt op ondernemers, is ook voor burgers informatiemateriaal gemaakt over de heffing van ABB bij de invoer van goederen. Het wegnemen van de onjuiste toepassing van de ABB biedt de desbetreffende ondernemers de ruimte om hun prijzen te verlagen zonder dat men marge hoeft in te leveren.

Ten overvloede wijs ik hierbij op de mogelijkheid die de eilandbesturen hebben om prijsbeleid te voeren.

Zoals het kabinet meerdere malen heeft uiteengezet wordt dubbele heffing van indirecte belastingen tussen delen van het Koninkrijk ongewenst geacht omdat het internationaal gebruikelijk is dat heffing van indirecte belastingen plaatsvindt in het land van verbruik en niet in het land dat goederen exporteert. Daarom is het kabinet van mening dat Sint Maarten de export van goederen vanuit Sint Maarten naar Saba en Sint Eustatius zou moeten vrijstellen van de op Sint Maarten geheven Belasting op Bedrijfsomzetten (BBO) met een tarief van 5%. Daarbij kan worden opgemerkt dat de BBO een vrijstelling kent voor een groot aantal eerste levensbehoeften. Ter zake van de levering en derhalve ook de export van deze goederen wordt geen BBO geheven. Hoewel ook voor deze goederen op Saba en Sint Eustatius ABB ter zake van invoer wordt geheven, kan er voor deze eerste levensbehoeften dus geen sprake zijn van «dubbele heffing».

Met Sint Maarten is al geruime tijd overleg gaande om de regering van Sint Maarten te doen besluiten, overeenkomstig internationaal gebruik, de export van goederen vrij te stellen van BBO; in ieder geval in het kader van het goederenverkeer tussen de Koninkrijksdelen en met name ten aanzien van de export van goederen naar Saba en Sint Eustatius. In dit kader is ook nog recent met de nieuwe minister van Financiën van Sint Maarten, de heer Tuitt, over dit onderwerp gesproken. Dat gesprek is constructief verlopen. (zie ook het antwoord op de Kamervragen van de leden Hachchi en Koşer Kaya, Aanhangsel van de handelingen 2011–2012, nr. 2988)

Ter zake van het goederenverkeer tussen Curaçao en Bonaire heb ik in op 28 oktober j.l. met de minister van Financiën van Curaçao, de heer Jamaloodin, een Convenant getekend. Hierin zijn afspraken neergelegd om de fiscale belemmeringen in het inter-landelijk goederenverkeer tussen Curaçao en Caribisch Nederland, in het bijzonder de cumulatie van indirecte belastingen, zo veel mogelijk weg te nemen. De voornaamste afspraken hebben betrekking op de inrichting en uitvoering van de geldende wet- en regelgeving op Curaçao en in Caribisch Nederland alsmede het opzetten van een voorlichtingscampagne ten behoeve van bedrijven, hun afnemers en particulieren over de (fiscale) faciliteiten die reeds bestaan in het kader van in-, uit- en doorvoer van goederen. Daarnaast wordt een aanzet gemaakt tot het plegen van nader overleg over onderlinge gegevensuitwisseling ten aanzien van het onderlinge goederenverkeer.

Overigens blijkt uit het Koopkrachtonderzoek dat 70 à 75 % van het goederenverkeer vanaf Curaçao naar Bonaire al plaatsvindt via entrepots op Curaçao waardoor op de betrokken goederen noch invoerrechten noch OB drukt (zie ook Kamerstukken II, 2011–12, 33 000, H, blz. 5/6).

Tenslotte verwijs ik in dit verband nog naar de werkgroep inter-landelijk verkeer die zich zal buigen over het samenstel van onderlinge relaties tussen Caribisch Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Daarbij zullen zowel het personen- als goederenverkeer aan de orde komen. In de groep die zich over het goederenverkeer zal buigen, zullen duurzame oplossingen voor de knelpunten in het inter-landelijk verkeer moeten worden gevonden waarbij ook opties als een douane-unie of een vrijhandelszone zullen worden bezien. Daarbij zullen recente afspraken van Aruba met Bonaire en Curaçao over nauwere economische samenwerking en het in dat kader afzien van heffing van invoerrechten en andere indirecte belastingen een inspiratiebron kunnen zijn.

