Nr. 2 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2011 VAN HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN, LANDBOUW EN INNOVATIE (XIII)

De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie in de jaarverslagen onderzocht en is nagegaan of de bedrijfsvoering van de ministeries en de financiële informatie in de jaarverslagen voldoet aan de eisen.

Dit rapport bevat de belangrijkste uitkomsten en onze oordelen over het Jaarverslag 2011 van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I). Op onze website www.rekenkamer.nl staan het achtergronddocument bij dit rapport en de volledige reactie van de minister van EL&I (van 25 april 2012).

Van artikel 3 «Een excellent ondernemings- en vestigingsklimaat» hebben we de volgende doelstellingen onderzocht:

• • bevorderen level playing field (€ 19,5 miljoen);

• • stimuleren meer en beter ondernemerschap (€ 153,1 miljoen).

Wij zouden, kijkend naar de doelstellingen van het beleid, informatie verwachten over:

• • de begrote en uitgegeven middelen om meer en beter ondernemerschap te stimuleren en een level playing field te bevorderen;

• • activiteiten en instrumenten die de minister heeft ingezet om meer en beter ondernemerschap te stimuleren en een level playing field te bevorderen;

• • de mate waarin sprake is van een gelijk speelveld voor bedrijven;

• • de kwaliteit en kwantiteit van ondernemerschap.

Van artikel 35 «Voedselkwaliteit en Diergezondheid» hebben wij de volgende doelstellingen onderzocht:

• • bevorderen van kwalitatief hoogwaardig voedselaanbod en consumptiepatroon (€ 14,1 miljoen);

• • handhaven diergezondheidsniveau (€ 12,6 miljoen).

Wij zouden, kijkend naar de doelstellingen van het beleid, informatie verwachten over:

• • de uitgaven die de minister voor dit beleid heeft gedaan en een toelichting op eventuele verschillen met de begroting;

• • welke activiteiten die de minister heeft ondernomen om te zorgen voor een kwalitatief hoogwaardig voedselaanbod en consumptiepatroon;

• • de kwaliteit van het voedselaanbod en consumptiepatroon;

• • de activiteiten die de minister heeft ondernomen om aangifteplichtige dierziekten te voorkomen en te bestrijden;

• • de dierziektestatus van Nederland.

Naar aanleiding van onze opmerking dat de informatie over voedselveiligheid beperkt is, geeft de minister aan dat hij alleen verantwoordelijk is voor de regels, de normstelling en het toezicht hierop wat het slachten van dieren en het keuren en uitsnijden van vlees betreft.

Verder geeft de minister aan dat informatie over prestaties en effecten met betrekking tot natuur in andere parlementaire stukken en projectrapportages wordt opgenomen.

De verantwoordelijkheid van de minister op het gebied van voedselveiligheid blijkt niet helder uit het jaarverslag. De doelstelling in het jaarverslag is breder geformuleerd en betreft het bevorderen van voedselkwaliteit. Dit kan de indruk wekken dat de minister een bredere verantwoordelijkheid heeft dan in werkelijkheid het geval is. Daarom is het van belang dat de minister duidelijk aangeeft waarvoor hij verantwoordelijk is en waarvoor niet.

Wanneer de informatie wel beschikbaar is en buiten de begrotingscyclus aan de Tweede Kamer is aangeboden, of aangeboden zal worden, verwijst de minister in het jaarverslag vaak niet naar deze informatie. Omdat de Tweede Kamer decharge verleent op basis van het jaarverslag, zou het goed zijn als de minister wel naar deze documenten zou verwijzen. Dan biedt het jaarverslag een meer compleet beeld van de resultaten van het gevoerde beleid en de samenhang tussen kosten, prestaties en effecten.

In 2012 richt het ministerie zich op de verdere integratie van de bedrijfsvoeringsprocessen, systemen en werkwijzen van de voormalige departementen. Een medewerker van het ministerie zegt hierover: «Het fusieproces van EL&I lijkt op twee schepen op volle zee die containers aan het overladen zijn. Het ministerie moet fuseren, processen hervormen, krimpen, en passant ICT en werkplekken integreren, terwijl het ministerie volop in bedrijf is.»

