Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De natuur is er om beleefd, beschermd en benut te worden. Dat is één van de uitgangspunten van mijn beleid, zoals verwoord in de natuurvisie «Natuurlijk verder».1 De kern van mijn beleid is een omslag in denken: het gaat om het versterken van de natuur mét de samenleving in plaats van het beschermen van de natuur tegen de samenleving. Hierbij zijn natuur en economie in balans of beter: hier versterken zij elkaar. Dit gebeurt nu al in de praktijk. Drinkwaterbedrijven nemen bijvoorbeeld vanuit welbegrepen eigenbelang hun verantwoordelijkheid voor natuurbeheer en natuurontwikkeling. Grote, internationaal werkende ondernemingen hebben zich verenigd in «Leaders for Nature» en werken zo samen aan het kwantificeren én verkleinen van hun ecologische voetafdruk. Het havenbedrijf Rotterdam werkt samen met het Wereldnatuurfonds aan een natuurlijke delta – een mooi voorbeeld van hoe economische ontwikkeling kan gedijen in een dynamisch ecosysteem en omgekeerd. Dit zijn maar enkele voorbeelden van hoe Nederland voorbij de eeuwige tweespalt kan komen.

Mijn beleid is erop gericht deze omslag te bevorderen. Mede daarom voer ik bijvoorbeeld een nieuw stelsel voor agrarisch natuurbeheer in, zodat agrarische ontwikkeling beter bij kan dragen aan een sterke en aantrekkelijke natuurlijke leefomgeving en omgekeerd.

De natuurwetgeving van het Rijk is één van de instrumenten van het natuurbeleid. Zij is onmisbaar, niet alleen voor een goede basisbescherming van wezenlijke natuurwaarden en voor een eenduidige en logische verdeling van taken en bevoegdheden, maar ook om instrumenten te bieden voor actieve bescherming en een programmatische aanpak. Wetgeving is bovendien noodzakelijk voor de omzetting van internationale2 en Europese3 verplichtingen op het vlak van biodiversiteit. Die verplichtingen vereisen actief beleid om de natuur te beheren en te ontwikkelen en instrumenten om te verzekeren dat mensen bij hun handelen rekening houden met mogelijke gevolgen voor de natuur. Dit zonder het beheer, gebruik en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies uit het oog te verliezen. Wetgeving zorgt daarmee voor een stevig fundament onder het natuurbouwwerk in Nederland.

Om te komen tot een op de toekomst gericht instrumentarium wordt de wetgeving op het vlak van natuur en leefomgeving herzien en vereenvoudigd. Dat gebeurt met dit wetsvoorstel en het voorstel voor een Omgevingswet.4 Belangrijke doelstellingen daarbij zijn een goede werkbaarheid in de praktijk, het schrappen van onnodige lasten voor burgers en ondernemingen, een goede aansluiting bij internationale verplichtingen, het in een vroegtijdig stadium betrekken van het natuur- en landschapsbelang bij gebiedsontwikkelingsprocessen en grote projecten, het beter faciliteren van actieve beschermingsmaatregelen en het bieden van meer flexibiliteit en ruimte voor maatwerk in de praktijk, met het oog op verbinding van economie en ecologie, het bieden van ruimte aan particuliere initiatieven en stimulering van lokaal draagvlak.

Dit wetsvoorstel voorziet daartoe in de eerste plaats in beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.5 Eigenaren en terreinbeheerders hebben vanwege hun deskundigheid en het feit dat zij het desbetreffende gebied als geen ander kennen een vooraanstaande rol bij de invulling van de beheermaatregelen in het op te stellen beheerplan, dat vervolgens door gedeputeerde staten wordt vastgesteld. Bij deze maatregelen wordt rekening gehouden met het gebruik van het gebied, dus ook met de beleving en benutting ervan.

De beheerplannen helpen hen en anderen weer in de praktijk. In de eerste plaats omdat de plannen duidelijkheid geven ten behoeve van de verlening van vergunningen voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor een Natura 2000-gebied. Bovendien kunnen de plannen ook fungeren als vrijstelling voor in het plan opgenomen activiteiten van de vergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten,6 van de soortenbeschermingsverboden7 en van de meldings- en herbeplantingsplicht bij het vellen van een houtopstand.8

Ook het instrument van gedragscodes biedt ruimte voor initiatieven in de praktijk, waar het gaat om de soortenbeschermingsverboden en de meldings- en herbeplantingsplicht bij het vellen van houtopstanden.9 Deze gedragscodes worden door de betrokken bedrijfstak of beroepsgroep zelf opgesteld en door mij na overleg met de provincies goedgekeurd. Verder biedt het wetsvoorstel ruimte voor het verlenen van ontheffingen van de verboden ter bescherming van dier- of plantensoorten10 in het kader van de zogenoemde tijdelijke natuur.

Een ander instrument dat de toepassing van de regels, met name waar het gaat om de verlening van vergunningen en ontheffingen, in de praktijk helpt is de programmatische aanpak. Het wetsvoorstel maakt een dergelijke aanpak mogelijk, niet alleen voor Natura 2000-gebieden maar ook voor de invulling van een actieve leefgebiedenbenadering in het kader van actieve soortenbescherming en bovendien niet alleen op landelijk niveau maar ook op regionaal niveau.11

Het wetsvoorstel voorziet in een verbetering en vereenvoudiging van het wettelijk stelsel in vergelijking met de huidige natuurwetgeving, zoals hierna uiteengezet. Het wetsvoorstel is ook van belang om de afspraken van Rijk en provincies in het bestuursakkoord natuur12 en het natuurpact13 ten aanzien van de bij de provincies neer te leggen wettelijke verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden vast te leggen.

Uit de evaluatie14 van de natuurwetgeving uit 2008 bleek dat er behoefte bestaat aan eenvoudigere, toegankelijke natuurwetgeving. Het huidige wettelijk stelsel van de Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998 en Boswet wordt als complex, gelaagd en ontoegankelijk ervaren. Zo zijn de regels ter uitvoering van nationaal beleid en van Europeesrechtelijke en internationaalrechtelijke verplichtingen op ondoorzichtige wijze verweven. De gelaagde structuur van de Flora- en faunawet maakt het niet eenvoudig om erachter te komen welk regime van de Flora- en faunawet van toepassing is op een beschermde soort: deze wet wijst zelf beschermde inheemse diersoorten aan, maar ook het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet en de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet voorzien hierin. Verder zijn in die wet de verboden en verplichtingen ter bescherming van deze diersoorten opgenomen, terwijl het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten en de Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet op hun beurt elk voorzien in uitzonderingen daarop. In hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel vormen de Europese en internationale verplichtingen het uitgangspunt, zijn alle beschermde soorten benoemd en zijn alle beschermingsregimes opgenomen.

Niet alleen de toegankelijkheid van de wetgeving wordt met dit wetsvoorstel verbeterd, maar ook de hanteerbaarheid van de regels in de praktijk. Ik wijs op het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, dat op grond van dit wetsvoorstel ook kan fungeren als vrijstelling van de soortenbeschermingsverboden en de regels ter bescherming van houtopstanden, op de gedragscodes die fungeren als vrijstelling van de regels ter bescherming van soorten en houtopstanden en op de algemene regeling over een programmatische aanpak. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 1.

Een andere verbetering is de aansluiting van de natuurregels op die van het omgevingsrecht. Zo kan het beheerplan voor een Natura 2000-gebied onderdeel uit maken van een ander programma of plan dat voor dat gebied wordt vastgesteld15 en vinden de op grond van dit wetsvoorstel vereiste natuurtoetsen van locatiegebonden activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, plaats in het kader van de beoordeling van de aanvraag van die vergunning. Er is dan geen aparte vergunning of ontheffing meer nodig.16

Over de decentralisatie van wettelijke bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken naar de provincies overeenkomstig de afspraken van Rijk en provincies in het bestuursakkoord natuur en het natuurpact, merk ik het volgende op. Waar provincies in de huidige wetgeving al over bevoegdheden beschikken, zoals de vaststelling van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, de verlening van Natura 2000-vergunningen en de verlening van ontheffingen voor populatiebeheer, voorziet het wetsvoorstel in de decentralisatie van andere onderdelen aan de provincies, met name de verantwoordelijkheid voor de actieve soortenbescherming, de bevoegdheden tot het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen van de soortenbeschermingsverboden en de regels ter bescherming van houtopstanden, de bevoegdheid tot het nemen van besluiten over het verlenen van tegemoetkomingen in schade die is aangericht door dieren van beschermde soorten en de bevoegdheid om voor Natura 2000-gebieden van Staatsbosbeheer de beheerplannen vast te stellen.17 In mijn antwoord op vraag nr. 15 ga ik nader in op de decentralisatie naar provincies.

Het wetsvoorstel voorziet voor bestaande situaties in een bestendig kader, hetgeen de rechtszekerheid borgt. Ik verwijs naar het voorgesteld overgangsrecht,18 op grond waarvan is verzekerd dat bijvoorbeeld verleende vergunningen en ontheffingen en vastgestelde beheerplannen van kracht blijven wanneer het wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking treedt.

De nota van wijziging geeft uitvoering aan het regeerakkoord «Bruggen slaan».19 Het regeerakkoord stelt de bijdrage die het wetsvoorstel moet leveren aan de biodiversiteit in Nederland centraal en benadrukt het belang van geharmoniseerde kaders en een goede aansluiting op de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ook is, in lijn met het regeerakkoord, van belang dat een goede aansluiting op andere wetgeving, in het bijzonder het huidige en het aangekondigde nieuwe omgevingsrecht, is verzekerd en dat de lasten voor burgers, ondernemers en overheden zoveel mogelijk worden verminderd.

Bij het opstellen van de nota van wijziging heb ik niet alleen mede acht geslagen op de Initiatiefnota «Mooi Nederland» van de leden Jacobi, Van Veldhoven en Klaver uit maart 2013, maar ook op hetgeen naar voren is gekomen in de gesprekken met het maatschappelijk veld over de nota van wijziging in april en november 2013 en de adviezen van het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over het ontwerp van de nota van wijziging. Voorts heb ik uiteraard de advisering van de Afdeling advisering van de Raad van State ter harte genomen over het ontwerp van deze nota van wijziging20 en over het oorspronkelijke wetsontwerp;21 dat geldt ook voor haar voorlichting22 over de genoemde initiatiefnota.

Het wetsvoorstel is het resultaat van een intensief en langdurig proces waarbij andere bestuurslagen en het maatschappelijk veld zijn betrokken. Het traject voor het wetsvoorstel is in 2009 gestart na afronding van de evaluatie van de natuurwetgeving.

Voor de totstandkoming van het oorspronkelijk wetsvoorstel heeft onder meer een impact assessment, een formele maatschappelijke commentaarronde en een internetconsultatie plaatsgevonden. Voor een nadere uiteenzetting zij verwezen naar de memorie van toelichting.23

Met betrekking tot het opstellen van de nota van wijziging van het wetsvoorstel ter uitvoering van het regeerakkoord hebben in april en november 2013 gesprekken met organisaties uit het maatschappelijk veld plaatsgevonden, eerst om te vernemen welke ideeën en wensen er bij hen leefden voor aanpassing van het oorspronkelijke wetsvoorstel en daarna om met hen van gedachten te wisselen over de voorgenomen aanpassingen in het wetsvoorstel.24

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de provincies zijn bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en de nota van wijziging betrokken geweest. Het IPO heeft formeel geadviseerd over het oorspronkelijke wetsvoorstel25 en over de nota van wijziging.26 In de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel en in de toelichting bij de nota van wijziging is op de commentaren van de provincies ingegaan.27 Het advies van het Interprovinciaal Overleg over de ontwerpnota van wijziging had onder meer betrekking op de actieve soortenbescherming, de nationale natuurvisie, de programmatische aanpak, de lex silencio positivo en de verdeling van bevoegdheden tussen provincies en Rijk.

Het wetsvoorstel biedt met het oog op verbinding van ecologie en economie ruimte voor ontwikkelingen in de praktijk, onder meer omdat provincies onder voorwaarden vrijstellingen en ontheffingen kunnen verlenen van de in het wetsvoorstel opgenomen verboden en verplichtingen. Waar het gaat om regels ter bescherming van Natura 2000-gebieden, vogels en dieren of planten van soorten van Europees belang, dienen bij de verlening van de vrijstelling of ontheffing de Europese vereisten van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in acht te worden genomen:

• − de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen ter bescherming van Natura 2000-gebieden28 kunnen provinciale staten vervangen door algemene regels indien is voldaan aan de Europese vereisten van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn;29

• − van de verboden ter bescherming van vogels kunnen provinciale staten en gedeputeerde staten respectievelijk vrijstelling en ontheffing verlenen indien is voldaan aan de Europese vereisten van artikel 9 van de Vogelrichtlijn:30 er is geen ander bevredigende oplossing, de staat van instandhouding van de desbetreffende soort mag niet verslechteren en er moet sprake zijn van één van de volgende limitatief opgesomde belangen: in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid, in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, ter bescherming van flora of fauna, voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;

• − van de verboden ter bescherming van dieren en planten van soorten van Europees belang kunnen provinciale staten en gedeputeerde staten respectievelijk vrijstelling en ontheffing verlenen indien is voldaan aan de Europese vereisten van artikel 16 van de Habitatrichtlijn:31 er is geen ander bevredigende oplossing, de staat van instandhouding van de desbetreffende soort mag niet verslechteren en er moet sprake zijn van één van de volgende limitatief opgesomde belangen: in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats; ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben.

Waar het gaat om de regels ter bescherming van dieren en planten van andere beschermde soorten32 voorziet het wetsvoorstel in extra uitzonderingsgronden33 ten opzichte van de hiervoor genoemde uitzonderingsgronden voor verlening van ontheffingen en vrijstellingen door provincies, te weten: in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden, daaronder begrepen het daarop volgende gebruik van het ingerichte of ontwikkelde gebied; ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen; ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden; ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren; in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw; in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer; in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied, of in het algemeen belang.

Van de verplichting tot kennisgeving van het vellen van een houtopstand en tot herbeplanting kunnen provinciale staten en gedeputeerde staten respectievelijk vrijstelling en ontheffing verlenen34 met het oog op natuurbelangen.35

Voorts wijs ik op artikel 2.3, zevende lid, van de Crisis- en herstelwet,36 dat met inachtneming van de Europese verplichtingen ruimte biedt om af te wijken van de natuurwetgeving bij een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die gelegen zijn binnen een aangewezen ontwikkelingsgebied. Hierbij gaat het om bestaand stedelijk gebied, bestaand bedrijventerrein of om gebied ter uitbreiding van de haven van Rotterdam, die bij wijze van experiment tijdelijk als zodanig zijn aangewezen met het oog op het versterken van de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied.

Wanneer een experiment binnen deze wettelijke voorwaarden kan worden uitgevoerd, kunnen provincies vrijstelling of ontheffing verlenen. Tegen deze achtergrond is een aanvullende experimenteerbepaling in het wetsvoorstel overbodig en ongewenst.

Eigenaren en beheerders van natuurgebieden vormen een onmisbare schakel in het beheren en beschermen van de natuur. Zij beschikken over deskundigheid en kennis van hun eigen gebied en zij voelen zich als geen ander verantwoordelijk voor een goed beheer ervan. Bij dat beheer gaat het veelal om een integrale aanpak ten aanzien van zowel dier- en plantensoorten, habitats en houtopstanden in het gebied als van andere aspecten, zoals de landschappelijke en cultuur-historische waarden van het gebied.

Het wetsvoorstel voorziet in instrumenten die ruimte geven aan deze particuliere initiatieven door middel van vrijstellingen van de Natura 2000-vergunningplicht, van de soortenbeschermingsverboden en van de regels ter bescherming van houtopstanden, zo nodig te koppelen aan een meldingsplicht. Ik wijs op het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, voor de situatie dat het desbetreffende gebied een Natura 2000-gebied is of daar onderdeel van uitmaakt, en op de gedragscode, voor ander situaties (zie mijn antwoord op vraag nr. 1). Eigenaren en terreinbeheerders kunnen bij het opstellen van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied, of voor het deel dat betrekking heeft op hun terrein en bij het opstellen van een gedragscode hiervoor hun eigen integrale plannen gebruiken.

Vanwege de publiekrechtelijke aspecten is een akkoord van de overheid op een beheerplan en een gedragscode onmisbaar. Voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden is publiekrechtelijke vaststelling vereist vanwege de Europeesrechtelijke noodzaak om overzicht en samenhang te waarborgen met de beheermaatregelen op de andere terreinen binnen het Natura 2000-gebied en omdat er vrijstelling wordt verleend van voornoemde wettelijke verplichtingen. Gedeputeerde staten toetsen op grond van dit wetsvoorstel aan de wettelijke vereisten. Voor gedragscodes is goedkeuring van de Minister van Economische Zaken vereist, vanwege de vrijstelling die wordt verleend van de wettelijke verplichtingen en de toetsing die hiervoor nodig is aan de wettelijke vereisten.

Een overzicht van de internationale context van de materiële voorschriften van dit wetsvoorstel is als bijlage 1 bij deze nota opgenomen37. Ter toelichting het volgende. Het wetsvoorstel natuurbescherming neemt de Europese en internationale verplichtingen als uitgangspunt. Er zijn twee soorten van verplichtingen te onderscheiden.

De eerste categorie bestaat uit verplichtingen om concrete regels en instrumenten vast te stellen. Deze regels en instrumenten moet Nederland «één-op-één» in de nationale wetgeving opnemen, waarbij er geen beleidsvrijheid is. Een voorbeeld hiervan is de aanwijzing van Natura 2000-gebieden,38 de vergunningplicht en het afwegingskader voor projecten met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied39 en de verboden ter bescherming van vogels en van dieren en planten van soorten van Europees belang en het daarbij horende afwegingskader voor ontheffingen.40

De tweede categorie bevat verplichtingen om – kort gezegd – een goede staat van instandhouding van de natuur te realiseren. Hierbij heeft Nederland beleidsvrijheid ten aanzien van de keuze van de instrumenten om dat doel te bereiken en bij de keuze van regelgeving als instrument, om invulling te geven aan die regels. Genoemd kan worden de verplichting van het Biodiversiteitsverdrag om de bescherming van ecosystemen en natuurlijke habitats en de instandhouding van levensvatbare populaties van soorten in hun natuurlijke omgeving te bevorderen.41 De voorgestelde bescherming van een aantal vis-, vlinder-, libel-, en keversoorten en een aantal plantensoorten die buiten de reikwijdte van de Habitatrichtlijn vallen, maar waarvan de staat van instandhouding wel wordt bedreigd,42 de voorgestelde actieve soortenbescherming43 en het voorgestelde regime ter bescherming van houtopstanden44 zijn hier voorbeelden van.

Tot deze tweede categorie behoort ook de algemene verplichting van de Vogelrichtlijn45 en de Habitatrichtlijn46 om de gunstige staat van instandhouding van vogels, dieren, planten en habitats van Europees belang te behouden of te herstellen. De totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland is een voorbeeld van een instrument waarmee aan deze algemene verplichting uitwerking wordt gegeven. Ook de actieve soortenbescherming, waar zij betrekking heeft op vogels of op dieren en planten van Europees belang, valt hieronder, evenals de programmatische aanpak stikstof.

Onderdeel van deze tweede categorie is ook de verplichting om passende maatregelen te treffen om verslechteringen en significante verstoringen van de beschermde natuurwaarden van een Natura 2000-gebied te voorkomen.47 Hieronder vallen bijvoorbeeld de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid,48 de voorgestelde bevoegdheid om toegangsbeperkingen vast te stellen49 en de Natura 2000-vergunningplicht voor andere handelingen met mogelijk verslechterende of significant verstorende gevolgen.50

Enkele regels in dit wetsvoorstel hebben tot doel dieren te beschermen vanwege de breed in de maatschappij levende overtuiging dat deze dieren een bescherming behoeven, ongeacht of de staat van instandhouding van de soort in het geding is. Hieraan ligt dientengevolge geen internationale of Europese verplichting ten grondslag. Dat geldt voor de algemene bescherming51 van de in de bijlage bij het wetsvoorstel genoemde zoogdier-, amfibie- en reptielsoorten en voor de voorgestelde verplichting om te voorkomen dat dieren onnodig lijden bij het vangen of doden.52

De in het wetsvoorstel opgenomen doelbepaling, waarin onder meer wordt verwezen naar de intrinsieke waarde van de natuur,53 brengt tot uitdrukking waarom dit wetsvoorstel de natuur beschermt. Een belangrijke beweegreden is de intrinsieke waarde: het besef dat de natuur in zich zelf waardevol is, los van de gebruikswaarde ervan voor de mens. De voorgestelde doelbepaling maakt verder duidelijk dat bescherming ook gebeurt vanwege het belang van de natuur voor de mens voor maatschappelijke functies zoals industrie, bedrijvigheid, energie, recreatie, wonen en werken. Het is zaak de verschillende beweegredenen in verbinding met elkaar te beschouwen en niet als tegenpolen.

Uitgaande van de Europeesrechtelijke en internationale verplichtingen voorziet het wetsvoorstel, in voorschriften ter bescherming van de natuur als uitwerking van de intrinsieke waarde in verbinding met de andere beweegredenen. Ik wijs ten algemene op de voorgestelde zorgplicht, het beschermingsregime van Natura 2000-gebieden (aanwijzing, beheerplan, vergunningplicht, aanschrijvingsbevoegdheid, gebiedsbeperkingen), het beschermingsregime van vogels, dieren en planten (diverse verboden) en het beschermingsregime van houtopstanden (herbeplantingsverplichting). De verwijzing naar de intrinsieke waarde biedt geen zelfstandige grondslag voor het stellen van regels. Tegen die achtergrond is een nadere uitwerking van het begrip «intrinsieke waarde» niet nodig.

De Nederlandse natuur staat inderdaad onder druk, maar er zijn ook positieve ontwikkelingen. Recente evaluaties van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) laten zien dat de achteruitgang van de biodiversiteit in Nederland tot stilstand lijkt te zijn gebracht. In de Balans voor de Leefomgeving54 stelt het PBL dat het tot nu toe uitgevoerde natuurbeleid vruchten begint af te werpen, dat planten en dieren profiteren van het herstel, het beheer en de ontwikkeling van de natuur, dat het aantal planten en dieren op de rode lijsten van bedreigde soorten afneemt, evenals de mate waarin zij worden bedreigd. Uit een analyse van het CBS volgt dat uit nieuwe gegevens van bijna 1.800 soorten een omslag blijkt in de trend van sterke achteruitgang sinds 1950 van veel dier- en plantensoorten. Veel inheemse soorten zijn sinds 1995 namelijk niet verder achteruit gegaan of zelfs iets vooruit. In zeven soortgroepen samen is per saldo het aantal bedreigde soorten iets afgenomen.55

Dat is goed nieuws. Tegelijkertijd moet ook worden vastgesteld dat voor vele soorten de voorwaarden voor een gunstige staat van instandhouding nog niet zijn bereikt. Het stopzetten van de achteruitgang van de biodiversiteit en waar mogelijk de versterking ervan, is dan ook het belangrijkste doel van mijn natuurbeleid. Ik verwijs naar mijn natuurvisie «Natuurlijk Verder» en de decentralisatieafspraken met de provincies, waarop ik in mijn antwoord op vraag nr. 15 in ga.

De natuurwetgeving draagt bij aan de bescherming van de natuur. Ik wijs in dit verband op de onderzoeken naar de effectiviteit van de natuurwetgeving van het toenmalige milieu en Natuurplanbureau56 en van het Planbureau voor de Leefomgeving en Alterra (WUR)57 die respectievelijk in het kader van de aangehaalde evaluatie van de natuurwetgeving en ter uitvoering van de moties van de leden Jacobi, Jager en Van der Ham c.s.58 zijn uitgevoerd. In beide onderzoeken is geconcludeerd dat natuurwetgeving in ecologisch opzicht effectief is. Zo worden Natura 2000-gebieden beschermd waarbij ook de effecten van bronnen buiten die gebieden (externe werking) zijn gereguleerd. Verder worden inheemse en uitheemse dier- en plantensoorten beschermd. Ook wijzen de onderzoeken erop dat de vergunningen en ontheffingen ervoor zorgen dat bij nieuwe activiteiten de aanwezigheid van beschermde kwetsbare natuurwaarden wordt meegewogen en dat gedragscodes tot meer bewustwording en tot een betere gegevensverzameling leiden. Niet onbelangrijk is tot slot dat de onderzoekers stellen dat Nederland niet op slot gaat door de bescherming van soorten en habitats: slechts bij een klein deel van de vergunning- en ontheffingsaanvragen kan de desbetreffende activiteit niet doorgaan vanwege ontoelaatbare effecten. De onderzoekers wijzen erop dat om de balans te vinden tussen bescherming en uitvoering, het bevoegd gezag in de praktijk mitigerende maatregelen oplegt – maatregelen die schade voorkomen of beperken – en compenserende maatregelen – maatregelen om het leefgebied elders te herstellen – bij toepassing waarvan de activiteit doorgang kan vinden.

De uitvoering van het beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden van de Natuurbeschermingswet 1998 is neergelegd bij de provincies. Handhaving van de wettelijke voorschriften, waaronder de vergunningplicht, geschiedt in de regel door buitengewone opsporingsambtenaren van de provincies en van terreinbeherende organisaties zoals Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten.59 Er is voor provincies geen rapportageverplichting aan het Rijk over resultaten van de handhaving van deze regels.

In uitzonderingsgevallen is de Minister van Economische Zaken verantwoordelijk voor de uitvoering van genoemde wet. Genoemd kunnen worden de Natura 2000-vergunningplicht ten aanzien van activiteiten waarvoor hij het bevoegd gezag is.60 Ook kan hij de toegang tot Natura 2000-gebieden beperken, wanneer het desbetreffende gebied geheel of ten dele beheerd wordt door of onder de verantwoordelijkheid valt van het Rijk.61 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit voert in dat geval toezicht op de naleving uit. Zij doet dat op basis van een selectie van specifieke vergunningdossiers en gesloten gebieden na een risicoanalyse. Dit met het oog op een zo gericht mogelijke inzet van capaciteit in relatie tot het natuurbeschermingsbelang en het risico op overtreding. In acht gevallen was een handhavingsverzoek aanleiding voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit om actief toezicht te plegen, in zeven gevallen was de verlening van een vergunning de aanleiding hiervoor. Concreet ging het daarbij om zuid-noord mosseltransporten en surfers in een gebied met toegangsbeperkingen. In vijf gevallen zijn de geconstateerde overtredingen afgedaan met een proces-verbaal, eenmaal is bestuursrechtelijk opgetreden.

Verder is er een specifieke unit van buitengewone opsporingsambtenaren voor de Waddenzee. Deze Waddenunit houdt, in samenspraak met toezichthouders van de Waddenprovincies, toezicht op de naleving van de Natuurbeschermingswet 1998 in dit gebied, bijvoorbeeld ten aanzien van de mossel-, kokkel- en garnalenvisserij. De Waddenunit maakte in 2011 666 vaardagen, in 2012 725 dagen en in 2013 607 dagen. Naar verwachting zullen in 2014 meer dan 700 vaardagen worden gerealiseerd. In 2013 zijn 26 processen-verbaal uitgeschreven, zowel vanwege overtredingen van de Natuurbeschermingswet 1998 als van de Flora- en faunawet. Daarnaast zijn er 11 officiële waarschuwingen gegeven. De voorgaande jaren laten een zelfde beeld zien.

Het wetsvoorstel behelst bepalingen die uitvoering geven aan de internationale en Europese eis van behoud en zo nodig herstel van een gunstige staat van instandhouding van soorten dieren en planten en van typen habitats. In verschillende voorgestelde bepalingen komt dit tot uitdrukking, zoals: de nationale natuurvisie,62 de inspanningsverplichting voor actieve soortenbescherming door provincies,63 de verplichting van de Minister van Economische Zaken om toe te zien op de staat van instandhouding,64 de verplichting van gedeputeerde staten om zorg te dragen voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor Natura 2000-gebieden,65 de toetsing van projecten en handelingen met schadelijke gevolgen voor een Natura 2000-gebied,66 en van handelingen die schadelijk zijn voor beschermde soorten.67 Een expliciete opname van deze doelstellingen als doelbepaling in het wetsvoorstel heeft daarom geen toegevoegde waarde.

