Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Het voorstel vervangt het huidige wettelijke stelsel voor natuurbescherming, zoals dat is neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), de Flora- en faunawet (Ffw) en de Boswet, door één wet: de Wet natuurbescherming.

Het voorstel regelt daarmee primair de taken en bevoegdheden ten behoeve van de bescherming van natuurgebieden en planten- en diersoorten. Daarnaast bevat het voorstel onder meer bepalingen over de jacht en over houtopstanden.

Het voorgaande betekent dat aan de keuze om in beginsel niet meer bescherming aan natuurgebieden en dier- en plantensoorten te bieden dan het minimum dat de richtlijnen voorschrijven een nadrukkelijke nationale belangenafweging ten grondslag dient te liggen. De Afdeling merkt op dat deze afweging in de toelichting onvoldoende over het voetlicht wordt gebracht.

Als voorbeeld wijst de Afdeling op de beleidskeuzes die in het voorstel zijn gemaakt voor de bescherming van planten- en diersoorten die in Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd, maar die geen specifieke bescherming behoeven op grond van Europese of internationale verplichtingen. Voor deze soorten bevat het voorstel een verbod behoudens ontheffing of vrijstelling voor het opzettelijk doden, en een verbod, behoudens melding van bepaalde andere handelingen.31 Dit beschermingsregime vervangt het huidige in de Ffw voor deze soorten opgenomen strikte beschermingsregime van verboden met ontheffingsmogelijkheden, dat nagenoeg overeenkomt met het strikte beschermingsregime voor Habitatrichtlijnsoorten.32 In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of het voorgestelde beschermingsregime toereikend is om het doel ervan, namelijk het stilzetten van de achteruitgang van deze soorten, te bereiken. Een dergelijke motivering kan niet worden gemist, temeer nu het hier gaat om soorten die in Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd en waarvan uit onderzoek blijkt dat de populaties van veel van deze soorten nog steeds in omvang achteruit gaan.33

De Afdeling adviseert, gezien het voorgaande, in de toelichting nader in te gaan op de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de keuze om in beginsel niet meer bescherming te bieden dan het minimum dat de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voorschrijven.

In het verleden heeft de Raad van State aangegeven dat ontwikkelingen op het terrein van de financiën, het toezicht en de regelgeving van groot belang zijn voor het welslagen van decentralisatie-operaties. Adequate financiering, terughoudendheid met toezichts- en verantwoordingsverplichtingen, terughoudendheid met en vermindering van (gedetailleerde) regelgeving en voldoende voorbereidingstijd zijn nodig voor een optimale uitvoering van de gedecentraliseerde taken.52 In de Bestuursafspraken 2011–2015 zijn deze noties tot uitgangspunt genomen voor de vijf decentralisaties, waaronder die op het beleidsterrein ruimte, natuur en economie. De Bestuursafspraken noemen: beleidsvrijheid, passende financiering, een terugtredende rijksoverheid, mogelijke fasering en voldoende uitvoeringskracht.53

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling opmerkingen over de gekozen bevoegdhedenstructuur, de financiering van de bestuurslasten voor provincies en gemeenten en het invoeringstraject.

Uit twee onderzoeken naar ontwikkelingen binnen het omgevingsrecht en de gevolgen daarvan voor de natuurbescherming blijkt dat die zorg voor voldoende capaciteit en kennis niet zonder grond is.58 Onderzoekers van Alterra/Universiteit Wageningen constateren een «onwaarschijnlijk scheve verhouding» tussen het aantal aanvragen voor omgevingsvergunningen (ca. 250 000) en het aantal procedures over een verklaring van geen bedenkingen (ca. 80 procedures).59 Uit een enquête onder gemeenten blijkt dat de natuurtoets in het gedrang komt doordat enerzijds het initiatief daartoe bij de aanvrager van de vergunning ligt60 en anderzijds gemeenten de aanvraag daarop onvoldoende controleren. Dit laatste wordt volgens de ondervraagde gemeenten veroorzaakt door een gebrek aan bevoegdheden,61 natuurgegevens, ecologische kennis of capaciteit.62 De onderzoekers bepleiten dan ook een betere afstemming van de verschillende wettelijke procedures alsmede een grotere ICT-inspanning om de kennis bij gemeenten te vergroten.63

Met het oog op de verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning acht de Afdeling hier ook de onderzoeksresultaten van de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving (Commissie-Mans) vermeldenswaard. De Commissie-Mans constateert dat effectieve en efficiënte handhaving van omgevingsrecht niet mogelijk is door fragmentatie van de bevoegdheden over 500 verschillende instanties,64 gepaard gaande met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. Provincies kwijten zich volgens de Commissie-Mans goed van hun handhavingstaken, omdat zij voldoende mensen met voldoende deskundigheid kunnen inzetten. Daarentegen heeft slechts één op de vier gemeenten een handhavingsinspanning die door de Commissie-Mans als toereikend wordt beschouwd. Bij gemeenten die onvoldoende presteren komt dit niet voort uit onwil of nalatigheid, maar omdat zij te weinig en te weinig deskundig personeel kunnen inzetten. Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten kunnen hieraan slechts ten dele het hoofd bieden, omdat de samenwerking te vrijblijvend is.65 De Commissie-Mans bepleit dan ook de instelling van omgevingsdiensten, waaraan gemeenten, provincies en waterschappen verplicht dienen deel te nemen.66

Uit de toelichting blijkt dat de regering een volledige integratie met de omgevingsvergunning – in die zin dat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning te allen tijde verantwoordelijk is voor de volledige natuurtoets – van de hand wijst. Een volledige integratie zou vergen dat ook bij gemeenten inhoudelijke deskundigheid over de Natura 2000-aspecten zou moeten worden georganiseerd èn dat zou moeten worden voorzien in een coördinatiestructuur die een eenduidige en samenhangende aanpak van – over het algemeen meerdere gemeenten omvattende – Natura 2000-gebieden kan borgen.67 Dat is volgens de regering niet doelmatig en leidt tot nieuwe bestuurlijke drukte. De regering wijst er wel op dat op het moment dat de in het regeerakkoord voorziene instelling van regionale uitvoeringsdiensten een feit is, op dit punt mogelijk een andere afweging zal worden gemaakt.68

De Afdeling merkt op dat ook op basis van het voorstel gemeenten reeds over voldoende inhoudelijke deskundigheid over de Natura 2000-aspecten moeten beschikken. Gemeenten zijn weliswaar niet verantwoordelijk voor de natuurtoets als zodanig, maar moeten wel beoordelen of een natuurtoets plaats dient te vinden en zijn vervolgens verantwoordelijk voor de handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning. Voorts merkt de Afdeling op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de geconstateerde problemen in de gefragmenteerde handhaving van het omgevingsrecht noch aan de invoering van regionale uitvoeringsdiensten (RUD's) of omgevingsdiensten. Hoewel de oprichting van circa 28 à 30 RUD's zich voor een belangrijk deel nog in de planfase bevindt69 en ook onduidelijk is of er een landsdekkend netwerk van RUD's komt,70 acht de Afdeling een visie op hun toekomstige rol (mede) ten behoeve van de uitvoering en handhaving van dit voorstel noodzakelijk.71

Daarmee stelt de Afdeling vast dat ondanks het uitgangspunt van het voorstel taken en bevoegdheden op het terrein van natuurbescherming bij één bestuurslaag te concentreren, de uitvoering en handhaving van de wet straks over drie bestuurslagen plaatsvindt. De toelichting concentreert zich vooral op de taakuitoefening van provincies en geeft te weinig inzicht in de omvang van de bestuursactiviteiten op de andere bestuurlijke niveaus.

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) vindt de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen het Rijk en de provincies niet altijd efficiënt. Het leidt volgens hem tot onnodige bestuurlijke drukte en bemoeilijkt provincies in het uitoefenen van verantwoordelijkheden.78 Het IPO krijgt hierin bijval van het Planbureau voor de Leefomgeving. Door bovengenoemde verdeling van bevoegdheden en dientengevolge de verwevenheid van verantwoordelijkheden zal, zo waarschuwt het Planbureau voor de Leefomgeving, ingeval van nalatigheid moeilijk aantoonbaar zijn of het Rijk dan wel de provincies nalatig zijn geweest. Het Planbureau voor de Leefomgeving bepleit dan ook een optimaal afgestemde uitvoering van het natuurbeleid.79

Ook de Afdeling is van oordeel dat de uitoefening van gelijksoortige taken en bevoegdheden op verschillende bestuursniveaus bijzondere afstemming vergt. Naast het Planbureau voor de Leefomgeving, hebben ook het IPO en de VNG om dergelijke afstemmingsmomenten gevraagd, waarbij het IPO ook nog aandacht vraagt voor de afstemming met buitenlandse autoriteiten voor handelingen van burgers of bedrijven die gevolgen kunnen hebben voor buitenlandse Natura 2000-gebieden.80

De Afdeling constateert dat in het voorstel slechts drie overlegverplichtingen zijn opgenomen die overleg tussen de Minister van EL&I en de provincies betreffen.81 Er is ook een aantal verplichtingen tot overleg opgenomen die moeten leiden tot overeenstemming, maar die beperken zich tot ministers onderling82 of de provincies onderling.83

Het IPO wil het verlenen van vrijstellingen voor schadebestrijding voor beide soorten dieren geheel aan provinciale staten laten, omdat provincies ook verantwoordelijk worden voor de schadeloosstelling voor niet te bestrijden faunaschade. Door het verlenen van vrijstellingen kan de wildschade worden bestreden en dientengevolge de schadeloosstelling voor geleden wildschade worden beperkt.89 De regering wijst dit van de hand onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie, in de zaak «WWF tegen de Italiaanse staat».88

De Afdeling merkt op dat uit deze uitspraak van het Hof van Justitie niet volgt dat de vrijstellingsbevoegdheid niet aan decentrale overheden zou kunnen worden toegekend. Het Hof was weliswaar kritisch over de wijze waarop de bevoegdheden waren overdragen aan decentrale overheden, maar niet over de overdracht als zodanig. Het Hof concludeerde dat in de Italiaanse nationale wetgeving, waarin bevoegdheden aan gewesten werden overgelaten, de nodige waarborgen ontbraken (zoals het vermelden van de toegestane middelen, methoden of installaties voor het vangen of doden), en dat daardoor onvoldoende garantie werd geboden om te voldoen aan de Vogelrichtlijn.91 Gelet ook op de voorschriften die in de wet en bij amvb aan de uitoefening van de jacht worden gesteld,92 acht de Afdeling de enkele verwijzing naar de uitspraak van het Hof onvoldoende motivering voor de spreiding van de vrijstellingsbevoegdheid over twee bestuurslagen.

Nu twee bestuurslagen betrokken zijn bij de vrijstelling voor de bestrijding van schadeveroorzakende dieren,overtuigen de argumenten «voorkomen van onnodige bestuurslasten en creëren van duidelijkheid» niet. Volgens de toelichting is het immers de bedoeling dat door decentralisatie aan de provincies beter recht wordt gedaan aan regionale verschillen, en beter wordt aangesloten bij de regionale en lokale opvattingen over hoe gebieden het beste kunnen worden ingericht en beheerd. Dat bevordert ook de herkenbaarheid van en het draagvlak voor het beleid bij de burgers en ondernemers.85 De Afdeling merkt op dat aan het creëren van draagvlak en het bieden van maatwerk weliswaar bestuurslasten en mogelijk onduidelijkheid op nationaal niveau zijn verbonden, maar die gevolgen zijn inherent aan de keuze voor decentralisatie. Bovengenoemde argumenten acht de Afdeling daarom eveneens onvoldoende motivering voor het toekennen van de vrijstellingsbevoegdheid aan de Minister van EL&I.