Het ministerie heeft in korte tijd een forse voortgang geboekt in het fusie- en integratieproces. Zo is het ministerie erin geslaagd om voor 2012 één gezamenlijke financiële administratie voor het kerndepartement te realiseren.

Vanwege de financiële omvang, het belang, dan wel de duur van de problemen vragen we voor vier onderwerpen specifiek de aandacht van de Tweede Kamer. De eerste twee onderwerpen betreffen een onvolkomenheid, de andere twee niet. De onderwerpen zijn:

• • het toezicht op het Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA);

• • Europees aanbesteden door het Agentschap NL;

• • de afwikkeling van het Fonds Economische Structuurversterking (FES);

• • de tussentijdse afrekening van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG).

We hebben een onvolkomenheid geconstateerd in het toezicht van het ministerie op het Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten. Met het COVA is jaarlijks een bedrag van € 100 miljoen aan collectieve middelen gemoeid. Bovendien staat de Staat garant voor eventuele exploitatietekorten, tot een bedrag van € 150 miljoen. Ambtenaren van de directie die toezicht houdt op het COVA maken deel uit van het bestuur van deze instelling die op afstand van het ministerie staat. Volgens het eigen toetsingskader van het ministerie zou dit echter niet mogen, omdat de onafhankelijkheid van het toezicht op de uitvoering hiermee in het geding komt.

Het ministerie motiveert de ambtelijke betrokkenheid in het bestuur van het COVA onder verwijzing naar de noodzaak snel en adequaat te kunnen handelen in geval van een crisissituatie. Wij zijn echter van mening dat er hierdoor een onduidelijke situatie ontstaat waarbij de rollen van opdrachtgever, toezichthouder en uitvoerder vermengd zijn en het niet duidelijk is waar het COVA en waar de minister voor verantwoordelijk is. Wij bevelen de minister aan zo spoedig mogelijk deze ongewenste rolvermenging te beëindigen.

Normaal gesproken zou in het FES-jaarverslag 2011 verantwoording worden afgelegd over de FES-waardigheid van de uitgaven die in 2010 uit het FES zijn gedaan. Met FES-waardigheid wordt bedoeld dat de door de vakdepartementen gedeclareerde FES-uitgaven voldoen aan de voorwaarden die zijn gesteld in de toekenningsbrieven.

Omdat het FES vanaf 2011 op non-actief is gesteld, wordt er geen FES-jaarverslag 2011 opgesteld en heeft de minister van EL&I besloten dat het onderzoek naar de FES-waardigheid van de FES-uitgaven 2010 niet uitgevoerd hoeft te worden. De minister heeft de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. Dit neemt niet weg dat wij vinden dat de minister door zijn handelwijze voorbij is gegaan aan zijn verantwoordingsplicht.

De verantwoording over de FES-uitgaven loopt over twee jaarverantwoordingen en deze cyclus wordt, door de discontinuïteit in het FES, nu niet volledig doorlopen. Hierdoor ontstaat alsnog onzekerheid over de rechtmatigheid van de FES-uitgaven 2010. Met de kennis van nu zouden wij vorig jaar geen goedkeurend oordeel hebben gegeven over de verantwoording van de FES-uitgaven 2010.

Tot slot vragen we aandacht voor de gevolgen van het besluit uit het regeerakkoord om het natuurbeleid te decentraliseren, inclusief een bezuiniging van € 600 miljoen. De Ecologische Hoofdstructuur (EHS) wordt bovendien herijkt (verkleind). Het Rijk heeft hierover begin 2012 overeenstemming bereikt met het Interprovinciaal Overleg en de provincies. We wijzen de Tweede Kamer op de volgende punten:

• • De bezuiniging van € 600 miljoen op natuurbeleid wordt zo goed als gecompenseerd door de afspraken over de inzet van ruilgrond van het Rijk. In de uitvoeringsafspraken is vastgelegd dat de provincies in eerste instantie 6 000 ha. ruilgrond die eigendom is van het Rijk om niet kunnen inzetten om de herijkte EHS te realiseren. Als uit de evaluatie in 2016 blijkt dat inzet van deze ruilgronden noodzakelijk is voor de realisatie van internationale doelen, is afgesproken dat ook het restant van de 14 000 ha. ruilgrond van het Rijk ingezet kan worden door de provincies. Deze 14 000 ha. vertegenwoordigt een waarde van naar schatting € 660 miljoen (historische aanschafprijs). In de oorspronkelijke ILG-systematiek zouden de provincies hiervoor hebben moeten betalen.