Mijn inzet is erop gericht dat tot de inhoud van het toekomstige voorstel tot aanpassing van de Omgevingswet waarin wordt geregeld dat de uiteindelijke Wet natuurbescherming wordt opgenomen in die wet, ook het voorgestelde artikel 1.8a, eerste lid, waarin de doelen van de Wet natuurbescherming zijn geformuleerd, zal behoren. Daarbij kan ook worden bezien of het begrip «intrinsieke waarde» beperkt moet blijven tot natuur of dat die kwalificatie ook aanvullende betekenis kan hebben voor andere onderdelen van de fysieke leefomgeving.

Het Rijk vertegenwoordigt Nederland in internationaal verband en is verantwoordelijk voor de nakoming van internationale verplichtingen door Nederland. Daartoe voorziet het Rijk in wettelijke kaders, die de implementatie van internationaalrechtelijke verplichtingen bevatten en voor provincies overstijgende belangen een landelijk eenvormig beleid verzekeren. De algemene regels ter bescherming van Natura 2000-gebieden, soorten en houtopstanden zijn dan ook in dit wetsvoorstel verankerd. Ook worden bij en krachtens dit wetsvoorstel algemene regels over de uitoefening van de jacht en het gebruik van het geweer gesteld. Het Rijk zal in de uitvoeringsregelgeving verder duidelijkheid verschaffen over de soorten die als schadelijke soorten zijn te beschouwen en vallen onder de reikwijdte van de bepalingen inzake schadebestrijding. Het Rijk is tevens verantwoordelijk voor het verlenen van vrijstelling voor de bestrijding van deze diersoorten die in het gehele land schade veroorzaken. Dat geldt ook voor de door de provincies te bestrijden invasieve exoten.

De internationale en Europese verplichtingen vereisen dat Nederland actieve maatregelen treft om de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitats te behouden en zo nodig te herstellen. Dit geldt niet alleen voor de soorten, genoemd in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, maar ook voor andere soorten, wanneer de staat van instandhouding van die soorten in het geding is en die daarom zijn opgenomen op een rode lijst. Op grond van algemene verplichtingen in internationale verdragen moet Nederland ook voor die soorten maatregelen treffen.

Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen hebben in de bestuursafspraken 2011–201568 vastgelegd dat provincies in Nederland verantwoordelijk zijn voor de inrichting van het landelijk gebied en voor het regionale beleid inzake natuur, recreatie, toerisme, landschap, structuurversterking van de landbouw en de leefbaarheid van het platteland. De provincie is de dichtst bij de burger liggende bestuurslaag die in aanmerking komt voor een centrale rol bij de uitvoering van natuurbeleid en de realisatie van gebiedsgericht beleid. Dat hangt samen met de schaal van natuurgebieden en de omvang van de problematiek die hier aan de orde is, de noodzakelijke verzekering van aansluiting op het beleid van andere provincies en de schaal waarop de voor de uitvoering van het beleid relevante organisaties – zoals terreinbeheerders en waterschappen – opereren. Het zijn ook bij uitstek de provincies die op gebiedsniveau de relevante afwegingen kunnen maken, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. Zij kennen de relevante partijen in het gebied, zijn in staat om synergie met andere relevante gebiedsprocessen te bereiken en beschikken over de instrumenten voor een integrale aanpak, waardoor natuurdoelstellingen doelmatig en doeltreffend kunnen worden gerealiseerd.

In het wetsvoorstel zijn ter uitvoering van het bestuursakkoord natuur en het natuurpact de wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij de provincies neergelegd, uitzonderingen daargelaten. Genoemd kunnen worden de vaststelling van beheerplannen, de verlening van Natura 2000-vergunningen, de verlening van ontheffingen van de soortenbeschermingsverboden en de uitvoering van de regels ter bescherming van houtopstanden en het voeren van een actief soortenbeleid.

Het is de verantwoordelijkheid van de provincies om de maatregelen te bepalen waarmee zij invulling geven aan het actieve soortenbeleid. Omdat het voortbestaan en het voorkomen van soorten niet alleen van actieve maatregelen afhankelijk is maar ook van externe factoren, zoals bovenregionale of zelfs mondiale factoren, die niet door de provincies te beïnvloeden zijn, kunnen de provincies niet verantwoordelijk gehouden worden voor het uiteindelijke resultaat ten aanzien van de staat van instandhouding. Om deze reden hebben zij een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting.

Het Rijk is er verantwoordelijk voor dat wordt verzekerd dat bij de uitvoering conform de wettelijke kaders wordt gehandeld en wordt voldaan aan de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en andere internationale verplichtingen. Met de instrumenten voor het interbestuurlijk toezicht als verankerd in de Provinciewet69 en de Wet Naleving Europese regelgeving publiekrechtelijke entiteiten70 zijn de provincies door het Rijk aanspreekbaar op een goede uitoefening van hun taken en verantwoordelijkheden en op handelen in overeenstemming met het algemeen belang en het recht.

De primaire verantwoordelijkheid voor de borging van rechtsconform handelen ligt bij de provincies zelf. Provinciale staten oefenen daartoe controle uit op het handelen van gedeputeerde staten. Zoals in het bestuursakkoord natuur door provincies en Rijk is afgesproken, zal gebruikmaking van de genoemde interbestuurlijke instrumenten door het Rijk niet aan de orde zijn als de provincies de wettelijke taken overeenkomstig de wettelijke en internationaalrechtelijke kaders uitoefenen en als zij hebben voldaan aan de afspraken over een gerichte inzet van de voor de uitvoering van het akkoord overeengekomen middelen ter realisering van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Verdragen van Bern en van Bonn in hun provincie.

In het natuurpact is afgesproken dat om de drie jaar door het Planbureau van de Leefomgeving een evaluatie wordt uitgevoerd van de voortgang en de resultaten van het natuurbeleid. Dat biedt de mogelijkheid voor het Rijk en de provincies om een vinger aan de pols te houden en bij ongewenste ontwikkelingen aanvullende afspraken te maken.

Met de financiële afspraken in het bestuursakkoord natuur en het natuurpact stelt het Rijk de provincies in staat om deze verantwoordelijkheden te dragen. Het Rijk zal de provincies niet met aanvullende wensen of ambities confronteren zonder tegelijkertijd afspraken te maken over de financiering daarvan.

Dat decentralisatie naar provincies kan leiden tot onderlinge verschillen tussen de provincies bij de uitwerking van het natuurbeleid, is evident. Het is immers de bedoeling dat door decentralisatie beter recht wordt gedaan aan regionale verschillen en beter wordt aangesloten bij de regionale en lokale opvattingen over de inrichting en het beheer van gebieden voor de onderscheiden functies die daar moeten worden gecombineerd en de wijze waarop de natuurdoelstellingen het beste kunnen worden bereikt. Dat bevordert ook de herkenbaarheid van en het draagvlak voor het beleid bij de burgers en ondernemers van het gebied. Tegelijk moet worden bedacht dat de provincies bij de onderwerpen die worden geregeld in het wetsvoorstel, gehouden zijn te handelen in overeenstemming met de internationale kaders voor de gebiedsbescherming en soortenbescherming, zoals deze zijn omgezet in het onderhavige wetsvoorstel. Gewezen zij in dit verband op de verlening van Natura 2000-vergunningen en van ontheffingen en vrijstellingen van de verboden ter bescherming van dier- en plantensoorten.

Voor aangelegenheden die eenheid van beleid vergen of de provincieschaal overstijgen, bevat het onderhavige wetsvoorstel de noodzakelijke waarborgen, door het stellen van algemene kaders en voorwaarden voor verlening van vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen, alsook door voor te schrijven dat bij effecten van besluiten voor andere provincies onderlinge afstemming tussen provincies is vereist.71 Bovendien is, wanneer de doelmatigheid of nationale belangen daarmee zijn gediend, de bevoegdheid voor het nemen van besluiten op rijksniveau geregeld, zoals de aanwijzing van Natura 2000-gebieden.

De provincies zijn zich bewust van het belang van samenwerking, onderlinge afstemming, eenduidige kaders en een wijze van uitvoering die in het belang is van de natuur en bovendien voor overheden, burgers en ondernemers zo min mogelijk lasten met zich brengt. Provincies maken onderling afspraken over de uitvoering van de wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van provinciegrensoverschrijdende activiteiten en natuurgebieden, waaronder Natura 2000-gebieden.

Zoals uit de aangehaalde onderzoeken naar de ecologische effectiviteit van de natuurwetgeving is gebleken, is de natuurwetgeving een noodzakelijke voorwaarde om de natuur te behouden en te versterken. Er is evenwel meer nodig dan alleen de natuurwetgeving om natuur te beschermen en het verlies van natuur tegen te gaan. Belangrijke instrumenten zijn de totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland, de maatregelen op het vlak van de inrichting en het beheer van het landelijk gebied, de natuurfunctie ondersteunende landinrichting en herinrichting van gebieden met inzet van het landinrichtingsinstrumentarium op grond van de Wet inrichting landelijk gebied, de verbetering van de milieucondities in het kader van de milieuwetgeving (zoals Wet milieubeheer, Meststoffenwet, Wet bodembescherming, Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden), de verbetering van de watercondities in het kader van de Waterwet en de verduurzaming en vergroening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Ook een goede voorlichting over de natuur en de natuurwetgeving zijn van belang om de bedrijven en burgers bewust te laten zijn van de mogelijke schadelijke gevolgen die hun handelingen hebben voor de natuur.

Het wetsvoorstel continueert het beschermingsniveau van de huidige, ecologisch effectieve natuurwetgeving, zodat invulling gegeven blijft worden aan een noodzakelijke voorwaarde voor een effectieve bescherming van de natuur. In aanvulling daarop wordt de zorg voor actieve soortenbescherming nu expliciet in het wetsvoorstel opgenomen.

De voorgestelde verbeteringen in dit wetsvoorstel ten aanzien van de hanteerbaarheid van de regels in de praktijk, opgesomd in antwoorden nrs. 1 en 2, versterken voorts dat burgers en bedrijven op voorhand de positie van de natuur als vanzelfsprekend betrekken bij hun handelen. Dat is gunstig voor de effectiviteit van de wetgeving.

Begrippen als «project», «plan», «verslechtering», «verstoring», «significant», «passende maatregelen», «dwingende redenen van openbaar belang», «voortplantings- of rustplaatsen» zijn rechtstreeks overgenomen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Deze begrippen moeten in de Europese Unie op uniforme wijze worden uitgelegd en toegepast, waarbij het Europese Hof van Justitie bevoegd is tot het geven van interpretatie.72 Door in het wetsvoorstel direct naar deze Europese begrippen te verwijzen, is op voorhand verzekerd dat interpretaties die het Europese Hof van Justitie aan een begrip geeft, onmiddellijk doorwerken in de uitleg van de desbetreffende bepaling in de Nederlandse rechtspraktijk.

Dit neemt niet weg dat er in de praktijk behoefte bestaat aan een nadere duiding van deze Europese begrippen. De Europese Commissie heeft het initiatief genomen tot het opstellen van enkele handreikingen over de toepassing van de Europese regels, zoals een handleiding over de toepassing van het beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden73 en een handleiding over de toepassing van het Europese beschermingsregime voor soorten van Europees belang.74 In aanvulling daarop draag ik, in samenwerking met de provincies, zorg voor een goede voorlichting over de natuurwetgeving door middel van handreikingen in het kader van het project implementatie natuurwetgeving.

Planologische bescherming is een belangrijk onderdeel van het geheel aan maatregelen om het natuurnetwerk Nederland te beschermen, maar er zijn meer maatregelen die aan bescherming bijdragen. Tezamen geven deze maatregelen een voldoende bescherming van het natuurnetwerk Nederland. In het navolgende ga ik hierop nader in.

In de eerste plaats wijs ik op de bescherming van Natura 2000-gebieden, die onderdeel uitmaken van het natuurnetwerk Nederland. Het wetsvoorstel voorziet in een stringent beschermingsregime voor deze gebieden, dat onmiddellijk is voorgeschreven door de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn: de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, het treffen van instandhoudingsmaatregelen en van passende maatregelen, de vergunningplicht voor projecten en een toets voor plannen met mogelijk significante gevolgen, uitgaande van het nee-tenzij-beginsel en een passende beoordeling.

Deze richtlijnen schrijven niet alleen voor dat Natura 2000-gebieden worden aangewezen en beschermd, maar voorzien ook in een verplichting voor Nederland om ten aanzien van soorten en habitats een goede staat van instandhouding te realiseren. Dit is een verplichting ten aanzien waarvan Nederland de ruimte heeft om hieraan invulling te geven (zie mijn antwoord op vraag nr. 8). Een belangrijk beleidsinstrument hiervoor is het natuurnetwerk Nederland. Dit is een stelsel van ecologisch hoogwaardige natuurgebieden, waarvan ook de Natura 2000-gebieden deel uitmaken. Het natuurnetwerk Nederland stelt het leefgebied van soorten veilig en helpt te voorkomen dat planten en dieren in gebieden geïsoleerd raken en uitsterven.

Het centrale instrument ter bescherming van deze gebieden is in Nederland de planologische bescherming. Het krachtens de Wet ruimtelijke ordening vastgestelde Besluit algemene regels ruimtelijke ordening draagt provinciale staten op om de betrokken gebieden in een verordening aan te wijzen en te begrenzen en om de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden aan te wijzen. Tevens moeten provinciale staten bij verordening regels stellen om te verzekeren dat in gemeentelijke bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen activiteiten worden toegestaan die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden of van de samenhang tussen die gebieden. Provincies en gemeenten kunnen verdergaande eisen stellen.

Gegeven de ruimte die Nederland heeft bij de invulling van het beschermingsregime, biedt het planologisch regime voor gebieden in het natuurnetwerk Nederland – met uitzondering van de daarvan deel uitmakende Natura 2000-gebieden – een ruimer afwegingskader voor belangenafweging in vergelijking met het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven stringente beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden. Daarmee is er voor de praktijk meer ruimte voor regionaal en lokaal maatwerk.

Op activiteiten die buiten het natuurnetwerk Nederland plaatsvinden en schadelijk zijn voor de natuurwaarden in gebieden van dit netwerk, is het regime van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening niet van toepassing. Niettemin kan planologische bescherming door provincies of gemeenten hier eveneens uitkomst bieden. Dit door in aangrenzende gebieden eveneens voorwaarden te stellen aan de bestemming.

Het natuurnetwerk Nederland wordt in aanvulling op het bovenstaande ook beschermd door de regels ter bescherming van dier- en plantensoorten (hoofdstuk 3 van dit wetsvoorstel) en van houtopstanden (hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel). Ook de algemene milieutoets van de Wet milieubeheer, die geschiedt via de omgevingsvergunning, beschermt de natuur. Verder kunnen provincies, gegeven hun primaire verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid, via een verordening op grond van de Wet milieubeheer regels stellen in het belang van de bescherming van deze gebieden. Ook de inzet van instrumenten in het kader van het gebiedsgerichte beleid kan bescherming bieden.

Los hiervan moet worden bedacht dat het overgrote deel van de betrokken natuurterreinen eigendom zijn van organisaties die als oogmerk natuurbescherming hebben. Zij kunnen als eigenaar beperkingen stellen aan het gebruik van hun terreinen, zodanig dat dit in overeenstemming is met de nagestreefde natuurdoelstellingen. Zo nodig kunnen zij ter voorkoming van schade of van verdere schade aan hun eigendom de verantwoordelijke persoon of rechtspersoon sommeren diens schadelijke activiteit aan te passen, of zelfs te staken en dit desnoods bij de burgerlijke rechter via een onrechtmatige daadsactie afdwingen.

De bescherming van natuurschoonwaarden als stilte en duisternis valt buiten de reikwijdte van de verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Onder verwijzing naar mijn antwoord op vraag nr. 15 merk ik op dat provincies en gemeenten ruimte hebben om ten aanzien van de bescherming van deze waarde beleid te voeren. Zo nodig kunnen zij ter bescherming van deze waarden het hiervoor behandelde instrumentarium toepassen. Het wetsvoorstel voorziet dan ook niet in een specifiek beschermingsregime hiervoor.

De bescherming van vissen en weekdieren in zoet, zout of brak water heeft betrekking op het beperken van negatieve invloeden van vier factoren. In de eerste plaats de kwaliteit van het water. Vooral weekdieren zijn gebaat bij een goede kwaliteit van het water. De milieuwetgeving (Waterwet, Wet milieubeheer, Meststoffenwet, Wet bodembescherming, Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden) voorziet in regels ter bescherming van de algemene waterkwaliteit.

Een tweede factor die van invloed is op de staat van instandhouding van vissen en weekdieren is overbevissing en bijvangst. Voor vissen van soorten die voornamelijk hierdoor in hun staat van instandhouding worden bedreigd, geschiedt bescherming, ook in het belang van de natuur, via de Visserijwet 1963 en het gemeenschappelijke visserijbeleid.75 Het Europese visserijbeleid heeft onder meer als doelstelling de effecten van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden en maatregelen te nemen die erop zijn gericht de milieueffecten van visserij te beperken. In het kader van dat beleid zijn ook specifieke Europese maatregelen vastgesteld ter bescherming van gebieden en soorten. De Europese Commissie heeft in juli 2011 haar voorstellen voor de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid gepresenteerd. Een verdere verduurzaming van dat beleid maakt daar deel van uit.76

De Europese Commissie stelt zich op het standpunt dat de kaders van het gemeenschappelijke visserijbeleid ook de geëigende kaders zijn om in de mariene gebieden in de exclusieve economische zone beperkingen te stellen aan visserijactiviteiten ter voldoening aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (bescherming Natura 2000-gebieden en van vogels en diersoorten van Europees belang). Voor de implementatie van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid biedt de Visserijwet 1963 het kader. In de huidige natuurwetgeving wordt de regulering van visserijactiviteiten dan ook buiten de reikwijdte van die wetten gehouden.77 Deze afbakening wordt ook in het onderhavige wetsvoorstel gevolgd.78

Voor vissoorten die niet vallen onder het gemeenschappelijke visserijbeleid, zoals zoetwatervissen, gelden verder op grond van de Visserijwet 1963 regels die een duurzaam beheer van de betrokken vissoorten borgen.

Een derde factor is het verlies van habitats voor zoetwatervissen, bijvoorbeeld als gevolg van het dempen en baggeren van watergangen. Voor zoetwatervissoorten waarvan de staat van instandhouding hierdoor wordt bedreigd, voorziet het voorgestelde artikel 3.10, eerste lid, onderdelen a en b, in een beschermingsregime: een verbod op het vangen en doden en op het beschadigen of vernielen van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen. In de bijlage bij dit wetsvoorstel zijn de desbetreffende vissoorten opgenomen. Het gaat hier om soorten die niet worden beschermd op grond van de Visserijwet 1963.

Als vierde factor noem ik de bedreiging die invasieve uitheemse soorten voor sommige vissoorten kunnen vormen. In de beleidsnota invasieve exoten uit 2007 is het beleid van het Rijk neergelegd om de inheemse biodiversiteit te beschermen tegen invasieve exoten.79 Het wetsvoorstel voorziet in een opdracht aan gedeputeerde staten om het aantal van door de Minister van Economische Zaken aangewezen invasieve exoten zoveel mogelijk terug te brengen80 en in een verbod om dieren uit te zetten.81 De nieuwe EU-verordening over invasieve exoten zal voorzien in een Europees regime voor de aanpak en bestrijding van invasieve exoten.82

Voor de bescherming van vissen is ook het regime voor Natura 2000-gebieden van belang. In mijn antwoord op vraag nr. 30 ga ik hierop nader in.

De genoemde wetten en dit wetsvoorstel bieden derhalve samen een adequate bescherming van vissen en weekdieren.

Als beide Kamers der Staten-Generaal met het wetsvoorstel natuurbescherming instemmen, wordt dit wetsvoorstel, zoals dat na de parlementaire behandeling komt te luiden, tot wet verheven en zal dit als Wet natuurbescherming in werking treden. Het is van belang dat dit zo spoedig mogelijk een feit zal zijn. Zo wordt vertraging van de doorwerking van de beoogde vereenvoudiging en verbetering van de natuurwetgeving en van de met de provincies overeengekomen decentralisatie van bevoegdheden voorkomen.

De inhoud van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving zal bij inwerkingtreding van de Omgevingswet in die wet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving worden opgenomen. Voor de goede orde wijs ik erop dat het brede palet aan instrumenten dat het wetsvoorstel Omgevingswet zal bieden, los van het specifieke instrumentarium waarin nu het wetsvoorstel natuurbescherming voorziet, ook toegepast kan worden met het oog op de realisering van doelstellingen van het natuurbeleid (zie mijn antwoord op vraag nr. 1).

De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft bij brief van 1 oktober 201483 de Tweede Kamer geïnformeerd over de planning van het wetsvoorstel Omgevingswet en aanverwante wetten. Zoals in deze brief is aangegeven, is het streven dat de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving in 2018 in werking zullen treden. In die brief is voorts aangegeven dat voor de overgang van de inhoud van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet een afzonderlijk aanvullingswetsvoorstel in procedure zal worden gebracht. Behandeling van dat aanvullingswetsvoorstel in beide Kamers der Staten-Generaal is voorzien in 2017.

De onderdelen van de natuurvisie die van belang zijn voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de natuur en de kwaliteit en het beheer van de leefomgeving, zullen onderdeel uitmaken van de omgevingsvisie. De met de omgevingsvisie beoogde integrale strategische langetermijnvisie richt zich immers op de fysieke leefomgeving als geheel, zodat deze in samenhang wordt beschouwd in de complexe dynamiek van de moderne maatschappij. De visievorming op verschillende terreinen zoals ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en cultureel erfgoed wordt in de omgevingsvisie niet alleen samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden. Dat geldt overigens ook voor andere instrumenten waarin het wetsvoorstel Omgevingswet voorziet, zoals de omgevingsplannen en programma’s. Zo worden in een vroegtijdig stadium mogelijk strijdige of juist elkaar versterkende ontwikkelingen met elkaar in verband gebracht. Het natuurbelang is erbij gebaat dat het al van het begin af aan bij de visievorming door Rijk en provincie op de fysieke leefomgeving op volwaardige wijze wordt meegenomen en met andere belangen zoals ruimtelijke ontwikkelingen wordt verbonden. Gedacht kan worden aan beleid om actief natuur te ontwikkelen – de bevordering van gezonde soortenpopulaties in hun natuurlijke verspreidingsgebied – in een bebouwde of nog te bebouwen omgeving in samenhang met andere belangen, op provinciaal of gemeentelijk niveau. Hoe beter het met de staat van instandhouding van een soort gaat, hoe meer zij kan verdragen, waardoor meer ontwikkelingen op andere terreinen van de fysieke leefomgeving mogelijk worden. Hiermee wordt bijgedragen aan een robuuste en veelzijdige natuur die de invloed van de samenleving niet alleen kan verdragen maar daar juist ook bij kan gedijen; zoals ik in mijn natuurvisie «Natuurlijk verder» heb gemeld, is het kabinet er veel aan gelegen het beeld van natuur als hindermacht in te ruilen voor een beeld van natuur als bron van maatschappelijke en economische ontwikkeling. Duidelijk is dat natuur daarbij niet altijd een preponderant belang kan zijn waarvoor andere belangen moeten wijken, aangezien de fysieke leefomgeving ook vele andere functies voor de samenleving heeft te vervullen.

In die gevallen waarbij het natuurbelang wèl moet overwegen – zoals bij de Natura 2000-gebieden, het natuurnetwerk Nederland en de beschermde soorten het geval is – bevat de voorgestelde Omgevingswet, zoals die zal worden aangevuld in verband met de toekomstige overgang van de Wet natuurbescherming – instrumenten om dat belang zeker te stellen. Genoemd kunnen worden het stellen van algemeen verbindende voorschriften waaraan plannen, projecten en andere handelingen moeten voldoen, het vergunningplichtig maken van die activiteiten en het opstellen van instructieregels ter verzekering van de doorwerking van rijksbeleid of provinciaal beleid in het beleid van andere overheden. Het gaat hier om de regels zoals die thans zijn voorzien in het wetsvoorstel natuurbescherming voor de bescherming van gebieden, soorten en houtopstanden en om eisen zoals die in het geldende, op de Wet ruimtelijke ordening gebaseerde, Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn gesteld ter borging van de bescherming van het natuurnetwerk Nederland.

Uiteraard gaan ook waarborgen voor het op goede wijze betrekken van het natuurbelang in de omgevingsvisie uit van de wijze van voorbereiding van die visie. Op de voorbereiding is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat zienswijzen kunnen worden uitgebracht door eenieder.

Één van de kernwaarden van het natuurbeleid is bescherming van de natuur, naast beleving en benutting van de natuur. Deze kernwaarden worden gedekt door de algemene doelstellingen van het wetsvoorstel Omgevingswet. In het wetsvoorstel Omgevingswet84 is neergelegd dat dat wetsvoorstel, met het oog op duurzame ontwikkeling, is gericht op het in onderlinge samenhang bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.85

Deze doelstelling van het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en ook het oogmerk van een duurzame ontwikkeling, hebben mede betrekking op natuur. Natuur is immers onderdeel van de fysieke leefomgeving.86 De doelstelling van de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies heeft betrekking op alle functies die de fysieke leefomgeving – waaronder de natuur – voor de samenleving vervult. De Omgevingswet is, zoals blijkt uit de hiervoor beschreven doelstellingsbepaling, erop gericht beide doelstellingen met elkaar te verenigen. Daartoe voorziet het in instrumenten als instructieregels, omgevingsverordeningen, gemeentelijke omgevingsplannen – die alle aspecten van de fysieke leefomgeving beslaan – en het instrument van een programmatische aanpak.

Daar waar het natuurbelang zwaarder moet wegen dan andere belangen, zoals ik eveneens uiteen heb gezet in mijn antwoord op vraag nr. 22, zal de Omgevingswet voorzien in instrumenten die dat borgen.

De in het voorgestelde artikel 1.8a geformuleerde doelstellingen van het wetsvoorstel belichamen een belangrijk uitgangspunt van mijn beleid en van dit wetsvoorstel. Opname ervan in het wetsvoorstel doet recht aan het centrale karakter van dit uitgangspunt, als beweegreden (zie mijn antwoord op vraag nr. 9). Omdat de voorgestelde doelbepaling geen zelfstandige grondslag biedt om regels te stellen, verwacht ik dat zij niet tot verwarring zal leiden.

De voorgestelde doelbepaling sluit verder aan bij de voorgenomen regeling in het wetsvoorstel Omgevingswet, die ook een doelbepaling kent waarin de maatschappelijke doelen van die wet zijn opgenomen (zie mijn antwoord op vraag nr. 23).

De totstandbrenging en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland is een belangrijk instrument waarmee Nederland invulling geeft aan de algemene verplichting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn om een gunstige staat van instandhouding van dier- en plantensoorten van Europees belang te realiseren (zie mijn antwoorden op de vragen nrs. 8 en 18). Het natuurnetwerk is daarom van nationaal belang. Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening voorziet in een opdracht van het Rijk aan provincies om de gebieden die tot dit netwerk behoren, ruimtelijk te beschermen. Voor de totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland zijn de provincies verantwoordelijk (zie mijn antwoord op vraag nr. 15).

Voor andere natuurgebieden, niet zijnde een Natura 2000-gebied of een gebied dat tot het natuurnetwerk behoort, geldt dat hun natuurwaarden of landschappelijke waarden, met inbegrip van hun cultuurhistorische kenmerken, bijzonder kunnen zijn en bijdragen aan hetgeen Nederland mooi en authentiek maakt. Er is hiervoor evenwel geen Europese of internationale verplichting die aanwijzing en bescherming vereist. Wanneer een provincie een gebied van provinciaal belang acht, kan zij besluiten om het aan te wijzen en zo nodig te beschermen met behulp van instrumenten op grond van bijvoorbeeld de Wet milieubeheer of de Provinciewet.

