Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Aanleiding en doel

Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie in de nationale wetgeving van richtlijn 2009/119/EG van de Raad van 14 september 2009, houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PbEU 2009, L 265), hierna aangeduid als richtlijn 2009/119/EG. Met de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 (Wva 2001), die door de nieuwe wet zal worden vervangen, geeft Nederland momenteel invulling aan zijn internationale verplichtingen om aardolie(product)voorraden aan te houden. Richtlijn 2009/119/EG moet uiterlijk 31 december 2012 zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving van de lidstaten van de EU. De transponeringstabel is opgenomen in hoofdstuk III aan het slot van deze toelichting.

1.1 Nieuwe Europese richtlijn

De Europese Raad heeft in zijn actieplan (2007–2009) «Energiebeleid voor Europa» benadrukt dat de voorzieningszekerheid van aardolie(producten) moet worden bevorderd, zowel voor de Europese Unie (EU) in haar geheel als voor elke lidstaat, onder meer door goed werkende olievoorraadmechanismen in de Unie en een goede beschikbaarheid van olievoorraden bij een crisis. Deze doelstelling veronderstelt onder meer dat het communautaire systeem en het systeem van het Internationaal Energie Agentschap (IEA) beter op elkaar worden afgestemd. De belangrijkste veranderingen die voortkomen uit richtlijn 2009/119/EG zijn:

• • Lidstaten zijn voortaan verplicht om minimaal 90 dagen netto import aardolie(producten) aan te houden na 10% aftrek voor niet beschikbare delen van opgeslagen aardolie(producten), dan wel 61 maal het daggemiddelde van het binnenlands verbruik. Lidstaten zijn verplicht de grootste van deze twee aan te houden. Voor Nederland is dat de eerste hoeveelheid. Met deze verandering wordt de omvang van de totale nationale verplichting op grond van de EU-richtlijn gelijk aan de voorraadverplichting conform de regels van het IEA. Richtlijn 2009/119/EG stelt echter nog een aantal additionele voorwaarden ten aanzien van samenstelling en kwaliteit van de voorraad.

• • Lidstaten zijn voortaan verplicht om voor een minimaal deel de voorraadplicht in te vullen met gereed product (dat wil zeggen geraffineerd product, gereed voor gebruik) dat op de binnenlandse markt wordt gebruikt, zoals benzine, gasolie-diesel (aardoliedistillaat) en kerosine.

• • De inrichting van het EU-systeem ter voorbereiding van een oliecrisis wordt meer gestroomlijnd met de administratieve verplichtingen van het IEA. Tevens komen er diverse administratieve verplichtingen bij met name voor de lidstaten.

• • Op grond van richtlijn 2009/119/EG is het niet meer verplicht om een bilateraal akkoord tussen EU-lidstaten te sluiten om voorraden in het buitenland ter afdekking van de nationale voorraadplicht te gebruiken. Dat kan gaan om voorraden in eigendom van Nederlandse voorraadplichtigen, maar ook om gereserveerde voorraden bij derden (tickets). In het wetvoorstel zijn randvoorwaarden voor bilateraal aangehouden veiligheids- dan wel speciale voorraden opgenomen en het bevat een basis om hieromtrent aanvullende regels te stellen.

• • Richtlijn 2009/119/EG beoogt een aanscherping van de nationale en internationale controlesystematiek. Hiervoor moeten lidstaten registers bijhouden waarin onder andere de locatie en aard van de veiligheidsvoorraden dan wel speciale voorraden zijn opgenomen. Daarnaast heeft de Europese Commissie de mogelijkheid om in samenwerking met de betrokken lidstaten de verplicht aangehouden voorraden te verifiëren.

1.2 Evaluatie Wva 2001

In 2007 is de Wva 2001 door een onafhankelijk adviesbureau geëvalueerd. De resultaten van de evaluatie zijn door de toenmalige Minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II 2007/08, 31 309, nr. 1). De meest belangwekkende aanbeveling uit deze evaluatie is een heroverweging van de voorraadplicht voor handelaren. Gebleken is dat een aantal niet-producenten extra kosten moet maken om aan de voorraadplicht te kunnen voldoen. De oorzaak hiervan is dat de normaal bij hen aanwezige werkvoorraden onvoldoende zijn om daarmee hun voorraadplicht te kunnen afdekken, dit in tegenstelling tot de producenten die wel over voldoende werkvoorraden beschikken. De aanbeveling om alle niet-producenten uit te sluiten van de voorraadplicht wordt in dit wetsvoorstel niet overgenomen mede als gevolg van bezwaren van de producenten, die daardoor een verstoring van de markt verwachten. Aan dit bezwaar wordt tegemoet gekomen omdat gehecht wordt aan draagvlak bij het oliebedrijfsleven voor de nieuwe Wva. Op een verzoek om een (gedeeltelijke) ontheffing van de voorraadplicht kan ook in de Wva 2012 een beroep worden gedaan, zodat bedrijven kunnen vermijden dat ze met hoge extra kosten voor het afdekken van de voorraadverplichting worden geconfronteerd. De aanbeveling uit de evaluatie van de Wva 2001 om te komen tot een kleiner COVA-bestuur wordt in het wetvoorstel overgenomen.

1.3 Doel wetvoorstel

Het primaire doel van het wetvoorstel is de implementatie van richtlijn 2009/119/EG. Het Nederlandse oliecrisissysteem voldoet al jarenlang aan het IEA-regime. Daardoor zijn de gevolgen van de implementatie van de EU-richtlijn die toenadering tot het IEA-regime zoekt, voor Nederland beperkt. Het huidige Nederlandse systeem kenmerkt zich doordat een deel van de voorraadplicht door COVA wordt afgedekt en daarnaast ook gebruik gemaakt wordt van een klein deel van de voorraden bij het bedrijfsleven. Niettemin is voor Nederland verbetering van de regelgeving op enkele punten zinvol, zoals de verdeling van de voorraadplicht tussen bedrijfsleven en COVA. Het gaat om het vinden van een goede balans tussen het gewenste niveau van olievoorzieningszekerheid en de hieraan verbonden kosten. Het wetvoorstel moet uit een oogpunt van olievoorzieningszekerheid bijdragen aan de toegankelijkheid en beschikbaarheid van de strategische voorraden en het voorraadniveau moet op kostenefficiënte wijze voldoen aan de verplichte omvang en samenstelling en zo min mogelijk administratieve lasten met zich brengen.

2. Relevantie van verplichte voorraden

Een ongestoorde aanvoer van ruwe aardolie en aardolieproducten, hierna tezamen aangeduid als aardolie(producten), is essentieel voor de Nederlandse samenleving. De beschikbaarheid van deze producten is noodzakelijk voor het functioneren van verschillende vitale sectoren op een economisch, maatschappelijk en politiek gewenst niveau. De oliesector is een belangrijke sector in de Nederlandse economie. Een belangrijk deel van de Nederlandse import en export bestaat uit aardolie(producten). Daarbij spelen de Rotterdamse en Amsterdamse haven met opslag- en overslagcapaciteit een grote rol als doorvoerhavens naar het Europese achterland. Een aanzienlijk deel van de aangevoerde olie wordt eerst in één van de raffinaderijen in Nederland verwerkt alvorens als gereed product te worden geëxporteerd. Een langdurige aanvoerverstoring van aardolie(producten) kan grote negatieve gevolgen hebben voor zowel de Nederlandse als Europese economie en samenleving.

Nederland is zoals de meeste andere Europese landen afhankelijk van de import van (aardolie)producten. Europa is voornamelijk aangewezen op het Midden-Oosten, Rusland en West-Afrika voor haar aardoliebehoefte. Dit kan risico’s met zich brengen omdat olieleveranties uit een aantal politiek minder stabiele landen binnen deze regio’s komen.

Als gevolg van de oliecrisis van 1973/1974 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) de OESO-landen in 1974 aangezet tot het opstellen van een verdrag met afspraken voor een internationaal oliecrisisbeleid. Dit is het Verdrag over een Internationaal Energie Programma (IEP) (Trb. 1975, 47) dat wordt uitgevoerd door het IEA. Daarnaast zijn er al vanaf 1968 Europese afspraken om strategische aardolievoorraden aan te houden. Nederland is zowel lid van het IEA als lid van de EU en moet in die kaders onder andere voldoen aan de internationale verplichtingen om aardolie(product)voorraden aan te houden.

Hoewel de internationale olieproductie voldoende groot is om nog decennia lang te voorzien in de wereldvraag naar olie, is een onderbreking in de aanvoer niet ondenkbaar bijvoorbeeld door natuurrampen, oorlogen of door strategisch gedrag van olieproducerende landen (IEA, World Energy Outlook 2011). Het risico van een onderbreking in combinatie met het vrijwel ontbreken van mogelijkheden om over te schakelen naar alternatieven, zoals kolen en gas voor een deel van de energievoorziening, vormt een voortdurende dreiging.

3. IEA en Europese verplichtingen

3.1 IEA

In het IEP wordt onder andere bepaald dat IEA-lidstaten een olievoorraad aanhouden van minimaal of gelijk aan 90 dagen gemiddelde netto import over het voorgaande kalenderjaar, na aftrek van 10% voor niet beschikbare delen van opgeslagen aardolie(producten). Dit zijn zogenoemde «unavailables», zoals tankresiduen. In het IEP stelt het IEA geen nadere regels aan de wijze waarop lidstaten de voorraadverplichting afdekken: dit kan door middel van ruwe olie of gerede olieproducten. Naast de voorraadverplichting, zijn IEA-lidstaten verplicht om maatregelen te kunnen nemen die vraagbeperking van olie(-producten) tot doel hebben. Hiermee moeten zij een vraagreductie kunnen realiseren tijdens een crisis. Ook moeten de IEA-lidstaten beschikken over een adequaat energie informatiesysteem en een degelijke oliecrisisorganisatie. In Nederland is dit vastgelegd in de Wet uitvoering Internationaal Energieprogramma (Wet IEP).

3.2 EU

In richtlijn 2009/119/EG is toenadering gezocht tot de IEA-systematiek. Onder de nieuwe richtlijn wordt de EU-voorraadplicht van lidstaten op dezelfde wijze berekend als onder de IEA-verplichting. De voorraadplicht wordt bepaald door de grootste van de twee volgende hoeveelheden: ten minste 90 maal het daggemiddelde van de netto invoer (na aftrek van 10% voor zgn. «tankbottoms and unavailables») of 61 maal het daggemiddelde van het binnenlands olieverbruik. In Nederland is de eerstgenoemde hoeveelheid in de regel groter dan de tweede.

De richtlijn schrijft voor dat een minimaal deel van de totale verplichting als gereed product wordt aangehouden (hierna wordt dit deel de productverplichting genoemd). Er zijn twee mogelijkheden om de productverplichting af te dekken: een productdeel van ten minste 1/3 van de totale voorraadplicht van een aantal daartoe aangewezen producten indien de lidstaat kiest voor zogenaamde veiligheidsvoorraden, of ten minste 30 verbruiksdagen indien de lidstaat kiest voor speciale voorraden. Het verschil is voorts dat speciale voorraden moeten worden aangehouden door de lidstaat zelf of door een door de lidstaat ingestelde centrale entiteit. Tevens gelden voor speciale voorraden aanvullende eisen ten aanzien van de administratie en de samenstelling van aangehouden producten. Zo moet er een apart register worden aangehouden voor speciale voorraden.