• • Aan het begin van de ILG-periode in 2007, zijn met de provincies afspraken gemaakt over de te realiseren prestaties. Het ministerie verbindt hier echter geen gevolgen aan. Het Rijk en de provincies hebben weliswaar afgesproken om het ILG per 1 januari 2011 af te rekenen op basis van de gerealiseerde prestaties in de periode 2007 tot en met 2010, maar het beschikbare budget gaat uit van de werkelijke bestedingen door de provincies tot 1 januari 2011 (€ 2,014 miljard). Afgesproken is dat wat hiervan na afrekening overblijft, over de provincies wordt verdeeld. Dit betekent dat de provincies linksom (via de afrekening van de prestaties) of rechtsom (via de verdeling van het restant) verzekerd zijn van volledige vergoeding van hun uitgaven.

• • Ondanks dat de provincies bij de tussentijdse afrekening verzekerd zijn van de werkelijke bestedingen tot 1 januari 2011, onderschrijven we het belang om af te rekenen op basis van de gerealiseerde prestaties. Hierdoor ontstaat namelijk duidelijkheid over de beginpositie van de provincies wat de verwervings- en inrichtingstaakstelling betreft voor de herijkte EHS in het nieuwe stelsel.

• • Over het natuurakkoord is begin 2012 overeenstemming bereikt met de provincies. Dit betekent dat het jaarverslag 2011 nog uitgaat van de oude systematiek en dat de uitkomsten van het akkoord in 2012 met terugwerkende kracht in de financiële administratie worden verwerkt.

  Omdat het jaarverslag op dit punt dus niet de actuele situatie weergeeft, is het van belang dat de minister in de verantwoording 2012 duidelijk maakt of de in 2011 verstrekte ILG-voorschotten uiteindelijk zijn besteed aan het doel waarvoor deze oorspronkelijk zijn bestemd. Indien hij dat niet doet, hebben wij in 2012 onzekerheid over de rechtmatigheid van de afrekening van deze voorschotten.

• • De ILG-voorschotten die worden afgerekend, zijn afkomstig van vier begrotingsartikelen. Zoals we in ons rapport van vorig jaar hebben aangegeven, is de controle hier niet op toegesneden. De minister kan bij de afrekening niet met zekerheid vaststellen dat middelen die de Kamer de afgelopen jaren heeft uitgetrokken voor de verschillende begrotingsartikelen, ook aan de doelen van deze artikelen zijn besteed.

De minister geeft in zijn reactie aan dat 2012 in het teken staat van een verdere integratie van de bedrijfsvoeringsprocessen. Ons rapport is een belangrijk signaal om de bedrijfsvoering verder te verbeteren. In dit verband merkt de minister op dat de betrokkenheid van het ministerie bij het COVA opnieuw zal worden bezien. Hij geeft daarbij aan dat de balans gevonden moet worden tussen enerzijds de noodzakelijke wisselwerking tussen het ministerie en het COVA – dit gezien het strategische belang van het COVA – en anderzijds de eisen die daaraan gesteld worden uit oogpunt van onafhankelijk toezicht.

Wat onze opmerkingen over Europees aanbesteden door Agentschap NL betreft, wijst de minister erop dat het verbeterproces effect begint te sorteren. Het aantal aanbestedingsfouten bij Agentschap NL loopt namelijk sterk terug.