Het wetsvoorstel verplicht gedeputeerde staten ertoe gegevens die betrekking hebben op door hen of door provinciale staten genomen besluiten of getroffen maatregelen en gegevens die betrekking hebben op de staat van instandhouding van vogelsoorten en soorten en habitats van Europees belang in hun provincie, te verstrekken aan de Minister van Economische Zaken.88

Het Rijk en de provincies werken samen aan één samenhangend systeem van monitoring voor alle ecologische aspecten, waar het gaat om de internationale natuurrapportages, de voortgangsrapportages over de realisatie en kwaliteit van het natuurnetwerk Nederland, waaronder de Natura 2000-gebieden en de resultaten van de programmatische aanpak stikstof, het soortenbeleid, de natuur buiten het natuurnetwerk Nederland en het agrarisch natuurbeheer. Ik heb de Tweede Kamer over de stand van zaken geïnformeerd bij brief van 6 februari 2014.89 Ik zal u in 2015 informeren over de contouren van deze gezamenlijke monitoring.

Een aanvullende wettelijke bepaling, zoals de leden van de Partij voor de Dieren-fractie suggereren, acht ik gegeven het bovenstaande niet nodig.

Ik wijs op de maatregelen met betrekking tot bodemberoerende visserij die zijn genomen ter bescherming van de Natura 2000-gebieden «Vlakte van de Raan», «Voordelta» en «Noordzeekustzone». Op deze maatregelen heeft de Europese Commissie in het kader van de notificatieprocedure haar akkoord gegeven. Verder bereidt Nederland samen met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland maatregelen ten aanzien van de visserij voor ter bescherming van de gebieden «Friese Front», «Klaverbank» en «Doggersbank». Deze zullen eerst aan de Europese Commissie worden genotificeerd en zullen na akkoord van de Commissie van kracht worden. Als deze maatregelen van kracht worden is een voldoende bescherming voor de bedoelde gebieden voorzien.90

Van belang is voorts de door de nieuwe Europese Commissie onder leiding van dhr. Juncker eind 2015 uit te voeren «fitness-check» die vooral zal zijn gericht op de toegevoegde waarde en de kosteneffectiviteit van de richtlijnen en op de coherentie met andere Europese regelgeving, zoals bijvoorbeeld het Europese visserijbeleid. Het is mijn verwachting dat bij deze «fitness-check» ook de Europese Commissaris voor betere regelgeving zal worden betrokken.

Op de maatregelen ter bescherming van vissen en weekdieren in dit wetsvoorstel en in andere wetten ben ik ingegaan in mijn antwoord op vraag nr. 20.

Overeenkomstig de gangbare wetgevingstechniek zijn de begripsbepalingen in het lichaam van het wetsvoorstel opgenomen en niet in een bijlage. Bij het wetsvoorstel Omgevingswet is omwille van de toegankelijkheid van die wet een andere keuze gemaakt.

De afstemming van de begripsomschrijvingen zal geen probleem geven, gelet op het feit dat het wetsvoorstel natuurbescherming voornamelijk specifieke begripsomschrijvingen bevat, die gerelateerd zijn aan de daarin opgenomen specifieke wettelijke regeling van de bescherming van natuurgebieden, soorten en houtopstanden en die op zich geen betekenis hebben voor de onderwerpen die thans in het wetsvoorstel Omgevingsrecht zijn geregeld. Deze begrippen zullen te zijner tijd bij het wetsvoorstel tot overheveling van de inhoud van de toekomstige Wet natuurbescherming als zodanig betekenis houden, nu deze onlosmakelijk met die inhoud zijn verbonden.

Overlap van begrippen bij beide wetsvoorstellen bestaat alleen bij de begrippen «Habitatrichtlijn», «Natura 2000», «Natura 2000-gebied», «omgevingsvergunning», «Onze Minister» en «Vogelrichtlijn». De begrippen «Habitatrichtlijn» en «Vogelrichtlijn», zijn in beide wetsvoorstellen gelijkluidend, aangezien zij verwijzen naar de Europese richtlijnen. De begrippen «Natura 2000» en «Natura 2000-gebied» zijn in beide wetsvoorstellen eveneens gelijkluidend; zij grijpen aan bij de Habitatrichtlijn. Het begrip «omgevingsvergunning» sluit in het wetvoorstel natuurbescherming onontkoombaar aan bij de thans nog geldende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Omgevingswet, eenmaal wet, zal uiteraard de begripsomschrijving in die wet van toepassing worden.

Lopende het wetgevingsproces van beide wetsvoorstellen zal door de regering worden bewaakt dat de begrippenkaders – zoals nu – goed afgestemd blijven. Daarbij ligt overigens ook een belangrijke rol voor het parlement in zijn rol van medewetgever.

Van enige voorrangsregel is geen sprake, nu begripsomschrijvingen uitsluitend betekenis hebben voor de uitleg van de begrippen in de wet waarin deze zijn opgenomen en niet voor andere wetten. Mocht er een ongewenste divergentie ontstaan waardoor de integratie tussen beide wetten wordt bemoeilijkt, dan kan deze ten laatste worden gecorrigeerd bij het specifieke wetsvoorstel dat zal voorzien in de overgang van de toekomstige Wet natuurbescherming in de toekomstige Omgevingswet.

Het wetsvoorstel Omgevingswet bevat geen bepalingen waarin het begrip «intrinsieke waarde» voorkomt.91 Het begrip «intrinsieke waarde» komt uitsluitend voor in het wetsvoorstel natuurbescherming, gekoppeld aan één van de specifieke in artikel 1.8a, eerste lid, genoemde doelstellingen, namelijk het beschermen en ontwikkelen van de natuur. Op de voorgenomen integratie van die bepaling in de Omgevingswet ben ik ingegaan in mijn antwoord op vraag nr. 24. Voor de overige onderdelen van het omgevingsrecht zijn er geen consequenties.

Wat betreft de onomkeerbare beslissingen zij opgemerkt dat zodra het wetsvoorstel natuurbescherming kracht van wet heeft verkregen en in werking is getreden, daaraan uitvoering zal worden gegeven, zoals thans uitvoering wordt gegeven aan de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. Voor de Omgevingswet heeft dat geen gevolgen, wel voor burgers en bedrijven, die de vruchten kunnen plukken van de vereenvoudigingen en verbeteringen die de Wet natuurbescherming zal bieden, en voor de provincies, die dan de bevoegdheden krijgen waarover reeds in het uit 2011 en 2012 daterende bestuursakkoord natuur afspraken zijn gemaakt.

Dit wetsvoorstel regelt dat ingeval ook sprake is van een locatiegebonden activiteit waarvoor op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning is vereist, de gevolgen voor een Natura 2000-gebied of voor dieren of planten van een beschermde soort worden getoetst bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning.93 Een aparte vergunning of ontheffing op grond van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, is dan niet meer nodig.94

Wanneer voor dergelijke locatiegebonden activiteiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht evenwel geen omgevingsvergunning is vereist, maar bijvoorbeeld alleen een melding, dan dienen de gevolgen van die activiteit voor Natura 2000-gebieden of voor dieren of planten van beschermde soorten te worden getoetst via een separate vergunning of ontheffing krachtens dit wetsvoorstel, eenmaal wet.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft de Tweede Kamer bij brief95 geïnformeerd over haar opvattingen over het wetsvoorstel en de nota van wijziging. Deze brief is mij bekend. Eerder heeft de VNG, in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen, mij geadviseerd over de ontwerpnota van wijziging96 en de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over het ontwerp van het oorspronkelijke wetsvoorstel.97 De VNG geeft in haar brief aan de Tweede Kamer en in haar eerdere adviezen aan te vrezen voor een toename van de gemeentelijke werklast als gevolg van het voorstel dat de natuurtoetsen een verplicht onderdeel worden van omgevingsvergunningen voor locatiegebonden activiteiten.

In reactie daarop meld ik het volgende. Voor de behandeling van aanvragen van omgevingsvergunningen, de verlening en de handhaving ervan, zijn de gemeenten nu al het bevoegd gezag. Het wetsvoorstel leidt niet tot een vergroting van het aantal activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Volledigheidshalve wijs ik erop dat de inhoudelijke toets op de gevolgen van een activiteit op de natuur wordt verricht door gedeputeerde staten, en in uitzonderingsgevallen door de Minister van Economische Zaken, en niet door gemeenten.

Wanneer de natuurtoets onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, moeten gemeenten bij een aanvraag van een omgevingsvergunning kunnen onderkennen dat een natuurtoets is vereist. Bovendien moeten zij bij de handhaving in staat zijn te constateren of er al dan niet sprake is van strijdigheid met voorwaarden die uit een oogpunt van natuurbescherming aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Dat is nu al zo, wanneer de aanvrager ervoor kiest de natuurtoets onderdeel te laten zijn van de omgevingsvergunning, en wordt nog belangrijker wanneer de natuurtoets een verplicht onderdeel wordt van de omgevingsvergunning. Deze loketfunctie en handhavingstaak hebben gemeenten ook ten aanzien van aanvragen van omgevingsvergunningen en de handhaving ervan voor andere omgevingsaspecten dan natuur.

Het wetsvoorstel leidt daarom niet zozeer tot een toename van de werklast, maar benadrukt eens te meer het belang dat de gemeenten moeten beschikken over voldoende kennis en deskundigheid voor de uitoefening van de loketfunctie en voor de handhaving. Het formele advies van de VNG op het ontwerp van het oorspronkelijke wetsvoorstel is daarom mede aanleiding geweest om hierin te investeren.

Tegen deze achtergrond heb ik in afstemming met de VNG en enkele gemeenten, op ‘s Rijks kosten instrumenten ontwikkeld voor uitvoering van natuurwetgeving door het gemeentelijk loket. Deze instrumenten, te weten de zogenoemde «routeplanner», «effectindicator» en «maatregelenindicator», ondersteunen de gemeenteambtenaar in het bepalen of de activiteit waarvoor een vergunning wordt aangevraagd, gevolgen heeft voor de natuur. Deze instrumenten dragen bij aan een snelle en deskundige behandeling van aanvragen van omgevingsvergunningen met inbegrip van een natuurtoets, wat in het belang is van de burgers en bedrijven die de aanvraag doen en in het belang is van de bescherming van de natuur. Uit een eerste evaluatie van deze instrumenten is gebleken dat de instrumenten voorzien in de behoefte van gemeenten aan kennis en deskundigheid, maar dat er nog wel een vereenvoudigingsslag nodig is. Die slag zal begin 2015 worden afgerond.

Ten aanzien van de eenduidigheid van de bevoegdheidsverdeling merk ik op dat hoewel dit wetsvoorstel voorziet in een eenduidiger en logischer belegging van taken en verantwoordelijkheden bij de verschillende bestuurslagen, het ook een feit blijft dat verschillende bestuurslagen betrokken zijn bij de uitvoering van de wetgeving. Tegen deze achtergrond is afstemming tussen de verschillende bestuurslagen uiteraard van belang. Op gebiedsniveau komt op dit punt een regierol toe aan de provincies. Regionale uitvoeringsdiensten kunnen een belangrijke rol vervullen waar het de afstemming van de uitoefening van wettelijke taken op regionaal niveau betreft.

Gelet op de centrale rol van provincies in het natuurbeleid en de uitvoering van de wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden fungeren provincies voor gemeenten en regionale uitvoeringsdiensten als aanspreekpunt voor de natuurwetgeving. Zij hebben dan ook veelvuldig contact over de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving. Ik bezie en zo nodig stimuleer, samen met de provincies, dat er in voldoende mate kennisoverdracht plaatsvindt naar gemeenten en regionale uitvoeringsdiensten.

Gewasbeschermingsmiddelen en biociden mogen alleen worden gebruikt als daarvoor op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden een toelating is afgegeven of een vrijstelling is verleend. Alvorens een toelating of een vrijstelling wordt verleend, toetst het College toelating gewasbeschermingsmiddelen en biociden of het desbetreffende middel geen effecten heeft op mens en dier, geen onaanvaardbare effecten heeft op het milieu en voldoende werkzaam is. Daarbij wordt in het bijzonder rekening gehouden met onder andere de gevolgen voor niet-doelwitorganismen. Bovendien moet de werkzame stof waarop een gewasbeschermingsmiddel is gebaseerd, eerst door de Europese Unie zijn goedgekeurd.

Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden in of rondom een Natura 2000-gebied kan in een concreet geval een verslechterend of significant verstorend effect hebben op een Natura 2000-gebied. Ik ga er van uit dat dit gebruik is aan te merken als een «andere handeling»,98 en niet als «project» in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.99 Voor «andere handelingen» geldt geen verplichting tot de uitvoering van de natuurtoets in de vorm van een «passende beoordeling». Voorts ga ik ervan uit dat hier over het algemeen sprake zal zijn van «bestaand gebruik», dat niet vergunningplichtig is.100 Wel kunnen dan bij «aanschrijving» beperkingen aan bestaand gebruik worden opgelegd, als dat nodig is ter voorkoming van verslechtering van de kwaliteit van de habitats of van significante verstoring van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen.101 gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag, zowel voor vergunningverlening als voor inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid.

Ten aanzien van de toetsing aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water verwijs ik naar mijn brief aan de Tweede Kamer van 31 mei 2013.102 Verder merk ik op dat veel werkzame stoffen die voorkomen in gewasbeschermingsmiddelen worden gemonitord, dat wil zeggen dat de concentraties van deze stoffen door waterkwaliteitsbeheerders worden gemeten in het oppervlaktewater. Deze monitoringsgegevens worden verzameld, geaggregeerd en geïnterpreteerd in de Bestrijdingsmiddelenatlas.103

De waterkwaliteitsnormen van de Kaderrichtlijn Water zien op oppervlaktewaterkwaliteit. Wanneer er een aannemelijk verband wordt vastgesteld tussen normoverschrijding en toepassing van een middel, stelt de toelatinghouder een emissiereductieplan op om deze normoverschrijdingen te kunnen terugdringen.104 De maatregelen in het emissiereductieplan kunnen gericht zijn op aanscherping van de toelating, het nemen van gebruiksmaatregelen of het uitvoeren van initiatieven om naleving en gedrag te verbeteren. Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden controleert en beoordeelt de effectiviteit van het emissiereductieplan.

Op grond van artikel 39 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en de artikelen 44 en 71 van de Europese Gewasbeschermingsmiddelenverordening105 heeft het college de mogelijkheid om in te grijpen in de toelating, indien er duidelijke aanwijzingen bestaan dat het gewasbeschermingsmiddel een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu. Zo is begin 2014 de watertoelatingsnorm aangescherpt voor de werkzame stof imidacloprid ter verdere bescherming van het aquatisch milieu.106

De Habitatrichtlijn, het verdrag van Bern en het verdrag van Bonn staan geen jacht toe op de diersoorten die onder hun reikwijdte vallen.107 De Vogelrichtlijn staat de jacht slechts toe op enkele vogelsoorten.108 Voor diersoorten die buiten de reikwijdte van deze richtlijnen en verdragen vallen, is het aan de landen zelf om te bepalen of de jacht op dieren van die soorten al dan niet toe te staan. Hiervoor gelden drie internationale randvoorwaarden. In de eerste plaats mag de jacht op een diersoort geen afbreuk doen aan het streven om de desbetreffende soort binnen zijn natuurlijke leefgebied in een goede staat van instandhouding te krijgen of te behouden en geldt het principe van verstandig gebruik. Dit volgt ten algemene uit het aangehaalde Biodiversiteitsverdrag, de verdragen van Bern en Bonn en de genoemde richtlijnen. In de tweede plaats is Nederland gehouden de regels inzake de uitoefening van de jacht van de Benelux109 in acht te nemen.

In de derde plaats is de regeling van de jacht een wettelijk geregelde beperking in het algemeen belang – de bescherming van de natuur – van het gebruik van het recht om zich zoogdieren en vogels toe te eigenen die zich op of in de grond bevinden. Dit is een zakelijk recht dat is verbonden aan het eigendomsrecht van de grond. Een dergelijke beperking moet voldoen aan artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden: zij moet te allen tijde een redelijk evenwicht («fair balance») bewaren tussen het nagestreefde algemene belang en de beperking van het eigendomsrecht, de beperking moet noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn en een eventueel onevenredig nadeel dat de eigenaar lijdt moet door het bevoegd gezag worden vergoed.110

Binnen deze randvoorwaarden heeft Nederland, net als de andere Europese lidstaten, de ruimte om zelf invulling te geven aan het jachtregime. Duitsland, Denemarken, Vlaanderen en het Verenigd Koninkrijk kennen ten opzichte van Nederland een ruimere wildlijst. Over de wijze waarop Nederland hieraan in de loop der tijd invulling heeft gegeven, kan het volgende worden opgemerkt.

Het jagen op wild is in Nederland sedert de Wet, houdende bepalingen op het Stuk der Jacht en Visscherij,111 aan publiekrechtelijke beperkingen onderhevig geweest. De wetgeving over jacht heeft in de loop der tijd tot doel gekregen te waarborgen dat het jachtrecht verstandig wordt gebruikt. Zo is de jacht alleen toegestaan binnen het jachtseizoen en heeft de jachthouder de verplichting zich als een goed jachthouder te gedragen en voor een redelijke wildstand in zijn veld te zorgen. Ook is hij aansprakelijk voor schade die wordt aangericht door wild in zijn jachtveld. Er waren in de Jachtwet, zoals deze gold totdat de Flora- en faunawet in werking trad in 2002, 46 soorten als bejaagbaar aangewezen, hoewel de jacht niet op al deze soorten werd geopend.

Met de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet is het aantal wildsoorten waarop de jachthouder binnen het jachtseizoen mag jagen sterk beperkt, namelijk tot zes soorten: wilde eend, fazant, patrijs, haas, konijn en houtduif; de jacht op de patrijs is nooit geopend.112 Blijkens de nota naar aanleiding van het eindverslag uit 1997 inzake het voorstel van de Flora- en faunawet zijn op de huidige wildlijst alleen soorten opgenomen die mede om reden van benutting worden bejaagd en die bovendien algemeen voorkomen en bejaging verdragen.113

In dit wetsvoorstel, zoals gewijzigd bij nota van wijziging, is de lijst van vijf bejaagbare wildsoorten gecontinueerd. Van deze soorten is bekend dat de gunstige staat van instandhouding ervan niet in het geding is en dat benutting door middel van jacht geen gevolgen heeft voor hun staat van instandhouding.

Ten aanzien van andere, niet-bejaagbare soorten in Nederland is het algemene soortenbeschermingsregime van verboden op onder meer het vangen en doden van dieren van toepassing, gekoppeld aan de mogelijkheid van vrijstellingen of ontheffingen om zo nodig in te grijpen in populatieomvang, via schadebestrijding door grondgebruikers of populatiebeheer door faunabeheereenheden.

Zoals ik in mijn antwoord op vraag nr. 27 heb aangegeven, is de totstandbrenging en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland een belangrijk instrument waarmee Nederland invulling geeft aan de algemene verplichting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn om een gunstige staat van instandhouding van dier- en plantensoorten van Europees belang te realiseren. Vanwege dit nationaal belang voorziet het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening in een opdracht van het Rijk aan provincies om ter bescherming van de gebieden die tot dit netwerk behoren, ruimtelijk te beschermen. Er is dus voorzien in een wettelijk kader op grond van de Wet ruimtelijke ordening.

Voor andere gebieden die een provincie van provinciaal belang acht, is het aan haar om te bezien of, en zo ja hoe, zij een dergelijk gebied beschermt. Het is niet aan het Rijk om, gegeven de ruimte die provincies hebben om hun eigen beleid te voeren, aan provincies bij wet te verplichten dergelijke gebieden ruimtelijk te beschermen.

Een deel van de eisen ten aanzien van de omgevingsvisie is opgenomen in het wetsvoorstel Omgevingswet zelf, zoals de verplichting tot het opstellen en de algemene strekking van de omgevingsvisie,115 de elektronische beschikbaarstelling van de omgevingsvisie,116 de toepasselijkheid van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht117 en de verplichting om een milieueffectrapportage op te stellen.118

Voor het overige voorziet het wetsvoorstel Omgevingswet in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de totstandkoming, de vorm, de toepassing of wijziging van, of de op te nemen onderwerpen in de omgevingsvisie.119 In deze algemene maatregel van bestuur kan ook de inhoud van de artikelen uit het wetsvoorstel natuurbescherming over de natuurvisie worden neergeslagen.

Voor zover in de toekomst in verband met de voorgenomen overheveling van de inhoud van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet op formeel wettelijk niveau voorzieningen noodzakelijk zijn, geschiedt dit bij het eerdergenoemde wetsvoorstel dat de overheveling regelt.

In het voorgestelde artikel 1.5, derde lid, onderdeel d, is geregeld dat in de nationale natuurvisie in elk geval aandacht moet worden besteed aan het nationaal beleid dat is gericht op het behoud, beheer en zo nodig herstel van landschappen van nationaal of internationaal belang, met inachtneming van hun cultuurhistorische kenmerken.

Op dit moment is het beleid van het Rijk ten aanzien van landschappen, beschreven in de Structuurvisie infrastructuur en ruimte,121 beperkt tot landschappen op zee – de Waddenzee – en de natuurlijke UNESCO-werelderfgoederen, gegeven de internationaalrechtelijke context. Voor andere landschappen op land is het aan provincies en gemeenten om terzake beleid te voeren.122 Wanneer een provincie dat van belang acht, kan zij de hoofdlijnen van haar beleid opnemen in haar provinciale natuurvisie.123

De voorgestelde eis dat het landschapsbeleid ook rekening houdt met de cultuurhistorische kenmerken van landschappen vloeit voort uit het Europese Landschapsverdrag,124 dat spreekt van integraal landschapsbeleid.

Door klimaatveranderingen kunnen nieuwe dier- of plantensoort zich op Nederlands grondgebied vestigen en kunnen dier- of plantensoorten uit Nederland verdwijnen. Met het oog daarop moet voor dieren en planten de gelegenheid worden gecreëerd om te migreren naar zones waar het klimaat voor hen gunstiger is. Dat wordt bewerkstelligd door de aanleg van natuurlijke verbindingen tussen natuurgebieden in het natuurnetwerk Nederland, door agrarisch natuur- en landschapsbeheer en door lokale en regionale initiatieven. Voor Nederland zijn met name de vele watersystemen, zoals grote en kleine rivieren en beken, van belang. Waterveiligheid – opvang en afvoer van water – en natuur – groen/blauwe «wegen» waarlangs soorten kunnen migreren – gaan hier hand in hand.

In de nieuwe EU-verordening over invasieve uitheemse soorten is voorts expliciet geregeld dat nieuwe soorten die zich als gevolg van klimaatverandering in een land vestigen, niet als invasieve uitheemse soort worden beschouwd en derhalve ook niet als zodanig hoeven te worden geweerd of bestreden.

59. De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de nationale natuurvisie zich blijkens artikel 1.5, derde lid, onderdeel 3, van het wetsvoorstel ook richt op landschappen van nationaal belang, maar lezen in de toelichting bij de nota van wijziging dat dit beleid alleen betrekking heeft op landschappen die als UNESCO-werelderfgoed moeten worden beschermd en landschappen op zee. Zij vragen om een nadere toelichting over landschappen van nationaal belang.

60. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe voldoende samenhang wordt geborgd van de provinciale natuurvisies met het natuurbeleid van andere overheden, ook met het oog op duidelijkheid voor burgers en ondernemers, indachtig de decentralisatie en het principe van subsidiariteit.

Het in het kader van de Raad van Europa gesloten Europees Landschapsverdrag ziet op de bescherming van waardevolle landschappen.125 Dat verdrag strekt tot erkenning van het belang van landschappen als een essentieel onderdeel van de omgeving van mensen, als uitdrukking van de diversiteit van hun gezamenlijk cultureel en natuurlijk erfgoed en als grondslag van hun identiteit. Het bevat onder meer afspraken over de formulering en uitvoering van landschapsbeleid gericht op het identificeren, beschermen en beheren van landschappelijke waarden, over de bewustmaking en betrokkenheid van het publiek, over de opleiding en het onderwijs en over internationale samenwerking. Daarbij wordt – verwijzend naar het subsidiariteitsbeginsel en het Europees Handvest inzake lokale autonomie – aan partijen de ruimte gelaten om het verdrag uit te voeren in overeenstemming met het eigen beleid van het betrokken land, conform zijn eigen verdeling van bevoegdheden, grondwettelijke beginselen en administratieve procedures.

Het geheel van maatregelen ter bescherming van de natuur draagt ten algemene bij aan de bescherming van landschappen: de nationale wetgeving ter bescherming van Natura 2000-gebieden, ter bescherming van dier- en plantensoorten en ter bescherming van houtopstanden en voorts alle andere instrumenten die in het kader van het natuurbeleid kunnen worden toegepast (zie mijn antwoord op vraag nr. 16 voor een opsomming).

Verder wordt met het in de aangehaalde structuurvisie beschreven beleidsuitgangspunt dat voor landschappen op land het aan provincies is om beleid te voeren, recht gedaan aan de eigenstandige afwegingen die provincies en gemeenten ten aanzien van de bescherming van dergelijke gebieden hebben te maken – ook de bewuste keuze om geen beleid te voeren. Dat is ook in overeenstemming met het genoemde Europese landschapsverdrag, dat nadrukkelijk de partijen de vrijheid laat om te bepalen welke gebieden met landschappelijke waarden met welke instrumenten worden beschermd en welke bestuurslaag daarvoor primair verantwoordelijk is.

Ten aanzien van resultaatsverplichtingen van het Rijk voor het realiseren van Europeesrechtelijke en internationaalrechtelijke doelen en de wijze waarop de voorgestelde inspanningsverplichting voor provincies zich hiermee verhoudt, verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 15.

In de nota van wijziging heb ik ten aanzien van de inhoud van de nationale natuurvisie en de provinciale natuurvisies126 verduidelijkt dat waar het gaat om de hoofdlijnen van het beleid om de natuur of landschappen te versterken, het moet gaan om het «zo mogelijk» versterken ervan. Hiermee breng ik tot uitdrukking dat in het beleid om natuur en landschappen te versterken, een goede balans moet zijn met andere maatschappelijke belangen, zoals gezondheid, waterveiligheid en ruimte voor economische ontwikkelingen. Voor die balans is afwegingsruimte vereist, zodat wanneer versterking niet mogelijk is vanwege andere maatschappelijke belangen, deze – mogelijk tijdelijk – achterwege kan worden gelaten.127 Bovendien zal niet altijd versterking nodig zijn, wanneer een natuur- of landschapswaarde op orde is.

De provincies zijn verantwoordelijk voor het provinciale beleid op het vlak van natuur en landschap, alsook op het vlak van recreatie, toerisme, landschap, structuurversterking van de landbouw en de leefbaarheid van het platteland. Het wetsvoorstel voorziet in een verplichting voor provincies om de strategische hoofdlijnen van dit beleid vast te leggen en laat de vorm waarin dit gebeurt verder aan provincies.131 Hierdoor is er geen sprake van dubbel werk. Het is aan provincies zelf om te bezien hoe zij invulling geven aan hun beleid en welke maatregelen zij treffen. Het vastleggen van inhoudelijke kaders in het wetsvoorstel zou daarmee niet stroken.

Aangezien de nationale natuurvisie betrekking heeft op de verantwoordelijkheden van het Rijk op het vlak van de natuur en landschap, kunnen provincies daarvoor niet de nationale natuurvisie hanteren. Uiteraard dienen provincies wel aandacht te besteden aan de samenhang met de nationale natuurvisie.

Ik verwijs ten algemene naar mijn antwoord op vraag nr. 15. Over de otter merk ik op dat er knelpunten zijn in relatie tot de gunstige staat van instandhouding van deze diersoort. Er zijn diverse oorzaken. Een belangrijke oorzaak is, naast het risico van inteelt, de sterfte van otters in het verkeer. Om die sterfte aan te pakken zijn voorzieningen aan wegen nodig. Het is duidelijk dat het Rijk verantwoordelijk is voor voorzieningen bij rijkswegen. Provincies zijn op hun beurt verantwoordelijk voor aanpassingen aan provinciale wegen. Zij beschikken over de kennis om deze voorzieningen te laten treffen op plaatsen waar deze nodig en effectief zijn en kunnen maatwerk leveren. De provincies hebben daarnaast ook de zorg voor de totstandkoming en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland. Daaronder valt ook het treffen van faunavoorzieningen bij wegen, zoals voor de otter.