In tegenstelling tot de belastingopbrengsten, zijn de gegevens over de kasontvangsten tijdig beschikbaar en deze lopen mee in het reguliere proces van de overige Nederlandse belasting- en premieontvangsten. Op basis hiervan wordt in de Nederlandse begrotingsstukken als het Financieel Jaarverslag en de Miljoenennota gerapporteerd. De kasopbrengsten bevatten echter zowel inkomsten van het oude fiscale stelsel als het nieuwe fiscale stelsel.

Om een goed beeld te krijgen van welke belastingontvangsten aan 2011 toegerekend dienen te worden, zijn daarom de opgelegde belastingaanslagen van belang. De kasontvangsten over 2011 bevatten zoals gezegd ontvangsten over voorgaande jaren en in latere jaren komen ontvangsten binnen die toegerekend dienen te worden aan 2011. Op basis van de aanslagen wordt duidelijk welke inkomsten aan het belastingjaar 2011 kunnen worden toegerekend.

Op dit moment is het totaal aan opgelegde aanslagen nog onzeker voor twee belastingen: de loon- en inkomstenbelasting en de vastgoedbelasting. Er kan voor beide echter nu wel een reële schatting worden gemaakt wat de opbrengst zal zijn. Onderstaand is de tabel weergegeven met de laatst bekende cijfers van de meeropbrengst van het fiscale stelsel voor Caribisch Nederland in 2011 in dollars, zoals met u gedeeld in mijn brief van 10 oktober jongstleden:

Zoals in de tabel is te lezen, zijn er vier getallen die toelichting vereisen.

Ten eerste dient de opbrengst voor de vastgoedbelasting te worden toegelicht. B/CN legt dit jaar de aanslagen op voor de vastgoedbelasting over het jaar 2011. Dit houdt verband met het feit dat B/CN voor de heffing van deze belasting dient te beschikken over kwalitatief goede gegevens over de onroerende zaken op Caribisch Nederland. De bestanden die in 2011 beschikbaar waren voor B/CN, waren onvolledig en voor zover beschikbaar, deels van onvoldoende kwaliteit. De inspanningen van B/CN zijn erop gericht om een bestand aan te leggen waarin nagenoeg al het onroerend goed op Caribisch Nederland is beschreven en gewaardeerd. B/CN is voornemens de waardebeschikkingen binnenkort te versturen. Pas daarna kunnen aanslagen worden opgelegd en wordt de opbrengst van de vastgoedbelasting voor het jaar 2011 bekend. Op dit moment heeft de waardering van de onroerende zaken op Caribisch Nederland voor 90% plaats gevonden. Op basis van deze gegevens is een schatting gemaakt van de opbrengst van de vastgoedbelasting. De uiteindelijke opbrengst kan nog veranderen, o.a. door de mogelijkheid dat belastingplichtigen bezwaar maken tegen de waardebeschikking van hun onroerend goed.

Ten tweede dient de opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting te worden toegelicht. De totale opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting is op dit moment niet bekend. Dit hangt samen met de wijze van heffen en inning van deze belasting. Er vindt een gecombineerde heffing van de loonbelasting en de premies voor de volksverzekeringen (AOV, AWW en inkomensafhankelijk werknemersdeel van de zorgverzekeringspremie) plaats op het loon en daarnaast een heffing van door de werkgevers betaalde werknemerspremies.