In dit wetvoorstel worden de door Nederland verplicht aangehouden voorraden ter afdekking van de eigen Nederlandse verplichtingen aangeduid als wettelijke voorraad. In Europees verband gaat het dan om veiligheidsvoorraden. Met uitzondering van de productverplichting kunnen de lidstaten zelf bepalen of ze de voorraadplicht met ruwe aardolie dan wel gereed olieproduct afdekken.

3.3 Bilateraal aanhouden van verplichte voorraden

De internationale regelgeving maakt het mogelijk dat voorraden die liggen op het grondgebied van de ene lidstaat, meetellen ter dekking van de voorraadverplichting van een andere lidstaat. Zowel in het IEP als in richtlijn 2006/67/EG, houdende verplichting van de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PbEU 2006, L 217) (hierna ook richtlijn 2006/67/EG) wordt voorgeschreven dat er een bilateraal akkoord tussen de betrokken landen moet zijn alvorens wederzijds aangehouden voorraden (in eigendom of als gereserveerde voorraad voor derden) ter afdekking van voorraadverplichtingen mogen worden meegerekend. Richtlijn 2009/119/EG die richtlijn 2006/67/EG vervangt, kent dit vereiste niet.

4. De Wva 2001

4.1 Verdeling voorraadplicht tussen bedrijfsleven en COVA

De Wva 2001 waarmee richtlijn 2006/67/EG is geïmplementeerd, bepaalt dat de wettelijke voorraad deels wordt aangehouden door COVA en deels door het bedrijfsleven. Het gaat om bedrijven met een «uitslag tot verbruik» op de binnenlandse markt vanuit een zogenaamde Accijns Goederen Plaats (AGP) boven de drempelwaarde van 100 000 ton per jaar. Deze bedrijven hebben in de Wva 2001 een voorraadplicht van 5% van het volume van de daartoe aangewezen producten dat boven deze drempel wordt uitgeslagen (hierna: voorraadpercentage). Het voorraadplichtige bedrijfsleven bestaat uit producenten (oliemaatschappijen met raffinage capaciteit in Nederland) en uit niet-producenten waaronder met name handelaren. Dit leidt tot een situatie waarbij circa 10–15% als verplichting door het bedrijfsleven moet worden aangehouden en de rest, circa 85–90%, wordt afgedekt door COVA.

De Wva 2001 biedt de mogelijkheid tot een (gedeeltelijke) ontheffing. Verscheidene voorraadplichtige bedrijven, met name handelaren, hebben de afgelopen jaren een verzoek tot ontheffing bij de Minister van Economische Zaken ingediend en verleend gekregen. De Wva 2001 bepaalt dat het deel waarvoor een ontheffing is verleend in principe wordt toegevoegd aan de verplichtingen die COVA moet afdekken.

Sinds jaar en dag is het praktijk dat ongeveer 30% van de nationale voorraadplicht met voorraden in eigendom van het bedrijfsleven wordt afgedekt. Dit bevat deels de afdekking van de directe, eigen verplichtingen van het bedrijfsleven (10–15%), maar ook voorraad waarmee het bedrijfsleven tegen betaling een deel van de COVA verplichtingen afdekt (in de vorm van tickets). De overige 70% van de nationale voorraadverplichting wordt afgedekt met voorraden die in eigendom zijn van COVA.

4.2 Wva 2001: geen productverplichting

Conform richtlijn 2006/67/EG en de IEA-verplichtingen kent de Wva 2001 geen productverplichting. De verplichtingen van genoemde richtlijn kunnen immers ook afgedekt worden door middel van een hoeveelheid ruwe aardolie, halffabricaten of componenten die nodig zijn om het fysieke product te maken. In aanvulling op de drie EU-productcategorieën a. benzines, b. gasoliën en kerosine en c. zware stookoliën kent de Wva 2001 ook productcategorie d. LPG. De praktijk heeft laten zien dat COVA en het bedrijfsleven wel een deel van de productvoorraadverplichtingen hebben afgedekt door benzine, gasolie/diesel (aardoliedistillaat) en kerosine aan te houden, maar dat verreweg het grootste deel van de voorraadverplichtingen wordt afgedekt door middel van ruwe aardolie.

4.3 Bilaterale contracten

De Wva 2001 geeft voorraadplichtigen de mogelijkheid voorraden af te dekken zowel met voorraden in binnen- of buitenland waarvan men eigenaar is, als met reserveringen op voorraden van derden in binnen- of buitenland (door middel van zogenoemde tickets). Ten behoeve van het houden van deze voorraden in het buitenland moet er een bilateraal akkoord tussen de desbetreffende EU- of IEA-lidstaten zijn afgesloten, ongeacht of de voorraden eigendom zijn van de voorraadplichtige. In dat bilaterale akkoord worden (mede-)verantwoordelijkheden ten aanzien controle en beschikbaarstelling beschreven.

5. Uitgangspunten bij de ontwikkeling van het wetvoorstel

De Wva 2001 functioneert grotendeels naar tevredenheid van de betrokken partijen. Desalniettemin is op enkele punten verbetering mogelijk en ook noodzakelijk op grond van de te implementeren richtlijn 2009/119/EG. De voornaamste wijzigingen betreffen:

• – de verhoging van het bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen voorraadpercentage voor voorraadplichtige marktdeelnemers van 5 naar 12%, zodat beter gebruik gemaakt wordt van de reeds bij het bedrijfsleven aanwezige werkvoorraad;

• – de verandering in de samenstelling van de voorraadverplichting door de expliciete fysieke productverplichting zoals voortvloeit uit de richtlijn;

• – veranderingen in de registratie en controlesystematiek.

Deze wijzigingen moeten de toegankelijkheid en beschikbaarheid van de wettelijke voorraad bestendigen en waar mogelijk verbeteren, alsmede kostenefficiënt worden vormgegeven met zo min mogelijk administratieve lasten als gevolg. Het wetvoorstel beoogt een systeem voor oliecrisisvoorraden waarbij uitvoering wordt gegeven aan de internationale verplichtingen en er een goede balans is tussen het niveau van voorzieningszekerheid en de daaraan verbonden kosten voor Nederland.

De voordelen die de wijzigingen bieden ten opzichte van het huidige systeem betreffen:

• – een vermindering van de aan tickets verbonden beheerrisico’s voor COVA;

  COVA zal haar verplichtingen in principe met fysieke voorraden in eigendom afdekken. Risico’s die in sommige situaties aan tickets zijn verbonden, zullen zich dan in mindere mate dan voorheen bij COVA kunnen voordoen;

• – vermindering van de risico’s dat de minimum werkvoorraden van met name producenten moeten worden uitgeleverd aan het buitenland door ticketverplichtingen;

  De hogere voorraadplicht bij het bedrijfsleven maakt dat de voorraadverplichting op een groter deel van de aanwezige werkvoorraden rust. Hierop kunnen dus geen ticketverplichtingen meer worden aangegaan. Het risico dat deze voorraden aan het buitenland moeten worden geleverd tijdens een crisis, is dus in mindere mate aanwezig dan onder de Wva 2001. Indien COVA-voorraden worden ingezet, zullen de werkvoorraden van het Nederlandse bedrijfsleven beschikbaar blijven voor bedrijfscontinuïteit;

• – een meer gespecificeerd afwegingskader met betrekking tot ontheffingsaanvragen dan in de Wva 2001 beschreven staat;

• – een relatieve verlaging van de kosten die COVA maakt doordat de voorraadplicht voor COVA iets lager wordt. De relatieve kostendaling door een lagere voorraadplicht bij COVA zal teniet worden gedaan door extra kosten die voortkomen uit de fysieke productverplichtingen voor COVA.

In het volgende hoofdstuk zal dit verder worden toegelicht.

6. De Nederlandse voorraadverplichting onder de nieuwe wet

6.1 Voldoende mate van voorzieningszekerheid

Voorafgaand aan het verdelingsvraagstuk van de nationale voorraadplicht, is de vraag aan de orde: welke mate van olievoorzieningszekerheid is gewenst in Nederland?

De olievoorzieningszekerheid wordt bepaald door de mate waarin Nederland en de internationale gemeenschap in staat zijn extra voorraden olie op de markt te brengen in aanvulling op de bedrijfsvoorraden die reeds op de vrije markt aanwezig zijn tijdens een crisissituatie. Door een crisis ontstaat spanning op de markt. De voorzieningszekerheid wordt groter naarmate er meer vrij inzetbare voorraden boven de markt worden aangehouden. Deze voorraden kunnen dan worden gebruikt om de spanning op de markt op te vangen. Er hoeft dan niet direct een beroep gedaan te worden op de werkvoorraden van het bedrijfsleven die zij eigenlijk nodig hebben om te kunnen blijven produceren. De economische en maatschappelijke impact zal daardoor in een crisissituatie beperkt worden.

De afgelopen decennia had Nederland een systeem dat ook internationaal veel waardering kreeg. Onder toepassing van de Wva 2001, maar ook bij de daaraan voorafgaande wet, wordt ongeveer 70% van de wettelijke voorraad door COVA in eigendom boven de markt aangehouden. De overige 30% van de nationale voorraadverplichtingen wordt afgedekt met voorraden in eigendom van het bedrijfsleven, deels als afdekking van de eigen verplichtingen (ongeveer 15%) en deels als gereserveerde voorraad voor COVA (overige 15%). Deze verhouding waarbij 70% in eigendom van COVA boven de markt wordt aangehouden, is de afgelopen decennia steeds als een voldoende mate van voorzieningszekerheid beschouwd. Ook voor de toekomst wordt deze mate van voorzieningszekerheid beoogd.

6.2 Verdeling voorraadplicht tussen bedrijfsleven en COVA

De implementatie van richtlijn 2009/119/EG en de evaluatie van de Wva 2001 waren aanleiding om de Wva-systematiek nog eens tegen het licht te houden. De internationale praktijk laat drie alternatieven zien voor het beleggen van de voorraadplicht, te weten: volledig bij het bedrijfsleven, volledig bij een centraal daartoe in het leven geroepen entiteit (zoals in Nederland de Stichting COVA) en een mengvorm (deels bedrijfsleven en deels een centrale entiteit zoals Nederland heeft). Richtlijn 2009/119/EG wil het instellen van een centrale entiteit stimuleren, maar verplicht het instellen van een dergelijke entiteit niet.

6.2.1 Volledige wettelijke voorraad door COVA (in eigendom)

De volledige wettelijke voorraad door COVA in eigendom laten aanhouden zou ogenschijnlijk een hoge mate van olievoorzieningszekerheid kunnen geven. In deze situatie zijn er daadwerkelijk meer vrij inzetbare, boven de markt aanwezige aardolie(producten) beschikbaar tijdens een oliecrisis. De voorraden in eigendom van COVA zijn immers aanvullend op de werkvoorraden van marktpartijen. Echter, marktpartijen zullen hun voorraad mogelijk in nog grotere mate kunnen verticketen aan het buitenland, met de bedrijfscontinuïteit risico’s van dien. Een keuze om de volledige wettelijke voorraad door COVA te laten afdekken (in principe in eigendom) zou tevens tot een relatief duur systeem leiden in vergelijking met andere Europese landen. Het is niet verplicht om een centrale entiteit te hebben die voorraden (in eigendom) boven de markt aanhoudt en dát is juist het dure element binnen een voorraadsysteem. Veel lidstaten kiezen dan ook voor een minder duur systeem waarbij de voorraadverplichting deels of zelfs volledig bij het bedrijfsleven wordt gelegd en kan worden afgedekt met de bij de bedrijven aanwezige werkvoorraden. Afdekking met werkvoorraden leidt immers niet tot extra kosten voor het bedrijfsleven.