Over de gevolgen van het arrest van 4 november 2014 van het Gerechtshof Den Haag in hoger beroep in de door de Stichting Das & Boom en Stichting Otterstation Nederland tegen de Staat aangespannen civielrechtelijke procedure135 zijn Rijk en provincies in overleg.

In mijn antwoord op vraag nr. 15 ben ik ingegaan op de verhouding tussen de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de nakoming van internationale verplichtingen en de rol van de provincies.

Het voorgestelde artikel 1.10, eerste lid, maakt duidelijk dat gedeputeerde staten van de provincies zorg dragen voor – kort gezegd – een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Hiermee wordt de inspanningsverplichting van provincies tot uitdrukking gebracht.137 Zou de verplichting voor provincies een resultaatsverplichting zijn geweest – quod non – dan zou het wetsvoorstel expliciet hebben geregeld dat gedeputeerde staten een gunstige staat van instandhouding dienen te realiseren.

79. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de inspanningsverplichting van artikel 1.10 zich verhoudt tot de resultaten die Nederland moet boeken om aan internationale afspraken te voldoen, en welke criteria de regering hanteert om te beoordelen of provincies voldoende inspanning hebben geleverd om soorten en hun habitats te beschermen. Deze leden vragen of de regering inspanningen van provincies als voldoende kan beoordelen als de behaalde resultaten onvoldoende zijn, bijvoorbeeld als de situatie van soorten of habitats is verslechterd.

80. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen wat het Rijk kan doen op het moment dat het decentrale beleid tekortschiet en het slecht gaat met bepaalde soorten of habitats en waarom niet is gekozen voor een resultaatsverplichting.

81. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of gemeenten en eventuele regionale uitvoeringsdiensten voldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en hoe is geborgd dat provincies en gemeenten de uitvoering en handhaving met elkaar gaan afstemmen.

82. De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke acties de regering heeft genomen of gaat ondernemen om gemeenten zo goed mogelijk te ondersteunen bij de uitvoering van het wetsvoorstel.

83. De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke stappen zijn ondernomen om gemeenten te betrekken bij het wetsvoorstel.

De gemeenten hebben geadviseerd over het oorspronkelijke wetsvoorstel en de ontwerpnota van wijziging. Bovendien werkt het Rijk samen met provincies en gemeenten in het project implementatie natuurwetgeving. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 39. In dat antwoord heb ik ook gemeld dat afstemming met gemeentes en regionale uitvoeringsdiensten zal plaatsvinden onder regie van de provincies.

Voorts merk ik op dat bij de totstandkoming van het wetsvoorstel kon worden volstaan met betrokkenheid van provincies en gemeenten, aangezien de ambtelijke regionale uitvoeringsdiensten fungeren als ondersteuning van gemeenten en provincies bij de uitoefening van hun taken.

Rijk en provincies werken samen met particuliere gegevensinwinnende organisaties en terreinbeherende organisaties aan de gezamenlijke opslag van de natuurgegevens in de Nationale Databank Flora en Fauna. BIJ12, een uitvoeringsorganisatie van het interprovinciaal overleg, exploiteert deze databank. Een aantal overheden en private organisaties dragen bij aan de basisfinanciering van de databank. Natuurgegevens blijven voor iedereen toegankelijk voor een kostendekkend tarief.

Zouden de gegevens voor iedereen kosteloos beschikbaar worden gesteld, dan zou dit de betrokken overheden ongeveer € 1,5 miljoen per jaar kosten. De kosten die gemoeid zijn met de exploitatie van de nationale databank hebben betrekking op de gebruikersondersteuning, het beheer en de hosting van de data en van de programmatuur, de coördinatie van de validatie van de gegevens, de ondersteuning van de vrijwilligers die een groot deel van de waarnemingen verzamelen, de doorontwikkeling, de algehele coördinatie, de huisvesting en ict.

De Natuurbeschermingswet 1998, zoals gewijzigd bij wet van 8 oktober 2014, eist dat voor elk in het programma aanpak stikstof opgenomen Natura 2000-gebied wordt beoordeeld in hoeverre de maatregelen die zijn opgenomen in het programma, rekening houdend met de verwachte algemene ontwikkeling van de stikstofdepositie en de toedeling van ontwikkelingsruimte bij toestemmingsbesluiten:

• 1. bijdragen aan de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in het gebied;

• 2. voorkomen dat verslechtering optreedt van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied;

• 3. voorkomen dat storende factoren optreden voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, een significant effect kunnen hebben, en

• 4. de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied die geen betrekking hebben op voor stikstof gevoelige habitats, niet in gevaar brengen. Het tempo van toedeling van ontwikkelingsruimte en de termijn waarop de effecten van maatregelen zich zullen voordoen maken onderdeel uit van die beoordeling.141

Daarbij wordt ook de mogelijkheid betrokken dat reeds bij aanvang van de programmaperiode ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, terwijl de effecten van sommige maatregelen zich nog moeten voordoen.

De overeenkomstig de wet van 8 oktober 2014 te wijzigen Natuurbeschermingswet 1998 eist overigens met zoveel woorden dat een evenwichtige toedeling van de beschikbare ontwikkelingsruimte gedurende het tijdvak waarvoor het programma wordt vastgesteld, is verzekerd.

De beoordeling per gebied wordt neergeslagen in zogenoemde «gebiedsanalyses» die deel uitmaken van de passende beoordeling van het programma aanpak stikstof en die – tezamen met andere uitgevoerde toetsen op het systeem – kunnen worden beschouwd als een oplevertoets.

Zodra het programma van kracht wordt zal de werking ervan worden gemonitord en zal het zo nodig worden bijgestuurd. Een adequate systematiek voor monitoring en bijsturing – onder meer ten aanzien van de effecten van het programma op de natuur – maakt onderdeel uit van het programma aanpak stikstof. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 86. Mijn inzet is erop gericht dat op grond van het voorgestelde artikel 1.11 van het wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur ter zake van de beoordeling per gebied en de monitoring en bijsturing regels zullen worden gesteld, die nauw aansluiten bij het regime van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat regime is immers met de wet van 8 oktober 2014 recent geheel geactualiseerd.

Ten aanzien van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak over het tracébesluit A2 ’s-Hertogenbosch-Eindhoven142 zij het volgende opgemerkt. De kwestie in die zaak was dat als gevolg van de verbreding van de A2 – overeenkomstig het tracébesluit dat voorlag bij de Afdeling – de stikstofdepositie op het natuurlijke habitattype «blauwgraslanden» in het Natura 2000-gebied «Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek» zou toenemen. Het betrokken Natura 2000-gebied is aangewezen met name vanwege de aanwezigheid van dit natuurlijke habitattype en voor dat habitattype geldt in dat gebied een hersteldoelstelling: het areaal moet worden vergroot en de kwaliteit moet worden verbeterd. Het Hof stelt vast dat uit de stukken bleek dat de wegverbreding overeenkomstig het toen voorliggende tracébesluit significant negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de bestaande «blauwgraslanden», zowel voor het areaal als voor de kwaliteit, wegens uitdroging en wegens verzuring van de bodem door stikstofdepositie. Het Hof oordeelt dat het project, zoals dat toen voorlag, daarmee het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar brengt en dat het project derhalve de natuurlijke kenmerken van het gebied als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan aantasten. Volgens het Hof doet daaraan niet af dat erin was voorzien dat elders in het gebied nieuwe blauwgraslanden worden aangelegd van tenminste dezelfde omvang als het bestaande areaal. Het Hof wijst er in dit verband op dat deze maatregelen er niet toe strekken om de significant negatieve gevolgen die voor de blauwgraslanden rechtstreeks uit de verbreding van de A2 voortvloeien te voorkomen of de verminderen, maar beogen die gevolgen nadien te compenseren. In die omstandigheden kunnen deze maatregelen volgens het Hof niet garanderen dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast. Daarbij wijst het Hof ook nog op de onzekerheid òf en wanneer de positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van de nieuwe habitat zich daadwerkelijk voordoen. Waar het Hof tot de conclusie komt dat de wegverbreding kan leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken, brengt artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn met zich dat geen toestemming voor het project kan worden verleend, tenzij er geen reële alternatieven voor het project in deze vorm zijn, sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang en adequate compensatie voor de aangetaste natuurwaarden wordt geboden. Voordat toestemming voor het project wordt verleend, moeten de nationale autoriteiten volgens het Hof hebben onderzocht of deze voorwaarden zijn vervuld. Daarbij benadrukt het Hof dat eventuele compensatie ook binnen het Natura 2000-gebied zelf kan plaatsvinden.

Voor het onderhavige wetsvoorstel heeft de uitspraak van het Hof in de A2-zaak geen gevolgen, nu dit wetsvoorstel in de artikelen 2.7, tweede en derde lid, en 2.8 letterlijk aansluit bij de vereisten in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Wel is de door het Hof gegeven rechtsinterpretatie relevant voor de wijze waarop in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan de genoemde artikelen bij de vergunningverlening. De in het verleden wel gevolgde praktijk waarbij geaccepteerd werd dat een habitat achteruit gaat of verdwijnt in het ene deel van het Natura 2000-gebied, als elders in hetzelfde Natura 2000-gebied aanleg of uitbreiding van eenzelfde habitat plaatsvindt lijkt met de uitspraak van het Hof niet langer zonder meer mogelijk te zijn. Het arrest van het Hof lijkt tot gevolg te hebben dat bij de vergunningverlening voor het trekken van de conclusie dat met zekerheid geen aantasting van de natuurlijk kenmerken plaatsvindt en dat voor het project dus toestemming kan worden verleend, alleen rekening mag worden gehouden met maatregelen die de negatieve effecten voor de bestaande locatie voorkomen of verminderen. Voor het trekken van die conclusie mag geen rekening worden gehouden met maatregelen die elders in het gebied beogen de negatieve gevolgen voor de betrokken habitat – nadien – ongedaan te maken. Bij het voorgaande zij aangetekend dat het in de bij het Hof voorliggende specifieke casus ging om een gebied dat met name vanwege de blauwgraslanden als Natura 2000-gebied is aangewezen, waarvoor bovendien een herstelopgave geldt, en dat hier sprake is van het pas later ontwikkelen van hetzelfde habitattype, waarvan de effecten als zodanig en in de tijd gezien volgens het Hof onzeker zijn.

Ook voor de systematiek en opzet van de programmatische aanpak stikstof als zodanig heeft het arrest geen gevolgen. Een dergelijke programmatische aanpak lag niet ter beoordeling bij het Hof voor. Het programma biedt een totaalaanpak van vermindering van stikstofdepositie en natuurherstelmaatregelen, waardoor ontwikkelingsruimte voor stikstofemitterende activiteiten ontstaat. Dat betekent dat op voorhand zeker wordt gesteld dat de vergunningverlening voor concrete projecten onder toedeling van ontwikkelingsruimte geen nadelige gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelen in Natura 2000-gebieden. De uitspraak van het Hof maakt duidelijk dat die nadelige gevolgen – buiten de uitzondering als voorzien in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn – ook niet lokaal mogen plaatsvinden, in de zin van een deels verdwijnen of een wezenlijke kwalitatieve achtuitgang van een natuurlijk habitattype of een habitat van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied (mede) is aangewezen.

Ontwikkelingsruimte wordt alleen toegedeeld als dat verantwoord is in het licht van het herstelbeheer dat plaatsvindt in het betrokken gebied, in het licht van de geprognosticeerde effecten van de in het programma aanpak stikstof opgenomen generieke maatregelen om de stikstofdepositie terug te dringen en in het licht van de geprognosticeerde effecten van de voorziene autonome ontwikkelingen. Daarbij geldt dat een adequaat systeem van monitoring en bijsturing essentieel is. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 91.

Ten aanzien van de voorhangprocedure verwijs ik naar mijn toezegging aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer om het thans in voorbereiding zijnde ontwerp programma aanpak stikstof voor te hangen. Een structurele, formele voorziening op dit punt in de wet zelf komt mij minder aangewezen voor. Ik wijs op aanwijzing 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is bepaald dat er geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving wordt geregeld, tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan. Dit geldt uiteraard in nog sterkere mate waar, zoals in het onderhavige geval, geen sprake is van gedelegeerde regelgeving maar van uitvoering van regelgeving. Daar komt bij dat het artikel 1.11 van het wetsvoorstel niet uitsluitend een basis verschaft voor de programmatische aanpak stikstof, maar ook voor andersoortige programma’s en dat ook in het wetsvoorstel Omgevingswet geen voorhang van programma’s is voorzien.

Bij brief van 21 oktober 2014 heb ik het rapport «Programmatische Aanpak Stikstof» van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) aan de Tweede Kamer gestuurd.143 Hierin zijn de resultaten van een ex ante beleidsevaluatie naar het programma stikstof en meer in het bijzonder naar de te treffen maatregelen verwerkt. De bevindingen van het PBL zullen bij de verdere afronding van het programma worden meegenomen.

Verder vindt na drie jaar een tussenevaluatie van het programma plaats, in aansluiting op het geldende artikel 19kha van de Natuurbeschermingswet 1998.144 In het vijfde jaar van de programmaperiode is een eindevaluatie voorzien met het oog op het nieuw op te stellen programma voor de komende programmaperiode van zes jaar. Het gaat hier niet om een wetsevaluatie, maar om een evaluatie van de werking van het programma in de praktijk. In het licht van de planning voor de Omgevingswet, waarvan de inwerkingtreding in 2018 is voorzien, komen deze evaluaties te laat. Uiteraard zal bij het opstellen van de bepalingen over de programmatische aanpak in het kader van de integratie van de toekomstige Wet natuurbescherming in de toekomstige Omgevingswet – zowel voor de regeling op wettelijk niveau, waar thans voor beide wetten primair grondslagen worden voorgesteld voor regeling van de programmatische aanpak bij algemene maatregel van bestuur, als bij de op te stellen algemene maatregel van bestuur – rekening worden gehouden met de ervaringen die na het van kracht worden van het programma aanpak stikstof in de praktijk worden opgedaan.

Het verslechteringsverbod zal één van de eisen zijn die worden opgenomen in de op grond van het voorgestelde artikel 1.11 vast te stellen algemene maatregel van bestuur, waarin de precieze regels zullen worden opgenomen waaraan de programmatische aanpak stikstof heeft te voldoen. Mijn inzet is erop gericht de thans in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen eisen, waaronder de verplichting om voor elk gebied vast te stellen dat is voldaan aan de voorwaarde dat geen verslechtering van de kwaliteit van de habitats mag plaatsvinden, ongewijzigd over te nemen in deze algemene maatregel van bestuur.

In mijn antwoord op vraag nr. 91 heb ik uiteengezet dat het arrest van het Hof van Justitie in de A2-zaak geen gevolgen heeft voor de systematiek en opzet van het programma aanpak stikstof als zodanig.

106. De leden van de GroenLinks-fractie willen de mogelijkheid om in lagere regelgeving, zoals een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling, bepaalde gedragingen die in strijd zijn met de zorgplicht nader te specificeren. Deze leden willen ook dat overtredingen van de zorgplicht niet alleen bestuursrechtelijk maar ook strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd.

107. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen welke activiteiten in strijd zijn met de zorgplicht, maar niet door andere wetsartikelen worden bestreken.

Het wetsvoorstel voorziet in een stelsel van regels die natuurwaarden beschermen en die zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk kunnen worden gehandhaafd. Ik wijs op de bescherming van Natura 2000-gebieden, de bescherming van vogels, van dieren en planten van soorten van Europees belang, van dieren en planten van andere beschermde soorten en van houtopstanden.

De voorgestelde zorgplicht brengt tot uitdrukking dat eenieder bij zijn dagelijks handelen en nalaten, ongeacht om welke concrete gedraging het gaat, rekening houdt met de natuur. Zij fungeert als vangnet ten opzichte van de bij en krachtens de wet gestelde voorschriften.

Aangezien de voorgestelde zorgplicht per definitie is bedoeld voor situaties die op voorhand niet zijn te vatten in regels over concrete gedragingen, zou een wettelijke grondslag om in de uitvoeringsregelgeving nader uitwerking te geven aan de zorgplicht, geen toegevoegde waarde hebben. Dat neemt niet weg dat het in de praktijk wenselijk of zelfs nodig kan zijn om in een concreet geval nadere duiding te geven aan wat de zorgplicht in dat geval van een betrokkene vergt. Juist daarom wordt voorgesteld de zorgplicht alleen bestuurlijk te handhaven. De instrumenten van bestuurlijke handhaving bieden het bestuursorgaan de mogelijkheid om verder te concretiseren wat van de betrokken burger, ondernemer of andere overheid in het licht van de zorgplicht in het desbetreffende concrete geval wordt verlangd. Het bestuursorgaan zal degene die activiteiten verrichten of gaan verrichten met mogelijk nadelige gevolgen, uitnodigen voor overleg om met elkaar vast te stellen of de activiteit op de betrokken locatie redelijkerwijs nodig is en, als dat het geval is, om af te spreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Werkt de betrokkene niet mee dan kan – eventueel na een waarschuwing – een last worden afgegeven waarin concreet staat aangegeven wat van hem wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom dan wel inzet van bestuursdwang. Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden ten behoeve van het leefgebied van een of meer bepaalde soorten te verrichten.

De verplichting tot verlening van de nodige zorg aan hulpbehoevende dieren, ook aan dieren die niet worden gehouden, is geregeld in artikel 2.1, zesde lid, van de Wet dieren en niet in dit wetsvoorstel. Dit is een uitwerking van de intrinsieke waarde van het dier, zoals erkend in die wet.

De in het voorgestelde artikel 1.9 opgenomen zorgplicht brengt eenieders eigen verantwoordelijkheid tot uitdrukking voor het behoud en bescherming van Natura 2000-gebieden, in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving, als onderdeel van de natuur. Toepassing van de zorgplicht – in situaties waarin er geen concreet voorschrift ter bescherming van de desbetreffende natuurwaarde van toepassing is – brengt mee dat de nadelige gevolgen van handelingen voor een individueel dier moeten worden bezien in het licht van de gevolgen voor de staat van instandhouding van de soort waartoe het dier behoort. Gaat het slecht met een soort, dan zal de zorgplicht veelal meebrengen dat betrokkene zijn handeling niet uitvoert of dat hij zodanige maatregelen treft dat de nadelige gevolgen uitblijven. Gaat het goed met een soort, dan is er veel meer handelingsruimte.

Voor een effectieve handhaving van de zorgplicht is vereist dat sprake is van bekendheid van gedeputeerde staten met activiteiten of ontwikkelingen waarbij er gevolgen kunnen zijn voor de natuur. Die bekendheid is er veelal: bijvoorbeeld omdat de provincie zelf is betrokken bij de betrokken ontwikkelingen in het gebied, omdat op grond van andere wetgeving een vergunning of ontheffing van de overheid is vereist, omdat provinciale toezichthouders constateringen in het veld doen, of omdat belanghebbenden de provincie op de betrokken ontwikkeling attenderen. Het is aan provincies om invulling te geven aan de handhaving van de voorgestelde zorgplicht. Door het toepassen van een last onder dwangsom of bestuursdwang ontstaat in een concreet geval duidelijkheid van wat van betrokkene wordt geëist. Dat maakt de zorgplicht effectief en handhaafbaar.

Voor de uitvoering van de nieuwe natuurwetgeving hebben de provincies de beschikking over financiële middelen op grond van het bestuursakkoord natuur en het natuurpact.

Aangezien de zorgplicht net als in de huidige wetgeving een vangnetfunctie heeft ten opzichte van de andere in het wetsvoorstel opgenomen regels, verwacht ik geen toename van het aantal rechtszaken.

De Europese en internationale verplichtingen vormen de uitgangspunten van dit wetsvoorstel. De beschermingsregimes ter bescherming van vogels en van dieren en planten van soorten van Europees belang zijn daarom direct overgenomen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zonder aanvullende nationale voorschriften. Deze richtlijnen vereisen alleen een verbod op handelingen zoals het vangen, doden, verstoren van dieren en het plukken van planten wanneer deze opzettelijk plaatsvinden.

Van belang is op te merken dat onder «opzet» ook het zogenoemde voorwaardelijke opzet moet worden begrepen. Bij «voorwaardelijk opzet» verricht iemand een handeling waarbij hij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedraging leidt tot overtreding van het verbod op bijvoorbeeld het doden of verstoren van dieren, ook als een kwade intentie bij hem ontbreekt. Hoe deze vormen van opzet worden bewezen, is een kwestie van casuïstiek.

Om te voorkomen dat schadelijke handelingen per ongeluk, zonder kwade intentie plaatsvinden, is het zaak te investeren in goede voorlichting over het belang van de natuur en de inhoud van de regels, in plaats van te vertrouwen op de dreiging met strafrechtelijke handhaving. In het kader van het aangehaalde project implementatie natuurwetgeving werk ik samen met provincies en gemeenten aan een goede voorlichting voor bedrijven en burgers.

Onder «habitatbanking» wordt verstaan het commerciële proces waarbij «biodiversiteit credits» kunnen worden aangekocht ter compensatie van schade toegebracht aan biodiversiteit; deze «credits» zijn geproduceerd voorafgaand aan en zonder direct verband met de toegebrachte schade ter compensatie waarvoor de credits worden aangekocht. Dit met tussenkomst van een «habitatbank».149

Ik vind habitatbanking een interessant instrument op vrijwillige basis voor verevening van negatieve gevolgen voor de natuur. Op 10 maart 2014 heb ik, gezamenlijk met VNO-NCW en het Groenfonds en onder voorzitterschap van de heer R. Willems, voorzitter van het Platform Biodiversiteit, Ecosystemen en Economie, een eerste verkennend gesprek over habitatbanking als vrijwillig instrument gevoerd met verschillende partijen uit het bedrijfsleven en natuurorganisaties. Naar aanleiding hiervan verkennen enkele ondernemers nu de haalbaarheid van één of meer pilots met vrijwillige habitatbanking. Het initiatief daarvoor ligt bij de markt. Tegen die achtergrond is een wettelijke regeling van dit instrument niet nodig.

122. De leden van de GroenLinks-fractie zien het voorstel om de wettelijke gebiedscategorie van beschermde natuurmonumenten te schrappen als een achteruitgang ten opzichte van de huidige situatie en vragen om een reactie.

123. De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de bescherming van natuurwaarden in het natuurnetwerk Nederland buiten Natura 2000 en van landschappelijke en cultuurhistorische waarden kan worden verzekerd.

Voor de gebieden die nu zijn aangewezen als «beschermde natuurmonumenten» wordt met de inzet van andere instrumenten een adequate bescherming geboden150. Zo worden deze gebieden planologisch beschermd, aangezien zij grotendeels (98%) zijn gelegen in het natuurnetwerk Nederland: van de 64 gebieden (3.422 hectare) liggen er 56 geheel binnen het natuurnetwerk Nederland (3.326 hectare) en 4 gedeeltelijk binnen dit netwerk (37,3 hectare), aldus het Alterra-rapport «Beschermde natuurmonumenten. Stand van zaken 2010 en toekomstige bescherming».151

In mijn antwoord op vraag nr. 18 ben ik ingegaan op de planologische bescherming en op andere instrumenten die bescherming bieden, zowel aan gebieden gelegen in het natuurnetwerk Nederland als aan landschappelijke en cultuurhistorische waarden.

Het huidige specifieke regime ter bescherming van natuurmonumenten152 voorziet overigens net als het planologische regime in een ruim kader voor belangenafweging. Van een achteruitgang ten opzichte van de huidige situatie is derhalve geen sprake.

Het wetsvoorstel voorziet in de bescherming van «bijzondere nationale natuurgebieden», vooruitlopend op hun aanwijzing tot Natura 2000-gebieden,153 wanneer dat van belang is ter uitvoering van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn. Dit mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het oorspronkelijke wetsvoorstel.154

Vier situaties zijn denkbaar. In de eerste plaats de situatie dat Nederland ter uitvoering van de Habitatrichtlijn een gebied bij de Europese Commissie heeft aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang.155 Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat lidstaten dat aangemelde gebied moeten beschermen vooruitlopend op plaatsing van het gebied op de lijst. Dit om te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de richtlijnen in de periode tot de vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang wordt gefrustreerd.156

Ook kan het gaan om de situatie dat Nederland in het proces van aanmelding van gebieden op de lijst van gebieden van communautair belang van mening verschilt met de Europese Commissie of een bepaald gebied in aanmerking komt voor aanmelding. In artikel 5 van de Habitatrichtlijn is voorzien in de procedure voor deze geschillen. Op grond van artikel 5, vierde lid, van de richtlijn is gedurende die procedure het beschermingsregime van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing op het betrokken gebied. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van dit beschermingsregime gedurende de procedure van het geschil in nationaal recht moet worden omgezet.157 Dat betekent dat het wetsvoorstel moet voorzien in de bevoegdheid om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van verslechteringen of significante verstoringen.

Verder kan het voorkomen dat bij de realisatie van projecten met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied compenserende maatregelen moeten worden getroffen die alleen mogelijk zijn in een gebied dat op dat moment geen deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk. Dat gebied zal dan alsnog onderdeel moeten gaan uitmaken van dat netwerk. Vooruitlopend op de aanwijzing van dat gebied is een beschermingsregime nodig om te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de richtlijnen in de tussentijd zou kunnen worden gefrustreerd.

Tot slot maakt het wetsvoorstel het, met het oog op de lange termijn, mogelijk om op nationaal niveau in aanvulling op de Natura 2000-gebieden en in aanvulling op andere instrumenten, waaronder de realisering en instandhouding van het natuurnetwerk Nederland, een extra natuurgebied als beschermd gebied aan te wijzen in het geval dat noodzakelijk is om de algemene verplichting na te komen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn om een gunstige staat van instandhouding te realiseren. Het wetsvoorstel voorziet hier in een open formulering, gekoppeld aan deze algemene Europese verplichting.

Het wetsvoorstel voorziet voor deze gebieden in een eenvoudig beschermingsregime, dat lichter is dan het Natura 2000-regime: alleen een aanschrijvingsbevoegdheid voor schadelijke activiteiten en een bevoegdheid tot het instellen van toegangsbeperkingen, maar geen vergunningplicht voor schadelijke activiteiten. Deze bevoegdheden berusten bij de Minister van Economische Zaken.158

Ik wijs erop dat dit een vereenvoudiging is ten opzichte van de huidige Natuurbeschermingswet 1998. Die maakt het mogelijk gebieden «voorlopig» aan te wijzen als Natura 2000-gebied, waarbij onmiddellijk alle Natura 2000-regels van kracht worden, met inbegrip van de vergunningplicht voor schadelijke activiteiten.

Ten aanzien van de beschermde natuurmonumenten verwijs ik naar mijn antwoord vraag nr. 122. Voorts merk ik op dat de aanwijzing van deze gebieden als bijzonder nationaal natuurgebied niet nodig is omdat de instrumenten ter bescherming van gebieden van het natuurnetwerk Nederland, waarvan deze gebieden deel uit maken, adequaat zijn.

In reactie op het voorstel van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie om in het wetsvoorstel een plicht tot aanwijzing van bijzondere nationale natuurgebieden op te nemen in plaats van de huidige voorgestelde facultatieve formulering merk ik het volgende op. In het wetsvoorstel is gekozen voor een facultatieve bevoegdheid omdat ingeval zich een situatie voordoet waarin een gebied, vooruitlopend op de aanwijzing ervan als Natura 2000-gebied, moet worden beschermd, de Minister van Economische Zaken eerst moet onderzoeken in hoeverre de andere, in het voorgaande beschreven instrumenten, voor dat gebied in die situatie een adequate bescherming bieden.