De Afdeling adviseert de vrijstellingsbevoegdheid van de Minister van EL&I nader te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling merkt op dat volgens de toelichting de keuze voor toekenning van een bevoegdheid aan de Minister van EL&I alleen om zwaarwegende redenen kan geschieden.85 Die «zwaarwegende reden» acht de Afdeling niet gelegen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie, omdat die zich niet verzet tegen decentralisatie als zodanig (zie ook hiervoor onder punt a) en bovendien in de bovengenoemde zaak niet uitsluit dat spreiding van sluitingsdata voor de jacht niet ten koste gaat van de volledige bescherming van vogels.98 Voorts merkt de Afdeling op dat het beleid ten aanzien van de jacht onderdeel uitmaakt van de faunabeheerplannen, inclusief het afschotplan voor de jacht, die door gedeputeerde staten moeten worden goedgekeurd. In een dergelijk plan worden in overleg met de provinciale faunabeheereenheid afspraken gemaakt, binnen de grenzen die deze wet,99 een amvb100 en een provinciale verordening101 stellen. Aangezien het beheer van de soorten, inclusief de jacht, voor het overgrote deel bepaald wordt onder regie van de provincies, wijkt het niet toekennen van de bevoegdheid tot opening van de jacht daarvan af. Het argument van het voorkomen van regionale verschillen en spreiding van sluitingsdata mist overtuigingskracht, omdat in de ministeriële regeling voor de opening van de jacht ook onderscheid gemaakt kan worden naar plaats en tijd, waardoor ook regionale verschillen en verschillen in sluitingsdata kunnen ontstaan.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat door toekenning van de openingsbevoegdheid aan de Minister van EL&I het regionaal vastgestelde faunabeheerplan kan worden doorkruist. Indien bijvoorbeeld in een faunabeheerplan is afgesproken om een bepaalde diersoort te beschermen – en de provincie dientengevolge geen ontheffing verleent voor de schadebestrijding door dit dier en de vergoeding van door dat dier aangerichte schade op de koop toe neemt – kan dit plan worden doorkruist door de opening van de jacht op dat dier door de Minister van EL&I. De Minister van EL&I is immers niet gebonden aan de faunabeheerplannen. De enige beperkingen die gelden voor de opening van de jacht liggen besloten in artikel 3.20, derde en vijfde lid.102

De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te nemen voor de centrale regeling van de opening van de jacht en het voorstel zo nodig aan te passen.

Volgens de toelichting leiden vooral het vervallen van het beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten, het vervangen van een deel van de Natura 2000 vergunningen door een aanschrijvingsbevoegdheid en het feit dat ontheffingverlening in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer voor minder soorten noodzakelijk zal zijn,103 tot een vermindering van de bestuurlijke lasten van de provincies.104 Verder wordt een vermindering van de bestuurslasten verwacht door de vervanging van de ontheffingverlening voor soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11 door een meldingsplicht.

Daartegenover staat de verschuiving van taken van het Rijk naar de provincies waaronder de taken van het Faunafonds, de ontheffingverlening van de soortenbeschermingsbepalingen alsmede de daaraan verbonden taken van toezicht en handhaving. Daartoe behoren ook de bevoegdheden in het kader van de bescherming van de houtopstanden, zoals de registratie van meldingen, ontheffingsverlening van de herbeplantingsplicht en het opleggen van een kapverbod.

Op grond van artikel 5.2 van de Wabo is het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving daarvan (zie hiervoor onder punt 2.3.1.1). De Afdeling merkt op dat de toelichting geen beschrijving bevat van de bestuurslasten van de handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning.

De Afdeling adviseert in de toelichting kwantitatieve gegevens op te nemen voor de berekening van de financiële gevolgen voor de gemeenten, inclusief de gevolgen van de handhaving op basis van de Wabo.

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan het beleid of de maatregelen die de Minister van EL&I voor ogen heeft om de invoering van de wet en de overgang en taken en bevoegdheden naar de provincies en gemeenten zo goed mogelijk te laten verlopen. Het IPO en de VNG hebben daar wel aandacht voor gevraagd.117

In het voorstel en de toelichting staat hierover slechts dat artikel 12.2 gefaseerde inwerkingtreding van het voorstel mogelijk maakt. Volgens de toelichting echter streeft de regering er in beginsel naar alle onderdelen op hetzelfde moment in werking te laten treden.118 In het belang van de goede uitvoerbaarheid van het voorstel acht het IPO het noodzakelijk dat de te wijzigen provinciale verordeningen gereed zijn voordat de wet in werking treedt. Aangezien de inhoud van de verordeningen mede bepaald wordt door nog op te stellen amvb's en ministeriële regelingen, verzoekt het IPO de wet niet eerder in werking te laten treden dan een jaar nadat de Eerste Kamer het voorstel heeft aangenomen.119 In reactie hierop geeft de regering aan dat het wenselijk is het moment van inwerkingtreding goed af te stemmen met het IPO.120 Tegelijkertijd geeft de regering aan dat – overeenkomstig de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Code IBV) – de inwerkingtreding in elk geval niet eerder plaatsvindt dan nadat ten minste drie maanden na publicatie in het Staatsblad zijn verstreken.

De Raad van State heeft er reeds eerder op gewezen dat kwaliteit en zorgvuldigheid in het beleid van de decentrale overheden niet door aanvullende regelgeving vooraf of achteraf moet worden afgedwongen, maar moet worden gefaciliteerd door voldoende financiering en een uitgebreid communicatie- en implementatietraject.121 De Afdeling heeft ook het afgelopen jaar in verschillende adviezen, zowel over voorstellen op het terrein van het ruimtelijke beleid122, als bij voorstellen waarin ook andere taken van het Rijk werden gedecentraliseerd123, haar zorgen geuit over de snelheid waarmee diverse wijzigingsvoorstellen elkaar opvolgen en over de nog ontbrekende kennis en expertise van degenen die de nieuwe taken moeten uitvoeren. Ook de Tweede Kamer heeft recent haar zorgen hierover geuit.124

Hoewel een deel van de decentralisaties (vooralsnog) getemporiseerd, teruggedraaid of ingetrokken wordt door het demissionaire kabinet125, blijft in het licht van de voorstellen op het terrein van het ruimtelijke beleid alsmede de voorgaande paragrafen de vraag overeind staan of alle provincies en gemeenten op tijd toegerust zullen zijn om de nieuwe taken en bevoegdheden te kunnen uitvoeren.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de Code IBV ook vermeldt dat, indien drie maanden als overgangstermijn door de VNG en het IPO te kort worden geacht, overleg plaatsvindt over een redelijke termijn. Volgens de Bestuursafspraken 2011–2015 kan daarbij ook gedacht worden aan een gefaseerde inwerkingtreding.51

De bescherming van de soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11 kan straks nog slechts plaatsvinden door handhaving van de voorgestelde zorgplicht. Deze bevat, naar het oordeel van de Afdeling, echter een dusdanige open norm, dat burgers en bedrijven weinig duidelijkheid en rechtszekerheid hebben over de vraag welke maatregelen zij moeten treffen om nadelige gevolgen voor dier- en plantensoorten te voorkomen. De Afdeling tekent daarbij aan dat bij burgers en bedrijven kennis over de gevolgen van bepaalde handelingen voor de soorten en hun directe leefmilieu, of over de mogelijkheden om nadelige gevolgen te beperken, niet altijd op voorhand aanwezig is.

De toelichting geeft aan dat handhaving van de zorgplicht in kennelijke gevallen zonder meer mogelijk is. In «minder duidelijke gevallen» zal het bevoegd gezag moeten concretiseren wat van de betrokkene in het licht van de zorgplicht wordt verwacht.134 Het bestuursorgaan zal bij activiteiten of projecten met mogelijk nadelige gevolgen de initiatiefnemer uitnodigen voor overleg om met elkaar vast te stellen of het project of de activiteit op de betrokken locatie redelijkerwijs nodig is en, als dat het geval is, om af te spreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. In het geval de initiatiefnemer niet meewerkt, kan volgens de toelichting het bevoegd gezag – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin wordt vastgesteld wat van de burger of de ondernemer wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom dan wel toepassing van bestuursdwang.135

Om bovenstaande redenen plaatst de Afdeling vraagtekens bij de keuze voor een aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van een vergunning en een meldingsplicht met zorgplicht in plaats van een ontheffing. Uit de toelichting blijkt niet of de consequenties van de deregulering voor de handhaving in voldoende mate zijn onderkend. De keuze voor de besproken instrumenten betekent een verschuiving van de primaire besluitvormingsfase naar de handhavingsfase. Deze verschuiving houdt in dat veel aandacht dient te gaan naar de toezicht- en handhavingscapaciteit en -prioriteit van provincies en gemeenten. Minder duidelijkheid voorafgaand aan het handelen van burgers of bedrijven leidt tot meer inzet van de middelen van de provincies en de gemeenten achteraf. De toelichting besteedt hieraan geen aandacht.139 De Afdeling wijst erop dat indien deze instrumentkeuze niet gepaard gaat met intensivering van de handhavingsinspanningen, de effectiviteit van de regeling in het geding komt.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling het voorstel opnieuw te bezien op het aspect van handhaafbaarheid en niet tot afschaffing van vergunning- en ontheffingstelsels over te gaan alvorens de noodzakelijke voorzieningen zijn getroffen opdat de handhaving van de voorgestelde regeling kan worden gegarandeerd. Daarbij dient nadrukkelijk ook aan de orde te komen of niet zou moeten worden voorzien in een meldingsplicht voor niet-vergunningplichtige handelingen in Natura 2000-gebieden.

De Afdeling en het kabinet delen de opvatting dat bij de opzet van het nieuwe wettelijke stelsel een nauwe aansluiting bij de tekst en opzet van de Europese wetgeving – in casu in het bijzonder de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – is aangewezen. De Afdeling merkt daarbij terecht op dat de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn uitgaan van minimumharmonisatie en dat de nationale regelgeving niet noodzakelijkerwijs beperkt moet worden tot hetgeen Europees geregeld is.

Het kabinet merkt in zijn algemeenheid op dat de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn adequate instrumenten met het oog op het behoud van de biologische diversiteit bieden, en ten aanzien van habitats en soorten voorzien in een strikt beschermingsregime. Een internationale aanpak is onontbeerlijk om het verlies aan biologische diversiteit tegen te gaan. De richtlijnen geven daar op Europees niveau invulling aan.

Zoals onder meer tot uitdrukking komt in de zorgplicht die is opgenomen in het voorgestelde artikel 1.9, heeft het kabinet als uitgangspunt gehanteerd dat alle natuur beschermingswaardig is, ook natuur waarvoor geen specifieke Europese beschermingsregels gelden. Daarbij is het kabinet zich ervan bewust dat veel natuurwaarden in Nederland onder druk staan en dat een adequaat beleidsinstrumentarium en een adequaat wettelijk instrumentarium noodzakelijk zijn om deze natuurwaarden weer in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Tegelijk heeft het kabinet zich genoodzaakt gezien om met inachtneming van de internationaalrechtelijke kaders in het licht van de toestand van ‘s Rijks financiën meer focus en versobering aan te brengen in het beleidsinstrumentarium, wat onder meer heeft geleid tot de herijking van de ecologische hoofdstructuur, waarover in het bestuursakkoord natuur tussen Rijk en provincies afspraken zijn gemaakt. Bij de keuze voor het wettelijke instrumentarium heeft het kabinet binnen de internationaalrechtelijke kaders de ruimte gezocht om de regeldruk te verminderen en de regelgeving hanteerbaarder te maken voor de praktijk, waar dat uit een oogpunt van natuurbescherming verantwoord is. Het kabinet heeft in dat kader bij de onderscheiden natuurwaarden steeds bezien of deze voldoende worden beschermd door de minimaal ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te stellen regels, de zorgplicht, het niet in wettelijke voorschriften vervatte natuurbeleid of andere wetgeving. Waar dit niet het geval bleek te zijn, heeft het kabinet bezien of specifieke wettelijke instrumenten aanvullende bescherming kunnen bieden op een wijze die ook recht doet aan sociaaleconomische belangen en aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden van andere overheden.

De exercitie ten aanzien van het wettelijke instrumentarium heeft ertoe geleid dat met het onderhavige wetsvoorstel in enkele gevallen bestaande instrumenten worden geschrapt, andere instrumenten zijn gekozen of bestaande instrumenten meer op de praktijk zijn toegesneden. De Afdeling noemt op dit punt een aantal voorbeelden, die later in het advies en dit nader rapport meer uitgebreid worden besproken.