De door een centrale entiteit (zoals COVA) boven de markt aangehouden wettelijke voorraad komt bij een oliecrisis ten goede aan de internationale en/of nationale oliemarkt. «Boven de markt aangehouden wettelijke voorraad» betekent dat het om extra voorraden gaat die niet tot de werkvoorraden of commerciële voorraden van het bedrijfsleven behoren. De EU-richtlijn bevat geen gelijke inspanningsverplichting voor alle lidstaten met betrekking tot de mate waarin extra voorraden boven de markt aanwezig moeten zijn. Bij de onderhandelingen over de richtlijn heeft Nederland daar tevergeefs op aangedrongen. Door in het wetvoorstel op te nemen dat de oliebedrijven hun voorraadverplichting met voorraden moeten afdekken waarover zij enig rechthebbende zijn, wordt voorkomen dat het desbetreffende deel van de werkvoorraden (dat onderdeel uitmaakt van de wettelijke voorraad) tijdens een crisis aan het buitenland moet worden geleverd op grond van een ticketverplichting. Zo wordt voorkomen dat de producenten tijdens een crisis direct (de door COVA op de markt gebrachte) voorraden moeten aankopen als vervangende voorraad.

6.2.2 Volledige wettelijke voorraad gehouden door het bedrijfsleven (al dan niet in eigendom)

Indien het Nederlandse bedrijfsleven de volledige wettelijke voorraadplicht zou moeten afdekken, zou dit los van de vraag of de partijen voldoende eigen bedrijfsvoorraden hebben, of deze extra moeten verwerven, een onevenredig grote last (gederfde inkomsten én extra kosten) leggen op een belangrijke economische sector in Nederland. Als het Nederlandse bedrijfsleven de gehele wettelijke voorraad moet afdekken, zullen de inkomsten uit het gereserveerd aanhouden van voorraden voor derden in het buitenland (zogenaamde tickets) waarschijnlijk volledig vervallen. Door de verkoop van tickets (aan met name buitenlandse partijen) genereren de Nederlandse oliebedrijven thans circa € 50-€ 100 miljoen inkomsten per jaar. Dit bedrag kan sterk variëren afhankelijk van het volume, de marktomstandigheden en de ticketprijzen.

Het komt de voorzieningszekerheid niet ten goede als de volledige wettelijke voorraad door het bedrijfsleven moet worden afgedekt: de werkvoorraden moeten dan volledig gebruikt worden voor de wettelijke voorraadplicht, waardoor er tijdens een crisis niet daadwerkelijk extra olievoorraden op de markt gebracht kunnen worden. Er zijn immers geen voorraden boven de markt aanwezig. Dat doet afbreuk aan de olievoorzieningszekerheid en zou een verslechtering creëren ten opzichte van de Wva 2001.

6.2.3 Gemengd stelsel

In dit wetsvoorstel wordt, de voor- en nadelen van de beschouwde alternatieven afwegende, gekozen voor behoud van het gemengde stelsel in Nederland. De verplichting tot het aanhouden van de wettelijke voorraad zal net als in de Wva 2001 deels zal worden opgelegd aan het bedrijfsleven en deels aan COVA. Overwegingen daarbij zijn dat dit gemengde stelsel zijn waarde heeft bewezen, het de vorengenoemde bezwaren van de eenzijdige alternatieven mist en bovenal een voldoende mate van de gewenste voorzieningszekerheid biedt. Ook de substantiële betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de internationale oliecrisis beheersystematiek is van belang en blijft in tact.

6.3. Voorraadplicht COVA

Het uitgangspunt is dat COVA haar voorraadverplichting voornamelijk afdekt met voorraden in eigendom en het gebruik van tickets (gereserveerde voorraad bij derden) zo veel mogelijk beperkt. Indien vervangende dekking moet worden gevonden voor aflopende tickets in tijden van een dreigende crisis of als de marktcondities aan sterke veranderingen onderhevig zijn, kunnen ticketconstructies immers marktverstorend werken en tot hoge prijzen leiden. In het verleden is gebleken dat het soms lastig is voor COVA om tijdig voldoende betaalbare tickets te verkrijgen. De risico’s verbonden aan de relatief korte termijndekking met tickets worden verminderd door een meer structurele afdekking met voorraden in eigendom van COVA.

In het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid tot het gebruik van tickets niet uitgesloten. Afgezien van de genoemde bezwaren bieden tickets COVA namelijk wel de mogelijkheid om afhankelijk van de marktsituatie (prijs/ volume) flexibel te reageren op veranderingen in de omvang of samenstelling van haar voorraden. Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn na wijzigingen in de hoogte of samenstelling van de jaarlijkse voorraadplicht, of in geval van benodigde verversingen bij afloop of vernieuwing van bestaande contracten. Daarom is van belang dat COVA, zij het in beperkte mate en prudent, gebruik kan blijven maken van tickets.

6.4 Voorraadplicht bij oliebedrijfsleven

Tot het voorraadplichtige bedrijfsleven in het wetvoorstel behoren alle oliebedrijven die olie(producten) uitslaan op de binnenlandse markt vanuit een zogenaamde accijnsgoederenplaats (AGP) boven de drempelwaarde van 100 000 ton per jaar. Deze bedrijven krijgen een voorraadplicht van 12% van het volume van de daartoe aangewezen producten dat boven deze drempel wordt uitgeslagen. De drempelwaarde en het voorraadpercentage zullen worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur. In lijn met de Wva 2001 kent ook de Wva 2012 geen onderscheid naar soort of aard bedrijven en worden er geen bedrijven uitgesloten van de voorraadplicht. Uit de evaluatie van de Wva 2001 is weliswaar gebleken dat enige niet-producenten (handelaren en/of grootverbruikers) hun voorraadplicht niet volledig kunnen afdekken met de in hun bedrijf aanwezige werkvoorraden en dat zij daardoor mogelijk wel extra kosten moeten maken om hun deel van de voorraadplicht af te dekken. Desondanks is er in dit wetvoorstel niet voor gekozen om bepaalde partijen uit te sluiten van de voorraadplicht maar alle partijen op de binnenlandse oliemarkt op gelijke wijze te benaderen. De mogelijkheid van een verzoek om ontheffing van de voorraadplicht blijft behouden. Wel wordt het afwegingskader ter beoordeling van de ontheffingsaanvragen gespecificeerd.

Bestudering van de voorraaddata van Nederlandse oliebedrijven toont aan dat met name de oliebedrijven met raffinagecapaciteit voldoende grote werkvoorraden in het bedrijf aanwezig hebben waardoor zij voor de afdekking van de voorraadverplichting in het algemeen geen extra kosten hoeven te maken. Wél zullen zij inkomsten kunnen derven uit ticketverkoop doordat zij minder werkvoorraden beschikbaar hebben voor de eventuele verkoop van tickets (op de wettelijke voorraad mogen geen andere verplichtingen liggen). De toedeling van de aan tickets verbonden kosten door het bedrijfsleven is overigens niet erg transparant. In hoeverre een inkomstenderving daadwerkelijk zal doorwerken in de prijzen is onduidelijk. De mogelijkheid om ook in de toekomst gereserveerde voorraden voor (buitenlandse) partijen aan te houden, blijft in ieder geval behouden. Nederland heeft zich hiervoor in het kader van de discussies over de Europese richtlijn sterk gemaakt. Nederlandse bedrijven spelen een voorname rol op de Europese ticketmarkt met name als verkopende partij.

6.5 Berekeningswijze voorraadplicht

De 90 dagen daggemiddelde netto import na 10% aftrek voor «tankbottoms en unavailables» wordt berekend op basis van de data van de Nederlandse Oliebalans uit het CBS-Energiebericht. In richtlijn 2009/119/EG wordt de berekeningswijze van de nationale voorraadplicht beschreven. Het wetvoorstel bepaalt dat deze nationale voorraadplicht (inclusief de 10% voor «tankbottoms en unavailables») vervolgens wordt verdeeld tussen COVA en het bedrijfsleven. Tevens wordt aangegeven dat ten minste 1/3 van de nationale voorraadverplichting met daartoe aangewezen producten moet worden ingevuld.

Overigens leidt deze systematiek wel tot een iets uiteenlopende verdeling van de verplichting tussen bedrijven doordat het eigen verbruik van de bedrijven niet meespeelt in de uitslag tot verbruik uit AGP. De meer op export georiënteerde bedrijven verkrijgen daardoor een relatief voordeliger positie omdat zij wel eigen verbruik hebben, maar niet afzetten (uit AGP) op de binnenlandse markt. Dit is ook het geval onder de Wva 2001. In deze methodiek worden alle veranderingen lopende het voorraadjaar in de nationale voorraadplicht (bijvoorbeeld als gevolg van wijzigingen in definities of methoden van statistieken) doorberekend aan COVA. Ook in het voorliggende wetvoorstel zal dit het geval zijn doordat de nationale voorraadplicht geen vaste, wettelijk gefixeerde verdeling kent tussen COVA en het bedrijfsleven. Wel voorziet het wetvoorstel in de mogelijkheid van een eventueel gewenste verschuiving in de verdeling tussen COVA en het bedrijfsleven via de algemene maatregel van bestuur waarin de drempelwaarde (nu 100 000 ton) of het verplichtingenpercentage (van 5% naar 12%) wordt aangepast.

Krachtens artikel 8, vierde lid, eerste volzin, van richtlijn 2009/119/EG moeten lidstaten er voor zorg dragen dat marktdeelnemers uiterlijk 200 dagen voor aanvang van het voorraadjaar in kennis worden gesteld van de berekeningswijze van de voorraadplicht die zal worden gehanteerd. Richtlijn 2009/119/EG moet voor 31 december 2012 zijn geïmplementeerd. De kennisgeving zal de eerste keer per brief geschieden in de loop van 2012.

Uit richtlijn 2009/119/EG vloeit voort dat per 1 april van ieder kalenderjaar aan de voorraadplicht moet worden voldaan. De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie zal daartoe ieder jaar de voorraadplichtige partijen een besluit met de vaststelling van de voorraadplicht sturen. Zodra de relevante jaarcijfers over het voorgaande kalenderjaar compleet zijn, zullen bedrijven deze zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk in maart aan het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie toesturen, waarna de voorraadplichtige partijen vóór 1 april worden geïnformeerd over hun formele voorraadplicht. Naar verwachting zal de jaarlijkse verplichting voor ieder van de voorraadplichtigen doorgaans geen grote afwijking vertonen ten opzichte van het voorgaande jaar.

6.6. Productverplichtingen

In paragraaf 3.2 is beschreven dat richtlijn 2009/119/EG eist dat een deel van de totale verplichting in de vorm van gereed product wordt aangehouden. De lidstaat heeft de keuze om dit te doen door middel van veiligheidsvoorraden (1/3 deel van de wettelijke voorraad) of door speciale voorraden (30 dagen binnenlands verbruik van een beperkt aantal producten).