Alle 64 beschermde natuurmonumenten vallen buiten het Natura 2000-netwerk. De huidige wetgeving staat niet toe dat een gebied onder beide gebiedscategorieën valt.159

Voor zover de leden van de PvdA-fractie het natuurnetwerk Nederland bedoelen in plaats van het Natura 2000-netwerk, merk ik op dat 56 van de beschermde natuurmonumenten (3.326 hectare) geheel binnen het natuurnetwerk Nederland vallen. Van 4 gebieden (80 hectare) ligt een gedeelte buiten het netwerk: 23,1 hectare van de «Geerpolderplas» (in totaal 36 hectare groot); 8 hectare van de «Oeverlanden Braassemermeer» (in totaal 22 hectare groot); 6,6 hectare van de «Oude Dijk Waal en Burg» (in totaal 14 hectare groot) en 0,7 hectare van de «Schraallanden Utrecht» (in totaal 8 hectare groot). Tot slot liggen 4 beschermde natuurmonumenten geheel buiten het netwerk: «Antjesholt» (3 hectare), «Eendennest» (6 hectare), «Overcingel» (5 hectare) en «Kavelen» (2 hectare). Deze gegevens zijn overgenomen uit het Alterra-rapport «Beschermde natuurmonumenten. Stand van zaken 2010 en toekomstige bescherming».160

In bijlage 3 bij deze nota is een kaart opgenomen waarop de ligging van beschermde natuurmonumenten, het natuurnetwerk Nederland en Natura 2000-gebieden is weergegeven161.

Op de bescherming van deze natuurmonumenten ben ik ingegaan in mijn antwoord op de vragen nrs. 122 en 18.

Ten aanzien van de nationale parken merk ik op dat Nederland nu een stelsel van twintig nationale parken heeft. Zeventien nationale parken zijn publiekrechtelijk aangewezen, te weten «De Alde Feanen», «De Biesbosch», «Drents-Friese Wold», «Duinen van Texel», «Dwingelderveld», «De Groote Peel», «Lauwersmeer», «De Loonse en Drunense Duinen», «De Maasduinen», «De Meinweg», «Nationaal beek- en esdorpenlandschap Drentsche Aa», «Oosterschelde», «De Sallandse Heuvelrug», «Schiermonnikoog», «Utrechtse Heuvelrug», «Weeribben-Wieden» en «Zuid-Kennemerland».162 Verder is er een grensoverschrijdend nationaal park dat zijn grondslag vindt in het Unieverdrag van de Benelux: «Grenspark De Zoom – Kalmthoutse Heide».163 Tot slot zijn er twee private nationale parken.

Bijlage 4 bij deze nota bevat een kaart waarop de ligging van de nationale parken in Nederland is weergegeven. De nationale parken «De Utrechtse Heuvelrug», «Sallandse Heuvelrug», «De Alde Feanen», «Dwingelderveld», «De Weerribben-Wieden» en «De Maasduinen» liggen buiten het Natura 2000-netwerk maar binnen het natuurnetwerk Nederland. De Nationale Parken «De Drentse Aa» en «Oosterschelde» liggen buiten het Natura2000-netwerk en deels in het natuurnetwerk Nederland.

Noch de huidige wetgeving noch het wetsvoorstel voorzien in een specifiek beschermingsregime voor nationale natuurparken.

Het is aan provincies om te besluiten of zij landschappelijke waarden als duisternis en rust al dan niet beschermen, met welke instrumenten en met welke inhoudelijke voorschriften. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 18.

Over de vergunningverlening voor zoutwinning onder de Waddenzee heb ik de Tweede Kamer bij brief164 van 2 september 2014 geïnformeerd. Uit het onderzoek dat aan de aanvraag van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998165 ten grondslag ligt, is gebleken dat zoutwinning geen schadelijke gevolgen heeft voor de rust in het Waddengebied.166

Ik sta positief tegenover de ontwikkeling van nationale parken die zowel bijdragen aan economie als aan ecologie, die genesteld zijn in de streek en die beroemd zijn in het buitenland. Ik wijs op de ondersteuning van € 1 miljoen die ik vanaf 2015 jaarlijks geef aan het instituut voor natuureducatie en duurzaamheid (IVN) ten behoeve van educatieve activiteiten in nationale parken, ter uitvoering van de motie Jacobi/Geurts.169

Omwille van de duidelijkheid en de uitvoering van de resolutie van de International Union for Conservation of Nature en Natural Resources170 is in het wetsvoorstel voorzien in een aanwijzing van gebieden die het predicaat «nationaal park» gebruiken.171 Het is, overeenkomstig de decentralisatie-afspraken, aan de provincies om te besluiten of zij deze gebieden beschermen met gebruikmaking van de hen toekomende bevoegdheden, zoals op grond van de Wet ruimtelijke ordening; dit wetsvoorstel voorziet daarom zelf niet in een specifiek beschermingsregime. Voor zover de nationale parken tevens een Natura 2000-gebied zijn, geldt het Europese beschermingsregime van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel. Voorts vallen alle huidige nationale parken binnen het natuurnetwerk Nederland. Ten aanzien van de bescherming van dat netwerk verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 18 over de planologische bescherming van het netwerk.

In Nederland is in totaal ongeveer 1.1 miljoen hectare Natura 2000, 69% hiervan is water en 31% land. Zoals in het op verzoek van de Tweede Kamer opgestelde rapport «Natura 2000 in Nederland, juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen»172 is gesteld, heeft Nederland vergeleken met andere Europese lidstaten een gemiddeld aantal Natura 2000-gebieden aangewezen. Er is een relatief groot aantal Vogelrichtlijngebieden in Nederland, wat de belangrijke positie van de Nederlandse delta voor trekvogels onderstreept. Het aantal Habitatrichtlijngebieden ligt net onder het gemiddelde. Tsjechië, Duitsland, Slovenië en Estland hebben relatief veel Habitatrichtlijngebieden aangemeld.

De Habitatrichtlijngebieden maken, aldus het aangehaalde rapport, in Nederland ten opzichte van de andere lidstaten een relatief klein deel van het oppervlakte uit, terwijl de Vogelrichtlijngebieden juist een relatief groot deel van het oppervlak uitmaken. Het relatief grote oppervlakteaandeel van Vogelrichtlijngebieden is wederom een weerslag van de belangrijke rol van Nederland in de trekroutes van vogels en komt vooral op conto van de grote wateren als IJsselmeer en Markermeer, de kustzone van de Noordzee, de Wadden en de wateren van de Zeeuwse en Zuid- Hollandse delta.

In vergelijking met de buurlanden meldt het aangehaalde rapport dat opvalt dat Nederland relatief grote Natura 2000-gebieden heeft aangewezen, waarbij de helft van de aaneengesloten delen van Natura 2000-gebieden 100 hectare of groter is. De grootste gebieden zijn de grote zoete wateren en de getijdengebieden. Ook de Veluwe is een groot Natura 2000-gebied.

Het aantal hectaren dat fungeert als bufferzone is niet aan te geven omdat zij als zodanig niet bestaan. Het natuurnetwerk Nederland, waar de Natura 2000-gebieden onderdeel van uitmaken, heeft een bufferfunctie voor de Natura 2000-gebieden. Ook de zogenoemde externe werking van de vergunningplicht – activiteiten die worden verricht buiten een Natura 2000-gebied maar die wel schadelijke gevolgen kunnen hebben voor dat gebied, zijn vergunningplichtig – fungeert als zodanig.

Ten aanzien van de afwegingen met betrekking tot de aanwijzing van Natura 2000-gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, kan ik het volgende melden. De artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn verplichten de lidstaten ertoe om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten alle nodige maatregelen te treffen om een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Daarvoor moeten lidstaten beschermingszones aanwijzen. Lidstaten moeten «de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden» aanwijzen. De selectie, aanwijzing en afbakening vindt uitsluitend plaats op basis van ecologische criteria, aldus jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. In eerste instantie had Nederland 23 gebieden aangewezen (327.602 hectare). Op 19 mei 1998 oordeelde het Europese Hof van Justitie dat Nederland te weinig gebieden had aangewezen.173 Toepassing van de meest actuele ornithologische inzichten leidde in 2000 tot een totaal van 79 gebieden. Na samenvoeging van de vier gebieden langs de grote rivieren tot één gebied «Rijntakken» zijn er op dit moment 76 Vogelrichtlijngebieden.

Over de afwegingen ten aanzien van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden ter uitvoering van de Habitatrichtlijn merk ik op dat de selectie en aanwijzing van Natura 2000-gebieden geschiedt overeenkomstig de beoordelingscriteria van de richtlijn, uitsluitend op basis van relevante wetenschappelijke ecologische gegevens. De lidstaten doen op basis van deze selectie een voorstel aan de Europese Commissie. Nadat de Europese Commissie het nationale voorstel heeft beoordeeld, neemt zij een besluit tot aanwijzing van gebieden, door plaatsing van de gebieden op een lijst van communautair belang. Voor de Atlantische Zone – waartoe Nederland behoort – is de lijst door de Commissie op 7 december 2004 vastgesteld. Vervolgens dient de lidstaat de gebieden op basis van nationaal recht aan te wijzen.

De selectie en aanmelding van speciale beschermingszones voor habitattypen en soorten overeenkomstig de Habitatrichtlijn is gebeurd in drie tranches. De eerste aanmelding vond plaats in 1996 en betrof 27 gebieden. Nederland hanteerde als uitgangspunt dat alleen gebieden groter dan 250 hectare voor aanmelding in aanmerking kwamen. De eerste aanmelding werd door de Europese Commissie als onvoldoende beoordeeld. Ook de tweede aanmelding in 1998, die betrekking had op 67 gebieden, werd door de Europese Commissie als onvoldoende beoordeeld. De Commissie dreigde met een inbreukprocedure als Nederland niet alsnog voldoende gebieden zou aanmelden. Zij maakte verder duidelijk dat ook kleinere waardevolle natuurgebieden moeten worden aangemeld. Uiteindelijk heeft Nederland in totaal 141 potentiële gebieden geselecteerd. Deze zijn opgenomen op de door de Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang in 2004. Sindsdien zijn aanvullend vier mariene gebieden aangemeld (2008), zijn twee gebieden gesplitst (Eems-Dollard van de Waddenzee (2008) en Wijnjeterperschar/Van Oordt’s Mersken (2011)), zes gebieden samengevoegd (Noordzeekustzone I en II en vier afzonderlijke Rijntakken tot één gebied) en zijn vier gebieden vervallen (Groot Zandbrink, Teeslinkven, Boddenbroek en Polder Stein). In totaal zijn er nu 139 Habitatrichtlijngebieden.

Van de 76 Vogelrichtlijngebieden vallen 55 gebieden geheel of gedeeltelijk samen met de Habitatrichtlijngebieden.

Het standaardgegevensformulier is van belang in de eerste fase van het proces van aanwijzing van Natura 2000-gebieden. Deze fase behelst de selectie van de vanwege hun communautaire belang aan te wijzen gebieden door de lidstaten. De lidstaten stellen aan de Europese Commissie een lijst van gebieden voor.174 Zij geven daarbij aan welke typen natuurlijke habitats en welke inheemse soorten, genoemd in de bijlagen I en II bij de richtlijn, in deze gebieden voorkomen. Zij doen dit op basis van de voor deze fase geformuleerde beoordelingscriteria van bijlage III bij de Habitatrichtlijn en op basis van relevante wetenschappelijke gegevens. De beoordelingscriteria van bijlage III voor de eerste fase hebben betrekking op de mate van representativiteit van de betrokken typen natuurlijke habitats in het gebied, de oppervlakte van de natuurlijke habitats en de omvang van de populaties van de soorten afgezet tegen de totale landelijke oppervlakte en populatieomvang, de mate van hun instandhouding, de herstelmogelijkheden, de mate van isolatie van populaties van soorten ten opzichte van hun natuurlijke verspreidingsgebied, en de algemene beoordeling van de betekenis van het gebied voor de instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten. Aan de hand van deze criteria delen de lidstaten de op de nationale lijst voorgestelde gebieden in, al naar gelang hun betekenis voor de landelijke staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten, genoemd in de bijlagen I en II. Daarbij worden voor de afzonderlijke gebieden de kwalificaties «uitstekend», «goed» of «verminderd» gebruikt.

De kwalificaties «gunstig», «matig ongunstig» of «zeer ongunstig» hebben betrekking op de landelijke staat van instandhouding van een diersoort, een plantensoort of een habitattype.175 De beoordeling van de landelijke staat van instandhouding heeft betrekking op het hele land, en is dus niet alleen een optelling van de gegevens met betrekking tot de Natura 2000-gebieden.

In dit wetsvoorstel worden de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden beperkt tot die doelstellingen die hebben te gelden op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn: alleen doelstellingen voor vogels en hun leefgebieden waarvoor de speciale beschermingszones ingevolge de Vogelrichtlijn worden ingesteld en alleen doelstellingen voor de habitats en soorten opgenomen in de bijlagen I en II bij de Habitatrichtlijn voor speciale beschermingszones die op grond van die richtlijn worden ingesteld. Deze doelstellingen worden overeenkomstig het stringente Europese regime beschermd, waaronder een vergunningplicht die uitgaat van het «nee, tenzij»-beginsel voor projecten met mogelijk significante gevolgen.

De te vervallen doelstellingen zijn in de eerste plaats de zogeheten «complementaire doelen». Dit zijn behoud- of hersteldoelstellingen ten aanzien van op grond van de Habitatrichtlijn te beschermen natuurlijke habitats of soorten in op grond van de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones. Ook vervallen de zogenoemde «ontwikkeldoelen» voor habitats en soorten in op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones waarin zij ten tijde van de selectie en aanmelding van de gebieden niet – of hooguit in verwaarloosbare mate – aanwezig waren. Verder vervallen de doelen van Natura 2000-gebieden die zijn ontleend aan oude beschermde natuurmonumenten die zijn opgegaan in de Natura 2000-gebieden (natuurschoon en natuurwetenschappelijke betekenis).

Omdat de Natura 2000-gebieden onderdeel uitmaken van het natuurnetwerk Nederland, kunnen deze natuurwaarden planologisch worden beschermd. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 18.

Elke lidstaat is gehouden uitvoering te geven aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en de daarin voorgeschreven regels over te nemen in zijn wet- en regelgeving. Voor elke lidstaat gelden dezelfde regels.

Met het oog op de balans tussen economie en ecologie maakt Nederland gebruik van de ruimte die de richtlijnen bieden. Nederland legt de richtlijnen bijvoorbeeld zo uit dat niet in elk Natura 2000-gebied voor elke soort en habitat een gunstige staat van instandhouding behoeft te worden gerealiseerd, als de optelsom van de gebieden maar landelijk tot die gunstige staat leidt. Dit geeft ruimte om in gebieden waar herstel van natuurwaarden moeilijk samen gaat met de economische ontwikkelingen, te kiezen voor enkel behoud – het Europese minimum. In gebieden waar het minder lastig is, komt een herstelopgave.

Verder heeft Nederland ervoor gekozen de verplichting om binnen een redelijke termijn een gunstige staat van instandhouding te realiseren, zo in te vullen dat de eerste zes jaar de inspanning is gericht op behoud, en eerst daarna ook op herstel.

Ook het wetsvoorstel zelf voorziet in instrumenten die in hun toepassing gebruik maken van de ruimte die de richtlijnen bieden: de vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor bestaand gebruik, het beheerplan als instrument van vrijstelling voor de Natura 2000-vergunningplicht, de verboden ter bescherming van dier- en plantensoorten en de regels ter bescherming van houtopstanden, de gedragscode, de ontheffingen van de verboden ter bescherming van soorten die kunnen worden verleend ten behoeve van de tijdelijke natuur en de programmatische aanpak.

Of een beheerplan als zelfstandig plan wordt vastgesteld of als onderdeel van een ander plan, heeft geen invloed op de houdbaarheid ervan. Het enige wat telt is dat het beheerplan, of het onderdeel «beheer Natura 2000» in een ander plan, duidelijk maakt welke afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de daarin beschreven maatregelen, in samenhang met de te realiseren natuurdoelstellingen en hoe ten aanzien van deze maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met de regionale en lokale bijzonderheden. Daarnaast moet ecologisch worden onderbouwd dat de maatregelen – overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn – beantwoorden aan de ecologische vereisten van de habitats en soorten. Ook belangrijk is dat wordt voorzien in de monitoring van de werking van het beheerplan, zodat het zo nodig tussentijds kan worden bijgesteld en in ieder geval bij het opstellen van het beheerplan voor de volgende periode met de monitoringsgegevens rekening kan worden gehouden.

Uitstel van het vaststellen van een beheerplan als gevolg van opname in een ander plan is niet mogelijk. Zowel de huidige wet181 als het wetsvoorstel182 vereisen dat het eerste beheerplan binnen drie jaar na het besluit tot aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied moet worden vastgesteld. Het wetsvoorstel regelt dat dit ook geldt als het beheerplan onderdeel is van een ander plan.183

143. De leden van de SGP-fractie maken uit onder meer jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie op dat bij het uitvoeren van een passende beoordeling en bij de oordeelvorming over het al dan niet aangetast worden van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied verschil gemaakt moet worden tussen de habitattypen en soorten die de reden vormden voor selectie van een gebied (kwalificerend) en de andere habitattypen en soorten die zowel op de Habitatrichtlijnlijsten als in het betreffende gebied voorkomen, waarbij de effecten op de eerstgenoemde habitattypen en soorten zwaarder wegen. De leden vragen of de regering deze analyse deelt.

144. De leden van de SGP-fractie vragen naar aanleiding van het Sweetman-arrest (C-258/11) om een uiteenzetting van het begrip «natuurlijke kenmerken» en leggen daartoe de volgende casus voor. In Natura 2000-gebied Oosterschelde komt op een zeer beperkte oppervlakte veenmosrietland (0,17 ha), ofwel habitattype H7140B, voor. Dit specifieke gebied is in het kader van de Habitatrichtlijn niet aangewezen omdat er veenmosrietland voorkomt, maar vanwege de aanwezigheid van vier andere habitattypen die in dat gebied op een veel grotere oppervlakte voorkomen. Deze leden vragen of de veronderstelling klopt dat, gelet op het Sweetman-arrest en de bijbehorende overwegingen van de advocaat-generaal, de 0,17 ha veenmosrietland in het Oosterscheldegebied niet gerekend mag worden tot de natuurlijke kenmerken van dit gebied.

In de Nederlandse praktijk gebeurt dit, aldus de leden van de SGP-fractie, wel: vanwege de stikstofgevoeligheid is de aanwezigheid van veenmosrietland in het Oosterscheldegebied een belemmerende factor in de vergunningverlening.

145. De leden van de SGP-fractie constateren verder dat bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in de Nederlandse praktijk, ook wat betreft de jurisprudentie, nauwelijks verschil wordt gemaakt tussen kwalificerende en niet-kwalificerende soorten en habitattypen. Eerder is door de regering aangegeven dat via de instandhoudingsdoelstellingen verschil gemaakt kan worden. Deze leden constateren echter dat voor alle in een gebied (niet verwaarloosbaar) voorkomende habitattypen en soorten ten minste een behoudsdoelstelling is vastgesteld en dat hersteldoelstellingen zowel vastgesteld zijn voor kwalificerende als niet-kwalificerende habitattypen en soorten. Derhalve komt het gewenste verschil in gewicht tussen kwalificerende en niet-kwalificerende habitattypen en soorten volgens de leden van de SGP-fractie via de instandhoudingsdoelstellingen in de Nederlandse praktijk onvoldoende tot uiting. De leden van de SGP-fractie vragen of de regering deze analyse deelt.

In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor een plan of project met mogelijke significante gevolgen kunnen geven nadat zij op grond van een passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast. Het begrip «natuurlijke kenmerken» wordt in de richtlijn zelf niet gedefinieerd. De Europese Commissie heeft in de eerder aangehaalde handreiking nadere uitleg gegeven over dit begrip. In de handreiking wordt uitgelegd de «natuurlijke kenmerken van een gebied» moeten worden gerelateerd aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. De handreiking stelt dat bij de beantwoording van de vraag of de natuurlijke kenmerken worden aangetast, de beoordeling daarvan moet worden toegespitst op – en beperkt tot – de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Deze uitleg komt ook naar voren in de jurisprudentie. Het Sweetman-arrest184 geeft geen aanleiding om te veronderstellen dat de uitleg door de Europese Commissie onjuist zou zijn. Het Hof oordeelt in de zaak Sweetman185 dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, indien het in de weg kan staan aan het duurzame behoud van de in deze richtlijn bedoelde bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een prioritaire natuurlijke habitat waarvan het doel van instandhouding ervan ertoe heeft geleid dat dit gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is opgenomen. Bij de beoordeling daarvan moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast.

De leden van de SGP-fractie maken een onderscheid tussen «kwalificerende en niet-kwalificerende soorten en habitattypen». Deze begrippen komen in de Habitatrichtlijn niet voor en evenmin in het Sweetman-arrest. Ook voor de soorten en habitattypen die niet direct tot de selectie van dat betreffende Habitatrichtlijngebied hebben geleid, maar die niet verwaarloosbaar in dat gebied voorkomen, dienen instandhoudingsdoelstellingen te worden opgesteld. Dat zijn namelijk ook soorten en habitattypen waarvoor het gebied is aangemeld. Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen treffen voor de habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de richtlijn die in de gebieden voorkomen. In de handleiding staat, kort gezegd, dat de op het standaardgegevensformulier van de Europese Commissie verstrekte informatie de basis is voor de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied. Hieruit vloeit voort dat instandhoudingsmaatregelen die op grond van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn getroffen moeten worden, gekoppeld zijn aan de op het standaardgegevensformulier ten tijde van de aanmelding van het gebied voor opname op de lijst van gebieden van communautair belang vermelde gegevens over de aanwezige habitats en soorten van bijlage I en bijlage II bij de richtlijn. Op het standaardgegevensformulier moeten de lidstaten ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn de habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de richtlijn die in de desbetreffende gebieden voorkomen opnemen (zie verder mijn antwoord op vraag nr. 134).

Ten aanzien van de Oosterschelde wijs ik erop dat veenmosrietland (H7140B) niet de aanleiding was voor de selectie van het gebied voor aanmelding bij de Europese Commissie voor plaatsing op de communautaire lijst. Omdat dit type meer dan verwaarloosbaar voorkomt in het desbetreffende gebied is dat evenwel mede de reden voor het beschermen van het gebied. Zowel de «selecterende» waarden die hebben geleid tot opname op de communautaire lijst als ook de andere voorkomende waarden vormen de basis voor bescherming van het gebied. De Europese Commissie toetst of het geheel van aangemelde Natura 2000-gebieden het voorkomen van habitats en soorten in de lidstaat in voldoende mate afdekt. Daarbij tellen nadrukkelijk ook de «niet-selecterende waarden» mee. Bij het vaststellen van de communautaire lijst hebben dus álle habitats en soorten in de aangemelde gebieden een rol gespeeld bij het plaatsen op de communautaire lijst. Specifiek voor veenmosrietland in de Oosterschelde is dus duidelijk dat het type wél tot de natuurlijke kenmerken van het gebied behoort.

Dat in het Sweetman-arrest specifiek op één habitattype wordt ingegaan, doet daar niet aan af. In dat concrete geval zou door de aanleg van een weg met name één bepaald habitattype worden aangetast, en dat was juist het habitattype dat in het gebied de belangrijkste waarde vormde. Daarmee stelt het Hof niet dat aantasting van waarden die minder belangrijk zijn niet zou vallen onder de aantasting van »natuurlijke kenmerken». Die vraag lag in deze zaak niet voor.

De regering deelt dus, samenvattend, niet de analyse van de leden van de SGP-fractie.

In het natuurpact hebben Rijk en provincies afspraken gemaakt over een opgave voor nog te ontwikkelen natuur binnen het natuurnetwerk Nederland. Die opgave bedraagt 80.000 hectare aan inrichting van nieuwe natuur. Het is aan de provincies om te bepalen welk areaal van bestaande natuur en welke gebieden zij onder het natuurnetwerk Nederland willen brengen. Die keuze van provincies bepaalt de uiteindelijke omvang van het netwerk. Wanneer alle provincies de besluitvorming over de begrenzing van het natuurnetwerk Nederland hebben afgerond, zal ik de Tweede Kamer daarvan in kennis stellen.

In mijn antwoord op vraag nr. 18 ben ik ingegaan op de planologische bescherming en op andere instrumenten die bescherming bieden, zowel aan gebieden gelegen in het natuurnetwerk Nederland als aan landschappelijke en cultuurhistorische waarden.

Ten aanzien van de bijzondere provinciale natuurgebieden is het aan provincies zelf om te bezien hoe zij invulling geven aan hun beleid en welke maatregelen zij eventueel treffen, op basis van bestaande haar toekomende bevoegdheden. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 69.

Het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel c, heeft betrekking op de situatie dat bij de realisatie van projecten met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied compenserende maatregelen moeten worden getroffen die alleen mogelijk zijn in een gebied dat op dat moment geen deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk. Dat gebied zal dan alsnog onderdeel moeten gaan uitmaken van dat netwerk. Dat volgt uit het vereiste dat bij compensatie moet zijn gewaarborgd dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft.188 De Europese Commissie is hierover duidelijk in haar richtsnoer.189 Gelet op het beginsel van loyale samenwerking190 is vooruitlopend op de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied, een beschermingsregime nodig om te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de richtlijnen in de tussentijd zou kunnen worden gefrustreerd.

Ten aanzien van het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel d, verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 124, waarin ik aangeef dat dit voorgestelde onderdeel betrekking heeft op eventuele situaties waarin in aanvulling op de bescherming van het natuurnetwerk Nederland een beschermingsregime nodig is om te voldoen aan de algemene resultaatsverplichting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Ik wil vooropstellen dat de jacht een maatschappelijk gevoelig onderwerp is. De opvattingen over de wenselijkheid van de jacht en de uitvoering ervan lopen uiteen. Er zijn mensen die de jacht als vanzelfsprekend onderdeel zien van het beleven en benutten van de natuur, zoals er ook mensen zijn die de jacht afwijzen.

Het wetsvoorstel versterkt de borging dat de jacht een maatschappelijk doel dient door de verplichting dat de jacht wordt uitgeoefend overeenkomstig een faunabeheerplan dat door gedeputeerde staten is goedgekeurd.191 Onderdeel van dat faunabeheerplan is het afschotplan, dat betrekking heeft op de gebruikmaking van het geweer.192 Deze voorgestelde verplichting heeft tot doel publiekrechtelijk te borgen dat alle inspanningen in het kader van de jacht ten dienste staan van het gebied waarin die inspanningen worden verricht en dat recht wordt gedaan aan de specifieke omstandigheden in het betrokken gebied en aan de gevoelens en verwachtingen van de bewoners van de streek, vanuit hun betrokkenheid bij en beleefde verantwoordelijkheid voor hun directe leefomgeving en het beheer daarvan. Voor de uitoefening van de jacht betekent deze voorgestelde verplichting dat de planning en de omvang van de jachtafschot wordt gestructureerd en geobjectiveerd, met inachtneming van de schadehistorie en de draagkracht van de populaties. Dat versterkt de waarborg dat de jacht bijdraagt aan het beperken van schade en overlast, dat jachthouders voor een redelijke wildstand kunnen zorgen in hun veld, zodat er geen negatief effect op natuurwaarden is, en dat jacht duurzaam is.

153. De leden van de VVD-fractie vragen waarom de wildlijst niet wordt uitgebreid.

154. De leden van de VVD-fractie vragen wat wordt bedoeld met de stelling dat de dieren die nu op de wildlijst staan «bejaging verdragen».

In mijn antwoord op vraag nr. 44 heb ik uiteengezet hoe de Nederlandse regeling van de jacht zich verhoudt tot de internationale kaders. In dit wetsvoorstel, zoals gewijzigd bij nota van wijziging, is de lijst van de huidige vijf bejaagbare wildsoorten gecontinueerd. Van deze soorten is bekend dat zij «bejaging verdragen», wat wil zeggen dat de gunstige staat van instandhouding ervan niet in het geding is en dat benutting door middel van jacht geen gevolgen heeft voor hun staat van instandhouding.

Voor andere, niet-bejaagbare soorten in Nederland is het algemene soortenbeschermingsregime van verboden op onder meer het vangen en doden van dieren toepassing, gekoppeld aan de mogelijkheid om vrijstellingen of ontheffing te verlenen om zo nodig in te grijpen in populatieomvang, via schadebestrijding door grondgebruikers of populatiebeheer door faunabeheereenheden.