Het tarief van de gecombineerde heffing van loonbelasting en premies bedraagt 30,4% bij een belastbare som van maximaal 250 000 dollar, daarboven bedraagt het tarief 35,4%. Deze tarieven worden alleen geheven voor zover het inkomen hoger is dan de belastingvrije som, en de eventuele kindertoeslag en/of een ouderentoeslag. Het tarief van de werknemersverzekeringen bedraagt 18,4% van de (totale) loonsom. De werkgever houdt gedurende het jaar deze heffingen voor al zijn werknemers in, en draagt deze per kwartaal als één bedrag voor zijn gehele bedrijf in één keer op aangifte af aan de Belastingdienst. Op dat moment is nog niet bekend om hoeveel werknemers het gaat en wat hun individuele inkomen is.

Het splitsen van de opbrengst in een deel belasting, een deel premies volksverzekeringen en een deel door werkgevers betaalde werknemersverzekeringen is pas mogelijk na analyse van individuele inkomensgegevens van belastingplichtigen. Die analyse over 2011 kan pas met enige mate van kwaliteit plaatsvinden na binnenkomst van de per werknemer geïndividualiseerde jaaropgave loonbelasting en van de aangiften inkomstenbelasting over 2011 bij B/CN. Op basis van een analyse van de nu beschikbare gegevens van 39% van de belastingplichtigen voor de loonbelasting is een extrapolatie gedaan om een schatting te geven van de totale opbrengsten voor 2011. De definitieve opbrengst is dus echter nog niet bekend en kan nog verschillen van de opbrengst waar nu van wordt uitgegaan.

Ten derde dient de geraamde opbrengst voor het totale fiscale stelsel over 2011 gecorrigeerd te worden met de inflatie. De gewogen inflatie voor Caribisch Nederland in 2011 bedroeg 5,9%. Dit betekent dat de geraamde totale opbrengst in 2011 54,9 miljoen dollar was.

Ten vierde is het belangrijk op te merken dat per 1 januari 2012 via het OFM 2012 al 3.75 miljoen dollar structureel aan lastenverlichting is doorgevoerd.

Indien de geraamde opbrengst en de opbrengst (gecorrigeerd voor de lastenverlichting die al is doorgevoerd) wordt bekeken, lijkt er op basis van de huidige inzichten een meeropbrengst van 5 miljoen dollar te zijn over het belastingjaar 2011. Hierover ben ik in gesprek gegaan met de bestuurders van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In de gesprekken met de eilandbestuurders heb ik overeenstemming bereikt over een pakket aan maatregelen, met inachtneming van het budgettaire kader en de uitvoerbaarheid van de maatregelen. Over dit pakket aan maatregelen, die ik voornemens ben voor Caribisch Nederland via een nota van wijziging op te nemen in het wetsvoorstel Overige Fiscale Maatregelen 2013, heb ik u in mijn brief aan de Tweede Kamer van 10 oktober jongstleden geïnformeerd

Er zijn twee opvallende verschillen tussen de belastingraming en de belastingopbrengst, deze zijn te vinden bij de algemene bestedingsbelasting en de vastgoedbelasting.

Een verklaring voor het verschil voor de algemene bestedingsbelasting is gelegen in drie verschillende oorzaken. Ten eerste was de inflatie in 2011 aanzienlijk, welke er automatisch voor zorgt dat de opbrengst van de ABB mee stijgt. Daarnaast is door Ecorys vastgesteld dat de naleving van het fiscale stelsel aanzienlijk is gestegen. Vooral bij de ABB zal dit tot een hogere opbrengst hebben geleid. Als goederen worden ingevoerd op Caribisch Nederland, moet er onmiddellijk eenmalig de ABB heffing worden afgerekend bij de grens. De opzet van deze wijze van heffing zorgt voor een goede naleving. Tenslotte is gebleken dat er meer mensen op Caribisch Nederland wonen dan ten tijde van het opstellen van de raming van de belastingopbrengsten bekend was. Het CBS heeft later het bevolkingsaantal hoger vastgesteld.