Op grond van criteria als directe beschikbaarheid, voorzieningszekerheid, flexibiliteit en kostenefficiëntie is er voor veiligheidsvoorraden gekozen. Vanwege het economische belang van de luchtvaartsector wordt ervoor gekozen om als deel van de veiligheidsvoorraden ook een geringe hoeveelheid kerosine aan te houden als onderdeel van de wettelijke voorraad. Gekozen is om niet 30 verbruiksdagen, maar een wat kleiner deel, namelijk 15 verbruiksdagen van de productverplichting in te vullen met kerosine. In Nederland is beperkte capaciteit aanwezig om kerosine op te slaan (het gaat hier om jet fuel, kerosine geschikt voor het gebruik in de luchtvaart). Kerosine kent voorts een groot risico van productdegradatie waardoor kerosinevoorraden frequent ververst moeten worden. Hierom is ervoor gekozen de kerosinevoorraad te beperken tot 15 verbruiksdagen. De kerosineverplichting wordt ingevuld door het bedrijfsleven en door COVA, in dat laatste geval bij voorkeur door middel van het gemengd aanhouden (commingling) bij het bedrijfsleven. Hierdoor kunnen verversingskosten beperkt blijven.

Het geheel overwegende bieden veiligheidsvoorraden de mogelijkheid om voor 1/3 deel van de nationale verplichtingen fysiek product aan te houden in de gewenste samenstelling, waarbij deze wordt aangehouden deels door COVA en deels door het bedrijfsleven.

De totale Nederlandse productvoorraadverplichting minus het deel dat door de bedrijven wordt aangehouden, vormt het deel van de nationale productverplichting dat door COVA moet worden afgedekt. De voorraadplichtige bedrijven dienen hun verplichting voor minimaal de helft af te dekken door middel van benzine, gasolie-diesel (aardoliedistillaat) en kerosine zoals bepaald in artikel 5, derde lid, van het wetvoorstel. De omvang van het totaal door marktpartijen aan te houden volume wordt per bedrijf bepaald op basis van de al eerder genoemde uitslag tot verbruik van olieproducten uit de AGP van het betreffende bedrijf plus de luchtvaartbunkers.

6.7 Het aanhouden van veiligheidsvoorraden voor derden

Indien een partij (COVA, een centrale entiteit van een andere EU-lidstaat of een marktpartij uit binnen- of buitenland) zelf niet over voldoende voorraden beschikt om aan zijn deel van de voorraadplicht te voldoen, kan deze partij reserveringen kopen op fysieke voorraden bij derden. Dit zijn de zogenaamde tickets. Voorheen was in geval van het aanhouden van voorraden in een andere EU-lidstaat een bilateraal akkoord nodig tussen de betreffende lidstaten waarin de (mede-)verantwoordelijkheden ten aanzien van controle en beschikbaarstelling stonden beschreven. Met richtlijn 2009/119/EG is het vereiste van een bilateraal akkoord komen te vervallen voor EU-lidstaten. Daarmee is het sluiten van een overeenkomst overigens niet uitgesloten. Het IEA ziet de nieuwe richtlijn als een EU-brede overeenkomst tussen alle EU-lidstaten. Voor EU-lidstaten onderling is het daarom ook in IEA-kader niet meer verplicht om een bilateraal akkoord te hebben. In principe kunnen Nederlandse bedrijven nu met bedrijven in alle overige EU-lidstaten afspraken maken over het aanhouden van veiligheidsvoorraden. Voor het aanhouden van veiligheidsvoorraden in andere IEA-lidstaten buiten de EU zijn nog wel bilaterale overeenkomsten nodig. Nederland heeft een bilaterale overeenkomst met Nieuw-Zeeland.

Voor zover (zuster-)bedrijven in het buitenland een onvoldoende mate van dekking van hun verplichtingen hebben, dienen die bedrijven en het buitenland daar zelf voorzieningen voor te treffen. Het is geen wettelijke taak of verplichting van de Nederlandse zusterbedrijven om de daaraan verbonden kosten te dragen of de eventueel benodigde extra voorraden aan te houden.

Voor grensoverschrijdende tickets of het aanhouden van een deel van de wettelijke voorraad in het buitenland is de toestemming van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een voorwaarde. Het moet zoveel mogelijk zeker zijn dat de gereserveerde voorraden bij derden ook daadwerkelijk aanwezig zijn. Dit is van belang voor de voorzieningszekerheid.

Daartoe dient de minister goed geïnformeerd te zijn over de voorraden die in het buitenland worden aangehouden en meetellen voor de wettelijke voorraad. Daarnaast moet worden gewaarborgd dat de voorraden die grensoverschrijdend worden aangehouden, voldoen aan de eisen die gesteld zijn in dit wetsvoorstel. Indien hierover enige twijfel bestaat, bijvoorbeeld bij een complexe eigendomsconstructie of onvoldoende opgave, zal de minister op deze grond een ticketverzoek weigeren.

Om te beoordelen of de buitenlandse tickets daadwerkelijk beschikbaar zijn worden de aanvragen beoordeeld op basis van de volgende criteria.

Ten eerste de beschikbaarheid: zijn de voorraden die aangeboden worden als ticket daadwerkelijk aanwezig. Dit wordt gewaarborgd door middel van administratieve en statistische controle. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie ontvangt informatie van zowel de Nederlandse partij die betrokken is bij een overeenkomst om bilateraal voorraden aan te houden als van de bevoegde autoriteit in de andere lidstaat. Op welke wijze deze gegevensvertrekking geschiedt, wordt geregeld in een algemene maatregel van bestuur. Daarnaast wordt gecontroleerd of in buitenlandse wetgeving is vastgelegd dat geborgd is dat ook de voorraden die aangehouden worden voor andere lidstaten geïnspecteerd worden. Hetzelfde gebeurt voor Nederlandse voorraden die aangehouden worden voor het buitenland door het Olie en Gasteam van de Dienst Douane van het Ministerie van Financiën bij controles op locatie.

Ten tweede wordt getoetst op de toegankelijkheid van de voorraden en of gewaarborgd is dat er daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan op de voorraden tijdens een crisis.

Ten derde wordt getoetst of de procedure zoals beschreven is in de nog op te stellen algemene maatregel van bestuur op de juiste manier is doorlopen en of de betreffende partijen voldoen aan de informatie verplichtingen.

Voor binnenlandse tickets is geen toestemming vooraf van de minister vereist, maar wordt een meldingsplicht vooraf gehanteerd in lijn met de artikel 8, eerste lid, onder d, van richtlijn 2009/119/EG. De administratieve controle op nationale en internationale ticketdeals geschiedt achteraf op basis van de maandopgaven.

In de evaluatie van de Wva van 2007 is aangegeven dat voorraadplichtigen meer vertrouwen hadden in de beschikbaarheid van voorraden in eigen beheer dan voorraden aangekocht door middel van tickets. Dit gold met name voor tickets aangekocht in het buitenland. De wettelijke voorraad moet immers te allen tijde beschikbaar en toegankelijk zijn. Op meerdere wijzen kan ervoor gezorgd worden dat hieraan voldaan gaat worden.

De voorraadplichtige heeft de mogelijkheid om via privaatrechtelijk weg te waarborgen dat de partij die een ticket verkoopt daadwerkelijk op ieder moment de gereserveerde voorraden aardolie(producten) kan leveren. In geval van in gebreke stelling kan er dan een civiel rechtelijke procedure volgen.

De voorraadplichtige heeft in dit kader ook de verantwoordelijkheid om onbetrouwbare tickets te weren of mogelijke twijfels over de beschikbaarheid te melden bij de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zodat eventueel om een controle op locatie kan worden gevraagd. De reden hiervoor is ook juist om de beschikbaarheid van de voorraden te waarborgen.

6.8. Biobrandstoffen

Het IEA en de EU leggen geen separate verplichting op voor het aanhouden van biobrandstoffen. Ter afdekking van de productverplichting tellen volgens richtlijn 2009/119/EG vermengde biobrandstoffen wel mee als zij een component vormen van een aardolieproduct dat deel uitmaakt van de wettelijke voorraad. Ongemengde biobrandstoffen kunnen niet zomaar ter afdekking van de productverplichting worden gebruikt. Voor het afdekken van de productverplichting met ongemengde biobrandstoffen vereist richtlijn 2009/119/EG dat deze op het grondgebied liggen van de betreffende lidstaat en bestemd zijn voor bijmenging met transportbrandstoffen. Delegatie (het overdragen van de voorraadverplichting aan derden) van vermengde producten is toegestaan. Delegatie van ongemengde biobrandstoffen is enkel toegestaan indien deze ongemengde biobrandstoffen zijn opgeslagen in Nederland en duidelijk bestemd zijn voor bijmenging met brandstoffen die bestemd zijn voor het vervoer.

6.9. Informatieverplichtingen

In richtlijn 2009/119/EG wordt een aantal informatieverplichtingen aan de lidstaten opgelegd. Op basis van de gegevens die door marktpartijen en COVA worden aangeleverd, zal de Minister aan zijn informatieverplichtingen voldoen. Verplichtingen waaraan kan worden voldaan door feitelijk handelen door of vanwege de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie zonder dat daarbij de medewerking van andere bestuursorganen of lagere overheden nodig is en zonder dat daarbij sprake is van ingrepen in de rechten en vrijheden van burgers, behoeven niet te worden geïmplementeerd in wetgeving. Uiteraard rust er wel een Europeesrechtelijke plicht op Nederland om dergelijke verplichtingen na te komen.

6.10 Voorraadheffing

Ter dekking van de exploitatiekosten van COVA betaalt de eindgebruiker van olieproducten waarover accijns wordt geheven een voorraadheffing. De voorraadheffing kan bij algemene maatregel van bestuur worden aangepast afhankelijk van de ontwikkeling van de exploitatiekosten van COVA.

Ondanks een minder grote voorraadplicht bij COVA ten opzichte van de Wva 2001, leidt de verdeling van verplichtingen in dit wetvoorstel per saldo tot een kleine lastenstijging bij COVA (circa € 10 miljoen). Naast de daling van de kosten als gevolg van een lagere verplichting (minder ruwe olie) is er een kostenstijging doordat een groter deel van de voorraadverplichting als gereed product dient te worden aangehouden, zoals de verplichting tot het houden van een deel van de nationale kerosineverplichting. Tevens zal COVA een grotere fysieke dekking van de benzineverplichting moeten realiseren dan in het verleden.

De voorraadheffing zal tevens worden aangepast om de exploitatiekosten en inkomsten van COVA weer met elkaar in evenwicht te brengen. De afgelopen jaren heeft COVA immers gewerkt met een aanzienlijk tekort op de exploitatierekening. Thans wordt een voorraadheffing voorzien van € 0,008 per liter, de huidige heffing bedraagt € 0,0059/liter.

6.11 Crisisprocedures

In geval van een oliecrisis waarbij er een aanzienlijke aanvoerstoring optreedt op de internationale oliemarkt, kunnen de lidstaten van het IEA in samenwerking met de Europese Commissie en de EU-lidstaten, besluiten tot een collectieve actie. Iedere lidstaat heeft zijn aandeel in een dergelijke collectieve IEA-actie in eerste instantie op basis van de totaalconsumptie van de landen. Lidstaten kunnen zelf kiezen om aardolie(product)voorraden op de markt te brengen of vraagbeperkende maatregelen te nemen. Indien een beroep wordt gedaan op de inzet van voorraden bij het bedrijfsleven, kan via een beschikking van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de hoogte van de verplicht aangehouden voorraadniveaus tijdelijk worden verlaagd, zodat deze voorraden deel kunnen uitmaken van de commerciële voorraden. Ingeval beroep wordt gedaan op de voorraden

van COVA worden deze doorgaans via een tenderprocedure op de markt gebracht. Nederland zal in het begin van een crisis meestal allereerst kiezen voor inzet van COVA-voorraden om de markt te kalmeren. Naarmate de oliecrisis langer aanhoudt, zullen ook de wettelijke voorraden aangehouden door het bedrijfsleven op de markt worden gebracht. Bij een zeer langdurige en ernstige oliecrisis is het (aanvullend) nemen van vraagbeperkende maatregelen, zoals reductie van de maximum snelheid of een autoloze zondag, ook een optie.