In het wetsvoorstel zoals dat is ingediend bij de Tweede Kamer, was voorzien in een uitbreiding van de wildlijst (de grauwe gans, de kolgans, het ree, het damhert, het edelhert en het wild zwijn). Ik heb deze voorgestelde uitbreiding bij het opstellen van de nota van wijziging ter uitvoering van het regeerakkoord opnieuw overwogen en ben tot de conclusie gekomen dat het Nederlandse jachtregime alleen effectief is ten aanzien van wildsoorten waar de jachthouder op zijn eigen jachtveld in belangrijke mate invloed heeft op de stand ervan. Dat zijn de huidige aangewezen wildsoorten eend, fazant, houtduif, haas en konijn. De leefgebieden van die soorten komen goeddeels overeen met het niveau van jachtvelden. Voor het beheer van de grauwe gans, de kolgans, het ree, het damhert, het edelhert en het wild zwijn geldt evenwel dat het beheer het beste kan plaatsvinden op het niveau van het werkgebied van de faunabeheereenheden, dat het niveau van jachtvelden overstijgt. Hiervoor heeft het jachtregime bij nader inzien geen toegevoegde waarde.

Het jachtregime heeft in het Nederlandse wettelijke stelsel een zelfstandige rol.

Zoals ik in mijn antwoord op vraag nr. 44 heb aangegeven, is het Nederlandse jachtregime de resultante van de ontwikkelingen van de afgelopen twee eeuwen ten aanzien van de publiekrechtelijke beperkingen van het privaatrechtelijke jachtrecht, binnen de internationale en Europese kaders. In dit wetsvoorstel heeft het jachtregime, net als in de huidige Flora- en faunawet, betrekking op het vangen en doden van vijf wildsoorten. Het gaat hier om soorten die zich lenen voor benutting en die de jachtdruk kunnen verdragen.194 Omdat de jachthouder verplicht is een redelijke wildstand in zijn jachtveld te handhaven, ondersteunt de jacht ook het beheer van de populatie-omvang en de bestrijding van schade. Het wetsvoorstel versterkt de borging dat de jacht een maatschappelijk doel dient door de verplichting dat de jacht wordt uitgeoefend overeenkomstig een faunabeheerplan dat door gedeputeerde staten is goedgekeurd.

Tegen deze achtergrond zie ik geen reden om het jachtregime af te schaffen. Afschaffing zou bovendien geen recht doen aan de belangrijke rol die jagers dankzij hun kennis en kundigheid vervullen buiten het jachtregime, bij de bestrijding van schade door grondgebruikers en de uitvoering van populatiebeheer, vervullen.

Voor zover op dieren van soorten de specifieke beschermingsregimes van dit wetsvoorstel niet van toepassing zijn, worden zij beschermd door de voorgestelde zorgplicht, als vangnet. Voor de goede orde wijs ik erop dat alle van nature in het wild in Nederland voorkomende zoogdieren, amfibieën en reptielen zijn beschermd op grond van één van de specifieke beschermingsregimes van dit wetsvoorstel; zie mijn antwoorden hierna op de vragen nrs. 162 en 326.

Op grond van deze voorgestelde zorgplicht dienen burgers, ondernemers en overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor dieren van deze soorten achterwege laten. Als nadelige gevolgen redelijkerwijs niet zijn te voorkomen, moet de betrokkene maatregelen treffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te beperken of – voor zover toch schade optreedt – ongedaan te maken.

De lijst van dier- en plantensoorten die bescherming behoeven is bij het opstellen van dit wetsvoorstel opnieuw tegen het licht gehouden, waarbij de volgende criteria zijn gehanteerd:

• – vogels van alle van nature in Nederland in het wild voorkomende soorten worden beschermd, overeenkomstig de eisen van de Vogelrichtlijn;196

• – dieren en planten van alle van nature in Nederland in het wild voorkomende soorten van Europees belang (soorten, genoemd in bijlage IV bij de habitatrichtlijn, bijlage II bij het verdrag van Bern of bijlage I bij het verdrag van Bonn) worden beschermd overeenkomstig de eisen van de Habitatrichtlijn;197

• – zoogdieren, amfibieën en reptielen van soorten die niet vallen onder de reikwijdte van de Habitatrichtlijn, het verdrag van Bern of van Bonn, en die van nature in Nederland in het wild voorkomen, zijn opgenomen in de bijlage, onderdeel A, bij dit wetsvoorstel: ter bescherming van deze soorten is voorzien in een verbod op het doden en vangen en een verbod op het vernielen of beschadigen van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen.198 Dit vanwege de breed in de maatschappij levende overtuiging dat deze dieren een bijzondere bescherming behoeven, ongeacht of het om een bedreigde soort gaat of niet;199

• – vissen, dagvlinders, libellen en kevers van soorten die niet vallen onder de reikwijdte van de Habitatrichtlijn, het verdrag van Bern of van Bonn, en die van nature in Nederland in het wild voorkomen, zijn opgenomen in de bijlage, onderdeel A, bij dit wetsvoorstel indien is voldaan aan de volgende voorwaarden: zij worden in hun voortbestaan bedreigd èn de handelingen die in het wetsvoorstel worden verboden (doden, vangen, vernielen of beschadigen van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen) vormen een reële factor in de bedreiging van het voortbestaan van de desbetreffende soort;

• – planten van soorten die niet vallen onder de reikwijdte van de Habitatrichtlijn, het verdrag van Bern of van Bonn, en die van nature in Nederland in het wild voorkomen, zijn opgenomen in de bijlage, onderdeel B, bij dit wetsvoorstel indien zij in hun voortbestaan bedreigd en de handelingen die in het wetsvoorstel worden verboden (plukken, verzamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen) vormen een reële factor in de bedreiging van het voortbestaan van de desbetreffende soort;

• – voor dieren en planten van soorten die noch onder de reikwijdte van de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern of Bonn vallen, noch voldoen aan de voornoemde criteria voor opname in de bijlage bij dit wetsvoorstel, geldt in dit wetsvoorstel de zorgplicht als vangnet.200

De resultaatsverplichting van het Rijk om de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitats te behouden en zo nodig te herstellen, zoals ten aanzien van soorten die zijn geplaatst op een rode lijst, vloeit voort uit de verdragen zelf. Een wettelijk regeling daarvoor is niet nodig.

In het bestuursakkoord natuur en het natuurpact hebben Rijk en provincies vastgelegd dat de wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het vlak van de natuurbescherming bij de provincies neergelegd, uitzonderingen daargelaten (zie mijn antwoord op vraag nr. 15). Ook het voeren van een actief soortenbeleid is daarom in dit wetsvoorstel bij de provincies neergelegd. Het is de verantwoordelijkheid van de provincies om de maatregelen te bepalen waarmee zij invulling geven aan het actieve soortenbeleid. Hierbij is gekozen voor een inspanningsverplichting, omdat het voortbestaan en het voorkomen van soorten niet alleen van actieve maatregelen maar ook van externe factoren, zoals bovenregionale of zelfs mondiale, afhankelijk is die niet door de provincies te beïnvloeden zijn. De provincies kunnen daarom niet verantwoordelijk worden gehouden voor het uiteindelijke resultaat ten aanzien van de staat van instandhouding.

Het wetsvoorstel neemt de verplichtingen van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de internationale verdragen als uitgangspunt. Aangezien de regimes van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van elkaar verschillen, betekent dit uitgangspunt dat in het wetsvoorstel ten aanzien van vogels en ten aanzien van dieren en planten van soorten van Europees belang verschillende regimes zijn opgenomen. Het gaat hier om strikte regimes van verboden met limitatieve uitzonderingsmogelijkheden.

Voor de bescherming van dieren en planten van soorten die niet onder de reikwijdte van de richtlijnen vallen, heeft Nederland de ruimte om zelf invulling te geven aan het beschermingsregime. Voor de in de bijlage bij het wetsvoorstel opgenomen soorten voorziet het wetsvoorstel in een basisregime met ruime uitzonderingsgronden voor de praktijk; in andere gevallen geldt de voorgestelde zorgplicht als vangnet. In mijn antwoord op vraag nr. 162 ben ik ingegaan op de gehanteerde criteria.

In mijn antwoord op vraag nr. 6 ben ik ingegaan op de inhoud van de beschermingsregimes; in mijn antwoord op vraag nr. 106 ben ik ingegaan op de voorgestelde zorgplicht.

De Vogelrichtlijn staat afwijkingen toe van de toepasselijke verbodsbepalingen «ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren». De Habitatrichtlijn staat afwijkingen toe van de toepasselijke verbodsbepalingen «ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of ander vormen van eigendom». Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in de voorgestelde artikelen 3.3, vierde lid, onder b, onderdeel 3°, en 3.8, vijfde lid, onder b, onderdeel 2°.

Het Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie het begrip «belangrijke schade» uit de Vogelrichtlijn aldus geïnterpreteerd dat deze bepaling niet tot doel heeft om schade van ondergeschikte omvang te voorkomen.202 De Europese Commissie past in het eerder aangehaalde «Guidance document on species protection» dezelfde interpretatie op de Habitatrichtlijn toe. Zij stelt dat louter ongemak en het normale bedrijfsrisico niet worden gedekt door deze begrippen. Het is aan het bevoegde gezag om bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling te beoordelen of aan die voorwaarde is voldaan en uiteindelijk is het aan de rechter om in voorkomende gevallen die beoordeling te toetsen.

Het wetsvoorstel voorziet in een aanwijzing van dier- en plantensoorten op het niveau van de wet, omdat de aanwijzing behoort tot de essentialia van het wetsvoorstel en bepalend is voor de reikwijdte van het verbodsregime van het voorgestelde artikel 3.10 en de daaraan gekoppelde ontheffingen. Bovendien voorkomt dit gelaagdheid in de wetssystematiek, een belangrijke nadeel van de huidige Flora- en faunawet (zie mijn antwoord op vraag nr. 2).

Ten aanzien van de afwegingscriteria en de actualisering van de voorgestelde lijst verwijs ik naar mijn antwoorden op de vragen nrs. 162 en 163.

Kennelijk doelen de leden van de VVD-fractie op de programmatische aanpak stikstof. De verdeling van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor deze uitbreidingen is onderwerp van een nog te maken bestuurlijke keuze door Rijk en provincies. De ruimtelijke en infrastructurele projecten van aantoonbaar nationaal of provinciaal maatschappelijk belang worden door respectievelijk het Rijk en de provincies voorgedragen als prioritair project. Ik verwacht dat voor deze projecten voldoende ontwikkelingsruimte zal kunnen worden gereserveerd. Er kunnen evenwel lokaal knelpunten zijn. In samenwerking met de Minister van Infrastructuur en Milieu en de provincies bezie ik welke oplossingen voor deze knelpunten mogelijk zijn.

Om ook te borgen dat sprake is van een realistische reservering kan, indien nodig, bij de halfjaarlijkse actualisatie van de lijst met prioritaire projecten de benodigde hoeveelheid ontwikkelingsruimte worden bijgesteld.

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn staan onder strikte voorwaarden afwijkingen van de verbodsbepalingen toe. In voorkomende gevallen kunnen op grond van deze bepalingen ook handelingen worden toegestaan in het kader van wat de vraagstellers «cultuurhistorisch gebruik» noemen, mits aan alle voorwaarden van de richtlijnen is voldaan. Het wetsvoorstel maakt het, net als nu de Flora- en faunawet, mogelijk om het rapen van kievitseieren en het gebruik van eendenkooien toe te staan. Het is aan het bevoegde gezag – in de meeste gevallen de provincies – om bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling te beoordelen of aan de voorwaarde voor afwijking van de verbodsbepalingen is voldaan.

De slachtingen van grienden, die gepaard gaan met veel geweld ten koste van veel dierenlevens, wijs ik af.205 Het feit dat de Faeröer-eilanden zich beroepen op een cultuurhistorisch gebruik betekent nog niet dat deze praktijk acceptabel is.

Voor de dieren en planten van de soorten die zijn opgenomen in de bijlage bij dit wetsvoorstel is het in het voorgestelde artikel 3.10 opgenomen basisregime van verboden met ruime ontheffingsgronden nodig of wenselijk (zie mijn antwoord op vraag nr. 162). Doordat voor schadelijke activiteiten een ontheffing is vereist, verkrijgen bedrijven en burgers duidelijkheid over de toelaatbaarheid van hun activiteit.

Het wetsvoorstel biedt de nodige instrumenten om de hanteerbaarheid in de praktijk van dit beschermingsregime te vergroten, zoals de bevoegdheid voor het bevoegde gezag om vrijstellingen van de verboden te verlenen, al dan niet op basis van een goedgekeurde gedragscodes, en voor de lange termijn een meldingsplicht.

De uitvoering van het populatiebeheer, de bestrijding van schade door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht vinden op grond van dit wetsvoorstel plaats overeenkomstig het faunabeheerplan.206 Het is in eerste instantie aan de faunabeheereenheden, die het populatiebeheer uitvoeren, de grondgebruikers, die de schadebestrijding uitvoeren en de jachthouders, die de jacht uitoefenen, om bij het opstellen van het faunabeheerplan te bezien welke maatregelen noodzakelijk zijn. In dat kader kunnen zij bezien in hoeverre andere maatregelen dan afschot een effectieve bijdrage kunnen leveren aan respectievelijk het populatiebeheer, de bestrijding van schade en het handhaven of bereiken van een redelijke wildstand in het jachtveld.

Een plan behoeft goedkeuring van gedeputeerde staten.207 Het wetsvoorstel gaat uit van een beoordeling door gedeputeerde staten van de noodzaak en proportionaliteit van de inhoud en de uitvoering van faunabeheerplannen, zodat het publieke belang en de samenhang met het algehele natuurbeleid van de provincie is gewaarborgd.208 Verder stellen provinciale staten regels over de inhoud van faunabeheerplannen.209 Het is aan provincies om invulling te geven aan deze bevoegdheden. Daarbij zouden zij dus ook het toepassen van mogelijke alternatieven om schade effectief te voorkomen, kunnen betrekken.

Een wettelijk kader voor provincies voor het maken van deze afweging en het stellen van regels is, gegeven de eigen verantwoordelijkheid van provincies, niet nodig en wenselijk.

Bij gebieden die niet provinciaal zijn ingedeeld, gaat het om de rijkswateren. Actieve soortenbescherming voor dieren, planten en habitats in rijkswateren maakt onderdeel uit van het integrale waterbeheer, waarvoor het Rijk verantwoordelijk is.

In mijn antwoord op vraag nr. 15 ben ik ingegaan op de samenwerking tussen provincies.

De artikelen 3.3 en 3.8 sluiten nauwkeurig aan bij de bewoordingen van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Het Europese Hof van Justitie is bevoegd tot het geven van interpretatie aan dergelijke Europese begrippen, zoals «kleine hoeveelheden», «strikt gecontroleerde omstandigheden» en «verstandig gebruik». Zo heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat er sprake kan zijn van een verstandig gebruik bij het vangen en verkopen van vogels voor gebruik als levende lokvogels of aan liefhebbers op traditionele kermissen en markten.218 Ook de interpretatie die de Europese Commissie geeft in haar leidraden kunnen van betekenis zijn.

Het is uiteindelijk aan het bevoegde gezag – in de meeste gevallen de gedeputeerde of provinciale staten – om bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling te beoordelen of aan de voorwaarden voor afwijking van de verbodsbepalingen is voldaan. In de voorwaarden voor ontheffing of vrijstelling kan het bevoegde gezag invulling geven aan het verstandige gebruik en aan de vereiste controles. Het is ook het bevoegde gezag dat belast is met toezien op de naleving van de voorwaarden voor ontheffing of vrijstelling. In alle gevallen dient overigens te worden voldaan aan het bepaalde in en op grond van de Wet dieren.

Zoals ik in mijn antwoord op vraag nr. 44 uiteen heb gezet, is het jagen op wild in Nederland van oudsher aan publiekrechtelijke beperkingen onderhevig geweest. Niet alleen zijn daarom beperkingen aan de wildlijst gesteld, maar ook zijn ook regels gesteld aan de jagers. Genoemd kunnen worden de opleidings- en gedragseisen (jachtexamen, goed jachthouderschap, redelijke wildstand) en de regels voor de uitoefening van de jacht (jachtseizoenen, omvang jachtveld, regels aan geweren en andere jachtmiddelen). Deze regulering heeft bijgedragen aan de noodzakelijke maatschappelijke legitimatie van de jacht.

Het wetsvoorstel versterkt de borging dat de jacht een maatschappelijk doel dient door de verplichting om de jacht uit te oefenen overeenkomstig het faunabeheerplan (zie mijn antwoord op vraag nr. 152).

Op grond van de huidige Flora- en faunawet is de jachthouder aanspreekbaar op de wildstand in zijn veld.220 Met het oog daarop zal hij zijn inspanningen plannen, structureren en maximeren en monitoren hoe de wildstand in zijn veld zich ontwikkelt. Het wetsvoorstel221 voorziet in een extra verplichting dat hij de resultaten van zijn planningswerk vastlegt in het faunabeheerplan. Aan het opstellen van het faunabeheerplan verlenen jachthouders nu ook al in het kader van het populatiebeheer hun kennis en deskundigheid. Ik zie dan ook geen reden waarom deze voorgestelde verplichting, gegeven het belang dat jachthouders hebben bij een maatschappelijke legitimatie van de jacht, afbreuk zou doen aan hun bereidwilligheid om zich in te zetten voor schadebestrijding en populatiebeheer.

Het wetsvoorstel voorziet in een stelsel voor soortenbescherming dat duidelijk maakt waarom dieren en planten van soorten worden beschermd, welke verboden er gelden en onder welke voorwaarde er ontheffingen en vrijstellingen van die verboden kunnen worden verleend.

Wanneer zich een nieuwe dier- of plantensoort zich in Nederland vestigt, die in de Habitatrichtlijn niet is aangewezen als soort van Europees belang, en die bescherming behoeft tegen het vangen, doden, plukken of waarvan de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen moeten worden beschermd tegen beschadigingen en vernielingen, dan is een wetswijziging nodig om deze soort te beschermen. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 163.

Wanneer de wolf zich van nature vestigt in Nederland, is zij van rechtswege beschermd omdat deze soort is aangewezen als soort van Europees belang als bedoeld in de Habitatrichtlijn.222

Ten behoeve van de bestrijding van dieren van beschermde soorten door grondgebruikers is voorzien in een aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur van soorten die schade veroorzaken, in het hele land of in delen van het land.223

Het is van belang het onderzoek, zoals verwoord in Alterrarapport nr. 2307, in de goede context te plaatsen. Het onderzoek, dat een beperkte opzet had, leverde uitkomsten op ten aanzien van het effect van afschot op de populatie ganzen op Texel en van de getaxeerde schade in de zomerperiode na de vangactie op ruiende grauwe ganzen aldaar.

Uit deze uitkomsten kan geen algemene conclusie worden getrokken dat afschot of vangacties in het algemeen niet zouden werken. Daarvoor is meer onderzoek nodig, waarbij afschot en andere vormen van onttrekking zorgvuldig worden geregisseerd. Zo speelt het tijdstip van afschot en onttrekking tijdens de levenscyclus van de gans een rol.

204. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering bereid is om bij wet te regelen dat een ontheffing, vrijstelling of aanwijzingsbesluit alleen verleend of genomen kan worden als is aangetoond dat de betreffende activiteit effectief is.

205. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of het voorkomt dat het opjagen en doden van dieren in bepaalde gevallen zo veel verstoring met zich brengt dat de eventuele schadereductie niet opweegt tegen de nadelen van de jacht in termen van verstoring van andere soorten, verlies aan recreatieve waarden (zichtbaarheid dieren), (gevoel van) onveiligheid van wandelaars en geluidsoverlast. Zij vragen of de regering bereid is bij wet te regelen dat een ontheffing niet gegeven wordt als eventuele schadereductie objectief gezien niet opweegt tegen verstoring van de bovengenoemde waarden.

In het bestuur van de faunabeheereenheden zijn jachthouders vertegenwoordigd, met diverse achtergronden: agrariërs, jagers en terreinbeherende organisaties.224 Het is in eerste instantie aan het bestuur van de faunabeheereenheid om onderzoekers te laten deelnemen aan vergaderingen of om zich door hen te laten adviseren. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 187. De deskundigheid bij de leden van de faunabeheereenheid is, gegeven hun hoedanigheid van jachthouder, verzekerd.

Gedeputeerde staten zijn op grond van de huidige Flora- en faunawet bevoegd om ontheffingen te verlenen aan faunabeheereenheden en om faunabeheerplannen goed te keuren. Zij beschikken over voldoende kennis en deskundigheid.

Het is in eerste instantie aan de faunabeheereenheden om invulling te geven aan het faunabeheerplan, zie mijn antwoord op vraag nr. 186. Provinciale staten zijn bevoegd om over de inhoud van het plan regels te stellen en gedeputeerde staten dienen het faunabeheerplan goed te keuren.

Een wettelijk kader voor provincies voor het maken van deze afweging en het stellen van regels is, gegeven de eigen verantwoordelijkheid van provincies, niet nodig en wenselijk. Een aanvullende wettelijke eis van erkenning heeft geen toegevoegde waarde en zou alleen leiden tot extra administratieve en bestuurlijke lasten en zou bovendien niet stroken met de decentralisatie van het natuurbeleid naar provincies.

In het bestuur van de faunabeheereenheden zijn jachthouders vertegenwoordigd. Het is in eerste instantie aan het bestuur van de faunabeheereenheid om onderzoekers te laten deelnemen aan vergaderingen of om zich door hen te laten adviseren. Het is aan provincies om regels te stellen aan faunabeheereenheden, ook waar het gaat om nadere regels over de samenstelling van het bestuur, een verplichte deelname van organisaties aan vergaderingen of verplichte advisering door organisaties.

Bij het opstellen van de faunabeheerplannen gaat het erom dat partijen op effectieve en constructieve wijze samen werken met het oog op verantwoord populatiebeheer, een verantwoorde schadebestrijding en een verantwoorde uitoefening van de jacht. Bij een effectieve en constructieve samenwerking hoort dat partijen open staan voor elkaars voorstellen en meningen en dat zij elkaars inbreng kritisch toetsen. Dat geeft een goed, afgewogen resultaat in het teken van de uitvoering in de praktijk. Tegen deze achtergrond moet de opmerking in de memorie van toelichting dat ook organisaties die de belangen van de natuur of dieren behartigen, kunnen deelnemen aan vergaderingen van het bestuur of het bestuur kunnen adviseren, mits hun doelstellingen niet haaks staan op de uitgangspunten van het faunabeheerplan.226 Aangezien de uitoefening van de jacht een gegeven is, evenals dat het doden van dieren bij schadebestrijding en populatiebeheer noodzakelijk kan zijn, heeft het geen zin om in vergaderingen van het bestuur deze onderwerpen ten principale ter discussie te stellen.

Het is uiteindelijk aan de faunabeheereenheden zelf om, binnen de eventueel door de provincies te stellen te stellen regels, te bepalen welke organisaties deelnemen aan vergaderingen van het bestuur.

215. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat de regering voorstelt om het handelen in strijd met het faunabeheerplan een strafbaar feit te maken en dat het faunabeheerplan niet wordt gemaakt door een democratisch gecontroleerd orgaan, maar door de faunabeheereenheid. Deze leden vragen naar de achtergrond van dit voorstel. Deze leden vragen in dit verband of een faunabeheerplan een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Ook vragen zij naar vergelijkbare juridische figuren in de Nederlandse wetgeving.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe openbaarheid van en inspraak en beroep op faunabeheerplannen zijn, in hoeverre de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing op openbaarmaking van (onderdelen van) faunabeheerplannen en zo niet, hoe dan het democratisch controleproces verloopt.

Het handelen in strijd met een goedgekeurd faunabeheerplan is een strafbaar feit. Wanneer er sprake is van schadebestrijding, is in dat geval de vereiste vrijstelling niet van toepassing. Daardoor wordt het verbod op het verstoren of op het doden van dieren overtreden.227 Ingeval van populatiebeheer wordt in dit geval een van de ontheffingsvoorschriften niet nageleefd, wat als zodanig verboden is en bovendien leidt tot overtreding van het verbod op het verstoren of op het doden van dieren.228 Bij de uitoefening van de jacht is er sprake van overtreding van het verbod, neergelegd in het voorgestelde artikel 3.18, vijfde lid. Aangezien het faunabeheerplan, inclusief het daarvan onderdeel uitmakende afschotplan, een belangrijk instrument is met het oog op de vermaatschappelijking van de jacht en het gebruik van het geweer in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer, is het zaak dat strafrechtelijke handhaving van overtredingen mogelijk is.

De goedkeuring van het faunabeheerplan door gedeputeerde staten is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die wet moeten gedeputeerde staten bij de voorbereiding van een dergelijk besluit kennis vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen; gedeputeerde staten kunnen in dat kader besluiten belanghebbenden of deskundigen te horen. Het democratische controleproces is geborgd in de relatie tussen provinciale staten en gedeputeerde staten van de provincies. De huidige Flora- en faunawet voorziet in dezelfde eis. Vergelijkbaar hiermee zijn bijvoorbeeld de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, die worden vastgesteld door gedeputeerde staten, en de gedragscodes, die worden goedgekeurd door de Minister van Economische Zaken.

De toetsing van een faunabeheerplan of het daarvan deel uitmakende afschotplan door de rechter kan op verschillende wijze plaatsvinden. Voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op populatiebeheer, geschiedt toetsing via de ontheffing voor populatiebeheer229 of de opdracht tot populatiebeheer.230 Het goedkeuringsbesluit is dan te beschouwen als een voorbereidend besluit, waar op grond van artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen zelfstandig bezwaar en beroep tegen mogelijk is.231 Voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op de schadebestrijding door grondgebruikers232 of de uitoefening van de jacht,233 is het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten te beschouwen als een zelfstandig besluit, waar op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar en beroep tegen open staat.

Gedeputeerde staten zijn een bestuursorgaan in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Die wet is dan ook van toepassing op schriftelijke stukken met betrekking tot het faunabeheerplan die bij gedeputeerde staten berusten.

In de praktijk spelen wildbeheereenheden een belangrijke rol bij de uitvoering van faunabeheer, schadebestrijding en jacht en bij het leveren van gegevens in het kader van wildtellingen. Het wetsvoorstel formaliseert die rol.237 Omdat het wetsvoorstel voorziet in de verplichting om de jacht uit te oefenen overeenkomstig een faunabeheerplan, dienen de jachthouders samen te werken op lokaal niveau. Met het oog daarop is het van belang eisen te stellen aan de organisatie van deze samenwerkingsverbanden van jachthouders. De verenigingsvorm leent zich hier voor.

Voor de organisatie van wildbeheereenheden betekent het wetsvoorstel een aantal veranderingen: jachthouders uit het werkgebied van een wildbeheereenheid dienen lid te worden van een wildbeheereenheid; grondgebruikers en terreinbeheerders kunnen van deze eenheid lid worden. Provincies kunnen ook nadere eisen stellen.238

221. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom een extra wetsartikel over wildbeheereenheden is opgenomen in het licht van het decentralisatiebeleid en het streven naar eenvoud en deregulering.

222. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom wildbeheereenheden in de rechtsvorm van een vereniging dienen te hebben.

Het wetsvoorstel voorziet, net als de Flora- en faunawet, in een lijst van diersoorten die landelijk schade veroorzaken en in een vrijstelling van de verboden ten behoeve van schadebestrijding door grondgebruikers op landelijk niveau. Dit omdat het gaat om soorten die een provinciegrensoverstijgend probleem vormen zodat een effectieve aanpak veelal het best is als deze in alle betrokken provincies gelijk is.239 De provincies hebben in hun commentaren op het oorspronkelijk wetsvoorstel240 en op de ontwerpnota van wijziging241 aangegeven dat zij deze landelijke lijst niet nodig achten, althans dat die lijst zo beperkt mogelijk moet worden gehouden.

In de huidige wetgeving is de vos geplaatst op de landelijke vrijstellingslijst.242 Dit op herhaald verzoek van de toenmalige vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de Tweede Kamer243 vanwege zijn aandeel overal te lande in schade aan fauna en met name in de teruglopende stand van weidevogels.244 Tijdens het algemeen overleg met de vaste commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer van 14 mei 2014 heb ik aangegeven dat wanneer de Tweede Kamer hier nu, na verloop van tijd, anders over denkt, ik bereid ben tot een debat hierover. Ondertussen heb ik de Tweede Kamer nader geïnformeerd over de achtergronden van de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst. Ik verwijs naar mijn brieven aan de Tweede Kamer van 21 mei en 7 oktober 2014.245

Het beleid inzake het beheer van grote grazers is een verantwoordelijkheid van de desbetreffende terreinbeheerders; gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag in het kader van populatiebeheer.