De door dit wetsvoorstel geboden bescherming gaat op een groot aantal punten nadrukkelijk verder dan het door de Europese wetgeving voorgeschreven minimum. Behalve op de genoemde voorgestelde algemene zorgplicht, zij gewezen op de in paragraaf 3.3 van het wetsvoorstel opgenomen aanvullende beschermingsmaatregelen – in de vorm van concrete verbodsbepalingen – voor soorten die niet onder de reikwijdte van de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn vallen en die vanwege hun staat van instandhouding in Nederland of vanwege maatschappelijke opvattingen wel aanvullende bescherming behoeven. Ook wordt gewezen op het voorgestelde artikel 3.36 dat ten aanzien van het bezit en de handel in dieren of planten van bedreigde soorten de mogelijkheid biedt om regels te stellen waarmee een goede uitvoering en effectieve handhaving mogelijk worden gemaakt, ook al worden deze regels niet dwingend door de Europese Unie voorgeschreven; gedacht kan worden aan een verplichting om bepaalde merktekens aan te brengen of aan een bezitsverbod. Voorts heeft het kabinet in een mogelijkheid voorzien om een programmatische aanpak in te zetten voor het in gunstige staat van instandhouding brengen van bedreigde soorten, bijvoorbeeld door inrichting van speciale leefgebieden, waarmee ten opzichte van het bestaande wettelijke stelsel een versterking plaatsvindt (voorgesteld artikel 1.11). Tot slot zij gewezen op de in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel geregelde bescherming van houtopstanden, die goeddeels voortvloeit uit nationaal wenselijk geacht beleid en niet uit internationale verplichtingen. Er zij ook aan herinnerd dat het niet in deze wet beschreven beleidsinstrumentarium ter bescherming van de natuur, zoals de ecologische hoofdstructuur (zie paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting) verder reikt in zijn doelstellingen dan alleen de uitvoering van de verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het uitgangspunt van het kabinet is dus nadrukkelijk niet geweest om niet meer bescherming te bieden dan het minimum dat de Europese regelgeving voorschrijft.

Een en ander laat onverlet dat de Afdeling een aantal terechte kanttekeningen plaatst bij versoberingen zoals deze in het wetsvoorstel waren voorzien en suggesties heeft gedaan die het kabinet wil overnemen. Dat geldt in het bijzonder voor de suggesties om de preventieve bescherming te vergroten ingeval sprake is van mogelijk schadelijke activiteiten voor beschermde natuurwaarden van Natura 2000-gebieden waarvoor de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geen vergunningsinstrument voorschrijven en om de preventieve bescherming te vergroten bij het aanvullende beschermingsregime voor soorten die niet onder de reikwijdte van de genoemde richtlijnen vallen. Ook onderkent het kabinet dat het voor een bestendig wettelijk stelsel van belang is om mogelijkheden te bieden om in de toekomst specifieke wettelijke instrumenten voor gebiedsbescherming in te kunnen zetten voor de bescherming van andere gebieden of natuurwaarden, dan de gebieden en waarden die het huidige kabinet centraal heeft gesteld. Deze wijzigingen ten opzichte van het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel komen in de onderdelen 2.3.2.1 en 3.2.1 van dit nader rapport aan de orde.

De opmerkingen van de Afdeling zijn ook aanleiding geweest om de paragrafen 1.1 en 1.2 van de memorie van toelichting verder te verduidelijken, teneinde misverstanden over de door het kabinet gehanteerde uitgangspunten te voorkomen. Voorts is naar aanleiding van het advies het voorgestelde artikel 1.5 met betrekking tot de natuurvisie aangevuld, om beter tot uitdrukking te brengen dat deze visie betrekking heeft op de volle breedte van het beleidsveld van natuur- en landschapsbescherming. In het bijzonder is het element van de bescherming van waardevolle landschappen toegevoegd aan de onderwerpen van rijksbeleid waaraan in de natuurvisie aandacht wordt besteed, mede in het licht van de rijksverantwoordelijkheid ten aanzien van landschappen die op de Unesco-werelderfgoedlijst zijn geplaatst en de in begrotingsakkoord 2013 tot uitdrukking gebrachte rijksverantwoordelijkheid ten aanzien van landschappen met belangrijke natuurwaarden. Ook is bij de samenhang met het economische beleid verduidelijkt dat verduurzaming van de economie daarbij voorop staat. Een en ander heeft geleid tot enkele redactionele wijzigingen in artikel 1.5 en tot aanvulling van paragraaf 5.1 van de memorie van toelichting.

De Afdeling wijst er terecht op dat het voorgestelde wettelijke instrumentarium niet op zichzelf staat en dat het natuurbeschermingsbeleid daarnaast ook andere belangrijke componenten bevat, zoals de realisering, het beheer en de planologische bescherming van de ecologische hoofdstructuur, de bescherming van natuur tegen potentieel schadelijke handelingen via de milieutoets in het kader van de omgevingsvergunning en het gebiedsgerichte beleid. De Afdeling merkt in dit verband op dat er belangrijke verschillen zijn tussen het vergunningenregime van de Natuurbeschermingswet 1998 en de planologische bescherming. Zij uit in verband daarmee ook twijfels over de gelijkwaardigheid van de planologische bescherming aan het beschermingsniveau dat de Natuurbeschermingswet 1998 thans biedt voor beschermde natuurmonumenten en voor natuurwaarden en landschapswaarden in Natura 2000-gebieden waarvan de bescherming niet onmiddellijk uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn voortvloeit.

Het kabinet merkt op dat het uitgangspunt niet zozeer is dat een gelijkwaardige bescherming wordt geboden, maar dat sprake moet zijn van een «adequaat» beschermingsniveau. Dat er verschillen zijn, onderschrijft het kabinet, maar dat wil niet zeggen dat er onvoldoende instrumenten zouden zijn om een adequate bescherming te bieden, in aanvulling op de bescherming die uitgaat van de soortenbeschermingsbepalingen en de bepalingen ter bescherming van houtopstanden als opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel.

Daarbij moet voorop worden gesteld dat een groot deel van de gebieden waar het om gaat eigendom zijn van organisaties en particulieren die natuur- en landschapsbescherming als doel nastreven en daar het beheer op richten. Voorts zij erop gewezen dat – zoals aangegeven in paragraaf 6.6.1 van de memorie van toelichting – uit Alterra-onderzoek kan worden afgeleid, dat de in enkele gebieden spelende bedreigingen die aanvullende bescherming naast de planologische bescherming vergen, betrekking hebben op de stikstofbelasting en waterkwaliteit en -kwantiteit. De door de Afdeling genoemde instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998 kunnen daar maar in beperkte mate een antwoord op bieden. De aanpak van de stikstofproblematiek is vooral gebaat bij emissiereducerende maatregelen op landelijk niveau, welke onderdeel zijn van de programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. De waterproblematiek vergt vooral een algemene aanpak van het waterbeheer op gebiedsniveau. Waar de Afdeling opmerkt dat planologische instrumenten zich niet goed lenen om aan bestaande activiteiten beperkingen op te leggen, zij erop gewezen dat de mogelijkheden van de Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van beschermde natuurmonumenten op dit punt tamelijk theoretisch zijn: in het licht van de aan de orde zijnde belangenafweging wordt uiterst terughoudend omgegaan met het opleggen van extra beperkingen aan reeds vergunde activiteiten. Als bestaande functies zich echt niet verhouden met de nagestreefde natuur- en landschapsdoelstellingen, kan het vergunningenregime uiteraard mogelijkheden bieden (aanscherping, intrekking of niet-verlenging van een vergunning), maar dan zijn ook andere mogelijkheden denkbaar, zoals het «wegbestemmen´van functies of verlenen van subsidie voor bedrijfsverplaatsing. Voorts kunnen door middel van afspraken en in voorkomend geval subsidies wijzigingen in de bedrijfsvoering worden gestimuleerd. De door de Afdeling genoemde bevoegdheid van de Natuurbeschermingswet 1998 van de provincies – en soms het Rijk – om specifieke beheermaatregelen te treffen die de eigenaar en gebruiker van een terrein moeten gedogen is – voor zover het kabinet kan nagaan – ten aanzien van beschermde natuurmonumenten of nationale doelstellingen in Natura 2000-gebieden in de praktijk nooit toegepast. Waar het gaat om het door de Afdeling genoemde verschil ten aanzien van de externe werking die het vergunningenregime voor beschermde natuurmonumenten heeft, kunnen wanneer wenselijk ook nadere planologische eisen aan functies in het omliggende gebied worden gesteld door middel van aanscherping van de op dat gebied betrekking hebbende bestemmingsplannen. Ook kunnen in het aangrenzende gebied instrumenten als bedrijfsverplaatsing en ondersteunde landinrichting en dergelijke worden ingezet. De door de Afdeling gemaakte opmerking ten aanzien van de handhaving door gemeenten van bestemmingsplannen is van meer algemene aard en heeft evenzeer betrekking op andere ruimtelijke functies dan natuur. Het kabinet beziet samen met de provincies en gemeenten hoe dit kan worden verbeterd, in het kader van het interdepartementale programma «Eenvoudig Beter» onder leiding van de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Het kabinet is van oordeel dat er voldoende instrumenten zijn waarmee een adequate bescherming kan worden geboden aan de natuurwaarden en landschapswaarden in de ecologische hoofdstructuur, waartoe ook de beschermde natuurmonumenten behoren. Het kabinet acht het evenwel – mede in het licht van de opmerkingen van de Afdeling – aangewezen om, zoals aangegeven in onderdeel 2.1 van dit nader rapport, het wetsvoorstel aan te vullen met instrumentele mogelijkheden die in de toekomst zo nodig kunnen worden ingezet voor de bescherming van andere gebieden of natuurwaarden, dan de gebieden en waarden die het huidige kabinet centraal heeft gesteld (zie verder onderdeel 3.2.1 van dit nader rapport).

Op de vraag van de Afdeling of met de overeenkomstig het bestuursakkoord natuur herijkte ecologische hoofdstructuur de Europese, internationale en nationale natuurdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd, is ingegaan in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting. Het kabinet gaat ervan uit dat met de herijkte ecologische hoofdstructuur – naast de wettelijke bescherming van habitats en soorten overeenkomstig het onderhavige wetsvoorstel – een wezenlijke bijdrage wordt geleverd aan de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen. De afspraken in het bestuursakkoord natuur leiden immers tot een aanmerkelijke versnelling van de daadwerkelijke inrichting van de gebieden die onderdeel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur ten opzichte van het huidige realisatietempo. Voorts komt er meer focus te liggen op de voor de realisatie van de internationale natuurdoelstellingen vereiste kwaliteit. Inmiddels zijn er met het begrotingsakkoord 2013 ook aanvullende financiële middelen beschikbaar gekomen voor onder meer natuurbeheer en het afronden en inrichten van robuuste natuurgebieden. In 2016 zal een evaluatie worden uitgevoerd waarbij zal worden getoetst of de voorziene maatregelen toereikend zijn voor het realiseren van de internationale verplichtingen.

Het in de paragrafen 2.2 en 6.6.1 van de memorie van toelichting ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur en beschermde natuurmonumenten gestelde is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling verduidelijkt en aangevuld.

De Afdeling wijst er terecht op dat ook de gemeenten een belangrijke rol hebben bij de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving ingeval sprake is van locatiegebonden activiteiten met gevolgen voor Natura 2000-gebieden of beschermde soorten, door het zogenoemde aanhaken bij de omgevingsvergunning. Bij de totstandkoming van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ging het toenmalige kabinet ervan uit dat bij locatiegebonden activiteiten de uitvoering van de natuurtoets via de verlening van de omgevingsvergunning de regel zou zijn, en een afzonderlijk vergunningentraject op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en een afzonderlijk ontheffingstraject op grond van de Flora- en faunawet uitzonderingen zouden zijn. Meer in het algemeen is het bij de omgevingsvergunning steeds het uitgangspunt geweest dat, waar mogelijk, volledige integratie van alle omgevingstoetsen in die vergunning zou plaatsvinden.

Tegen die achtergrond is de in het wetsvoorstel voorziene verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning – nog steeds gekoppeld aan het regime van de verklaring van geen bedenkingen door het normaliter bevoegde gezag, meestal gedeputeerde staten – op zichzelf slechts een kleine en logische volgende stap, die zowel voor burgers en ondernemers als voor overheden meer duidelijkheid schept ten opzichte van de huidige situatie met een keuzemogelijkheid. Voor de capaciteit bij de gemeenten kan de voorgestelde wijziging ten opzichte van de ten tijde van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gemaakte inschattingen derhalve geen wezenlijke gevolgen hebben, zeker gezien de in dit wetsvoorstel voorziene versoberingen, zoals het schrappen van de vergunningplicht voor beschermde natuurmonumenten en de versobering van het soortenbeschermingsregime.

De gemeenten zouden, gegeven het feit dat in de natuurwetgeving al wordt aangehaakt bij de omgevingsvergunning, thans ook al over de benodigde kennis moeten beschikken. Het kabinet erkent evenwel dat de werkelijkheid een andere is en dat kennis en kunde bij gemeenten voor dit soort uitvoeringstaken niet altijd voldoende is. Al behoeven gemeenten overeenkomstig het voorstel niet zelf een natuurtoets uit te voeren – dat blijft de verantwoordelijkheid van de provincies en in sommige gevallen van het Rijk – zij moeten wel kunnen onderkennen dat een natuurtoets aan de orde is en bij de handhaving kunnen constateren of er sprake is van strijdigheid met voorwaarden die uit een oogpunt van natuurbescherming aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Het kabinet onderschrijft het grote belang om – ook los van het onderhavige wetsvoorstel – in de kennis en kunde van gemeenten te investeren. Dat gebeurt via het «traject implementatie natuurwetgeving», waarop in paragraaf 2.3.3 van dit nader rapport zal worden ingegaan, en via de regionale uitvoeringsdiensten.