Ten slotte gaat de minister in op onze opmerkingen over het tussentijds afrekenen van het ILG. De minister merkt op geen verband te zien tussen de bezuiniging van € 600 miljoen en het inzetten van ruilgrond. Daarbij wijst de minister erop dat grond altijd een instrument is geweest om de EHS-ambities te realiseren. Hij wijst erop dat ruilgrond voor Staatsbosbeheer in de ILG-periode ook om niet is overgedragen. Daarnaast geeft de minister over de afwikkeling van het ILG aan dat:

• • het uitgangspunt bij de tussentijdse afrekening is dat de uitgaven zijn te koppelen aan de geleverde prestaties;

• • het Comité van Toezicht ILG beoordeelt of provincies de prestaties daadwerkelijk hebben geleverd;

• • hij met de provincies in gesprek is om het overgangsjaar 2011 zorgvuldig af te ronden;

• • wat onze opmerking over de vier begrotingsartikelen betreft, hij op basis van de door het Comité van Toezicht gevalideerde prestaties, een stevige basis heeft voor de vaststelling van de rijksbijdrage per begrotingsartikel.

In de ILG-periode betaalden de provincies het Rijk een vergoeding voor de inzet van ruilgrond van het Rijk uit de ILG-voorschotten. Bij de overdracht van ruilgrond aan Staatsbosbeheer blijft de grond economisch eigendom van het Rijk en blijft de waarde van deze grond op de staatsbalans staan. Bij de overdracht van ruilgrond aan de provincies, in samenhang met het nieuwe bestuursakkoord, is dit niet het geval.

De opzet van de accountantscontrole gaat er van uit dat de ILG-voorschotten voor de ILG-doelen als geheel zijn verstrekt. Dit betekent dat deze zijn ontschot ten aanzien van de beleidsdoelen van de vier artikelen. Reconstructie achteraf op basis van gecontroleerde informatie is niet zonder meer mogelijk.

Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft in het regeerakkoord van 2010 een aantal beleidsprioriteiten opgenomen op het gebied van natuur. Voor de Tweede Kamer is het van belang dat zij kan zien in hoeverre er op deze prioriteiten vooruitgang wordt geboekt. Wij zijn daarom nagegaan of deze beleidsprioriteiten op een herkenbare manier terugkomen in het Jaarverslag 2011 van de minister van EL&I. Dat blijkt niet in alle gevallen zo te zijn. Vaak is de betreffende informatie echter wel beschikbaar, zo hebben wij geconstateerd.

In deze bijlage brengen we voor het thema Natuur beknopt in kaart welke informatie er beschikbaar is over de geleverde prestaties, de bereikte resultaten en de gemaakte kosten.

Het beleid van de minister van EL&I op het gebied van natuur is gericht op het behoud en de verbetering van de biodiversiteit in Nederland, zodat de natuur kan bijdragen aan een leefbare samenleving. Het regeerakkoord noemt op het gebied van natuur de volgende prioriteiten:

• • herziening van natuurbeleid met decentralisatie van taken naar provincies, herijking Ecologische Hoofdstructuur (EHS), schrappen van «robuuste verbindingen» en bezuiniging op Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG, waaruit EHS werd betaald) van € 600 miljoen;

• • opstellen van aanwijzingsbesluiten en beheerplannen voor Natura 2000 en Programmatisch Aanpak Stikstof (PAS), waarbij ruimte en toekomstperspectieven voor ondernemers zo veel mogelijk worden meegewogen;

• • ontwikkelen van alternatief plan voor natuurcompensatie Westerschelde;

• • herziening van natuurwetgeving, waarbij nationale «koppen» op Europese regelgeving worden geschrapt.

Ondanks de decentralisatie van het natuurbeleid verwachten wij dat de volgende zaken relevant zullen blijven voor de Tweede Kamer.