De verantwoordelijkheid voor het beheer van de Oostvaardersplassen ligt bij mij. Mijn beleid inzake het beheer van de grote grazers in de Oostvaardersplassen is dat met name de adviezen voor de kortere termijn van de commissie-Gabor uit 2010246 grotendeels een goed richtsnoer zijn voor het beheer, dat daarbij massale sterfte van dieren door verhongering of afschot moet worden voorkomen en dat er met de Beheeradviescommissie Oostvaardersplassen weer maatschappelijk vertrouwen moet komen in het beheer van de grote grazers aldaar.247

Een jachthouder is op grond van het wetsvoorstel gehouden om een redelijke wildstand in zijn jachtveld te handhaven of te bereiken en om schade door in zijn jachtveld aanwezig wild te voorkomen.249 De jachthouder is civielrechtelijk aan te spreken door een derde wanneer die schade lijdt als gevolg van een te hoge wildstand in het desbetreffende jachtveld.

Het faunabeheerplan en het afschotplan als onderdeel daarvan waar het gaat om het gebruik van het geweer, fungeren op grond van dit wetsvoorstel voor de jacht als vertaling van de marges ten aanzien van een redelijke wildstand naar het niveau van de provincie en de streek. Het faunabeheerplan moet voorts waarborgen dat de jacht bijdraagt aan het beperken van schade en overlast, dat jachthouders voor een redelijke wildstand kunnen zorgen in hun veld en dat de wildpopulaties niet onder druk komen te staan.

Indien een faunabeheerplan niet de ruimte geeft aan een jachthouder om door middel van jacht schade te voorkomen, dan is hij niet aansprakelijk voor de schade die optreedt als gevolg van de wildstand. De schadeveroorzakende dieren zullen dan via de regimes voor schadebestrijding of populatiebeheer moeten worden bestreden; als die regimes onvoldoende mogelijkheden bieden, is het aan provincies om krachtens het voorgestelde artikel 6.1 te besluiten over een tegemoetkoming in de geleden schade.250

Wie daarentegen niet handelt overeenkomstig het afschotplan, wordt geacht niet datgene te hebben gedaan wat een jachthouder betaamt om een redelijke wildstand in zijn jachtveld te handhaven of te bereiken, met alle gevolgen voor zijn civielrechtelijke aansprakelijkheid voor de schade die het wild veroorzaakt van dien.

De motivering van de verplichting om overeenkomstig het faunabeheerplan de jacht uit te oefenen heb ik aangegeven in mijn antwoord op vraag nr. 198.

Bij het opstellen van het faunabeheerplan en het afschotplan als onderdeel daarvan, gaat het om de vertaling van vereiste redelijke wildstand in het jachtveld van de jachthouder naar het niveau van de provincie en de streek. Het faunabeheerplan moet voorts waarborgen dat de jacht bijdraagt aan het beperken van schade en overlast, dat jachthouders voor een redelijke wildstand kunnen zorgen in hun veld en dat de wildpopulaties niet onder druk komen te staan.

De benutting van vlees van dieren die zijn gedood in het kader van de uitoefening van de jacht is toegestaan, mits is voldaan aan de eisen aan voedsel krachtens de Warenwet.

234. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering heeft overwogen de wildlijst flexibeler te maken, bijvoorbeeld door een procedure voor uitbreiding of beperking van de wildlijst te introduceren. In het verlengde hiervan vragen zij naar de mogelijkheden om bepaalde soorten ganzen tijdelijk op de wildlijst te plaatsen, ter bestrijding van de huidige ganzenproblematiek en of de regering heeft overwogen om regionaal maatwerk ten aanzien van de wildlijst mogelijk te maken.

235. De leden van de SGP-fractie vragen waarom er in het wetsvoorstel niet voor is gekozen om (een deel van) de soorten die in de nota van wijziging zijn geschrapt van de wildlijst, opgenomen in het wetsvoorstel zoals dat is ingediend bij de Tweede Kamer, wel op de wildlijst te plaatsen en de faunabeheerplannen en afschotplannen te gebruiken om kaders te stellen.

De voorgestelde wildlijst van dit wetsvoorstel is gelijk aan die van de huidige Flora- en faunawet, met uitzondering van de patrijs. Blijkens de nota naar aanleiding van het eindverslag uit 1997 inzake het voorstel van de Flora- en faunawet zijn op de wildlijst alleen soorten opgenomen die mede om reden van benutting worden bejaagd en die bovendien algemeen voorkomen en bejaging verdragen (zie mijn antwoord op vraag nr. 44). Voor andere, niet-bejaagbare soorten in Nederland is het algemene soortenbeschermingsregime van verboden op onder meer het vangen en doden van dieren toepassing, gekoppeld aan de mogelijkheid om vrijstellingen of ontheffing te verlenen om zo nodig in te grijpen in populatieomvang, via schadebestrijding door grondgebruikers of populatiebeheer door faunabeheereenheden.

In mijn antwoord op vraag nr. 153 heb ik aangegeven waarom ik in het wetsvoorstel de huidige lijst van wildsoorten continueer en geen uitbreiding ervan voorstel.

De publicaties van Noer en Madsen zijn mij bekend. Er zijn ook andere publicaties, zoals die van Alterra,251 waarin staat dat vooral de voorjaarsjacht in Rusland een oorzaak zou kunnen zijn van het feit dat ganzen hagelkorrels in hun spierweefsel meedragen en bovendien dat ganzen hoe dan ook nauwelijks last leken te hebben van de hagel.

Wat hier ook van zij, mede vanwege de intrinsieke waarde van het dier is wettelijk vereist dat bij het doden van dieren wordt voorkomen dat dieren onnodig lijden, of het nu gaat om de uitoefening van de jacht, het populatiebeheer of schadebestrijding door grondgebruikers.252 Bovendien dient degene die het geweer gebruikt, met gunstig gevolg het jachtexamen te hebben afgelegd.253 Daarvoor dient hij theoretische kennis en praktische vaardigheid op te doen, met het oog op het dierenwelzijn, het belang van de natuur en de veiligheid van de mens. Jagers beschikken dus over de nodige kennis en kundigheid bij het uitvoeren van noodzakelijk afschot. Bovendien riskeert degene die zich niet aan de wettelijke regels houdt, strafrechtelijke vervolging en intrekking van de jachtakte.

De functie van het voorgestelde afschotplan heeft betrekking op de bepaling van de marges voor de omvang van het afschot en niet op de wijze waarop het afschot plaatsvindt.

Gegevens over het gebruik van munitie in de praktijk heb ik niet voorhanden.

In bijlage 7 is een overzicht opgenomen van de wettelijke vereisten ten aanzien van de uitoefening van de jacht, het populatiebeheer en schadebestrijding door grondgebruikers254. Op de toetsing van faunabeheerplannen en de daarvan onderdeel uitmakende afschotplannen ben ik ingegaan in mijn antwoord op vraag nr. 215. Een ontheffing is een voor bezwaar vatbaar beroep en besluit.

Een vrijstelling bevat algemeen verbindende voorschriften en kan dientengevolge door de rechter alleen worden getoetst in een strafzaak of een civiele zaak. Zij is dus niet een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.

Of een wildstand als «bovenmatig» moet worden aangemerkt, hangt af van de situatie in en om het desbetreffende jachtveld. De jachthouder zal, met inachtneming van de schadehistorie, de draagkracht van aanwezige populaties en de behoeften van grondgebruikers binnen zijn jachtveld en in de directe omgeving, bezien welke wildstand in zijn jachtveld redelijk is.

Wanneer de feitelijke stand hoger is dan het niveau van een redelijke wildstand, is er sprake van een bovenmatige wildstand. Ten aanzien van het Alterra-onderzoek waarnaar de leden van de Partij voor de Dieren-fractie verwijzen, verwijs ik naar mijn antwoorden op vragen van het lid Thieme over de betrouwbaarheid van aantalsschattingen van ganzen en andere watervogelsoorten van 30 september 2014.255 Hierin meld ik onder meer dat de verschillen in tellingen mogelijk worden veroorzaakt door de methoden van telling, die dieren van soorten die al dan niet worden meegeteld en het moment van tellen.

De eis van een redelijke wildstand maakt onderdeel uit van het voorgestelde jachtregime. Afschaffing ervan, zoals de leden van de Partij voor de Dieren-fractie voorstellen, is daarom niet aan de orde.

Bij een redelijke wildstand in een jachtveld is het niveau van de wildstand zodanig dat het bijdraagt aan het voorkomen van schade zonder dat de staat van instandhouding van de soort daar onder te lijden heeft. Het is in eerste instantie aan de jachthouder om te bepalen wat een redelijke wildstand in de praktijk betekent. De jachthouder zal deze informatie bij de faunabeheereenheid aanleveren ten behoeve van het opstellen van het beheerplan.

De voorgestelde eis van een redelijke wildstand geldt alleen voor de wildsoorten waarop de jacht kan worden geopend, te weten fazant, wilde eend, houtduif, haas en konijn. Spitsmuizen en marters zijn geen wildsoorten.

Het is in alle gevallen uiteindelijk aan de jachthouder zelf om te bepalen of er op zijn grond wordt gejaagd, of het nu gaat om een Natura 2000-gebied of niet. De beheerder van een Natura 2000-gebied – veelal een terreinbeherende natuurorganisatie, tevens jachthouder – zal op een verstandige wijze invulling geven aan zijn jachtrecht. De afweging over de toelaatbaarheid van jacht in Natura 2000-gebieden moet worden gemaakt in het licht van de specifieke te beschermen natuurwaarden en te realiseren instandhoudingsdoelstellingen in het desbetreffende gebied. Deze afweging vergt maatwerk en kan het beste op gebiedsniveau in het kader van het beheerplanproces worden gemaakt, waarbij ook invulling kan worden gegeven aan mitigerende maatregelen waarmee ongewenste effecten worden voorkomen. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij het bestuursorgaan dat het beheerplan vaststelt, in de meeste gevallen gedeputeerde staten.

Wanneer de jachthouder ervoor kiest jacht toe te staan, zal de uitoefening van de jacht dienen te voldoen aan de regels ter bescherming van het Natura 2000-gebied: voor mogelijke significante verstoringen is een vergunning vereist van gedeputeerde staten, of dient overeenkomstig de vrijstellingsvoorwaarden in het door gedeputeerde staten vastgestelde beheerplan te worden gehandeld.

In de memorie van toelichting is verwezen naar de afspraken die maatschappelijke organisaties destijds hadden gemaakt over de aanpak van de ganzenproblematiek in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer.256 Voor de goede orde wijs ik erop dat in de memorie van toelichting wordt gemeld dat de jacht op ganzen de schadebestrijding en het populatiebeheer zou kunnen ondersteunen. Aangezien ik bij nota van wijziging het oorspronkelijke voorstel heb geschrapt tot uitbreiding van de wildlijst met onder meer de grauwe gans en de kolgans, is de laatste alinea van paragraaf 7.3.4.5 van de memorie van toelichting achterhaald.

Na indiening van het oorspronkelijke wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zijn afspraken gemaakt tussen die organisaties en de provincies in het zogenoemde «ganzenakkoord». Dat akkoord is eind vorig jaar gesneuveld. Partijen hebben in december 2013 aangegeven dat zij per provincie tot afspraken willen komen in de geest van het gesneuvelde akkoord.257

Het wetsvoorstel voorziet in verboden op het gebruik van bepaalde middelen: het verbod op het gebruik van niet-selectieve middelen,258 het verbod op niet wettelijk aangewezen jachtmiddelen,259 een positieve lijst van middelen voor het vangen en doden van vogels.260 Bij algemene maatregel van bestuur kan een negatieve lijst van middelen worden vastgesteld.261

Voor de schadebestrijding en het populatiebeheer is het wenselijk dat in de praktijk maatwerk kan worden geboden bij de keuze van middelen om te vangen en doden met het oog op een effectieve aanpak en het voorkomen van onnodig leed voor dieren. Met het oog daarop regelt het wetsvoorstel dat de bij populatiebeheer in de ontheffing of opdracht door gedeputeerde staten wordt bepaald welke middelen mogen worden gebruikt.262 Om dezelfde redenen is voor schadebestrijding geregeld dat de te gebruiken middelen bij ministeriële regeling en provinciale verordening worden aangewezen, al naar gelang het gaat om een dier van een soort die in het hele land schade veroorzaakt of in delen van het land.263

In de Vogelrichtlijn264 en de Habitatrichtlijn265 zijn semi-automatische en automatische wapens waarvan het magazijn meer dan twee patronen kan bevatten, aangewezen als verboden niet-selectieve middelen voor het doden van vogels en dieren van soorten van Europees belang. Deze verboden zijn geïmplementeerd in het wetsvoorstel.266 Voorts eist de Benelux-beschikking inzake geweren en munitie267 een verbod op deze wapens en voorziet zij in regels over het gebruik van geweren en munitie. Aan deze internationale verplichting wordt thans uitvoering gegeven in het Jachtbesluit en het Besluit beheer en schadebestrijding dieren en zal uitvoering worden gegeven bij algemene maatregel van bestuur krachtens dit wetsvoorstel.268

De jachtopzichter heeft een dubbele taak: hij verzorgt het jachtveld van een jachthouder en is tevens buitengewoon opsporingsambtenaar.269 Het beschermen van de belangen van de jachthouder door de jachtopzichter ziet vooral op het toezicht houden op het jachtbedrijf om excessen te signaleren en daartegen zo nodig op te treden – waarmee de belangen van de weidelijke jacht worden beschermd – en de opsporing van stroperij. Dit laatste is ook ter bescherming van de jachtbelangen, omdat de stroperij een bedreiging vormt voor het behoud van een redelijke wildstand en de maatschappelijke acceptatie van de jacht in gevaar brengt. Zijn inzet is voorts niet alleen van belang voor de jachthouder, maar ook van essentieel belang voor handhaving en toezicht in de landelijke natuurgebieden en daarmee voor de orde, veiligheid en natuurbehoud aldaar.

Voorzien is in een opleidings- en bijscholingstraject, waarmee wordt verzekerd dat de buitengewone opsporingsambtenaren op professionele, onafhankelijke wijze handelen.270 Elke buitengewone opsporingsambtenaar staat bovendien onder toezicht van een hoofdofficier van justitie en de korpschef.271

Er zijn goede redenen om de valkerij – een cultuur-historisch fenomeen dat door UNESCO is erkend272 – toe te staan. Zo kan het gebruik van vogels een goed alternatief zijn voor het geweer. Het welzijn van de gebruikte vogels is niet in het geding, omdat de vogels worden «gevlogen» en niet worden gehouden in volières. Door het «meester-gezel-model» dat onder valkeniers gebruikelijk is, is er bovendien voorzien in een adequate opleiding van nieuwe valkeniers. Aangezien het aantal valkeniers beperkt is, is de sociale controle binnen de groep op een adequate uitoefening van het vak groot.

Uit de aangehaalde evaluatie van de natuurwetgeving is gebleken dat het wenselijk en mogelijk is om het aantal toegestane jachtvogels uit te breiden. Het wetsvoorstel biedt hiervoor de basis: voor de uitoefening van de jacht,273 voor populatiebeheer274 en schadebestrijding door grondgebruikers.275

Het is mijn inzet om voor de uitoefening van de jacht de huidige twee aangewezen soorten te continueren, te weten de slechtvalk en de havik.276

Voor schadebestrijding en populatiebeheer is het wenselijk om andere vogelsoorten te gebruiken, bijvoorbeeld omdat voor de bestrijding van overlast door meeuwen binnen de bebouwde kom de slechtvalk en de havik niet het meest geschikt zijn. Ook het gebruik van uitheemse vogels is daarbij mogelijk. Om hybridisatie te voorkomen zullen alleen vogels van een uitheemse soort worden aangewezen die in voldoende mate voorhanden zijn uit fok in gevangenschap, zodat de betreffende vogels gewend zijn aan gevangenschapscondities. Bovendien zullen die soorten bekend moeten staan als «gehoorzaam», zodat de kans op ontsnapping tot een minimum wordt beperkt; ook moeten de vogels kunnen vliegen zonder prooi te slaan.

Met het oog daarop ben ik voornemens in de ministeriële regeling ter aanwijzing van middelen die mogen worden gebruikt voor de bestrijding van diersoorten die in het gehele land schade veroorzaken, in elk geval twee soorten buizerds, één soort Parabuteo en één soort arend aan te wijzen.

De meeste exoten vormen geen bedreiging voor de biodiversiteit, omdat de leefomstandigheden voor deze soorten in Nederland niet geschikt zijn of omdat ze geen schade veroorzaken. Het beleid richt zich op de relatief kleine groep van invasieve exoten die wel schadelijk zijn. In Nederland is schade aan de inheemse fauna veelal lokaal en regionaal van aard. Voorbeelden zijn de zonnebaars, die een gevaar vormt voor juvenielen van inheemse amfibieën en vissen, de Italiaanse kamsalamander, die de inheemse kamsalamander lokaal op de Veluwe verdringt en ermee hybridiseert, de Amerikaanse rivierkreeft en de Turkse rivierkreeft, die de Europese rivierkreeft hebben verdrongen, waarbij de Amerikaanse rivierkreeft tevens de zogenaamde Kreeftenpest heeft meegenomen naar Nederland waardoor de staat van instandhouding van de Europese rivierkreeft is gedecimeerd. Ook kan de Pallas» eekhoorn worden genoemd, die de gewone rode eekhoorn verdringt door zijn agressieve gedrag.

Er zijn niet alleen invasieve diersoorten maar ook invasieve plantensoorten, zoals waterplanten, die zo hard groeien dat sloten, kanalen en kleine plassen dichtgroeien. De Japanse duizendknoop, die aan een opmars bezig is, kan zelfs door muren en beton heen groeien en is zeer lastig te bestrijden. Waterschappen zijn jaarlijks miljoenen euro’s kwijt aan de bestrijding van dergelijke invasieve planten.

Het wetsvoorstel bevat, net als de Flora- en faunawet, een verbod op het onder zich hebben en verhandelen van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen exoten.283 Het opleggen van verboden is evenwel een zwaar middel, dat alleen kan worden toegepast wanneer andere minder ingrijpende middelen als voorlichting, preventie en het sluiten van convenanten niet effectief zijn om de introductie van invasieve exoten in de Nederlandse natuur te voorkomen.

Een goed voorbeeld uit de praktijk van een effectieve aanpak zonder verboden is het convenant Waterplanten,284 waarin met de Unie van Waterschappen en organisaties het bedrijfsleven (kwekers, tuincentra, dierenspeciaalzaken)285 afspraken zijn gemaakt over de verkoop en verspreiding van invasieve waterplanten.

258. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat het exotenbeleid soms absurde vormen aanneemt. De witkopeend komt niet voor in Nederland, maar leeft rond het Middellandse Zeegebied. De eenden zijn daar zwaar bejaagd en verliezen veel van hun leefgebied. De rosse stekelstaart is een Amerikaanse eendensoort die in Nederland en omringende landen gehouden wordt. Deze dieren ontsnappen soms en kunnen hier uitstekend overleven. De witkopeend en de rosse stekelstaart kruisen in landen als Spanje. De jonge

eendjes lijken vooral op de rosse stekelstaart en niet op de witkopeend en daarom worden rosse stekelstaarten in heel Europa uitgeroeid. Deze leden vragen of de regering de mening deelt dat het absurd is om de eenden in Nederland dood te schieten omdat zij of nakomelingen van hen naar Spanje zouden kunnen gaan om daar te kruisen met de witkopeend.

De twee tot vijf acties per jaar gaan om gevallen waarbij de populaties van invasieve exoten nog klein zijn, maar de risico’s voor de natuur, volksgezondheid en economie bij niet ingrijpen groter zullen zijn dan bij direct ingrijpen. In deze gevallen blijven de bestrijdingskosten relatief gering.

In internationaal en Europees verband wordt meer en meer aandacht gevraagd voor de tijdige signalering en bestrijding van invasieve exoten vanwege de risico’s voor biodiversiteit, economie en volksgezondheid. Ik wijs op de aangehaalde nieuwe Europese verordening inzake invasieve uitheemse soorten. De verordening treedt per 1 januari 2015 in werking. De implementatie daarvan zal door het Rijk ter hand worden genomen in samenwerking met de provincies.

De Tweede Kamer heeft eerder aangedrongen op extra investeringen in de uitvoering van het exotenbeleid. Dit betreft intensivering van eliminatieacties, het nemen van preventieve maatregelen en het ondersteunen van beheermaatregelen die provincies dienen uit te voeren. Hiervoor is een maximum van € 1 miljoen per jaar gereserveerd voor onder andere uitroeiingsacties die in samenwerking met de provincies worden uitgevoerd.287 Ik zal hiertoe in 2015 verder uitvoering geven aan het nationaal implementatieplan invasieve exoten.

Op grond van het wetsvoorstel dragen gedeputeerde staten zorg voor het zoveel mogelijk terugbrengen van het aantal exoten van de door de Minister van Economische Zaken aangewezen soorten. Voordat een soort wordt aangewezen, overlegt de Minister hierover met gedeputeerde staten mede met het oog op de financiële consequenties voor provincies.

Onder «exoten» worden verstaan soorten dieren en planten die niet van nature in Nederland voorkomen of zijn voorgekomen. Dit zijn soorten waarvan de dieren of planten Nederland niet op eigen kracht hebben kunnen bereiken, maar door menselijke tussenkomst in Nederland zijn terechtgekomen. Soorten waarvan de dieren of planten Nederland op eigen kracht bereiken, bijvoorbeeld door klimaatverandering, vallen dus buiten deze definitie. Soorten die ooit van nature voorkwamen in Nederland maar zijn uitgestorven, en weer worden geherintroduceerd, zijn evenmin exoten. Onder het begrip «exoten» vallen ook soorten dieren of planten die Nederland op eigen kracht bereiken vanuit de ons omringende landen, maar die aldaar door menselijke tussenkomst zijn binnengekomen. Zonder deze menselijke tussenkomst waardoor zij in de nabijheid van Nederland zijn gekomen, zouden zij Nederland niet op eigen kracht Nederland hebben kunnen bereiken. De menselijke tussenkomst kan zowel intentioneel als niet-intentioneel handelen betreffen.

De vraag wanneer een gevestigde exotische soort deel gaat uitmaken van de Nederlandse biodiversiteit en ophoudt een exotische soort te zijn, zal van geval tot geval moeten worden bezien. Het feit dat een soort in groten getale in Nederland aanwezig is, betekent overigens niet dat de soort daarmee als «inheems» moet worden beschouwd. Een voorbeeld is de nijlgans, die inmiddels al tientallen jaren in Nederland als broedvogel is gevestigd. Deze heeft op grond van de Flora- en faunawet geen beschermde status, omdat het een exoot is. Dat verandert met dit wetsvoorstel niet. Hetzelfde geldt voor de muskusrat.

De bosinventarisaties zijn en blijven een verantwoordelijkheid van het Rijk; zij zijn geen onderdeel van de monitoringsafspraken tussen Rijk en provincies. De recent verschenen Zesde Bosstatistiek288 verschaft alle noodzakelijke relevante informatie over kwantiteit en kwaliteit van bosopslag, inclusief de informatie die noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan verslagverplichtingen in het kader van internationale verdragen. De Zesde Bosstatistiek geeft verder aan dat het areaal bos nog steeds groeit en ten aanzien van welke onderwerpen nader onderzoek is vereist. De komende bosstatistieken zullen in deze informatie blijven voorzien.

De voorgestelde verplichting tot het melden van het vellen van houtopstanden289 en de voorgestelde plicht tot herbeplanting290 staan er net als de huidige in de Boswet opgenomen verplichtingen borg voor dat het totale areaal bos niet kleiner zal worden. Een opname in het wetsvoorstel van een wettelijke verplichte minimumhoeveelheid aan bosareaal is daarom overbodig.

Over klimaatmitigatie heb ik onlangs tijdens de Landbouw- en Visserijraad van 13 oktober 2014 aangegeven dat voor Nederland het handelingsperspectief van het integraal opnemen van emissies door bosbouw en verandering van landgebruik (LULUCF) als onderdeel van het Klimaat- en Energiepakket gering is. Er zijn geen grote veranderingen in het landgebruik te verwachten en ook de aanleg van nieuwe bosgebieden is beperkt mogelijk.291 Ik vind het dan ook niet opportuun om de functie van bossen voor klimaatmitigatie in het wetsvoorstel te erkennen.

De voorgestelde gedragscode293 voorkomt dat organisaties die regelmatig houtopstanden moeten vellen steeds individuele ontheffingen moeten aanvragen, en draagt derhalve bij aan de gewenste vermindering van bestuurlijke en administratieve lasten. Om die reden is de goedkeuringsbevoegdheid – net als bij de gedragscode inzake soortenbescherming – in dit wetsvoorstel neergelegd bij de Minister van Economische Zaken, zodat een gedragscode indien gewenst een landelijk uniforme werking kan hebben.

Omdat het om een voorgesteld, nieuw instrument gaat, zijn er nog geen gedragscodes opgesteld.

Dit voorjaar hebben de Minister van Veiligheid en Justitie en ik afspraken gemaakt met de provincies, het openbaar ministerie, de politie en de werkgevers van buitengewone opsporingsambtenaren over verbetering van de handhaving in de natuur. Het is van maatschappelijk belang dat deze personen, die vanwege hun werk of hobby veel in de natuur verblijven, deze handhavende taak op basis van vrijwilligheid en onbezoldigd uitoefenen en dat ook willen blijven doen. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 251.

Afspraken zijn gemaakt die de inbreng moeten borgen van de werkgevers van de buitengewone opsporingsambtenaren in de afstemming op nationaal of regionaal niveau over handhavingsprioriteiten en inzet tussen overheidsbestuursorganen en overheidsdiensten (ministeries, provincies, gemeenten, politie, Openbaar Ministerie). Voor zover de afstemming betrekking heeft op handhaving van natuurwetgeving zal de betrokkenheid via de provincies plaatsvinden in de Strategische Milieukamer. In dat landelijk gremium worden de prioriteiten voor strafrechtelijke handhaving afgestemd met de prioriteiten voor bestuursrechtelijke handhaving. Provincies zijn vertegenwoordigd in dat overleg en zullen in de voorbereiding ervan hun inbreng afstemmen met gebiedspartijen waaronder ook de particuliere werkgevers.

Voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in het buitengebied ligt de primaire verantwoordelijkheid bij de politie. Structurele samenwerking met de bijzondere opsporingsambtenaren, die fungeren als oren en ogen in het buitengebied, in de praktijk is daarbij van essentieel belang. Daarom is afgesproken dat de vertegenwoordigers van de particuliere werkgevers worden uitgenodigd voor overleg met de tien regionale eenheden van de politie.295

Voor de aanpak van de illegale handel in dieren en planten van beschermde soorten en producten daarvan, werken de diverse bij de handhaving betrokken diensten en instanties (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, politie, Openbaar Ministerie en douane) samen in het «Landelijk Overleg Cites». In dat overleg wordt kennis uitgewisseld en prioriteiten voor handhaving en toezicht afgesproken.

In het bestuursakkoord natuur en het natuurpact hebben Rijk en provincies vastgelegd dat de provincies verantwoordelijk zijn voor het natuurbeleid. Dit wetsvoorstel regelt dat de wettelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij de provincies neergelegd, uitzonderingen daargelaten (zie mijn antwoord op vraag nr. 15). Provincies hebben de ruimte om hieraan zelf invulling te geven, binnen de internationale, Europese en nationale kaders. Over de financiering van de taken van provincies hebben Rijk en provincies in het bestuursakkoord natuur en het natuurpact afspraken gemaakt. De provincies worden met die afspraken door het Rijk in staat gesteld om de ambities te realiseren en de taken die onder hun verantwoordelijkheid vallen naar behoren uit te voeren. Wanneer Rijk en provincies in aanvulling daarop afspraken maken over de uitvoering van extra taken door de provincies, dan zullen zij daarover ook aanvullende financiële afspraken maken.