Het kabinet is een warm voorstander van de oprichting van deze regionale uitvoeringsdiensten en ziet ook een belangrijke rol voor deze diensten weggelegd bij de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving. Het primaat voor de uitbreiding van het basistakenpakket van de regionale uitvoeringsdiensten ligt evenwel nadrukkelijk bij de gemeenten en provincies. Waar de Vereniging Nederlandse Gemeenten in haar advies zelf voor de ondervanging van het gebrek aan deskundigheid de relatie legt met de totstandkoming van de regionale uitvoeringsdiensten, verwacht het kabinet dat de gemeenten en provincies bij de eventuele uitbreiding van het takkenpakket de natuurwetgeving nadrukkelijk een plaats zullen geven. Het kabinet zal daar in regio’s waar dat niet gebeurt aandacht voor vragen.

Het kabinet onderkent het door de Afdeling aangegeven belang van afstemming tussen de verschillende bestuurslagen van de uitvoering van het natuurbeleid, waarbij het benadrukt dat op gebiedsniveau een regierol aan de provincies toekomt en dat – zoals ook de Afdeling meent – de regionale uitvoeringsdiensten een belangrijke functie toekomt waar het de afstemming van de uitoefening van wettelijke taken op regionaal niveau betreft. Het wetsvoorstel voorzag er in het voorgestelde artikel 1.5 al in dat in de natuurvisie wordt ingegaan op samenhang tussen het rijksbeleid en het beleid en de verantwoordelijkheden van andere overheden. Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Afdeling het aantal formele afstemmingsverplichtingen bij concrete besluiten vergroot, ook in de verhouding tussen Rijk en provincies. Verwezen zij naar de voorgestelde artikelen 2.10, tweede tot en met vijfde lid, 3.14, zevende lid, 3.17, derde lid, en 3.20, zesde lid. Tevens heeft een verduidelijking plaatsgevonden van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de provincies en het Rijk voor de realisatie van de Europese doelen ten aanzien van behoud en herstel van habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding door actief beleid (voorgesteld artikel 1.10). Deze verantwoordelijkheid hebben de provincies voor zover het de realisatie en het beheer van de ecologische hoofdstructuur betreft; het Rijk is verantwoordelijk voor het actieve beleid buiten de ecologische hoofdstructuur. Ten aanzien van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies waar het betreft de toekenning van het predicaat «nationaal park» aan natuurgebieden was op wettelijk niveau nog niets geregeld; daarin is in het voorgestelde artikel 8.3 in lijn met de afspraken van het bestuursakkoord natuur alsnog voorzien. Voor de afstemming van beleid en uitvoering ten aanzien van Natura 2000 bestaan specifieke overlegstructuren waarin het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen participeren. Nader zal worden bezien of daarnaast ook voor andere aspecten van de uitvoering van het natuurbeleid de afstemming genoegzaam is verzekerd. In het implementatietraject (onderdeel 2.3.3 van het nader rapport) zal aan de afstemming verder aandacht worden besteed.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting aangevuld met passages over de rol van gemeenten, de verzekering van de kennis en kunde bij gemeenten en provincies, de rol van regionale uitvoeringsdiensten en de verzekering van de onderlinge afstemming tussen overheden bij uitvoering.

Aangezien over de precieze betekenis van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak «WWF tegen de Italiaanse Staat» in het licht van het advies van de Afdeling discussie mogelijk lijkt te zijn, is de verwijzing naar deze uitspraak in paragraaf 7.3.4.2 van de memorie van toelichting geschrapt.

Het kabinet heeft de voorgestelde regeling van de landelijke vrijstelling voor diersoorten die landelijk of in landsdelen schade veroorzaken wel gehandhaafd. Het gaat hier immers, anders dan bij veel andere bevoegdheden, niet alleen om op lokaal of regionaal niveau te maken afwegingen. Het gaat bij de betrokken soorten om een provinciegrensoverstijgend probleem en een effectieve aanpak daarvan zal vaak gebaat zijn bij een gelijksoortige aanpak in alle betrokken provincies. Tegen die achtergrond ligt het in de rede dat het Rijk de mogelijkheid heeft regie te voeren door bij algemene maatregel van bestuur diersoorten aan te wijzen die op landelijk of landsdelig niveau schade veroorzaken, en voor de bestrijding van schade door die soorten te voorzien in een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie te verlenen vrijstelling van beschermingsbepalingen onder door hem te stellen voorwaarden. Daartoe strekt het voorgestelde artikel 3.14, eerste en tweede lid. Ook door verschillende organisaties die bij de schadebestrijding zijn betrokken is meer ten algemene aangedrongen op een regeling op landelijk niveau in plaats van op provinciaal niveau.

Toepassing van de in artikel 3.14, eerste en tweede lid, geboden mogelijkheid is evenwel geen automatisme. Ingeval het Rijk na overleg met de provincies vaststelt dat de verlening van vrijstelling voor de bestrijding van schade door een bepaalde diersoort beter op provinciaal niveau kan plaatsvinden, wordt deze diersoort niet aangewezen bij de in artikel 3.14, eerste lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur en behouden de provincies al hun bevoegdheden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in artikel 3.14, eerste lid, deze overlegverplichting met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht. In lijn hiermee is paragraaf 7.3.4.2 van de memorie van toelichting aangepast.

Het kabinet wijst erop dat de aangehaalde uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak «Association pour la protection des animaux sauvages» nadrukkelijk een uniforme regeling van de periode waarin de jacht is toegestaan voorop lijkt te stellen. De zaak ging over verschillende sluitingsdata van de jacht voor verschillende vogelsoorten, maar er is geen aanwijzing dat het Hof anders redeneert ten aanzien van de opening van de jacht of meer ruimte voor verschillen zou laten ingeval de bevoegdheden decentraal zijn belegd. Op zichzelf wordt in de uitspraak decentralisatie inderdaad niet uitgesloten, zoals de Afdeling opmerkt, maar waar uniformiteit voorop staat en differentiatie in periode een specifieke en adequate wetenschappelijk onderbouwing vergt is het de vraag of een decentrale benadering in casu aangewezen is. Centrale regie lijkt hier onontkoombaar.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is, ter verzekering van de noodzakelijke afstemming tussen het Rijk en de provincies, in het voorgestelde artikel 3.20, zesde lid, bepaald dat de ministeriële regeling inzake de opening van de jacht niet wordt vastgesteld dan nadat de provincies zijn gehoord.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling in dit onderdeel en in onderdeel 2.4 van het advies heeft het kabinet ervoor gekozen de thans geldende vergunningplicht voor handelingen die kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van habitats waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, of tot een significante verstoring voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, toch te handhaven – tezamen met de uitzondering voor bestaand gebruik.

Dat betekent dat – anders dan in het aan de Afdeling voorgelegde voorstel het geval was – de reikwijdte van de aanschrijvingsbevoegdheid ten opzichte van de geldende wetgeving niet wordt vergroot. Nieuw is wel dat in casu de «lex silencio positivo» komt te gelden, wat betekent dat, als het bevoegd gezag niet binnen een bepaalde termijn op de aanvraag van een vergunning heeft besloten, de aangevraagde vergunning geacht wordt te zijn verleend. In het voorgestelde beschermingsregime voor dier- en plantensoorten waarvoor de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geen specifieke beschermingsmaatregelen eisen komt in beginsel een verbod op schadelijke handelingen zoals doden, vangen en beschadiging van rustplaatsen te gelden met de mogelijkheid om een ontheffing aan te vragen (voorgesteld artikel 3.10). De eerdere gedachte van een enkele meldingsplicht in plaats daarvan wordt door het kabinet losgelaten naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling in het onderhavige onderdeel en onderdeel 2.4 van haar advies. Ook hier zal de ontheffingsaanvraag worden gekoppeld aan de toepassing van de «lex silencio positivo». Wel wordt de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om – kort gezegd – voor concrete categorieën van activiteiten in een vrijstelling van de vergunningplicht te voorzien, zo nodig gekoppeld aan een meldplicht, gehandhaafd (via voorgesteld artikel 2.9, derde lid). En voor de soortenbescherming wordt de mogelijkheid geboden om bij ministeriële regeling categorieën van lichte ingrepen te benoemen waarvoor in plaats van een verbod een meldingsplicht komt te gelden (voorgesteld artikel 3.11). In de gewijzigde paragrafen 6.4.3.2 en 7.2.3 van de memorie van toelichting worden deze keuzen verder toegelicht.

Een en ander betekent dat de verschuiving van de bestuurlijke lasten van de primaire besluitvormingsfase naar de toezichts- en handhavingsfase, voor welke verschuiving de Afdeling aandacht vraagt, niet zal plaatsvinden. Tegelijk betekenen de wijzigingen ten opzichte van het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel dat de besparing bij de provincies op het vlak van gebiedsbescherming beperkt blijft tot het vervallen van de vergunningplicht voor beschermde natuurmonumenten. Deze besparing betekent het vervallen van 156 vergunningaanvragen op jaarbasis – namelijk 80% van het totale aantal vergunningen van 195 dat thans door provincies en Rijk wordt verleend – neerkomende op een vermindering van de bestuurlijke lasten met € 625 000. Voor de soortenbescherming betekent dit dat het – anders dan is gebeurd in de memorie van toelichting als voorgelegd aan de Afdeling – niet in de rede ligt een correctie op de extra lasten voor provincies toe te passen wegens een wezenlijke vermindering van het totale aantal door de overheid te behandelen aanvragen van ontheffingen. De lasten voor soortenbescherming die de provincies van het Rijk overnemen komen zonder deze correctie neer op € 4,8 miljoen.

Per saldo, na aftrek van de lastenvermindering voor gebiedsbescherming, nemen de lasten van de provincies toe met € 4 175 000. Voor ongeveer € 800 000 bestaan deze lasten uit kosten voor toezicht en handhaving. De overige lasten kunnen door de provincies geheel uit de heffing van leges worden gedekt.

Ten aanzien van de opmerking van de Afdeling over de exotenbestrijding, zij erop gewezen dat de provincies in de praktijk van de afgelopen jaren altijd hebben zorg gedragen voor het populatiebeheer van soorten exoten die niet meer geëlimineerd kunnen worden op grond van artikel 67 van de Flora- en faunawet. Het gericht elimineren van kleine populaties in een vroegtijdig stadium ligt in het logische verlengde hiervan: het tijdig elimineren voorkomt dat in een later stadium – grotere – beheerinspanningen nodig zijn en moet dus leiden tot een besparing in plaats van extra lasten. Op jaarbasis worden overigens niet meer dan 2 à 5 gerichte acties op dit punt verwacht. De paragrafen 7.4.4 en 11.5 van de memorie van toelichting zijn in de deze zin aangevuld.

Zoals in het voorgaande in onderdeel 2.3.1.1 van het nader rapport is aangegeven, is destijds bij de totstandkoming van de invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ervan uitgegaan dat een eigenstandig vergunningentraject op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of een eigenstandig ontheffingstraject op grond van de Flora- en faunawet uitzondering zou zijn. De specifieke aanvullende werkzaamheden voor gemeenten vanwege het aanhaken van de natuurwetgeving bij de omgevingsvergunning zijn daarbij van een beperkt karakter als zij worden afgezet tegen de handelingen die de gemeenten ook al moeten verrichten voor de verlening, het toezicht op de naleving en de handhaving van de omgevingsvergunning voor andere aspecten. De inhoudelijke natuurtoets, die de grootste last veroorzaakt, wordt niet uitgevoerd door de gemeenten maar door het reguliere bevoegd gezag voor de vergunning- of ontheffingverlening, meestal gedeputeerde staten en soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Daar komt bij dat het Rijk ervan uitgaat dat gemeenten de kosten voor de behandeling van aanvragen op de aanvrager verhalen. Met het oog daarop is door het Rijk samen met het IPO en de VNG in 2009 een leidraad opgesteld.145 Het toezicht op de naleving en de handhaving kan in de praktijk wel een beperkte lastenverzwaring betekenen.

Het kabinet acht de veronderstelling dat de extra lasten weggestreept kunnen worden tegen lastenverminderingen als gevolg van bijvoorbeeld het vervallen van de vergunningplicht voor beschermde natuurmonumenten alleszins reëel. De memorie van toelichting kan op dit punt evenwel niet verder worden gekwantificeerd, omdat geen kwantitatieve gegevens voor handen zijn.