De verplichtingen in het kader van het IEA zijn vastgelegd in de Wet IEP. Tweejaarlijks vindt er een grote oefening plaats met de internationale besluitvormingsprocedures van het IEA. Ook de EU-landen die geen lid zijn van het IEA worden daarbij betrokken.

Inzet van wettelijke voorraden zal in de meeste crisissituaties allereerst gericht zijn op het opvangen van een aanvoerstoring op de wereldoliemarkt. Het vrijgeven van de betreffende voorraden zal dan voldoende zijn om een tijdelijke terugval van het aanbod te kunnen opvangen. Het bedrijfsleven zal de desbetreffende voorraden dan op de meest adequate wijze kunnen alloceren. Mocht het daarentegen nodig zijn om specifieke landen of groepen bedrijven te voorzien van extra olie(producten), dan bieden zowel de Wet IEP als de Distributiewet mogelijkheden aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie om een dergelijke gerichte allocatie te kunnen effectueren. In Nederland zou het bijvoorbeeld kunnen gaan om een gerichte inzet van voorraden ten behoeve van de diverse groepen prioritaire olieverbruikers c.q. de partijen die vallen onder de vitale infrastructuur zoals die in het kader van het nationale veiligheidsbeleid worden onderscheiden.

6.12 Ingangsdata en handhaving

De voorraadverplichting gaat ieder jaar in op 1 april en loopt door in het volgende kalenderjaar tot en met 31 maart. In verband met de implementatietermijn van richtlijn 2009/119/EG wordt uitgegaan van inwerkingtreding van de Wva 2012 per 31 december 2012. In het overgangsrecht is met betrekking tot de voorraadplicht geregeld dat in de periode van 31 december 2012 tot en met 31 maart 2013 de omvang en samenstelling van de in voorraad aan te houden aardolieproducten overeenkomstig artikel 3, derde lid, van richtlijn 2009/119/EG kan worden vastgesteld. Verder is in het overgangsrecht geregeld dat de voorraadheffing ook na intrekking van de huidige wet kan worden geïnd over die tijdvakken waarop de Wva 2001 van toepassing was.

Het wetsvoorstel wijzigt het bestaande strafrechtelijk handhavingregime niet.

6.13 Financiële aspecten

Doordat de drempelwaarde gehanteerd blijf, worden alleen de grotere oliebedrijven (handelaren/grootverbruikers en producenten) voorraadplichtig. In het wetvoorstel wordt er niet voor gekozen om bepaalde partijen van de voorraadplicht uit te sluiten. De mogelijkheid een verzoek tot ontheffing in te dienen, blijft behouden. De financiële consequenties van het wetvoorstel hebben vooral betrekking op COVA en het bedrijfsleven, en in mindere mate op de burger (via de voorraadheffing).

COVA

Onder de Wva 2001 wordt circa 70% van de wettelijke voorraad door COVA in eigendom boven de markt aangehouden. Voorraad in eigendom boven de markt aanhouden is een relatief dure werkwijze. De exploitatiekosten nemen met circa. € 10 miljoen toe als gevolg van de productverplichting, rentelasten, stijgende olieprijzen en verwachte stijging van de kosten van tank(huur)opslag. Het overschot op de egalisatierekening (COVA heeft geen winstoogmerk) is inmiddels «weggewerkt» doordat COVA de afgelopen jaren gewerkt heeft met een negatief exploitatieresultaat.

Ter afdekking van de exploitatierekening is COVA afhankelijk van de voorraadheffing die wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Afgelopen jaren was de heffing € 5,90 /m³. Vanwege ontwikkelingen op de oliemarkt en een te hoog saldo op de egalisatierekening werd in 2004 de heffing tijdelijk verlaagd tot € 5,30 /m³. Per augustus 2009 is de heffing wederom op het oorspronkelijke niveau teruggebracht. Zoals onderstaande tabel laat zien, is er de afgelopen jaren gewerkt met een negatief exploitatieresultaat. Bij het vaststellen van de hoogte van de voorraadheffing speelt dus zowel het effect van de hogere lasten als gevolg van de productverplichtingen, als het dalende effect van de lagere verplichtingen. Het weer in evenwicht brengen van de lasten en baten van de exploitatierekening heeft ook een verhogende werking op de hoogte van de voorraadheffing.

De hoogte van de voorraadheffing wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Er zal een verhoging plaatsvinden naar € 0,008 per liter. De voorraadheffing kan door deze verhoging naar verwachting weer voor een langere periode constant blijven. De heffing wordt betaald door de eindgebruiker van olieproducten waarover accijns wordt geheven (m.n. motorbrandstoffen). Indien COVA een groter deel van de wettelijke voorraadplicht zou moeten afdekken, zouden de kosten op de exploitatierekening verder toenemen waardoor een grotere stijging van de voorraadheffing onvermijdelijk zou zijn.

Baten en lasten

	Jaar 2010	Jaar 2011	Raming Jaar 2012	Raming Jaar 2013	Raming Jaar 2014
Inkomsten uit Voorraadheffing (€ 0,0059 per liter)	89	90	90
Inkomsten uit Voorraadheffing (€ 0,0080 per liter)				122	122
Opslag incl. verzekering en inspectie	60
Vergoedingen voor tickets	12
Financiering met name interest van leningen	28
Operationele uitgaven/organisatie/overhead	2
Lasten	102	95	111	116	118
Exploitatieresultaat	-13	-5	-21	6	4
Bron: COVA en EL&I					Bedragen in miljoenen Euro’s

Bedrijfsleven

De overige circa 30% van de nationale voorraad wordt onder de Wva 2001 afgedekt met voorraden in eigendom van het bedrijfsleven, deels ter afdekking van de eigen verplichtingen (15%), deels als gereserveerde voorraad voor COVA (15%).

Het bedrijfsleven ontvangt momenteel ticketinkomsten voor de voorraden die zij voor COVA en andere bedrijven reserveert. Als gevolg van het wetvoorstel neemt de verplichting van de bedrijven toe en zal het beschikbare volume om te verticketen binnen de bedrijven waarschijnlijk afnemen. Er treedt dan ook waarschijnlijk een inkomstenderving op.

Het wetsvoorstel en de beoogde verhoging van het voorraadpercentage van 5 naar 12% zorgt voor een beter gebruik van de reeds bij het bedrijfsleven aanwezige voorraad. De verdeling van de wettelijke voorraad tussen COVA en het bedrijfsleven zal in de nieuwe situatie naar verwachting ca. 80–20% zijn, in plaats van de huidige ca. 90–10 verdeling. Dit leidt uiteraard ook tot een geringe verschuiving in de financiering van de voorraadplicht. De voorraadplichtige bedrijven zullen, rekening houdend met enige verzoeken tot een gedeeltelijke ontheffing, naar verwachting onder de nieuwe wet ca. 20% van de wettelijke voorraad gaan aanhouden in plaats van de huidige 10%, De daling van het aandeel aangehouden door de bedrijven is de afgelopen jaren door diverse oorzaken langzaam gedaald van circa 15% tot circa 10%.

7. Relatie met Dienstenrichtlijn

7.1 Dienstenrichtlijn van toepassing op beheer en delegatie van de wettelijke voorraad

Het opleggen van een voorraadverplichting als zodanig aan marktdeelnemers vormt geen dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn, omdat marktdeelnemers daarvoor geen vergoeding ontvangen. De Dienstenrichtlijn is echter wel van toepassing op overdracht van beheer en delegatie van de wettelijke voorraad, waarvoor vergoedingen worden betaald. Daarbij gaat het om diensten in de zin van de Dienstenrichtlijn (PbEU 2006, L376). In het bijzonder gaat het om:

• 1) het overdragen door COVA van beheerstaken met betrekking tot de wettelijke voorraad aan marktdeelnemers (artikel 11, eerste lid, onder c, van het wetsvoorstel), en

• 2) het delegeren door een marktdeelnemer van de verplichting om wettelijke voorraad aan te houden aan marktdeelnemers (artikel 14, eerste lid, onder c en d, van het wetsvoorstel).

COVA kan in het licht van de Dienstenrichtlijn worden gezien als een publiekrechtelijke autoriteit die niet-economische diensten van algemeen belang verzorgt (artikel 2, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat beheer van de wettelijke voorraad door COVA buiten het bereik van de Dienstenrichtlijn valt (artikel 11, eerste lid, onder a en b, van het wetsvoorstel).

Bij de artikelen 11 en 14 van het wetsvoorstel gaat het om de instemming van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie met (gedeeltelijke) overdracht van taken betreffende het beheer van de wettelijke voorraad of (gedeeltelijke) overdracht van de voorraadverplichting. Die instemming moet worden beschouwd als een vergunningstelsel in de zin van artikel 4, onder 6, van de Dienstenrichtlijn. In het wetsvoorstel hoeft dat niet te worden geëxpliciteerd. Wel zal dit tot uitdrukking komen door wijziging van de Regeling vaststelling indicatieve reikwijdte Dienstenwet, die één keer per kwartaal plaatsvindt. Het gevolg hiervan is dat paragraaf 5.1 (Vergunningen op aanvraag) van de Dienstenwet van toepassing is. Dit betekent onder meer dat de lex silencio positivo van rechtswege van toepassing is op een verzoek om instemming als bedoeld in de artikelen 11 en 14 van het wetsvoorstel.

7.2 Dienstenloket

Op de procedures die binnen het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet vallen, zijn de hoofdstukken 2 (Centrale elektronische voorzieningen voor dienstverrichters en afnemers) en 3 (Informatie, bijstand en elektronische afwikkeling voor dienstverrichters) van de Dienstenwet van toepassing.

7.3 Interne markt informatiesysteem (IMI)

De verplichting tot administratieve samenwerking geldt van rechtswege voor alle procedures en eisen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Dat betekent dat hoofdstuk 6 (Administratieve samenwerking) van de Dienstenwet in zijn geheel van toepassing is. Verder brengt dit met zich mee dat de uitvoeringspraktijk (met name voorraadplichtige partijen) fysiek de inlogcodes voor het IMI moet krijgen en daar ook geregistreerd moet worden voor de taken/bevoegdheden samenhangend met het wetsvoorstel.

8. Implementatie richtlijn en oliecrisisstelsels in andere lidstaten

Zoals bij richtlijn 2006/ 67/EG het geval is, zal ook richtlijn 2009/119/EG waarschijnlijk op verschillende wijzen door de diverse EU-lidstaten worden geïmplementeerd. Sommige lidstaten zullen de verplichtingen geheel bij het bedrijfsleven leggen, bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Zweden, Griekenland en Italië. Andere lidstaten zullen de verplichting juist volledig bij centrale entiteiten neerleggen, die al dan niet vanuit de overheid of als associatie vanuit het bedrijfsleven in het leven zijn geroepen. Dat lijkt te gaan gebeuren in België, Denemarken, Ierland, Tsjechië, Hongarije, Slowakije en Duitsland. Tot slot is er een groep landen die een gemengd systeem hebben, waaronder Nederland.