De inspanningsverplichting van de provincies om zorg te dragen voor een gunstige staat van instandhouding laat onverlet dat Nederland op grond van internationale en Europese verplichtingen terzake een resultaatsverplichting heeft. Noodzakelijke maatregelen zullen dus moeten worden uitgevoerd. Ten aanzien van de instrumenten waarmee het Rijk provincies kan aanspreken op het niet-naleven van Europese verplichtingen verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 15.

271. De leden van de VVD-fractie vragen wat onder het begrip «billijkheid» valt, waarom niet de volledig geleden schade vergoed wordt, en of wetsvoorstel onderscheid maakt tussen schade bij particulieren en bij bedrijven. Verder vragen deze leden in hoeverre het wetsvoorstel ongebreidelde toename van de kosten als eigen risico en handelingskosten beperkt.

272. De leden van de VVD-fractie vragen welke maatregelen een ondernemer kan nemen om schade te voorkomen of te beperken en of het wetsvoorstel daar meer of minder ruimte voor biedt.

Provincies hebben de ruimte om hun natuurbeleid te bepalen en in dat kader toepassing te geven aan de hen toekomende bevoegdheden. Daarbij wegen zij het belang van natuur, landschap en andere belangen af tegen andere belangen, waaronder het voorkomen van regeldruk voor bedrijven en burgers. Bij decentralisatie van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden hoort ook dat de verantwoording over het beleid en over de daarbij horende afweging van belangen plaatsvindt op het niveau van de provincie zelf.

Waar het gaat om de uitvoering van dit wetsvoorstel, moet worden bedacht dat de provincies gehouden zijn te handelen in overeenstemming met de internationale kaders voor de gebiedsbescherming en soortenbescherming, zoals deze zijn omgezet in het onderhavige wetsvoorstel.

Het afschotplan dient voor de uitoefening van de jacht met het geweer een vertaling van de marges ten aanzien van de vereiste redelijke wildstand in het jachtveld van de jachthouder naar het niveau van de provincie en de streek te zijn. Het is aan de jachthouder om hiervoor inbreng te leveren voor het faunabeheerplan.

Het afschotplan maakt onderdeel van het faunabeheerplan en wordt goedgekeurd door gedeputeerde staten. Het is dan ook aan provincies om te bewaken dat een afschotplan voldoende ruimte laat voor een realistische invulling ervan door de jachthouder.

284. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de intrinsieke waarde van de natuur als geheel wordt erkend en dat de intrinsieke waarde van elk levend wezen in de natuur en wellicht de biologische diversiteit eveneens worden erkend, of de intrinsieke waarde van de natuur, de biologische diversiteit, of van een in het wild levend dier of in het wild groeiende plant dezelfde is, of wat de verschillen zijn en hoe die zich verhouden tot elkaar.

285. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of het mogelijk is dat in de marginale toetsing van de rechter, door een gebrekkige motivering van het bestuur, de intrinsieke waarde van de natuur een toetsingscriterium is voor de rechter, of dat rechters alleen mogen toetsen aan de regels in de wet die een door de regering geformuleerde uitwerking zijn van de intrinsieke waarde. Ook vragen deze leden naar de meerwaarde van het opnemen van het begrip in de wet wanneer dit laatste het geval is.

De intrinsieke waarde van de natuur, een van de beweegredenen voor de natuurwetgeving, heeft betrekking op de natuur in al haar verschijningsvormen. Ten aanzien van de reden voor het opnemen van een doelbepaling in dit wetsvoorstel met onder meer een verwijzing naar de intrinsieke waarde van de natuur verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 9.

In het afwegingsproces bij beleidsvorming, op het niveau van de wet, in de uitvoeringsregelgeving en bij het uitoefenen van wettelijke bevoegdheden dienen bestuursorganen rekening te houden met de intrinsieke waarde van de natuur en met maatschappelijke doelen van natuur, zoals opgesomd in de voorgestelde doelbepaling. Het gaat hier om maatwerk waarover op voorhand geen concrete uitspraken kunnen worden gedaan.

De bevoegdheid van provincies om een gebied aan te wijzen als «bijzonder provinciaal natuurgebied» is onlosmakelijk verbonden met de decentralisatie en dus de verantwoordelijkheid van provincies voor het natuurbeleid. Het voorgestelde artikel 1.10, derde lid, brengt dit tot uitdrukking en brengt daarmee eenheid in de categorie van gebieden die door provincies van belang worden geacht om te worden beschermd.

Het is aan de provincies zelf om al dan niet gebieden aan te wijzen en te beschermen met specifieke maatregelen. Het wetsvoorstel zelf voorziet zelf niet in aanvullende voorschriften, instrumenten of andere consequenties.

Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen hebben in de bestuursafspraken 2011–2015 vastgelegd dat provincies in Nederland verantwoordelijk zijn voor de inrichting van het landelijk gebied en voor het regionale beleid inzake natuur, recreatie, toerisme, landschap, structuurversterking van de landbouw en de leefbaarheid van het platteland. De provincie is bij uitstek de bestuurslaag die in aanmerking komt voor een centrale rol bij de uitvoering van natuurbeleid en de realisatie van gebiedsgericht beleid. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 15. Er is geen reden om deze afspraak te herzien en de verantwoordelijkheid bij het Rijk neer te leggen.

Aangezien een bijzonder provinciaal natuurgebied kan worden aangewezen door een provincie vanwege zijn natuurwaarden of landschappelijke waarden, zou het vervanging van het begrip «natuurgebied» door begrip «landschappen en landschapselementen» verwarring kunnen scheppen. Dat is niet wenselijk.

290. De leden van de SGP-fractie vragen waarom provincies een separate bevoegdheid hebben om een toegang beperkend besluit vast te stellen voor Natura 2000-gebieden en waarom artikel 2.2 niet volstaat.

291. De leden van de SGP-fractie vragen waarom er niet voor is gekozen om toegang beperkende besluiten mee te (laten) nemen in het beheerplan.

Het voorgestelde artikel 2.2 regelt de verantwoordelijkheid van gedeputeerde staten voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen. Zij bewaken vanuit hun regierol dat maatregelen worden getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden te realiseren en om verslechteringen en significante verstoringen te voorkomen. Voor een deel doen zij dat zelf, door het treffen van publiekrechtelijke maatregelen en van feitelijke maatregelen. Het beheerplan heeft hierbij een centrale positie: daarin leggen gedeputeerde staten hun aanpak voor het gebied vast. Gedeputeerde staten kunnen ervoor kiezen hun beleid om de toegang tot een gebied te beperken of zo nodig te verbieden, ook in het beheerplan op te nemen.

Om publiekrechtelijke maatregelen, zoals een gebiedsbeperking, te treffen is een afzonderlijke bevoegdheid nodig; het enkele gegeven dat een bestuursorgaan verantwoordelijk is, is niet voldoende. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een aantal bevoegdheden voor provincies: niet alleen de bevoegdheid om de toegang tot een gebied te verbieden of te beperken, maar ook de aanschrijvingsbevoegdheid, de verlening van vergunningen en de bevoegdheid om feitelijke handelingen te verrichten die door een rechthebbende moeten worden geduld.

Op grond van het voorgestelde artikel 3.13, eerste lid, zijn alle van het geweer gebruikmakende jachthouders verplicht om zich met anderen te organiseren in een wildbeheereenheid.

Voor grote terreinbeherende organisaties zal de verplichting om zich aan te sluiten bij wildbeheereenheden veelal weinig meerwaarde hebben: een samenhangend en verantwoord beheer van hun terreinen is verzekerd gelet op de aard van de organisatie en de omvang van hun terreinen. Het voorgestelde artikel 3.13, tweede lid, onderdeel b, biedt dan ook de mogelijkheid aan provincies om deze organisaties van de voorgestelde aansluitplicht vrij te stellen.298

Het voorgestelde artikel 3.8, zevende lid, bevat evenals het voorgestelde artikel 3.3, zevende lid, een vrijstelling van de verboden ter bescherming van dieren en planten van soorten van Europees belang, onderscheidenlijk vogels, voor activiteiten die nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel voor een Natura 2000-gebied. Bij dergelijke maatregelen is het belang van de bescherming van flora en fauna een gegeven. De betrokkenheid van gedeputeerde staten, en in uitzonderingsgevallen het Rijk, bij de formulering van die maatregelen in het beheerplan of bij de toepassing van de in paragraaf 2.2 van dit wetsvoorstel opgenomen instrumenten, borgt een zorgvuldige afweging ter zake.

Ten aanzien van de mogelijke belasting van de rechterlijke macht wijs ik erop dat zonder deze voorgestelde voorziening voor de desbetreffende handelingen een ontheffing zou zijn vereist, die voor bezwaar en beroep vatbaar is. Als gevolg van de voorgestelde voorziening is geen ontheffing meer vereist. In plaats daarvan zal een rechterlijke toets plaatsvinden door de strafrechter, wanneer in geschil is of een activiteit al dan niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel.

De voorgestelde termijn van dertien weken geeft evenwicht tussen enerzijds het belang van zorgvuldige besluitvorming overeenkomstig de door de Europese richtlijnen vereiste toetsen en anderzijds het belang van burgers en ondernemers om zo snel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over hun aanvraag. Het bevoegd gezag kan de termijn eenmaal met zeven weken verlengen.

Voor complexe gevallen die meer tijd vergen, kan het bevoegd gezag – veelal gedeputeerde staten – de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaren. Dan moet er in beginsel binnen zes maanden na de aanvraag een besluit worden genomen.300

Wanneer de natuurtoets onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, geldt een termijn van zes maanden, omdat dan gedeputeerde staten aan gemeenten een verklaring van geen bedenkingen moeten afgeven ten aanzien van de gevolgen van de activiteit voor de natuur. Dit omdat in die situatie de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.301 De besluitvorming over de toelating van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op een Natura 2000-gebied zullen veelal een beslissingstermijn van zes maanden hebben: ofwel omdat de toets onderdeel uitmaakt van de verlening van de omgevingsvergunning, met een verklaring van geen bedenkingen, ofwel omdat het bevoegd gezag er vanwege de complexiteit voor kiest de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toe te passen. De programmatische aanpak stikstof zal overigens niet voorzien in een specifieke beslissingstermijn van zes maanden.

De eisen voor aanwijzing van een gebied als nationale parken303 zijn andere dan de criteria voor aanwijzing van Natura 2000-gebieden.304 Het criterium van «grote schoonheid», dat alleen in het voorgestelde artikel 8.3 voorkomt, is ontleend aan de aangehaalde resolutie van de International Union for Conservation of Nature and Nature Resources.

Aangezien de Minister van Economische Zaken een gebied als nationaal park aanwijst, is het aan hem om te bepalen of een gebied aan dit criterium voldoet. Voor de goede orde wijs ik erop dat het wetsvoorstel alleen regelt dat aan een dergelijk gebied het predicaat van «nationaal park» wordt verleend; het voorziet niet in een specifiek beschermingsregime voor nationale parken.

304. De leden van de VVD-fractie vragen hoe het wetsvoorstel de regeldruk zal verminderen.

305. De leden van de VVD-fractie vragen of over de vermindering van de regeldruk overleg is geweest met (vertegenwoordigers van) ondernemers en wat het resultaat was van dat overleg.

306. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering onafhankelijk onderzoek heeft laten verrichten naar de gevolgen voor de regeldruk en wat de uitkomsten waren.

Een ontwerp van het oorspronkelijke wetsvoorstel is onderworpen aan een impact assessment, door toepassing van het zogeheten «Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving».305 Daartoe zijn er in juni 2011 verschillende sessies georganiseerd met onder meer het maatschappelijk veld om de in dit wetsvoorstel gemaakte keuzen te toetsen. In deze sessies is expliciet aandacht besteed aan nut en noodzaak van de wetgeving en de gevolgen ervan voor het bedrijfsleven.306

Vervolgens heeft SIRA Consulting BV het ontwerp van het oorspronkelijke wetsvoorstel ten aanzien waarvan maatschappelijke consultatie heeft plaatsgevonden, onderworpen aan een onderzoek naar de gevolgen voor de regeldruk. SIRA Consulting BV heeft hierbij de cijfermatige onderbouwing besproken met brancheorganisaties. Het rapport is in oktober 2011 opgeleverd.307

Uit dat onderzoek blijkt dat het voorstel tot het laten vervallen van het beschermingsregime voor natuurmonumenten, met inbegrip van de vergunningplicht voor schadelijke activiteiten, leidt tot een daling van administratieve lasten voor bedrijven. In dat rapport is verder gemeld dat voor burgers de administratieve lasten zullen afnemen vanwege het voornemen om in de uitvoeringsregelgeving te regelen dat burgers die beschikken over een document waaruit de legale herkomst blijkt van beschermde dieren, planten en producten daarvan, geen ontheffing van de handelsverboden hoeven aan te vragen. Ten aanzien van de nalevingskosten voor de natuurwetgeving voor bedrijven wordt in het rapport een daling verwacht door het voorstel om de herbeplantingsplicht te laten vervallen ingeval sprake is van houtkap ten behoeve van de realisatie van Natura 2000-doelen.

Mede naar aanleiding van een recent advies van ACTAL308 heb ik SIRA Consulting BV de opdracht gegeven om het onderzoek te actualiseren en te onderzoeken wat de effecten op de regeldruk zijn als gevolg van de nota van wijziging. Daarbij betrekt SIRA ook de wijzigingen die door het vorige kabinet zijn aangebracht in het oorspronkelijk wetsvoorstel ten opzichte van het ontwerp dat SIRA Consulting had onderzocht in 2011. Dit onderzoek zal eind januari 2015 gereed zijn. Over de uitkomsten van dit onderzoek zal ik u separaat informeren.309

Bij de totstandkoming van programma’s met een programmatische aanpak310 en overigens ook van natuurvisies en beheerplannen voor Natura 2000-gebieden is voorafgaand overleg en betrokkenheid van burgers, bedrijven, belangenorganisaties en betrokken medeoverheden van belang. Zo wordt aan het publiek de mogelijkheid geboden om zijn mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken, wat het desbetreffende bestuursorgaan helpt bij de noodzakelijke belangenafweging. Met het oog daarop regelt dit wetsvoorstel dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Ik acht het wenselijk dat in deze stadia van beleidsvoorbereiding een zo breed mogelijk publiek de gelegenheid krijgt om inspraak te geven. Om die reden is voorgesteld dat iedereen bij de voorbereiding van een visie, programma of plan de gelegenheid krijgt om zijn zienswijze in te dienen, en niet alleen belanghebbenden. Dit sluit aan op de regeling van inspraak bij de voorbereidingsprocedure van visies, plannen en programma’s in de voorgestelde Omgevingswet.311

De provincies hebben op grond van dit wetsvoorstel, ter uitvoering van het natuurpact, een inspanningsverplichting om soorten actief te beschermen op hun grondgebied (voorgesteld artikel 1.10, eerste lid). Provincies voor de uitvoering van het natuurbeleid, waaronder het actieve soortenbeleid financiële middelen van het Rijk. Hierover hebben Rijk en provincies in het bestuursakkoord natuur en het natuurpact afspraken gemaakt. De provincies worden met die afspraken door het Rijk in staat gesteld om de ambities te realiseren en de taken die onder hun verantwoordelijkheid vallen naar behoren uit te voeren. Dat biedt een goede waarborg voor een ambitieuze aanpak van provincies.

De voorgestelde regeling in het wetsvoorstel sluit aan bij de ruimte die de provincies hebben om, gegeven hun verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid, invulling te geven aan actieve soortenbescherming. Nadere wettelijke regels zouden niet stroken met deze eigen verantwoordelijkheid van provincies.

Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 9, waarin in aangeef dat de intrinsieke waarde van de natuur één van de beweegredenen is voor het stellen van regels voor de bescherming van de natuur. Dat natuur uit zichzelf waarde heeft, is niet de enige beweegreden; ook het belang van de natuur voor de mens, en de waarde die de mens dientengevolge aan de natuur geeft, is een belangrijke beweegreden.

De voorgestelde bepaling waarin is verwezen naar de intrinsieke waarde is een doelbepaling en biedt geen zelfstandige grondslag voor het stellen van regels. In de praktijk zal van verwarring geen sprake zijn. In het afwegingsproces bij beleidsvorming, op het niveau van de wet, in de uitvoeringsregelgeving en bij het uitoefenen van wettelijke bevoegdheden dienen bestuursorganen rekening te houden met de intrinsieke waarde van de natuur en met maatschappelijke doelen van natuur, zoals opgesomd in de voorgestelde doelbepaling. Het gaat hierom maatwerk waarop op voorhand geen concrete uitspraken kunnen worden gedaan. Bij deze bestuurlijke afweging past een terughoudende toets door de rechter.312

In de voorgestelde Omgevingswet zijn de volgende onderdelen uit de natuurwetgeving opgenomen: de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, als programma in de zin van het wetsvoorstel Omgevingswet313 en de toets op de gevolgen van activiteiten voor Natura 2000-gebieden en voor dier- en plantensoorten in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning.314 De voorgestelde bepalingen over de omgevingsvisie hebben ook betrekking op de natuur.315

De inhoud van het wetsvoorstel natuurbescherming, eenmaal wet, en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving zal bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in die wet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving worden opgenomen. Daartoe zal de regering een afzonderlijk wetsvoorstel bij de Tweede Kamer indienen. Ik verwijs naar mijn antwoorden op vragen nrs. 21, 22, 23, 24, 31, 32 en 33, waarin ik inga op de overgang van de natuurwetgeving naar de toekomstige Omgevingswet, met inbegrip van het proces.

In het wetsvoorstel zoals dat is ingediend bij de Tweede Kamer was geregeld dat de natuurvisie betrekking heeft op de soorten die worden genoemd in de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn dan wel die voorkomen op een rode lijst (voorgesteld artikel 1.5). In de nota van wijziging is verduidelijkt dat de hoofdlijnen van het natuurbeleid van het Rijk betrekking hebben op alle van nature in Nederland voorkomende soorten. Voor alle soorten – ook soorten waar het nu nog goed mee gaat – is van belang om het langetermijnperspectief voor de instandhouding van die soorten te beschrijven, mogelijke kansen of bedreigingen in beeld te brengen en aan te geven hoe daar in het beleid op zal worden ingespeeld.

Voor de goede orde wijs ik erop dat de natuurvisie betrekking heeft op de hoofdlijnen van het beleid en niet op de bescherming van soorten zelf. Voor bescherming voorziet het wetsvoorstel in instrumenten als de actieve soortenbescherming (voorgesteld artikel 1.10, eerste lid) en het stelsel van verboden (hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel).

Deze voorgestelde verduidelijking van de bepaling over de natuurvisie heeft geen gevolgen voor de regeldruk en heeft geen sociaaleconomische gevolgen.

Waterschappen hebben bij wet opgelegde taken, gericht op het waterbeheer in een bepaald gebied. Daarbij gaat het primair om watersysteembeheer (kwantiteit, kering en waterkwaliteit) en zuiveringsbeheer (zuivering van afvalwater). De bestrijding van muskusratten en beverratten is in verband hiermee ook aan hen opgedragen.

Het voeren van natuurbeleid is geen taak van een waterschap. Het beschikt dan ook niet over specifieke bevoegdheden om regels te stellen in het belang van de natuur. Dat neemt niet weg dat een waterschap bij de invulling van zijn beleid ook acht slaat op de belangen van de natuur, vanwege de voorgestelde zorgplicht.318

Beperkingen die op grond van het voorgestelde artikel 2.5 ten aanzien van de toegang tot een gebied kunnen worden gesteld, kunnen leiden tot aantasting van het genot van de eigendom van het gebied of van het gebruiksrecht ervan. Dat geldt ook ten aanzien van de toepassing van de huidige bevoegdheid tot het vaststellen van gebiedsbeperkingen op grond van artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998.

Het gaat hier om een ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden geoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht, namelijk een wettelijk geregelde beperking van het gebruik van het eigendomsrecht in het algemeen belang: het belang van natuurbescherming. Waar sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht, is terughoudendheid bij de inzet van dit instrument aangewezen. Een inbreuk moet te allen tijde een redelijk evenwicht («fair balance») bewaren tussen het nagestreefde algemene belang en de beperking van het eigendomsrecht. De beperking moet noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn; een eventueel onevenredig nadeel dat de eigenaar lijdt moet door het bevoegd gezag worden vergoed.319

De aantasting zal over het algemeen gering zijn, aangezien een uitzondering geldt voor de eigenaar of gebruiker van het terrein, voor zover het de toegang tot zijn eigen grond betreft.320 Daartoe dient hij altijd toegang te hebben, zodat een toegangsverbod en een beperking zijn toegang tot het terrein niet ernstig mogen belemmeren.

Het recht om zich zoogdieren en vogels toe te eigenen die zich op of in de grond bevinden, is een zakelijk recht dat verbonden is aan het eigendomsrecht van de grond. De uitoefening van dit jachtrecht is van oudsher gebonden aan beperkingen vanwege publieke belangen als natuurbescherming en openbare veiligheid. Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag nr. 44.

De regeling van de jacht is een wettelijk geregelde beperking van het gebruik van het eigendomsrecht in het algemeen belang: het belang van natuurbescherming. Ten aanzien van de geoorloofdheid van een dergelijke beperking verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 321.

Het wetsvoorstel voorziet in een verplichting om de jacht uit te oefenen overeenkomstig een door gedeputeerde staten goedgekeurd faunabeheerplan, met het oog op de versterking van het maatschappelijk doel van de jacht. Ik verwijs naar mijn antwoord op vragen nrs. 152 en 198. Over het duurzaam oogsten uit de natuur verwijs ik naar mijn antwoord op vraag nr. 233.

Uit het voorgestelde artikel 3.18, vijfde lid, volgt dat zonder vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan de jacht niet mag worden uitgeoefend.

Nederland is niet alleen gebonden aan de verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, maar ook aan de eerder aangehaalde verdragen van Bern en Bonn en het Biodiversiteitsverdrag. Die verdragen hebben een ruim toepassingsbereik en beperken zich dus, anders dan de genoemde richtlijnen, niet tot vogels en met name genoemde dier- en plantensoorten. Tegen die achtergrond is het vanzelfsprekend dat de nationale natuurvisie betrekking heeft op alle van nature in het wild in Nederland voorkomende dier- en plantensoorten.

Het verdrag van Bern verplicht er in de artikelen 1 en 3 toe in het beleid bijzondere aandacht te besteden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd en kwetsbaar zijn. Tegen die achtergrond heeft Nederland ervoor gekozen om lijsten vast te stellen van deze met uitsterven bedreigde en kwetsbare soorten, zodat daar in het beleid door de verschillende overheden en natuurbeheerders rekening mee kan worden gehouden, in het Besluit Rode Lijsten flora en fauna.321 De rode lijsten omvatten verdwenen, ernstig bedreigde, bedreigde, kwetsbare en gevoelige planten en dieren in Nederland, verdeeld over achttien soortgroepen.322

Zij zijn samengesteld aan de hand van twee criteria, te weten trend en zeldzaamheid.323 Het voorkomen van een soort op de Rode lijst als zodanig betekent niet dat er speciale beschermende bepalingen van kracht zijn, zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigd.324

In mijn antwoord op vraag nr. 162 heb ik de algemene criteria genoemd voor opname van een soort in de bijlage bij het wetsvoorstel.

Vanwege het eerste criterium, de breed in de maatschappij levende overtuiging dat alle in Nederland in het wild levende, van nature voorkomende soorten, een bijzondere bescherming behoeven, ongeacht of het om een bedreigde soort gaat of niet, zijn de hierna genoemde zoogdier-, amfibie- en reptielsoorten opgenomen:

• – zoogdiersoorten: aardmuis, boommarter, bosmuis, bunzing, damhert, das, dwergmuis, dwergspitsmuis, edelhert, eekhoorn, egel, eikelmuis, gewone bosspitsmuis, gewone zeehond, grote bosmuis, grijze zeehond, haas, hermelijn, huisspitsmuis, konijn, molmuis, ondergrondse woelmuis, ree, rosse woelmuis, steenmarter, tweekleurige bosspitsmuis, veldmuis, veldspitsmuis, vos, waterspitsmuis, wezel, wild zwijn, woelrat;

• – amfibiesoorten: alpenwatersalamander, bruine kikker, gewone pad, kleine watersalamander, meerkikker, middelste groene kikker, vinpootsalamander, vuursalamander;

• – reptielen: adder, hazelworm, levendbarende hagedis, ringslang.

De overige zoogdier-, amfibie- en reptielsoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, zijn opgenomen in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn en worden dientengevolge beschermd.

Het tweede criterium – soorten die in hun voortbestaan worden bedreigd en op een rode lijst zijn geplaatst èn ten aanzien waarvan de handelingen die in het wetsvoorstel zijn verboden, een reële factor zijn in de bedreiging van het voortbestaan van de desbetreffende dier- of plantensoort – heeft geleid tot aanwijzing van de volgende soorten:

• – soorten met de rode lijst status «bedreigd»: vlindersoorten: aardbeivlinder, bruine eikenpage, duinparelmoervlinder, gentiaanblauwtje, iepenpage, kleine ijsvogelvlinder, kommavlinder, sleedoornpage, spiegeldikkopje, zilveren maan; libelsoorten: donkere waterjuffer, hoogveenglanslibel, kempense heidelibel, speerwaterjuffer; vissoorten: beekprik, elrits, kwabaal;

• – soorten met de rode lijst status «ernstig bedreigd»: vlindersoorten: bosparelmoervlinder, bruin dikkopje, donker pimpernelblauwtje, grote parelmoervlinder, grote vos, grote vuurvlinder, grote weerschijnvlinder, kleine heivlinder, pimpernelblauwtje, veenbesblauwtje, veenbesparelmoervlinder, veenhooibeestje, veldparelmoervlinder; libelsoorten: beekrombout, bosbeekjuffer, gevlekte glanslibel, gewone bronlibel; kreeftachtigen: Europese rivierkreeft.

Voor vier soorten is er een specifieke reden om ze te beschermen in dit wetsvoorstel:

• – het vliegend hert wordt primair beschermd via de bescherming van Natura 2000-gebieden – de soort is daartoe geplaatst op bijlage II bij de Habitatrichtlijn – maar deze het Natura 2000-regime biedt geen adequate bescherming tegen onttrekking van deze kevers aan de natuur door verzamelaars, wat een reële factor is in de bedreiging van deze soort. Het voorgestelde verbod op het vangen van deze kevers beschermt hen. De verspreiding van deze soort beperkt zich tot een viertal gebieden in Nederland: twee middelgrote in een deel van de Veluwe en in Zuid-Limburg en twee kleinere in de Achterhoek en in Noord-Limburg/Groesbeek.

• – de beekdonderpad is zeer zeldzaam en zal naar verwachting worden opgenomen op een rode lijst met de status van «zeer bedreigd». Tot dusverre is deze soort niet op de lijst geplaatst omdat zij van oudsher werd geschaard onder de rivierdonderpad (Cottus gobio). Deze soort blijkt evenwel naar huidige inzichten uit twee te onderscheiden soorten te bestaan: de vrij algemeen voorkomende rivierdonderpad (cottus perifretum) en de zeer zeldzame beekdonderpad (Cottus rhenanus). De beekdonderpad (Cottus rhenanus) komt zeer beperkt in Nederland voor, voornamelijk op enkele locaties in Zuid-Limburg.

• – de gestippelde alver: deze soort is eveneens zeer zeldzaam en zal naar verwachting op een rode lijst met de status «ernstig bedreigd» worden geplaatst. Op grond van de Flora- en faunawet wordt deze soort even streng beschermd als de soorten van Europees belang. Zij komt op enkele locaties in Zuid-Limburg voor.

• – de grote modderkruiper: deze soort zal naar verwachting worden opgenomen op een rode lijst met de status van «bedreigd». Zij wordt primair beschermd via de bescherming van Natura 2000-gebieden – de soort is daartoe geplaatst op bijlage II bij de Habitatrichtlijn – maar deze soort komt slechts in 1/3 deel van de Natura 2000-gebioeden voor en dient daarom aanvullend te worden beschermd om de instandhoudingsdoelstelling voor deze soort te realiseren. De grote modderkruiper wordt op grond van de Flora- en faunawet even streng beschermd als de soorten van Europees belang.