Zoals in onderdeel 2.3.1.1 van het nader rapport is aangegeven, verwacht het kabinet evenals de Vereniging Nederlandse Gemeenten dat met de oprichting van de regionale uitvoeringsdiensten en met de beschikbaarheid van adequate natuurgegevens eventuele knelpunten bij gemeenten in de uitvoering en handhaving kunnen worden opgelost. Bij het invoeringstraject voor dit wetsvoorstel wordt daaraan aandacht besteed.

Terecht wijst de Afdeling op het belang van een uitgebreid communicatie- en implementatietraject bij de decentralisatie van taken en bevoegdheden naar provincies en gemeenten. Een dergelijk uitgebreid traject acht het kabinet niet alleen van belang voor de uitvoerende diensten zelf maar ook voor burgers en bedrijven. Door het bedrijfsleven, provincies en gemeenten is tijdens de consultatieronde het belang van de behoefte aan duidelijkheid in de praktijk onderstreept.

Daarom investeert het kabinet in het ontzorgen van burgers en bedrijven bij de uitvoering van de natuurwetgeving, via het hiervoor kort aangehaalde traject implementatie natuurwetgeving, dat door provincies, gemeenten en Rijk wordt gedragen en dat inhoud wordt gegeven in goede afstemming met het bedrijfsleven en natuurorganisaties. In dat kader wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de dienstverlening door betrokken overheden bij de behandeling van aanvragen van vergunningen en ontheffingen. Ook zal in dit traject worden voorzien in een vergroting van kennis over de vereisten van de natuurwetgeving in de praktijk, zowel bij bedrijven en burgers als bij overheden, zodat het voor burgers en bedrijven duidelijk en voorspelbaar is wat de natuurwetgeving van hen in een concreet geval vereist. Van belang hierbij is tevens dat zij toegang tot voldoende betrouwbare natuurgegevens hebben, op een eenvoudige wijze tegen de laagst mogelijke kosten, zoals gevraagd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten in haar advies over het wetsvoorstel (hierna: VNG), het IPO en het bedrijfsleven.

Met deze gezamenlijke investering van Rijk, provincies en gemeenten is naar het oordeel van het kabinet gewaarborgd dat de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, plaats zal vinden op een moment dat alle betrokken overheden voldoende zijn toegerust om hun nieuwe taken en bevoegdheden te kunnen uitvoeren.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting overeenkomstig bovenstaande aangevuld.

Ten aanzien van de facilitatie van de overgang van taken en bevoegdheden naar decentrale overheden door middel van voldoende financiering verwijst het kabinet naar paragraaf 2.3.2 van dit nader rapport.

De Afdeling merkt op dat in het huidige stelsel is voorzien in een vergunningenregime en de mogelijkheid van het treffen van beheermaatregelen ter bescherming van de complementaire doelen. Met de bescherming van het complementaire doel wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het herstel van de gunstige staat van instandhouding van een aantal soorten waarvan de staat van instandhouding zeer ongunstig is. De complementaire doelen dragen derhalve bij aan (en zijn nodig voor) het bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit beide richtlijnen.154

In de toelichting wordt het vervallen van de complementaire doelen slechts beknopt gemotiveerd. Zo wordt niet ingegaan op de werking van het huidige stelsel van complementaire doelen, noch op de gevolgen van het vervallen van deze doelen voor reeds genomen aanwijzingsbesluiten. Een en ander klemt in het bijzonder ten aanzien van die besluiten waarin bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een soort rekening is gehouden met de opname van een complementair doel in een ander aanwijzingsbesluit.

Hoewel de regering ervan uitgaat dat met de planologische bescherming voor de EHS een gelijkwaardig beschermingsniveau voor de complementaire doelen wordt geboden, blijven belangrijke verschillen tussen een vergunningenregime en planologische bescherming in de toelichting onbesproken. De Afdeling wijst in dit verband naar het gestelde in paragraaf 2.2.

Gelet op het voorgaande en het gestelde in paragraaf 2.2 is de Afdeling er niet van overtuigd dat met het beschermingsregime voor de EHS een zelfde beschermingsniveau voor de complementaire doelen kan worden geboden als thans in de Nbw 1998 is voorzien. Nu dat gelet op de toelichting wel is beoogd en mede gelet op de rol van de complementaire doelen bij het nakomen van de richtlijnverplichtingen voor soorten die in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeren, adviseert de Afdeling het voorstel op dit punt nader te bezien.

De Afdeling merkt op dat inherent aan een vergunning is dat deze voorafgaand aan de handeling wordt verleend. Ook voor de bevoegdheid tot het opleggen van een verplichting geldt dat deze voorafgaand aan een handeling kan worden uitgeoefend, maar het ligt veeleer voor de hand dat deze ten tijde of na afloop van een handeling wordt toegepast. Wanneer een burger of bedrijf niet meer verzoekt om vergunningverlening, zal het bevoegd gezag zelf actief moeten optreden, al dan niet naar aanleiding van klachten. Het is denkbaar dat een veelal repressief toegepaste bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen de natuurdoelstellingen in gevaar zal brengen, mede gelet op het specifieke karakter van natuurwaarden. Er bestaat een reëel risico dat aantasting door vergunningvrije handelingen onomkeerbare schade toebrengt aan de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een beschermd gebied. Het treffen van passende maatregelen ten tijde van of nadat de handeling heeft plaatsgevonden – en de schade is opgetreden – heeft dan geen of nauwelijks nut. De kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten is dan reeds verslechterd en de storende factoren met significant effect zijn dan reeds opgetreden. Voor de Natura 2000-gebieden betekent dit dat niet kan worden voldaan aan de vereisten van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling wijst erop dat een meldingsverplichting uitkomst zou kunnen bieden.160

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.

In artikel 5 van de Habitatrichtlijn is voorzien in de procedure voor geschillen tussen de Europese Commissie en een lidstaat over de aanmelding van gebieden door de lidstaat.161 Ingevolge artikel 5, vierde lid, is gedurende die procedure artikel 6, tweede lid, van toepassing op het betrokken gebied. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat het van toepassing zijn van dit beschermingsregime gedurende de procedure van het geschil in nationaal recht moet worden omgezet.162

Zoals hiervoor is besproken is in het voorstel voorzien in verschillende instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze instrumenten kunnen ten aanzien van Natura 2000-gebieden worden toegepast. Gelet op de definitie van Natura 2000-gebied in artikel 1.1, zijn de instrumenten niet van toepassing gedurende de periode waarin er een geschil is met de Europese Commissie over de aanmelding van een gebied.163 Het voorstel voorziet daardoor niet in een omzetting van artikel 5, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.164

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

Het voorstel voorziet niet in een beschermingsregime voor Habitatrichtlijngebieden die door Nederland bij de Europese Commissie zijn aangemeld of waarvan door de lidstaat niet wordt betwist dat deze hadden moeten worden aangemeld. Het Hof van Justitie is van oordeel dat de lidstaat voor deze situaties dient te voorzien in een beschermingsregime, ten einde te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de richtlijnen in de periode tot de vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang wordt gefrustreerd.165

Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie kan een beschermingsregime voor deze situaties niet worden gemist. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen.

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied toestemming kan worden verleend als op grond van een (voorafgaande) passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Als deze zekerheid niet kan worden verkregen kan slechts toestemming worden verleend als er geen alternatieven zijn, er dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn en als de schade wordt gecompenseerd.

De voorafgaande beoordeling van plannen en projecten is van toepassing op Vogelrichtlijngebieden en op Habitatrichtlijngebieden.166 Het moment waarop deze verplichting voor de gebieden gaat gelden (de relevante peildata) is verschillend.

Voor Vogelrichtlijngebieden, die na de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, 10 juni 1994, zijn aangewezen, is artikel 6, derde en vierde lid, van toepassing vanaf het moment waarop het aanwijzingsbesluit in werking treedt. Als het aanwijzingsbesluit vóór 10 juni 1994 in werking is getreden geldt het beschermingsregime vanaf 10 juni 1994.167

Voor Habitatrichtlijngebieden geldt het beschermingsregime vanaf het moment waarop de Europese Commissie een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang plaatst.168 De Europese Commissie heeft de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio, waarvan Nederland deel uit maakt, bij beschikking van 7 december 2004 vastgesteld.

Het voorstel voorziet niet in een instrument om projecten waarvoor na de relevante peildatum en voor de implementatie in de Nbw 1998 toestemming is verleend alsnog passend te beoordelen. Het vergunningregime dat is opgenomen in artikel 2.7, tweede lid, ziet naar het oordeel van de Afdeling niet op die situaties. De aanschrijvingsbevoegdheid en het treffen van maatregelen kunnen wel ten aanzien van deze projecten worden toegepast, maar deze instrumenten voorzien niet in een passende beoordeling.

De Afdeling adviseert aandacht te besteden aan dit voor de praktijk belangrijke vraagstuk, de toelichting op dat punt aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Nbw 1998 voorziet in een vergunningplicht voor projecten die een verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op een Natura 2000-gebied.170 Projecten zijn derhalve op grond van de Nbw 1998 al vergunningplichtig als ze enig verslechterend effect op een Natura 2000-gebied kunnen hebben.

In het voorstel wordt in artikel 2.7, tweede lid, nauw aangesloten bij de tekst van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vergunningplicht voor projecten is in het voorstel slechts aan de orde als het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

De Afdeling is van oordeel dat de nauwe aansluiting bij de richtlijntekst een reëel risico meebrengt dat de vergunningplichtigheid van een project pas wordt vastgesteld in een handhavingsprocedure door het bevoegd gezag, al dan niet op verzoek van een derde. Het project is dan mogelijk al volledig gerealiseerd zonder dat het vooraf passend is beoordeeld en kan schade hebben toegebracht aan de natuurwaarden. Ook is het mogelijk dat de uitvoering van een project dan alsnog moet worden stilgelegd.

Op grond van het voorgaande meent de Afdeling dat de nauwe aansluiting bij de richtlijntekst op dit punt een reëel risico meebrengt dat de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn onvoldoende is gewaarborgd.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de naleving van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt gewaarborgd en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling merkt op dat in het voorgestelde artikel 2.9 de wettelijke grondslag op basis waarvan het daar bedoelde plan wordt vastgesteld niet is vermeld. De omschrijving van het plan komt weliswaar overeen met de definitie van een ontwikkelingsgebied waarvoor op grond van de Crisis- en herstelwet een bestemmingsplan kan worden vastgesteld, maar door het ontbreken van een verwijzing naar de desbetreffende bepalingen uit de Crisis- en herstelwet is de werking van het voorgestelde artikel 2.9 niet beperkt tot bestemmingsplannen voor ontwikkelingsgebieden als bedoeld in de Crisis- en herstelwet.177 Het voorstel voorziet aldus, anders dan de hiervoor genoemde nota van wijziging, niet in een experimentele regeling maar in een structurele en generieke vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten die in de plannen als bedoeld in artikel 2.9 van het voorstel zijn beschreven. Voor een generieke en structurele vrijstellingsregeling is naar het oordeel van de Afdeling echter eerst plaats nadat ervaring is opgedaan met het experiment dat in de nota van wijziging wordt voorgesteld. De bedoeling van het experiment is immers om proefondervindelijk vast te stellen of de vervanging van de vergunningplicht voor een project door de toetsing van het project aan een toetsingskader in het plan, daadwerkelijk leidt tot een lastenverlichting en vereenvoudiging zoals beoogd.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te aan te passen.

Artikel 3.1 bevat het beschermingsregime voor vogels. Het behelst een verbod op het verrichten van bepaalde handelingen, zoals het opzettelijk doden of storen van vogels. Vrijstelling of ontheffing van deze verboden is onder bepaalde voorwaarden mogelijk.

Uit de toelichting blijkt dat beoogd is dat artikel 3.1 niet meer regelt dan de Vogelrichtlijn vereist.178 Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn echter uitsluitend betrekking op alle in het wild levende vogelsoorten. Nu de verbodsbepalingen in artikel 3.1 niet slechts van toepassing zijn op in het wild levende vogels heeft artikel 3.1 een ruimer toepassingsbereik dan de Vogelrichtlijn vereist en volgens de toelichting is beoogd. De Afdeling merkt daarbij nog op dat het bepaalde in het voorgestelde artikel 1.1, derde lid, op grond waarvan begrippen uit het voorstel die ook in de Vogelrichtlijn worden gebruikt de betekenis hebben die zij in de richtlijn hebben, niet betekent dat de reikwijdte van de verbodsbepaling beperkt is. In het voorgestelde artikel 1.1, derde lid, is niet verwezen naar artikel 1 van de Vogelrichtlijn.

Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt voorts dat de Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels van in het wild levende soorten.179 Dergelijke vogels zijn niet uitgezonderd van de verboden genoemd in de artikelen 3.1 en 3.2, hoewel uit de toelichting volgt dat ook op dit punt geen ruimere regeling is beoogd dan in de Vogelrichtlijn is voorzien.180

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting op deze punten met elkaar in overeenstemming te brengen.

Het voorstel bepaalt dat het verboden is vogels opzettelijk te storen. Dit verbod is evenwel niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.181

De Afdeling is van oordeel dat deze uitzondering op het verbod tot verstoring van vogels ertoe leidt dat het verbod in de praktijk niet of nauwelijks handhaafbaar is, zodat betwijfeld kan worden of op deze wijze het doel van de desbetreffende verbodsbepaling dat voortvloeit uit de Vogelrichtlijn kan worden bereikt.182

De Afdeling merkt op dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de toelichting wordt besproken,186 maar dat daarbij niet ingegaan wordt op de wijze waarop Nederland uitvoering geeft aan de mede uit artikel 12, eerste lid, voortvloeiende verplichting om preventief maatregelen te kunnen nemen om de gunstige staat van instandhouding van een soort te behouden of te herstellen. Aangezien het voorstel geen bepalingen bevat op grond waarvan (preventief) maatregelen kunnen worden genomen om de gunstige staat van instandhouding van een soort te behouden of te herstellen, terwijl de Habitatrichtlijn, mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie daartoe wel verplicht, voorziet het voorstel op dit punt niet in een toereikend instrumentarium om aan de richtlijnverplichtingen te voldoen.

De Afdeling wijst erop dat artikel 13, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 5 van de Vogelrichtlijn, waarin het beschermingsregime voor planten, onderscheidenlijk vogels is opgenomen, eveneens bepalen dat de lidstaten «de nodige maatregelen» treffen. Aangenomen mag worden dat de uitleg van deze artikelen niet anders zal zijn dan de uitleg van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen.

Ingevolge artikel 3.39, eerste lid, is er een Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten (Commissie), die fungeert als wetenschappelijke autoriteit, bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de EU-verordening 338/97.191

De Afdeling merkt op dat artikel 3.39 grotendeels is vormgegeven overeenkomstig het huidige artikel 82 van Ffw. De kwalificatievereisten voor de Commissieleden, zoals deskundigheid op het gebied van natuurbescherming, welzijn van dieren en de opvang van dieren, zijn evenwel komen te vervallen. Dit verschil wordt niet nader toegelicht.

Het gevolg van dit verschil is dat mogelijk niet wordt voldaan aan artikel 13, tweede lid, van de CITES-verordening, dat iedere Lid-Staat verplicht tot aanwijzing van een of meer wetenschappelijke autoriteiten die over de nodige kwalificaties beschikken en andere taken hebben dan die van de aangewezen administratieve instanties.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan dit verschil aandacht te besteden en zo nodig het voorstel aan te passen.

Het kabinet stelt vast dat de Afdeling met hem van mening is dat een nauwe aansluiting van de formulering van wettelijke voorschriften bij de formuleringen van de richtlijnen, zoals een uitgangspunt is van onderhavig wetsvoorstel, bijdraagt aan een transparante, effectieve en consistente toepassing van het EU-recht. Dit mede in het licht van het feit dat de complexe implementatie van de verplichtingen uit de richtlijnen in de nationale wetgeving regelmatig tot procedures hebben geleid.

Op de door de Afdeling gemaakte opmerkingen over de wijze waarop de bepalingen van de richtlijnen in het wetsvoorstel zijn geïmplementeerd en of met de gekozen instrumenten de doelen van de richtlijnen kunnen worden gehaald, wordt in het navolgende ingegaan.

Het kabinet deelt de mening van de Afdeling dat de aanvullende beschermingsmaatregelen nodig zijn voor het bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn. Zoals uiteengezet in paragraaf 2.2 van dit nader rapport is het kabinet van mening dat het scala aan maatregelen, aanvullend op de voorgestelde wettelijke regimes, een adequate bescherming van natuurwaarden biedt. Het kabinet houdt dan ook vast aan zijn beleid192 om voor Natura 2000-gebieden uitsluitend instandhoudingsdoelstellingen te beschermen die direct voortvloeien uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn, en dus bijvoorbeeld geen zogenoemde complementaire doelen.

Dat neemt niet weg dat het kabinet het, met de Afdeling, niet uit te sluiten acht dat na verloop van tijd, bijvoorbeeld op basis van de in paragraaf 2.2 van dit nader rapport aangehaalde evaluatie in 2016, aanvullende bescherming via dit wetsvoorstel, eenmaal wet, noodzakelijk kan blijken te zijn om de Europese resultaatsverplichtingen te realiseren. Daarbij kan het gaan om aanvullende doelstellingen binnen een Natura 2000-gebied, maar ook om bescherming van andere gebieden dan Natura 2000-gebieden.

Met het oog daarop heeft het kabinet besloten om ten aanzien van de bescherming van Natura 2000-gebieden de expliciete uitsluiting van andere instandhoudingsdoelstellingen dan die noodzakelijk voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (voorgesteld artikel 2.1, vierde lid), te laten vervallen, en om de bevoegdheid te introduceren om andere gebieden dan Natura 2000-gebieden aan te wijzen teneinde passende maatregelen te kunnen treffen wanneer dat noodzakelijk blijkt te zijn om de Europese resultaatsverplichtingen te verwezenlijken (voorgesteld artikel 2.11).

In paragraaf 6.2.5 van de memorie van toelichting zijn de overwegingen om nationale doelen in de aanwijzingsbesluiten te schrappen verduidelijkt; de paragraaf is ook aangevuld op het punt van de ruimte die het voorgestelde artikel 2.1, vierde lid, biedt om in de toekomst ter zake zo nodig een andere afweging te maken. In paragraaf 6.7 (nieuw) van de memorie van toelichting is ingegaan op de basis die het voorgestelde artikel 2.11 biedt om bijzondere beschermingsgebieden te introduceren. De paragraaf over rechtsbescherming (6.7 oud) is vernummerd tot 6.8.

Het kabinet wijst er op dat voor de volledige implementatie van de Habitatrichtlijn in de Natuurbeschermingswet 1998, de toets van projecten aan de vereisten van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zoveel mogelijk werd verricht bij het nemen van andere besluiten die voorzagen in de autorisatie van het project, bijvoorbeeld milieu(revisie)vergunningen, vrijstellingen op grond van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen en ontgrondingenvergunningen. Dit op basis van een zogenoemde richtlijnconforme interpretatie van de rechtstreeks werkende onderdelen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (zie artikel 4, vijfde lid, van die richtlijn).

Het kabinet kan zich voorstellen dat er projecten zijn geweest die in de aanloop naar de volledige implementatie van de Habitatrichtlijn niet formeel konden worden beoordeeld overeenkomstig de eisen van de Habitatrichtlijn – noch op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, noch op grond van enige andere wet via richtlijnconforme interpretatie. Die projecten zijn gerealiseerd, en het heeft geen zin om hiervoor alsnog een passende beoordeling te doorlopen. Desalniettemin zal het bevoegd gezag, wanneer dat noodzakelijk is voor de bescherming van een Natura 2000-gebied, op basis van de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid alsnog maatregelen kunnen treffen, bijvoorbeeld de oplegging van een verplichting om de mogelijke ecologische gevolgen te onderzoeken en zonodig maatregelen te treffen. In de toelichting op het voorgestelde artikel 9.4, achtste lid, is dit verduidelijkt.

De Afdeling constateert dat waar de memorie van toelichting spreekt van een «voldoende uitwerking» van projecten in plannen, de tekst van het wetsvoorstel een veel gedetailleerdere uitwerking van projecten in plannen met zich brengt. Zij adviseert de formulering van de wettekst in overeenstemming te brengen met de toelichting, die in dit geval leidend moet zijn.

Het kabinet onderschrijft deze opmerking van de Afdeling, en wijst in dit verband op het nader rapport op het advies over een nota van wijziging van het voorstel tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht.193 In dat wetsvoorstel was een soortgelijke bepaling opgenomen.194

Inmiddels heeft de Tweede Kamer een amendement van de leden Kuiken en Wiegman-Van Meppelen Scheppink195 aangenomen op het aangehaalde voorstel tot wijziging van de Crisis- en herstelwet, dat voorziet in een alternatieve, gelijkwaardige voorziening voor de toetsing van projecten op planniveau. Een belangrijk verschil ten opzichte van de oorspronkelijke voorziening is dat projecten onderworpen blijven aan een vergunningplicht, in plaats van daarvan uitgezonderd te zijn. Het plan bevat de voorwaarden waaronder een vergunning wordt verleend, en de voorschriften en beperkingen die moeten zijn verbonden aan de vergunning, wat maakt dat de vergunning een gebonden karakter heeft. De in het plan opgenomen voorwaarden, voorschriften en beperkingen worden aan een passende beoordeling onderworpen, zodat op voorhand de zekerheid is verkregen dat projecten die aan deze vereisten voldoen, de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten.

Het kabinet heeft deze alternatieve voorziening ook in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen (voorgesteld artikel 5.6), ter vervanging van het op plannen betrekking hebbende onderdeel van voorgestelde artikel 2.9, eerste lid, zoals aan de Afdeling was voorgelegd. Ook de formulering van deze alternatieve voorziening is in lijn met de opmerking van de Afdeling, aangezien zij veronderstelt dat de activiteiten en hun mogelijke effecten weliswaar in voldoende mate uitwerking van concreetheid worden beschreven in het plan, maar niet op detailniveau.

De Afdeling wijst met betrekking tot de voorbereidingsprocedure van de natuurvisie op het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus).198

Artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat de partijen bij het Verdrag zich, voor zover passend, inspannen om bij de voorbereiding van beleid betrekking hebbende op het milieu mogelijkheden te scheppen voor inspraak door het publiek.199

Zoals in de bij het Verdrag uitgegeven Implementation Guide200 is vermeld, kan uit de begripsomschrijving van het begrip «milieu-informatie» worden afgeleid, wat in het Verdrag moet worden verstaan onder «milieu».201 Het Verdrag van Aarhus definieert het begrip «milieu-informatie» onder andere als alle informatie betreffende onder meer de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen.202

Gelet op artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus, stelt de Afdeling vast dat de inhoud van de natuurvisie die betrekking heeft op het behoud en duurzaam beheer van de biologische diversiteit, valt onder de reikwijdte van het begrip «milieu» in de zin van het Verdrag. Hieruit volgt dat de inspanningsverplichting van artikel 7, vierde volzin, van toepassing is op de voorbereidingsprocedure voor de natuurvisie. Uit de toelichting blijkt niet dat dit is onderkend, waardoor onduidelijk is of het niet voorzien in een inspraakregeling een bewuste keuze is.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag op welke wijze ten aanzien van de natuurvisie gevolg zal worden gegeven aan artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus, en het voorstel zo nodig aan te passen.

Het voorstel biedt de grondslag om bij of krachtens amvb een programma vast te stellen dat tot doel heeft a) de belasting van natuurwaarden van Natura 2000-gebieden te verminderen met het oog op het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden, of b) de staat van instandhouding van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten te verbeteren.203 Ingevolge het voorstel bevat de amvb in elk geval a) de aanwijzing van één of meer bestuursorganen die het programma vaststellen en regelt deze de betrokkenheid van de bestuursorganen die het mede aangaat, b) regels over de inhoud van het programma, waaronder de opname van maatregelen die de belasting van natuurwaarden verminderen, onderscheidenlijk die de staat van instandhouding van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten verbeteren, de geldigheidsduur van het programma, de voorwaarden waaronder het programma tussentijd kan worden gewijzigd, de vervanging van in het programma opgenomen maatregelen door andere maatregelen en de verwijdering van maatregelen uit het programma. Tevens is bepaald dat provinciale staten voor het bereiken van bovengenoemd doel een programma kunnen vaststellen dat van toepassing is in hun provincie en in dat geval de bestuursorganen betrekken die dat mede aangaat.204

De Afdeling stelt vast dat de regeling betreffende de programmatische aanpak in het voorstel buitengewoon summier is. Ten eerste constateert de Afdeling dat op het niveau van de wet noch op het niveau van de amvb iets wordt geregeld respectievelijk iets moet worden geregeld over waarborgen die de totstandkoming van het programma omgeven. De Afdeling is van oordeel dat het voorstel ook procedurele vereisten voor de totstandkoming van een programma moet bevatten. Zij wijst hierbij op de mogelijkheid om de uniforme algemene voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht op de voorbereiding van een programma van toepassing te verklaren. Voorts is het bij een programmatische aanpak van belang dat de resultaten van het programma tussentijds worden beoordeeld, zodat aanvullende maatregelen kunnen worden genomen indien de doelstellingen niet worden behaald. Daarom is de Afdeling van oordeel dat het voorstel expliciet zou moeten voorzien in een verplichting tot het opnemen van monitoringsvereisten alsmede in een plicht tot aanpassing van het programma als blijkt dat de doelstellingen van het programma op basis van de daarin opgenomen maatregelen niet meer behaald kunnen worden. Tot slot leest de Afdeling het voorstel aldus dat de vereisten die voor andere programma's gelden, niet gelden voor programma's vastgesteld door provinciale staten.205 Niet duidelijk is wat hiervoor de reden is.