In het volgende overzicht is te zien in welke mate lidstaten thans de verplichting tot het aanhouden van voorraden hebben belegd bij een centrale entiteit dan wel bij het bedrijfsleven. De afdekking van de verplichtingen kan worden ingevuld met bedrijfsvoorraden of met separaat aangehouden voorraden. Deze laatste worden boven de markt aangehouden waardoor een betere mate van voorzieningszekerheid ontstaat. Deze voorraden maken de markt liquide. Afhankelijk van welke voorraden als dekking van de verplichtingen worden aangehouden, zal dan ook in meer of mindere mate een bijdrage aan de oplossing van een crisis geboden kunnen worden. Het aandeel tickets, en de wijze waarop deze tickets zijn afgedekt met fysieke voorraden, is uit dit overzicht niet af te lezen. De Nederlandse voorraden zijn groter dan de verplichting van 90 dagen. Dit komt doordat Nederland een belangrijke import- en exportfunctie van aardolie(-producten) voor Europa vervult. In Nederland zijn veel commerciële voorraden aanwezig die vooral voor het buitenland bestemd zijn. Deze hoeveelheid kan variëren naar gelang de economische situatie.

In het overzicht is te zien dat binnen Europa totaal circa 45 dagen netto import wordt aangehouden als publieke voorraden door een agentschap, dus bijna de helft. Binnen de IEA-landen tezamen wordt er door de netto importerende landen circa 61 dagen netto import door de agentschappen aangehouden. Het lijkt zeer aannemelijk dat Nederland met 70% voorraden in eigendom van COVA (is gelijk aan circa 70 dagen netto import voorraden) naast de verplichte bedrijfsvoorraden, een meer dan gemiddelde kwalitatieve invulling geeft aan zijn verplichtingen. Deze vergelijking met andere lidstaten laat zien dat Nederland met dit wetvoorstel een zorgvuldige balans tussen de mate van voorzieningzekerheid en de kosten nastreeft.

Overzicht aantal dagen netto import, December 2011 (bron IEA)Voor regionale totalen worden alleen de netto importerende IEA-landen meegenomen.

EU-landen die tevens IEA-lid zijn	Totaal aantal dagen voorraad (1)	Waarvan door industrie aangehouden (2)	Waarvan publiek aangehouden (3)	Agentschap	Waarvan in het buitenland aangehouden (4)
					Industrie	Publiek
Oostenrijk	99	99	0		11	0
België	122	50	72	APETRA	9	40
Tsjechië	131	38	93	ASMR	6	3
Denemarken	netto exporteur	0	0	FDO	0	0
Finland	138	80	57	NESA	0	0
Frankrijk	99	35	64	CPSSP/ SAGESS	0	2
Duitsland	136	35	101	EBV	3	0
Griekenland	92	92	0		0	0
Hongarije	148	47	101	MSZKSZ	0	0
Ierland	99	33	67	NORA	0	34
Italië	122	122	0		15	0
Luxemburg	96	96	0		86	0
Nederland	159	84	74	COVA	0	51
Polen	123	107	16		0	0
Portugal	105	71	34	EGREP	2	12
Slowakije	141	57	84	ASMR	0	0
Spanje	105	64	41	CORES	1	0
Zweden	118	118	0		8	0
Verenigd Koninkrijk	438	438	0		101	0
Totaal IEA Europa, netto importeurs	123	76	47		–	–
Totaal IEA	176	104	72		–	–
Totaal IEA netto importeurs	143	82	61		–	–

Beschrijving systemen andere EU-lidstaten

EU-lidstaten, tevens IEA-lid	Huidig systeem
Oostenrijk	Verplichting voor alle importeurs. 98% ligt bij ELG inclusief commerciële werkvoorraden
België	Vanaf april 2012 100% Apetra, gemengd aangehouden (commingled) met operationele industrie voorraad
Tsjechië	ASMR dekt 100% van de EU-verplichting
Denemarken	FDO is een Voorraad Associatie van de industrie en wordt de Deense CSE. Verplichting voor producenten en importeurs
Finland	Gemengd. Deels agency, deels industrie (met name importeurs)
Frankrijk	Gemengd. Deels agency, deels industrie (met name industry operators)
Duitsland	EBV dekt alle verplichtingen af. Alle raffinaderijen en importeurs zijn verplicht lid. Separaat aangehouden voorraden
Griekenland	Verplichtingen voor importerende industrie/bedrijven. Commingled verplicht aangehouden en operationele voorraden
Hongarije	Agentschap (alle importeurs zijn verplicht lid) dekt EU-verplichtingen af met voorraden in eigendom
Ierland	Agentschap heeft public stocks. Geen verplichtingen voor de industrie
Italië	Verplichting wordt opgelegd aan de ca. 100 industriële operators. NRSA (National Reserve Stock Agency) is niet actief
Luxemburg	Alle importeurs hebben verplichting. Voorraden worden commingled met commerciële voorraden aangehouden
Nederland	Gemengd systeem van agentschap en verplichtingen 5% voor de oliebedrijven met uitslag > 100kton per jaar
Polen	16 dagen overheidsvoorraden en de rest industrieverplichtingen (importeurs en producenten)
Portugal	Gemengd. Deels public stocks (30%) en deels minimum verplichting voor de industrie (van 70% EU-verplichting)
Slowakije	ASMR dekt de EU-verplichtingen in separate tanks. De industrie dekt de rest af met commerciële voorraden (geen verplichting!)
Spanje	Deels public stocks (45%) en deels minimum verplichting voor de industrie (m.n. producenten en groothandel) (van 45% EU-verplichting)
Zweden	Minimum verplichting voor de oliebedrijven (handelaren en importeurs) en grote verbruikers (power plants en district heating)
Verenigd Koninkrijk	Minimum verplichting voor de oliebedrijven (handelaren en importeurs) op basis van EU-verplichtingen

Overzicht van lidstaten m.b.t. keuze voor agentschap en voor speciale voorraden

EU-lidstaat	IEA- lidstaat	Agentschap	Keuze voor speciale voorraden, voorlopige stand van zaken
Oostenrijk	IEA	ELG – Erdöl-Lagergesellschaft m.b.h.	Nee
België	IEA	Apetra
Bulgarije		SASRWTS – State Agency State reserve and War-time Stocks
Tsjechië	IEA	ASMR SSHR – Sprava Statnich Hmoitnych Rezerv	Ja
Cyprus		COSMOS – Cyprus Organisation for Storage and Management of Oil Stocks
Denemarken	IEA	FDO – Foreningen Danske Olieberedskabslagre	Ja
Estland		OSPA – Eesti Vedelkütusevaru Agentuur	Nee
Finland	IEA	NESA – Huoltovarmuuskeskus
Frankrijk	IEA	SAGESS – Société Anonyme de Gestion de Stocks de Sécurité	Ja
Duitsland	IEA	EBV – Erdoelbevorratungsverband	Ja
Griekenland	IEA	-
Hongarije	IEA	HUSA – Magyar Szenhirogén Készietezö Szövetség
Ierland	IEA	NORA – National Oil Reserve Agency
Italië	IEA	ANSR – Agenzia Nationale delle Scorte di Reserva	Nee
Letland		-	Nee
Litouwen		-
Luxemburg	IEA	-	Nee
Malta		MRA – Malta Resources Authority
Nederland	IEA	COVA – Stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten	Nee
Polen	IEA	ARM – Agencja Rezerw Materialowych	Nee
Portugal	IEA	EGREP – Entidade Gestora de Reservas Estratégicas de Productos Petroliferos
Roemenië		-
Slovenië		ZORD – Zavod Rupublike Slovenije za obvezne rezerve nafte in njenih derivatov
Slowakije	IEA	SSHR SR – Sprava Statnych Hmotnych Rezerv Slovenskej republiky	Nee
Spanje	IEA	CORES – Corporacion de Reservas Estratégicas de Productos Petroliferos
Zweden	IEA	-	Nee
Verenigd Koninkrijk	IEA	-	Nee

9. Opvatting betrokken bedrijfsleven en COVA over het wetsvoorstel

In september 2011 is een concept wetvoorstel aan het oliebedrijfsleven en andere belangstellenden ter consultatie voorgelegd. Met het wetvoorstel wordt beoogd te komen tot een verbetering van de voorzieningszekerheid waarbij de verdeling van de voorraadplicht tussen COVA en producenten wettelijk werd vastgelegd in de verhouding 70–30. Tevens was voorzien dat handelaren niet langer voorraadplichtig zouden zijn. Niet-producenten waren blij met dit voorstel. Producenten hebben echter hun bezwaren geuit tegen het wetsvoorstel. Zij vreesden voor derving van ticketinkomsten en tot meer kosten, tot negatieve effecten op het level playing field met niet-producenten alsmede tot extra kosten door de productverplichting.

Omdat draagvlak bij het oliebedrijfsleven van belang is voor een nieuwe Wet voorraadvorming aardolieproducten is bezien of aan deze bezwaren tegemoet kan worden gekomen, waarbij tevens een verbetering van de voorzieningszekerheid kan worden gerealiseerd.

9.1. Voorzieningszekerheid

In de loop van de tijd is er in vergelijking met de bedoeling van de Wva 2001 een onevenwichtigheid geslopen in de verdeling van de nationale strategische voorraadverplichting tussen COVA en het oliebedrijfsleven. Het is voor de voorzieningszekerheid en de continuïteit van het oliebedrijfsleven van groot belang dat het oliebedrijfsleven zelf een fundamentele bijdrage levert aan het reserveringssysteem en het realiseren van een voldoende mate van bedrijfscontinuïteit. De directe verplichting op voorraden van de producenten zou dan voorkomen dat een deel van de minimaal benodigde werkvoorraden als gereserveerde voorraad voor het buitenland zou worden aangehouden. In tijden van crisis zou deze gereserveerde voorraad door derden kunnen worden opgevraagd, waardoor de bedrijfscontinuïteit van de Nederlandse bedrijven in gevaar zou kunnen raken. Daarnaast leverde het op ruime schaal aanhouden van tickets door COVA op voorraden van het oliebedrijfsleven in te grote mate onwenselijke risico’s voor het voorraadbeheer uit een oogpunt van tijdige verkrijgbaarheid en prijsstelling. Dit alles gaf aanleiding in het ter consultatie voorgelegde concept wetvoorstel te opteren voor de wettelijke vastlegging van de 70–30 verhouding.

9.2 Voornaamste bezwaren olieproducenten

- Derving van ticketinkomsten en veronderstelde extra kosten

De derving van ticketinkomsten als gevolg van het wetvoorstel wordt alom onderkend. Vanuit het perspectief van de Nederlandse overheid beschikt het oliebedrijfsleven in ons land over voldoende oliewerkvoorraden om te veronderstellen dat geen extra kosten hoeven te worden gemaakt om deze tevens als strategische voorraden aan te houden. Vanuit het perspectief van het bedrijfsleven met zijn internationale dimensies leidt elke wettelijke verplichting die beperkingen stelt aan het voor buitenlandse bedrijfsonderdelen olie aanhouden, wel tot extra kosten.

- Verstoring van het level playing field met niet-producenten

Vanuit het perspectief van de producenten, waar een grotere verplichting kan leiden tot gederfde inkomsten, wordt het uitsluiten van handelaren gezien als verstoring van de markt met nadelige gevolgen voor de producenten.