Een verklaring voor het verschil voor de vastgoedbelasting is dat bij de raming er onvoldoende bekend was over de hoeveelheid onroerend goed op Caribisch Nederland. Bij de uiteindelijke waardering van de onroerende goederen op Caribisch Nederland is gebleken dat er zich veel meer onroerende goederen op de eilanden bevonden dan tot dan toe verwacht.

Bovenstaande gegevens over de belastingopbrengsten zullen in de toekomst sneller beschikbaar zijn. Zoals gezegd waren de vastgoedbelasting en de loon- en inkomstenbelasting de middelen waar lange tijd de opbrengst onzeker was. Nu ongeveer 90% van het onroerend goed op Caribisch Nederland is getaxeerd en opgenomen in werkbare bestanden, kan worden volstaan met het actualiseren van het bestand waarin de gegevens van alle via de vastgoedbelasting in de heffing te betrekken onroerende zaken zijn opgenomen. Het splitsen van de opbrengst van de gecombineerde heffing van de loon-/inkomstenbelasting enerzijds en premies volksverzekeringen anderzijds vergt, zoals hiervoor aangegeven, analyse van loonbelastingkaarten en (alle) individuele aangiftegegevens.

De VVD fractie heeft geïnformeerd hoe de gegevens over de belastingopbrengsten in de toekomst sneller beschikbaar zullen komen. Voor latere jaren zal het waarschijnlijk mogelijk zijn om mede op basis van gegevens uit eerdere belastingjaren in een veel eerder stadium een verantwoorde raming te kunnen maken van de opbrengst van de loon-/inkomstenbelasting enerzijds en de premies volksverzekeringen anderzijds.

De bijdragen van Nederland aan Caribisch Nederland bestaat ten eerste uit de vrije uitkering vanuit het BES-fonds (32,1mln. in 2012). Daarnaast geven departementen zelf middelen uit aan Caribisch Nederland in de vorm van bijzondere uitkeringenen de rijksuitgaven welke worden ingezet om de rijkstaken uit te voeren. De eigen inkomsten van Caribisch Nederland bedragen ongeveer 15 mln. per jaar.

Een overzicht van alle uitgaven van de Rijksoverheid in Caribisch Nederland wordt conform de aangenomen motie Hachchi (33000-IV nr. 28) voor het eerst opgenomen in een bijlage bij de begroting 2013 van het BES-fonds (33 400 H). Een vergelijking van de inkomsten en uitgaven ten aanzien van Caribisch Nederland is dus dan voor het eerst mogelijk.

Het kabinet wijst erop dat de openbare lichamen sinds de transitie onderdeel van Nederland zijn en dat bij het afzetten van de inkomsten tegenover de uitgaven ook de economische omstandigheden en schaalnadelen moeten worden meegewogen. De uitgaven aan Caribisch Nederland hebben – net zoals de uitgaven aan het Europese deel van Nederland – betrekking op tal van voorzieningen: van onderwijs tot zorg, van politie tot sociale uitkeringen, etc. De Rijksoverheid streeft hierbij naar een voorzieningenniveau dat passend is in de regio en recht doet aan de positie van de drie eilanden in het Nederlandse staatsbestel.

De raming voor het nieuwe fiscale stelsel – waarvan 2011 het eerste jaar was – is in 2008 opgesteld aan de hand van de destijds voorhanden zijnde cijfermatige gegevens. Op basis van de beperkte hoeveelheid gegevens die beschikbaar was, is destijds een inschatting gemaakt van de opbrengst onder het oude fiscale stelsel. Deze inschatting is uitgangspunt geweest voor de opbrengst die met het nieuwe fiscale stelsel behaald diende te worden.

Deze methodologie is in de schriftelijke stukken met betrekking tot het wetsvoorstel Belastingwet BES verschillende malen toegelicht.

Voor de belastingjaren die na 2011 zullen volgen, zal een schatting van de belastingopbrengsten worden gemaakt op basis van de belastinginkomsten van voorgaande belastingjaren.