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

Ingeval van dringende noodzaak kan de Minister van EL&I op grond van artikel 12 van de Nbw 1998 een Natura 2000-gebied voorlopig aanwijzen. Het in de Nbw 1998 opgenomen vergunningenregime voor projecten en andere handelingen die verslechterende of significant verstorende gevolgen kunnen hebben, is ook van toepassing op voorlopig aangewezen gebieden.

De mogelijkheid een gebied voorlopig aan te wijzen is in het voorstel niet opgenomen.

Voorts wijst de Afdeling erop dat artikel 9.1 van het voorstel, waarin overgangsrecht is opgenomen voor besluiten tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied, geen betrekking heeft op besluiten tot voorlopige aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Dit betekent dat vanaf het moment van inwerkingtreding van het voorstel er geen beschermingsregime meer geldt voor de voorlopig aangewezen Natura 2000-gebieden.206

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

De Minister van EL&I wijst zogeheten Natura 2000-gebieden aan met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.207 Gedeputeerde staten stellen, eveneens met toepassing van de u.o.v., een beheerplan vast voor een Natura 2000-gebied.208 Intrekking of wijziging van een aanwijzing van een Natura 2000-gebied dan wel wijziging van een beheerplan kunnen ingevolge artikel 2.1, zevende lid, dan wel artikel 2.3, zesde lid, al dan niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb plaatsvinden.

Volgens de toelichting kan de Minister van EL&I van de u.o.v. afzien bij zeer beperkte wijzigingen, zoals kleine grenscorrecties, in verband met de snelheid en de beperking van bestuurslasten. Bij meer ingrijpende wijzigingen – met ecologische gevolgen of sociaal-economische repercussies voor de instandhoudingsdoelstellingen – zal de Minister van EL&I wel besluiten tot toepassing van de u.o.v.209 Een overeenkomstige toelichting is opgenomen voor de bevoegdheid van gedeputeerde staten ten aanzien van het beheerplan.210

De Afdeling merkt op dat de toelichting bij beide artikelen niet overeenstemt met de tekst van de artikelen 2.1 en 2.3. Deze artikelen geven in de voorgestelde formulering een ongeclausuleerde discretionaire bevoegdheid tot het afzien van de u.o.v. aan de Minister van EL&I en gedeputeerde staten.

De Afdeling adviseert de tekst van de artikelen 2.1, zevende lid, en 2.3, zesde lid, in overeenstemming te brengen met de toelichting en in deze voorschriften op te nemen dat op een besluit tot wijziging afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is, indien het een wijziging van ondergeschikte aard betreft.211

Het voorstel voorziet in de vaststelling van een beheerplan voor Natura 2000-gebieden.212 Het beheerplan bevat de te treffen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor een Natura 2000-gebied. Het beheerplan is één van de instrumenten waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 3 van de Vogelrichtlijn.

Ingevolge artikel 2.3, vijfde lid, kunnen de maatregelen in plaats van in het beheerplan worden beschreven in een ander plan, in een programma of een visie dat, onderscheidenlijk die geheel of mede betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van het desbetreffende Natura 2000-gebied. Als het plan, programma of de visie wordt vastgesteld door een ander bevoegd gezag, geschiedt de beschrijving van de maatregelen niet dan na instemming van de gedeputeerde staten die bevoegd zouden zijn het beheerplan vast te stellen. De laatste volzin van artikel 2.3, vijfde lid, luidt: «Verwijzingen naar het beheerplan voor het desbetreffende gebied in deze wet en de daarop berustende bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar het plan, het programma of de visie bedoeld in de eerste volzin».

De Afdeling wijst erop dat de strekking van de laatste volzin van artikel 2.3, vijfde lid, onduidelijk is. Met deze bepaling wordt volgens de toelichting tot uitdrukking gebracht dat «alle essentiële functies van het beheerplan – ook als het deel uit maakt van een ander plan – intact blijven».213 De Afdeling leidt daaruit af dat beoogd is te regelen dat het bepaalde in het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, op grond waarvan de bevoegde bestuursorganen zorg dragen voor een tijdige uitvoering van de door hen te treffen in het beheerplan opgenomen maatregelen, ook van toepassing is op de maatregelen die in plaats van in het beheerplan in een ander plan, programma of visie zijn opgenomen. Het voorstel bevat echter ook procedurele bepalingen over de totstandkoming van het beheerplan en de beroepsmogelijkheden tegen het beheerplan.214 Niet duidelijk is of met de laatste volzin van artikel 2.3, vijfde lid, is beoogd om deze bepalingen in de plaats te stellen van andersluidende bepalingen die gelden voor de plannen, programma's en visies waarin de maatregelen worden opgenomen, dan wel dat beoogd is deze bepalingen aanvullend van toepassing te laten zijn op een plan, programma of visie waarin de maatregelen worden opgenomen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

Artikel 7.1, derde lid, bepaalt dat in aanvulling op artikel 5:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de ambtenaren die met het toezicht op de naleving op het bepaalde bij of krachtens het voorstel zijn belast, met medeneming van de benodigde apparatuur een woning kunnen binnentreden zonder toestemming van de bewoner. De toelichting geeft aan dat het kabinet deze bevoegdheid noodzakelijk acht om op te treden tegen illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische soorten. Veel dieren zoals tropische vogels en reptielen, worden immers binnenshuis gehouden, of in buitenvolières die alleen toegankelijk zijn via de woning. Op basis van deze voorgestelde bevoegdheid kunnen toezichthouders wanneer zij vermoeden dat in een woning illegaal dieren of planten worden gehouden of verhandeld, daar binnentreden.

De Afdeling wijst erop dat toepassing van de voorgestelde bevoegdheid een inbreuk vormt op het huisrecht zoals beschermd in artikel 8 van het EVRM en artikel 12 van de Grondwet. Voor elke nieuwe wettelijke bevoegdheid geldt dat zij moet voldoen aan de vereisten van noodzaak en evenredigheid. Aan die eisen komt een bijzonder gewicht toe als sprake is van een inbreuk op een grondrecht, zoals in dit geval het huisrecht, en daarmee de toelaatbaarheid aan de orde is in de zin van het EVRM, in dit geval artikel 8. De Afdeling meent dat de toelichting te summier is waar het gaat om de motivering van de noodzaak van de voorgestelde bevoegdheid. De toelichting geeft bijvoorbeeld geen inzicht in de bestaande problemen op het terrein van toezicht en handhaving betreffende illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische soorten die de wenselijkheid van additionele bevoegdheden zouden aantonen. Voorts dient in het kader van de evenredigheid de voorgestelde bevoegdheid niet verder te gaan dan voor het doel noodzakelijk is. De Afdeling meent daarom dat indien de voorgestelde bevoegdheid noodzakelijk wordt geacht om op te treden tegen illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische soorten, deze ook zodanig moet worden geclausuleerd dat hij alleen daartoe kan worden gebruikt. In dit licht is ook niet duidelijk of alle in artikel 7.1, eerste lid, genoemde categorieën ambtenaren over de betreffende bevoegdheid zouden moeten kunnen beschikken.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel aan te passen.

Op grond van het voorstel kan de Minister een bestuurlijke boete opleggen voor het niet-nakomen van administratieve verplichtingen op het terrein van de handel in beschermde diersoorten en plantensoorten en de handel in illegaal gekapt hout en de producten die hiervan gemaakt zijn.215 Diezelfde gedragingen zijn op basis van het voorstel ook aangewezen als economisch delict.216

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt gemotiveerd door aan te geven dat het voor dergelijke vergrijpen wenselijk is dat een lik-op-stuk-beleid kan worden gevoerd en dat overtredingen snel worden bestraft. Tegelijkertijd is het volgens de toelichting niet wenselijk om het Openbaar Ministerie te belasten met het vervolgen of afdoen van vaker voorkomende en relatief lichtere vergrijpen.217

Volgens de toelichting zal naast de bestuurlijke boete ook gebruik kunnen worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking.218 Ook de bestuurlijke strafbeschikking wordt ingevoerd om de handhaving effectiever en efficiënter te laten verlopen doordat strafbare feiten van geringe ernst of eenvoudige aard eenvoudiger strafrechtelijk worden gehandhaafd.219 Niet duidelijk is of de bestuurlijke strafbeschikking ook kan worden toegepast voor die vergrijpen waarvoor krachtens het voorstel een bestuurlijke boete zal kunnen worden opgelegd.

De toelichting gaat niet in op de motieven om ten behoeve van de handhaving van de voorschriften van het voorstel de mogelijkheid te creëren om bestuurlijke boetes én bestuurlijke strafbeschikkingen op te leggen. Voor zover deze bevoegdheden ten aanzien van dezelfde vergrijpen kunnen worden toegepast is het de vraag waarom beide bevoegdheden nodig zijn. Voor zover deze bevoegdheden niet ten aanzien van dezelfde vergrijpen kunnen worden toegepast, ontbreekt in de toelichting een motivering waarom in sommige gevallen de bestuurlijke boete en in andere gevallen de bestuurlijke strafbeschikking kan worden toegepast.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

Het voorstel voorziet in de mogelijkheid om de naleving van de zorgplicht strafrechtelijk te handhaven: het voorgestelde artikel 10.13 van het voorstel wijzigt hiertoe artikel 1a, onder 2^e, van de Wet op de economische delicten. Deze mogelijkheid is nieuw ten opzichte van de Ffw en de Nbw 1998. De onbepaaldheid van de open norm van het voorgestelde artikel 1.9 roept de vraag op of de overtreder voorafgaand aan zijn handelen voldoende duidelijkheid heeft over de te overtreden norm, met andere woorden of de strafbare gedraging voldoende wettelijk is bepaald. Als gevolg van de gekozen opzet kan de zorgplicht een nadere concretisering krijgen in de fase van het toezicht. Daardoor ligt de strafrechtelijke handhaving daarvan in eerste instantie niet in de rede. In de toelichting ontbreekt een overtuigende analyse waaruit blijkt dat strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht noodzakelijk en effectief is.

Weliswaar wordt in de toelichting op verschillende plekken ingegaan op de handhaving van de zorgplichtbepaling,220 maar een expliciete afweging inzake de keuze voor het strafrecht wordt niet gegeven.221 Evenmin wordt ingegaan op de zogenoemde «bestuursafhankelijkheid» van het openbaar ministerie: in hoeverre kan een zorgplicht die via het bestuursrechtelijke traject nog niet is ingevuld strafrechtelijk worden gehandhaafd? Voorts is onduidelijk in hoeverre een zorgplicht die nog nadere invulling behoeft door het bestuur in overeenstemming is met het legaliteitsbeginsel.222 Ook wordt niet ingegaan op de vraag hoe wordt gewaarborgd dat strafrechtelijke handhaving van de bepaling verantwoord plaatsvindt. Een rechter zal eisen stellen aan de stelplicht van het Openbaar Ministerie, hetgeen betekent dat de officier van justitie in zijn tenlastelegging voldoende concreet moet aangeven welke maatregelen de verdachte had behoren te treffen.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling niet overtuigd van de doelmatigheid en de opportuniteit van strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht. Gelet hierop adviseert de Afdeling de strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling wijst erop dat in het overgangsrecht voor ambtshalve te nemen besluiten, zoals het aanwijzingsbesluit voor een Natura 2000-gebied of het beheerplan, alleen is voorzien in de gelijkstelling van deze besluiten, als het besluit van kracht is op het moment waarop de Wet natuurbescherming in werking treedt.223 Voor dergelijke besluiten die wel zijn genomen, maar op het moment van inwerkingtreding van de wet nog niet van kracht zijn, bijvoorbeeld omdat de bekendmaking daarvan nog niet heeft plaatsgevonden, is niet voorzien in overgangsrecht. Ook het overgangsrecht voor lopende procedures, opgenomen in artikel 9.10, eerste lid, regelt deze situatie niet. Daarin is alleen voorzien in overgangsrecht voor besluiten op aanvraag.