- Extra kosten door de productverplichting

Zelfs bij de beperkte toedeling van de productverplichting aan het oliebedrijfsleven, waarvan sprake is in het wetsvoorstel, verwachtten de producenten extra kosten te moeten maken om aan deze nieuwe verplichting te kunnen voldoen.

9.3. Reactieop de ingebrachte bezwaren

De derving van ticketinkomsten als gevolg van het ter consultatie voorgelegde wetvoorstel wordt door het ministerie onderkend. Er is onderzocht of naar aanleiding van gederfde ticketinkomsten een financiële compensatie aan het oliebedrijfsleven mogelijk is. Dit blijkt niet het geval. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft geen rechtsplicht tot het geven van nadeelcompensatie. Er is dan sprake van verboden staatssteun als er toch nadeelcompensatie aan de aardolieproducenten wordt gegeven. Omdat draagvlak voor de Wva 2012 bij het oliebedrijfsleven van belang is, zijn diverse andere opties en varianten nogmaals tegen het licht gehouden. Daarbij is naast de in deze memorie beschreven eenzijdige systemen (de 100% COVA en 100% bedrijfsleven varianten) ook gekeken naar het gemengde systeem. Hierbij is onderzocht of alternatieve grondslagen voor een deel van de verplichtingen kunnen worden gebruikt: zoals de netto import per bedrijf, de combinatie van eigen verbruik door bedrijven in de sector petrochemie en de uitslag tot verbruik uit accijnsgoederenplaats naar de binnenlandse markt. Naast voordelen hebben al deze alternatieve opties echter ook aanzienlijke nadelen en komen deze alternatieven niet of slechts in beperkte mate tegemoet aan de door het bedrijfsleven geuite bezwaren tegen het aanvankelijke, geconsulteerde wetvoorstel.

Mede tegen de achtergrond van de verplichting om per 31 december 2012 richtlijn 2009/119/EG te implementeren is een ingrijpende systeemwijziging niet aantrekkelijk. Om die reden worden alleen die aanpassingen gedaan die nodig zijn om de richtlijn te implementeren, alsmede een beperkte aanpassing ten aanzien van het voorraadpercentage waardoor zonder grote wijzigingen toch enige verbetering ontstaat ten aanzien van de voorzieningszekerheid.

9.4. Aangepast voorstel: «minimale systeem mutatie met verhoging van voorraadpercentage voor het bedrijfsleven van 5% naar 12%»

Door stijging van het voorraadpercentage zullen bedrijven inkomstenderving uit ticketopbrengsten kunnen ervaren ten opzichte van de huidige Wva 2001, maar in aanzienlijk mindere mate dan in het aanvankelijke wetvoorstel het geval was. Het aangepaste wetvoorstel leidt ertoe dat de gederfde inkomsten van de producenten minder dan de helft zijn ten opzichte van het concept wetvoorstel dat geconsulteerd werd (zie onderstaand schema).

Benadering van mogelijk gederfde inkomsten

	Consultatie concept wetvoorstel	Minimale systeem mutatie variant (wetvoorstel)
Gemiddelde ticketprijzen laatste 8 kwartalen (2010–2012)	€ 22,3 milj	€ 10,5 milj
Gemiddelde ticketprijs 1e kwartaal 2012	€ 46,6 milj	€ 21,9 milj
NB. In eerdere stukken is steeds gerefereerd aan ca. € 20 mlj inkomstenderving. Dit was gebaseerd op ticket prijs gegevens 2010.

Het aangepaste wetvoorstel adresseert niet langer het verbeterpunt uit de evaluatie van de Wva 2001 met betrekking tot de niet-producenten, zij blijven voorraadplichtig. De huidige mogelijkheid om ontheffing aan te vragen, blijft bestaan. Wel zal het afwegingskader voor de ontheffingsaanvraag nader worden gespecificeerd.

10. Administratieve lasten

Bij de voorbereiding van het wetvoorstel is onderzoeksbureau EIM (onderdeel van Panteia) gevraagd een quick scan naar de administratieve lasten uit te voeren. Deze quick scan had betrekking op het concept wetvoorstel waarin de verdeling van de voorraadverplichting 70–30 werd vastgelegd, en de niet-producenten werden uitgesloten van de voorraadplicht. Nadien zijn echter aanpassingen gedaan in het wetvoorstel mede naar aanleiding van de consultatie. Het blijkt dat het overgrote deel van de wijzigingen uit het wetvoorstel geen gevolgen heeft voor de administratieve lasten van bedrijven.

In 2009 zijn de maandelijkse voorraadoverzichten geautomatiseerd. Bedrijven geven aan dat deze automatisering heeft geleid tot een afname van de benodigde tijd voor het aanleveren van deze overzichten. Als gevolg van het wetvoorstel zal deze tijd mogelijk beperkt toenemen door een nadere detaillering (als gevolg van artikel 2 in combinatie met artikel 16) van het aantal categorieën aardolieproducten waarover informatie verstrekt moet worden. De aan te leveren gegevens voor de voorraadoverzichten sluiten goed aan op de bedrijfsadministratie, al zullen enkele kleine aanpassingen nodig zijn in de bedrijfssystemen. Dit kost de bedrijven eenmalig tijd en geld. Wanneer ook de jaaropgave met behulp van een internetapplicatie kan worden ingediend, zal de tijd die bedrijven nodig hebben voor het voldoen aan deze verplichting afnemen. Deze applicatie zal ook binnen afzienbare tijd worden gerealiseerd.

In het voorstel van wet is géén wijziging ten opzichte van de Wva 2001 voorzien die leidt tot een afname van structurele administratieve lasten. In de Wva 2012 blijven dezelfde bedrijven voorraadplichtig. Met de voorraadplicht houden deze bedrijven ook de bijbehorende informatieverplichtingen die leiden tot administratieve lasten. Met andere woorden, het aantal bedrijven dat informatieverplichtingen heeft, is in eerste instantie beperkt tot het aantal voorraadplichtige bedrijven, maar kan toenemen naar aanleiding van de posities van bedrijven op de opslag- en ticketmarkt.

In het voorstel van wet is één wijziging ten opzichte van de Wva 2001 opgenomen die leidt tot een mogelijke toename van structurele administratieve lasten. Dit is de nadere detaillering van het aantal categorieën aardolieproducten waarover informatie verstrekt moet worden (artikel 2). Dat betreft dan niet zozeer de afdekking van de nationale verplichtingen (de wettelijke voorraad omvat een beperktere hoeveelheid aardolieproductcategorieën dan vermeld in artikel 2), maar een toename van de administratieve lasten kan voortvloeien uit de internationale verplichtingen die de bedrijven aangaan en waarover ze dan moeten rapporteren.

Het wetvoorstel zorgt voor een administratieve last van circa € 51 000 zoals door het EIM berekend in een actualisatie van de 0-meting van administratieve lasten van de Wva 2001. Voordat de automatisering in de Wva 2001 was doorgevoerd, waren de administratieve lasten ruim € 246 000.

Tegenover de daling van structurele administratieve lasten staan eenmalige administratieve lasten. De producerende bedrijven zullen de administratieve systemen moeten aanpassen aan de door de Wva 2012 gevraagde informatie. Ook moeten deze bedrijven de wijzigingen binnen de systemen binnen hun onderneming communiceren.

II. ARTIKELEN

Artikel 1

De definitie van «bilateraal akkoord» is ten opzichte van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 aangepast en wel zodanig dat deze alleen betrekking heeft op verdragen in het kader van het Internationaal Energieprogramma.

De definities van «binnenlands verbruik», «biobrandstof», «bunkervoorraden», «centrale entiteit», «olievoorraden», «speciale voorraad», «toevoegingen» en «veiligheidsvoorraden» zijn ontleend aan artikel 2 van richtlijn 2009/119/EG.

Het «voorraadjaar» is het tijdvak van 12 maanden vanaf 1 april, gedurende welke een voorraadverplichting met een bepaalde, vaststaande omvang bestaat. Het «referentiejaar» is het kalenderjaar dat daaraan voorafgaat en dat dient als basis voor de bepaling òf per de daaropvolgende 1 april een olievoorraad moet worden aangehouden, en zo ja, hoe groot die voorraad moet zijn.

De term «binnenlands verbruik» wordt gedefinieerd overeenkomstig bijlage II van richtlijn 2009/119/EG. Het gaat daarbij om de waargenomen bruto binnenlandse leveringen van de volgende olieproducten: motorbenzine, vliegtuigbenzine, lichte reactiemotorbrandstof (van het naftatype of JP4), reactiemotorbrandstof van het kerosinetype, andere kerosine, gasolie/dieselolie (aardoliedistillaat) en stookolie (met hoog en laag zwavelgehalte). Het is goed te beseffen dat het op deze wijze gedefinieerde binnenlandse verbruik aan de hand van deze olieproducten in Nederland tezamen slechts ongeveer de helft uitmaakt van het totale finale olieverbruik van Nederland, inclusief luchtvaartbunkers en exclusief zeevaartbunkers. De overige olieproducten, zoals raffinaderijgas, chemische restgassen, LPG en overige vloeibare gassen, nafta’s en aromaten, bitumen, petrocokes etc. vallen buiten de definitie van binnenlands verbruik zoals gedefinieerd in richtlijn 2009/119/EG.

Alle leveranties van olieproducten aan schepen met een internationale bestemming worden, zoals in IEA-kader afgesproken, onder «bunkervoorraden van de internationale zeescheepvaart» aangegeven. Met andere woorden: ook de internationale Rijnvaart en internationale binnenvaart worden daarin meegenomen.

Voor het begrip «uitslag» wordt evenals onder de Wva 2001 verwezen naar artikel 2 van de Wet op de accijns.

De term «voorraadplichtige» wordt gedefinieerd als degene die op grond van deze wet een voorraad aardolieproducten moet aanhouden en verwijst daarmee indirect naar het begrip «wettelijke voorraad». Dat laatste begrip heeft betrekking op het voldoen aan de internationale verplichtingen van Nederland. Onder voorraadplichtigen worden, naast COVA, marktdeelnemers verstaan. Het gaat dan om vergunninghouders van een accijnsgoederenplaats als bedoeld in artikel 39 van de Wet op de accijns met een uitslag boven een bepaalde drempel. Bedrijven die uitsluitend voorraden aanhouden ten behoeve van derden uit andere landen, vallen niet onder het begrip voorraadplichtige, omdat zij niet op grond van deze wet verplicht zijn voorraad aan te houden: waar de wet op deze bedrijven van toepassing is, wordt dat uitdrukkelijk vermeld (hoofdstuk 3).

Artikel 2

In dit artikel zijn naast ruwe aardolie de producten opgenomen zoals die in bijlage II van richtlijn 2009/119/EG worden genoemd, zijnde de producten die deel uitmaken van het «binnenlands verbruik».

Artikel 3

Artikel 4

Artikel 5

Artikel 6

Artikel 7

Artikel 8

Artikel 9

Artikel 10

Artikel 11

Artikel 12

Artikel 13

Deze bepaling implementeert artikel 7, vierde lid, voorlaatste volzinnen, van richtlijn 2009/119/EG. Aangezien artikel 7, vierde lid, zich richt op artikel 8, eerste en tweede lid, van de richtlijn, heeft dit artikellid betrekking op delegatie van de wettelijke voorraadplicht en niet op het beheer van de voorraad.