• • Internationale verplichtingen. In het onderhandelingsakkoord natuur is afgesproken dat het Rijk verantwoordelijk is voor (en door de EU aanspreekbaar is op) het voldoen aan de internationale verplichtingen op het gebied van natuurbeheer. Het Rijk beschikt echter over weinig mogelijkheden om bij te sturen. In de periode 2007–2010 hebben de provincies nagenoeg niets van de opgave voor kwaliteitsverbetering van de natuur gerealiseerd (bron: vierde rapportage Comité van Toezicht ILG, 2011)3 terwijl het Rijk er wel geld voor beschikbaar had gesteld. Er zijn nog geen afspraken gemaakt over de financiering van antiverdrogingsmaatregelen, terwijl deze nodig zijn om te kunnen voldoen aan verplichtingen vanuit Natura 2000 en de Kaderrichtlijn Water. De minister van EL&I is hierover nog in overleg met de minister van Infrastructuur en Milieu en de provincies. Verder loopt het Rijk grote financiële en juridische risico’s als het niet lukt overeenstemming te bereiken met de Europese Commissie en Vlaanderen over de natuurcompensatiemaatregelen voor de verdieping van de Westerschelde waartoe Nederland verplicht is.

• • Informatiepositie minister en Tweede Kamer. Door de veranderende taakverdeling tussen Rijk en provincies verandert ook de informatiepositie en -behoefte van minister en Tweede Kamer. Hierover moet de minister nieuwe afspraken maken met Tweede Kamer en provincies. De voorschotten die in 2011 aan de provincies zijn verleend, worden overeenkomstig het onderhandelingsakkoord natuur beschouwd als voorschot op een decentralisatie-uitkering. Afgesproken is dat Rijk en provincies geen aparte verticale toezichtsrelaties zullen inrichten. Over besteding en prestaties zal de minister daarom alleen worden geïnformeerd via de verantwoording van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten. Over monitoring zijn nog geen afspraken gemaakt. In het decentralisatieakkoord is afgesproken dat provincies en Rijk een eenvoudige monitorsystematiek zullen ontwikkelen die niet verder gaat dan de Europese rapportageverplichting. Mede gezien de Europese verplichtingen is het van belang dat de minister ervoor zorgt dat hij betrouwbare en onderling vergelijkbare informatie ontvangt van de provincies. Daarvoor is nodig dat vooraf afspraken worden gemaakt over te gebruiken definities. Informatie is ook nodig over taken waar het Rijk zelf verantwoordelijk voor blijft: agrarisch natuurbeheer buiten de EHS, de inzet van 14 000 hectare rijksgronden bij de uitwerking van het «grond voor grond»-principe, en de taakstelling om ruilgronden te verkopen voor € 115 miljoen.

• • Realisatie EHS. In de «grond voor grond»-financiering waaruit de resterende ontwikkelopgave van nieuwe natuur in de herijkte EHS moet worden betaald, is ingecalculeerd dat grond in bezit van de terreinbeherende organisaties (TBO’s) zal worden ingezet. Het gaat om 13 000 hectare nog niet als natuur ingerichte grond buiten de herijkte EHS en 6 000 à 9 000 hectare natuurgrond van de TBO’s die niet belangrijk is voor de internationale verplichtingen. De vraag is of TBO’s daaraan zullen meewerken. Hierover zijn met hen geen afspraken gemaakt. Dat maakt realisatie onzeker.

De minister schrijft dat de commissie-Blauw en Korf in het rapport DR tot uw dienst aanbevelingen heeft gedaan om de uitvoeringskosten van de Subsidieregeling voor natuurbeheer te verlagen. De minister geeft aan het belang te onderschrijven van onze drie aandachtspunten (internationale verplichtingen, de informatiepositie van de minister en Tweede Kamer en de realisatie van de EHS), die ondanks de decentralisatie van het natuurbeleid relevant blijven voor de Tweede Kamer. Hij schrijft dat bij de uitvoering van het decentralisatieakkoord in 2012 deze drie punten worden geconcretiseerd. Tot slot wijst de minister erop dat het Rijk wel voldoende mogelijkheden tot bijsturen heeft als provincies de afspraken niet nakomen.

Welke mogelijkheden de minister daarbij voor ogen staan is ons niet duidelijk, en vraagt dan ook om verduidelijking. De aan de provincies beschikbaar gestelde gelden worden namelijk toegevoegd aan het Provinciefonds en zijn niet geoormerkt. Daarmee heeft de minister, in overeenstemming met het uitgangspunt van decentralisatie, geen zeggenschap over de besteding van deze gelden door provincies. Ook heeft de minister geen zeggenschap over de ruimtelijke inpassing van de herijkte EHS door de provincies.