De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen.

De onmiddellijke werking van het nieuwe recht op nog in procedure zijnde bezwaarschriften tegen Nbw 1998-vergunningen voor locatiegebonden activiteiten, roept evenzeer vragen op. De onmiddellijke werking betekent ook hier dat burgemeester en wethouders als bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning de behandeling van het bezwaarschrift moeten overnemen. Voor omgevingsvergunningen die mede betrekking hebben op een natuurtoestemming kent de Wabo echter geen bezwaarprocedure. Bovendien hebben burgemeester en wethouders bij de verlening van de omgevingsvergunning zelf geen enkele beoordelingsruimte ten aanzien van de verlening of weigering van de natuurtoestemming. Zij zijn op dat punt gebonden aan de door gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bedenkingen.

In dat licht bezien is het niet logisch de behandeling van een bezwaarschrift tegen een Nbw 1998-vergunning op grond van het overgangsrecht bij burgemeester en wethouders te leggen.

Artikel 9.10, derde lid, is onder meer van belang voor aanhangige beroepszaken in procedures waarin op grond van het oude recht een andere rechterlijke instantie bevoegd is dan op grond van het nieuwe recht. Het gaat dan om besluiten op grond van de Nbw 1998229 en de Boswet.230 Uit artikel 9.10, derde lid, volgt dat de inwerkingtreding van het nieuwe recht geen gevolgen heeft voor een op grond van het oude recht ingesteld beroep. De rechterlijke instantie die volgens het oude recht bevoegd was, blijft de bij hem aanhangige beroepen behandelen.

Deze regeling sluit aan bij jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over gevallen waarin bij een wijziging van rechterlijke instanties geen overgangsrecht is opgenomen.231 Uit die jurisprudentie volgt dat ook van belang is te regelen welke rechterlijke instantie bevoegd is kennis te nemen van beroepen gericht tegen een besluit dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe recht is genomen, maar daarna wordt bekendgemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in een situatie waarin niet was voorzien in overgangsrecht geoordeeld dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat het moment van bekendmaking van een besluit dan bepalend is voor de toepasselijkheid van het oude dan wel het nieuwe recht.232

De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen.

De gelden uit het Faunafonds worden door een decentralisatie-uitkering gedecentraliseerd naar het Provinciefonds. Per 1 januari 2014 gaan de gelden deel uitmaken van de algemene uitkering.104 De Afdeling merkt op dat ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Fw-wet, de decentralisatie-uitkering een uitkering is waaraan geen termijn voor de overgang naar de algemene uitkering is vastgesteld. Nu er voor de gelden van het Faunafonds wel een overgangstermijn is vastgesteld, volgt uit artikel 13, derde lid, van de Fv-wet dat de integratie-uitkering voor decentralisatie van deze gelden dient te worden gebruikt. Ook in de Bestuursafspraken 2011–2015 is afgesproken dat decentralisatie-uitkeringen zoveel mogelijk worden vervangen door integratie-uitkeringen of de algemene uitkering.234

De Afdeling adviseert dan ook gebruik te maken van een integratie-uitkering voor de decentralisatie van de gelden uit het Faunafonds naar de provincies.

Artikel 10.7, onderdeel B, van het voorstel wijzigt artikel 2.1 van de Wabo. Het voorgestelde artikel 2.1, derde lid, onder j, van de Wabo bepaalt dat de vergunning voor een project dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben bij de omgevingsvergunning aansluit als dat project tevens omgevingsvergunningplichtig is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a tot en met i, van de Wabo. Het voorgestelde artikel 2.1, derde lid, onder k, van de Wabo bepaalt dat de ontheffingen voor verschillende verboden handelingen ten aanzien van dier- en plantensoorten, aansluiten bij de omgevingsvergunning als deze handelingen tevens omgevingsvergunningplichtig zijn op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a tot en met i, of op grond van artikel 2.2 van de Wabo.237

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de reden waarom de vergunning voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied niet en de ontheffingen voor verboden handelingen ten aanzien van planten- en diersoorten, wel aansluit bij de omgevingsvergunning als het project of de handeling omgevingsvergunningplichtig is op grond van artikel 2.2 van de Wabo.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

Artikel 10.7, onderdeel H, van het voorstel wijzigt artikel 5.1 van de Wabo. Ingevolge het voorgestelde artikel 5.1 van de Wabo is het in de Wabo opgenomen hoofdstuk over bestuursrechtelijke handhaving van toepassing op het bepaalde bij of krachtens de Wet natuurbescherming, voor zover dit bij of krachtens de Wet natuurbescherming is bepaald.

In de Wet natuurbescherming is niet bepaald dat het hoofdstuk in de Wabo over bestuursrechtelijke handhaving van toepassing is met betrekking tot de handhaving van het bepaalde bij de Wet natuurbescherming. In de toelichting wordt niet ingegaan op de reden waarom de Wet natuurbescherming wel in artikel 5.1 van de Wabo wordt opgenomen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de voorgestelde artikelen 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6 en 9.9 geregeld dat het voorgestelde overgangsrecht geldt voor besluiten die zijn genomen op grond van de huidige natuurwetgeving voordat het wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking is getreden. Of een besluit al dan niet al van kracht is, doet niet terzake.

Ook is overeenkomstig het advies de reikwijdte van artikel 9.10, eerste lid, verbreed tot alle aanhangige procedures tot het nemen van een besluit op grond van de natuurwetgeving, in plaats van alleen aanhangige aanvragen en verzoeken tot het nemen van een besluit. Hierdoor is deze voorgestelde overgangsrechtelijke bepaling ook van toepassing op aanhangige ambtshalve te nemen besluiten.

Terecht wijst de Afdeling op de onwenselijke praktische gevolgen wanneer op een aanvraag van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of van een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet voor locatiegebonden activiteiten, of een bezwaarschrift naar aanleiding van het besluit op die aanvraag, na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, de regels met betrekking tot omgevingsvergunningen van toepassing zouden zijn. Zo past een aanvraag voor verlening van een zelfstandige vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 niet in het stelsel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, dat niet voorziet in een omgevingsvergunning die enkel van toepassing is ten aanzien van natuuraspecten, en bovendien kent het stelsel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen bezwaarprocedure, en die van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet wel.

Het kabinet heeft er om die reden voor gekozen om vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet voor locatiegebonden activiteiten, verleend voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, ook in het voorgestelde nieuwe regime als zelfstandige vergunningen, onderscheidenlijk ontheffingen te continueren. Dat betekent dat het bevoegd gezag – meestal provincies, soms het Rijk – bevoegd blijven voor het uitoefenen van toezicht en voor de handhaving.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn de voorgestelde artikelen 9.4, 9.6, 9.10 en 10.7 (artikel 2.1, eerste lid, onderdeel j, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) verduidelijkt, alsook de toelichting daarop.

De memorie van toelichting is na ommekomst van de Raad van State geactualiseerd. Gegeven de demissionaire status van het kabinet heeft het regeerakkoord daarin ook een minder prominente plaats gekregen.

Voorts zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op de volgende punten gewijzigd:

• − Aan het slot van onderdeel 2.1 van het nader rapport is al ingegaan op enkele wijzigingen in het voorgestelde artikel 1.5. De voorgestelde bepaling regelt daarnaast nu ook uitdrukkelijker dat de natuurvisie aandacht besteedt aan de samenhang van het natuurbeleid met het ruimtelijke beleid, waterbeleid en milieubeleid van het Rijk (derde lid, onderdeel f) en aan onderzoek op het terrein van de biologische diversiteit (derde lid, onderdeel h). Bovendien is, ten aanzien van de in de natuurvisie op te nemen kwantificering van instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden, expliciet gemaakt dat de natuurvisie inzicht verschaft in de actualisatie van aanwijzingsbesluiten in samenhang met de staat van instandhouding van de betrokken natuurwaarden (vijfde lid). Paragraaf 5.1 van de memorie van toelichting is in lijn met deze wijzigingen gebracht.

• − In het voorgestelde artikel 1.11 (nieuw; voorheen artikel 1.10) over de programmatische aanpak is verduidelijkt dat, in het licht van de verbinding tussen ecologie en economie, een programma niet alleen tot doel heeft de natuur te beschermen, maar ook een evenwichtige duurzame economische ontwikkeling. Paragraaf 5.4 van de memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld.

• − In het voorgestelde artikel 2.3, tweede lid, is verduidelijkt dat, net als nu is geregeld in artikel 19a, derde lid, onderdeel a, van de Natuurbeschermingswet 1998, het beheerplan ook de beoogde resultaten beschrijft van de in het plan opgenomen maatregelen ter bescherming van de natuur. De wijziging is verwerkt in paragraaf 6.3.3 van de memorie van toelichting.

• − In het voorgestelde artikel 3.12, negende lid (nieuw) is verduidelijkt dat de verplichting tot het opstellen van een faunabeheerplan niet van toepassing is op het beheer van populaties van exoten of verwilderde dieren en op de bestrijding van schadeveroorzakende exoten of verwilderde dieren.

• − Het voorgestelde artikel 3.29, eerste lid, is aangevuld met drie categorieën van handelingen waarvoor een gedragscode kan worden opgesteld (voorgestelde onderdelen b, c en d). Die categorieën zijn thans opgenomen in artikel 16b, eerste lid, onderdelen b, c en d, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten, en waren abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De categorieën zijn toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.

• − De in het voorgestelde artikel 3.39, eerste lid, genoemde Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten is hernoemd en heet nu CITES-commissie, omdat haar taken niet alleen zien op uitheemse soorten, maar ook op inheemse soorten. De wijziging is ook doorgevoerd in paragraaf 7.5.4 van de memorie van toelichting.

• − In het voorgestelde artikel 6.2, eerste lid, onderdeel a, en de paragraaf 10.3 van de toelichting is verduidelijkt dat de in rekening te brengen bedragen ook betrekking kunnen hebben op aanvragen tot wijziging of verlening van een vergunning of ontheffing, alsmede op de controlehandelingen die worden verricht met het oog op de instandhouding van deze besluiten – post-toelating.

• − In het nieuwe voorgestelde artikel 7.8 is een bepaling opgenomen die regelt dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op overtredingen van dit wetsvoorstel, begaan in de exclusieve economische zone. Deze bepaling was abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De bepaling is toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.

• − Het voorgestelde artikel 8.3 (nieuw) voorziet een regeling die borgt dat het predicaat «nationaal park» alleen in daarvoor geëigende gevallen wordt gebruikt. Het voorgestelde artikel 9.11 bevat een overgangsrechtelijke voorziening voor de thans aangewezen nationale parken. De bepalingen zijn toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.

• − In het voorgestelde artikel 9.4, achtste, negende en tiende lid, zijn overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen voor activiteiten die zijn toegestaan op grond van andere wetgeving, waarbij de op grond van de artikelen 6, tweede, derde of vierde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste toetsen zijn uitgevoerd. Deze waren abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De bepalingen zijn toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.

• − In het voorgestelde artikel 9.5 is in het negende lid een overgangsrechtelijke bepaling opgenomen voor de besluiten tot benoeming of herbenoeming van leden van de Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten.

• − De voorgestelde artikelen 11.8 en 11.9, die een samenloopbepalingen bevatten met het oog op inwerkingtreding van het voorstel voor een Wet revitalisering generiek toezicht, eenmaal wet, zijn geschrapt, aangezien dat wetsvoorstel inmiddels kracht van wet heeft gekregen en op 1 oktober 2012 in werking zal treden (besluit van 13 juni 2012, Stb. 276).

• − In paragraaf 6.5.3 van de memorie van toelichting is verduidelijkt dat wanneer voor locatiegebonden ingrepen met mogelijke gevolgen voor de natuur geen omgevingsvergunning is vereist op grond van het Besluit omgevingsrecht, voor deze ingrepen in dat geval een separate vergunning of ontheffing op grond van het wetsvoorstel natuurbescherming is vereist.

• − In paragraaf 7.3.4.6 van de memorie van toelichting is een zin geschrapt over het voornemen om de geldingsduur van de jachtakte van één naar vijf jaar te verlengen. De minister van Veiligheid en Justitie en ondergetekende hebben de Tweede Kamer naar aanleiding van een onderzoek naar het stelsel ter beheersing van het legaal wapenbezit gemeld dat het wenselijk dat de jachtakte één jaar geldig blijft in plaats van vijf jaar, net als de geldigheidsduur van het verlof voor een vuurwapen.238

De vice-president van de Raad van State,

J. P. H. Donner