Artikel 14

Artikel 15

Artikel 16

Artikel 17

Deze bepaling implementeert artikel 7, vierde lid, onder a en b, van richtlijn 2009/119/EG.

Artikel 18

Met dit artikel wordt artikel 18, zevende lid, van richtlijn 2009/119/EG geïmplementeerd.

Artikel 19

Artikel 20

Artikel 21

Dit artikel correspondeert met artikel 16 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001.

Artikel 22

Dit artikel stemt overeen met artikel 17 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001. Met de bevoegdheid om de statuten te wijzigen, beschikt de Minister over een instrument om de organisatie van COVA zo nodig aan te passen aan nieuwe omstandigheden.

Artikel 23

Dit artikel komt overeen met artikel 18 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001. De regeling van de begroting en jaarstukken van COVA is van groot belang, aangezien de hoogte van de voorraadheffing afhankelijk is van de begrote kosten en de raming van de binnenlandse afzet van onder de accijns op minerale oliën vallende olieproducten (artikelen 26 en 27). COVA volgt de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten dan ook op de voet en stelt, indien de noodzaak daartoe blijkt, een herziene begroting op. Het daaropvolgende jaar zal er aanleiding kunnen zijn om de hoogte van de voorraadheffing aan te passen.

Artikel 24

Dit artikel behelst de zogeheten taakverwaarlozingsregeling en is bedoeld als sluitstuk ten opzichte van de andere instrumenten om COVA te sturen. Dit artikel komt overeen met artikel 19 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001.

Artikel 25

Dit artikel stemt volledig overeen met artikel 20 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001. Gelet op de verwevenheid van COVA met de rijksoverheid ligt het voor de hand om de staat aansprakelijk te achten voor alle schulden die na de liquidatie van COVA als rechtspersoon mochten overblijven.

Artikel 26

Dit artikel correspondeert met artikel 21 van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001. Uit het tweede lid van dit artikel vloeit voort dat de wettelijke bepalingen inzake de douane en de accijns en daarmee ook de Wet op de accijns van overeenkomstige toepassing zijn. Dit heeft onder meer tot gevolg – op grond van artikel 71, eerste lid, van de Wet op de accijns – dat bij uitvoer of intracommunautaire leveringen teruggaaf van de heffing plaatsvindt. Hiermee wordt voldaan aan richtlijn 2008/118/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 16 december 2008, houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van Richtlijn 92/12/EEG (PbEU 2009, L 9). Op grond van artikel 1, tweede lid, van deze richtlijn mogen op veraccijnsde producten onder bepaalde voorwaarden andere indirecte belastingen worden geheven dan accijns.

Artikel 27

Artikel 28

Artikel 29

Zie ook de artikelen 16, derde lid, en 18. Die verplichting moet ook gelden voor veiligheids- en speciale voorraden als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 2009/119/EG, die worden aangehouden voor andere lidstaten.

Artikel 30

Artikel 31

Artikelen 32 en 35

Evenals onder de Wva 2001 staat tegen besluiten inzake de voorraadplicht beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Indien het voorstel voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht kracht van wet heeft gekregen en in werking is getreden, kan artikel 32 vervallen omdat de beroepsgang dan is geregeld via de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 33

De Wet voorraadvorming aardolieproducten 2012 zal strafrechtelijk worden gehandhaafd, net als de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001.

Artikel 36

Artikel 37

III. TRANSPONERINGSTABEL

a. Uitvoering richtlijn nr. 2009/119/EG van de Raad van de Europese Unie van 14 september 2009, houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PbEU 2009, L 265) in het wetsvoorstel

Bepaling richtlijn nr. 2009/119/EG	Bepaling wetsvoorstel; toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft	Omschrijving beleidsruimte	Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van beleidsruimte
Artikel 1	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 2	Artikel 1
Artikel 3, eerste t/m derde lid	Artikelen 3, 4, 5 en 8, eerste lid	De richtlijn bepaalt dat de lidstaat voorraden moet aanhouden, het wordt aan de lidstaat over gelaten te bepalen hoe die voorraadplicht vervolgens wordt belegd.	NL kiest ervoor het huidige gemengde systeem (COVA en bedrijfsleven) te handhaven. Wel zal de verplichting voor het oliebedrijfsleven iets hoger worden dan onder de Wva 2001 het geval was.
Artikel 3, vierde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 4, eerste t/m derde lid	Artikel 5
Artikel 4, vierde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 5, eerste lid, eerste volzin	Artikelen 8 en 12, eerste lid, alsmede hoofdstuk 3
Artikel 5, eerste lid, tweede en derde volzin	Artikelen 16, eerste lid, 30 en 31
Artikel 5, eerste lid, voorlaatste volzin	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 5, eerste lid, laatste volzin	Artikel 7, eerste lid, onder b
Artikel 5, tweede lid	Artikel 7, eerste lid, onder b
Artikel 6, eerste lid	Artikel 16, eerste lid
Artikel 6, eerste lid, tweede volzin	Artikel 16, tweede lid
Artikel 6, tweede en derde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 7, eerste en tweede lid	Artikel 20	Keuze al dan niet een centrale entiteit op te richten	Er bestaat in Nederland al een agentschap (COVA) dat functioneert als een centrale entiteit.
Artikel 7, derde lid	Artikel 11
Artikel 7, vierde lid, onder a en b	Artikel 17
Artikel 7, vierde lid, onder b, laatste zin	Behoeft geen implementatie; betreft facultatieve bepaling	Vaststelling voorwaarden na een vergelijkende procedure	(Naar verwachting zal deze situatie zich niet voordoen)
Artikel 7, vierde lid, voorlaatste volzinnen	Artikel 13
Artikel 7, vierde lid, laatste volzin	Artikel 13, derde lid	Bevoegdheid aan delegatie voorwaarde te verbinden dat marktdeelnemer garantie of andere zekerheid stelt
Artikel 8, eerste lid	Artikel 14 en hoofdstuk 3
Artikel 8, tweede lid	Behoeft geen implementatie; betreft facultatieve bepaling	Mogelijkheid om voor marktdeelnemers delegatie te beperken	Nederland legt geen beperkingen op m.b.t. delegatie
Artikel 8, derde lid	Behoeft geen implementatie; betreft facultatieve bepaling	Mogelijkheid om marktdeelnemers te verplichten deel van opslagverplichtingen te delegeren aan centrale entiteit	Niet van toepassing indien geen beperkingen m.b.t. delegatie
Artikel 8, vierde lid, eerste en laatste volzin	Artikelen 3 t/m 5
Artikel 8, vierde lid, tweede volzin	Artikel 14, eerste lid, onder a
Artikel 9, eerste t/m vierde lid	Behoeft geen implementatie; betreft facultatieve bepaling	Mogelijkheid om speciale voorraden aan te houden	In Nederland worden geen speciale voorraden aangehouden als wettelijke voorraad
Artikel 9, vijfde lid, eerste volzin	Artikel 5, eerste lid, onder a
Artikel 9, vijfde lid, laatste twee volzinnen	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 10, eerste lid, eerste twee volzinnen	Artikelen 16, derde lid, en 29
Artikel 10, eerste lid, laatste drie volzinnen, en derde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 10, tweede lid	Behoeft geen implementatie, in Nederland worden geen speciale voorraden aangehouden als wettelijke voorraad
Artikel 11	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 12, eerste lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 12, tweede lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 12, derde lid	Artikel 16, vijfde lid
Artikel 13, eerste lid	Behoeft geen implementatie; in Nederland worden geen speciale voorraden aangehouden als wettelijke voorraad
Artikel 13, tweede en derde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 13, vierde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 13, vijfde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 14, eerste lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 14, tweede en derde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 15	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 16	Artikel 9
Artikel 17	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 18, eerste lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 18, tweede lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 18, derde lid	Artikel 31, derde lid
Artikel 18, vierde t/m zesde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 18, zevende lid	Artikel 18
Artikel 19	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 20, eerste en tweede lid, derde lid, onder b, vierde, zesde en zevende lid	Wet uitvoering IEP		Richtlijn zoekt toenadering tot IEA- systematiek die in Nederland in de Wet uitvoering IEP is geregeld
Artikel 20, derde lid, onder a	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 20, vijfde lid	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 21	Artikel 33
Artikel 22	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 23	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 24	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 25	Artikel 37
Artikel 26	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 27	Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Bijlage I	Artikel 3
Bijlage II	Artikelen 1, onderdeel b, 2 en 3
Bijlage III	Artikelen 5, eerste lid, en 10

b. Richtlijnbepalingen die geen implementatie behoeven

Verplichtingen waaraan kan worden voldaan door middel van feitelijk handelen door of vanwege de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zonder dat daarbij de medewerking van andere bestuursorganen of lagere overheden nodig is en zonder dat daarbij sprake is van ingrepen in de rechten en vrijheden van burgers, behoeven niet in het wetvoorstel te worden geïmplementeerd. Uiteraard rust er wel een Europeesrechtelijke plicht op Nederland om aan die verplichtingen uitvoering te geven.

Hieronder volgt een overzicht van die bepalingen uit richtlijn 2009/119/EG:

• − Artikel 6, tweede en derde lid: de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verstrekt de Europese Commissie uiterlijk op 25 februari van elk kalenderjaar een samenvatting van het register naar de stand van de 31 december van het voorafgaande kalenderjaar. Voorts verstrekt de minister de Europese Commissie op verzoek binnen vijftien dagen een volledige weergave van het register. Gevoelige gegevens omtrent de plaats waar de voorraden worden aangehouden, worden daarin worden weggelaten.

• − Artikel 13, eerste lid, behoeft geen implementatie omdat Nederland als onderdeel van de wettelijke voorraad geen speciale voorraden aanhoudt.

• − Artikel 13, tweede en derde lid: de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verstrekt de Europese Commissie overzichten van de speciale voorraden, bedoeld in artikel 9 van richtlijn 2009/119/EG, die zich op de laatste dag van iedere kalendermaand op Nederlands grondgebied bevinden en die toebehoren aan andere lidstaten of centrale entiteiten. De opstelling en indiening geschieden overeenkomstig artikel 13, tweede en derde lid, van richtlijn 2009/119/EG.

• − Artikel 13, vierde lid: indien de Europese Commissie, uiterlijk vijf jaar na het tijdstip waarop de gevraagde gegevens betrekking hebben, daarom verzoekt, verstrekt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de Europese Commissie onmiddellijk een kopie van het hiervoor bedoelde overzicht.

• − Artikel 14, eerste lid: de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verstrekt de Europese Commissie maandelijks een statistisch overzicht van de op Nederlands grondgebied door marktdeelnemers aangehouden handelsvoorraden die niet tot de wettelijke voorraad behoren. De opstelling geschiedt overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 2009/119/EG.

• − Artikel 18, tweede lid, derde volzin: de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verstrekt de functionarissen of gemachtigden van de Europese Commissie binnen zeven dagen nadat een controle als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van richtlijn 2009/119/EG is aangekondigd, gegevens omtrent de plaats waar de voorraden worden aangehouden.

• − Artikel 20, derde lid, onder a: in geval van internationale verplichtingen om voorraden in omloop te brengen, informeert de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de Europese Commissie daarover onverwijld.

• − Artikel 20, vijfde lid: indien in verband met een al dan niet plaatselijke oliecrisis een wettelijke voorraad in omloop wordt gebracht, deelt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de Europese Commissie onverwijld mee om welke hoeveelheid het gaat.

De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, M. J. M. Verhagen