De vaststelling van de leden van de PvdA fractie dat de inflatiecijfers niet worden vermeld in het koopkrachtonderzoek is niet juist. De inflatiecijfers en een analyse van de oorzaken hiervan zijn terug te vinden in hoofdstuk 3 van het onderzoeksrapport.

De inflatie op Bonaire bedroeg in 2011 6.5%. De inflatie op Saba bedroeg in 2011 7.4%. De inflatie op Sint Eustatius bedroeg in 2011 10.9%.

In het tweede kwartaal van 2012 bedroeg de inflatie op Bonaire 3%, op Saba 3.9% en op Sint Eustatius 5.3 %. Het CBS vermeldt hierover op haar website dat de inflatie op de eilanden van Caribisch Nederland in het tweede kwartaal van 2012 flink lager was dan in het eerste kwartaal. In het eerste kwartaal was de inflatie ook al afgenomen.

Wat betreft de collectieve belasting- en premiedruk voor 2012 is het van belang dat recente informatie over het BBP van de eilanden ontbreekt. Zoals aangegeven worden niet alle gegevens die nodig zijn voor de berekening van de hoogte van het BBP op dit moment door het CBS bijgehouden.

Ecorys heeft op basis van de laatst bekende cijfers over 2009 en 2007 een extrapolatie gemaakt naar 2011. Een probleem daarbij is het inschatten van de omvang van de schaduweconomie. Door het beter functioneren van de Belastingdienst Caribisch Nederland wordt de schaduweconomie kleiner. De verbeterde compliance moet ook in het BBP worden verwerkt voor een goede vergelijking van de collectieve belastingdruk over jaren. Dit is lastig gezien het – per definitie – ontbreken van gedetailleerde gegevens over de omvang van de schaduweconomie. Ook de toename van het aantal inwoners van de openbare lichamen zal invloed hebben op de omvang van het BBP. Ecorys schrijft dan ook dat er bij de presentatie van de cijfers over de macro belastingdruk de nodige kanttekeningen geplaatst moeten worden. Het kabinet kiest er dan ook voor om geen eigen berekening van de collectieve belasting- en premiedruk te maken.

Wel zullen de belastinginkomsten en de bevolkingsomvang nauwkeurig in de gaten worden gehouden.

De Nederlandse regering heeft in de kabinetsreactie op het onderzoeksrapport niet willen aangeven dat de koopkrachtproblemen op Caribisch Nederland een zaak zijn van de openbare lichamen zelf. De openbare lichamen zijn medeoverheden die samen met de rijksoverheid verantwoordelijk zijn voor het beleid voor de inwoners van Caribisch Nederland.

Het vaststellen van de Rijksbelastingen is uiteraard een Rijksaangelegenheid. De openbare lichamen hebben hier geen bevoegdheid. Wel vindt er periodiek overleg plaats met de eilandbesturen over fiscale aangelegenheden zodat signalen vanuit de eilanden bij de besluitvorming betrokken kunnen worden.

De openbare lichamen kunnen uitsluitend de eilandbelastingen heffen die uitputtend worden genoemd in de wet Financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze eilandbelastingen zijn vergelijkbaar met de belastingen die gemeenten mogen heffen. De belangrijkste inkomstenbron voor de openbare lichamen is de vrije uitkering uit het BES-fonds, welke vergelijkbaar is met het gemeentefonds voor gemeenten. In het Bestuurlijk Overleg financiële verhoudingen BES, dat tweemaal per jaar plaats vindt, wordt de hoogte van de vrije uitkering met de Bestuurscolleges van de openbare lichamen besproken. Met deze en andere inkomstenbronnen kunnen de openbare lichamen eigen beleid voeren. Daarnaast beschikken de eilanden ook over andere mogelijkheden, bijvoorbeeld tot het voeren van prijsbeleid. Op deze wijze kunnen de eilanden hun aandeel dragen in het totale beleid voor Caribisch Nederland.