Nr. 2 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2011 VAN HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES (VII)

ONS ONDERZOEK

De ministers verantwoorden zich met hun jaarverslagen aan de Staten-Generaal. De jaarverslagen moeten inzicht geven in de mate waarin de beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd en zekerheid geven dat het geld is besteed aan het doel waarvoor het beschikbaar is gesteld.

De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie in de jaarverslagen onderzocht en is nagegaan of de bedrijfsvoering van de ministeries en de financiële informatie in de jaarverslagen voldoen aan de eisen. Dit rapport bevat de belangrijkste uitkomsten en onze oordelen voor het Jaarverslag 2011 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Op onze website www.rekenkamer.nl staan het achtergronddocument bij dit rapport en de volledige reactie van de minister van BZK (van 26 april 2012).

In onderstaand overzicht zijn de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en het aantal fte van het ministerie opgenomen.

Ministerie van BZK in cijfers	2010	2011
Verplichtingen (€ mln.)	6 392,8	5 643,3
Uitgaven (€ mln.)	6 055,5	5 275,6
Ontvangsten (€ mln.)	413,0	1 006,0
Aantal fte	4 418	9 128

BELEIDSINFORMATIE

In het jaarverslag verantwoordt een minister zich over de kosten van beleidsprestaties en de daarmee bereikte resultaten. Bij twee artikelen in het jaarverslag van het Ministerie van BZK hebben wij onderzocht in hoeverre dat is geslaagd: «Dienstverlenende en innovatieve overheid» (artikel 33) en «Garanderen van keuzemogelijkheden en betaalbaarheid woningmarkt» (artikel 46). In het bijzonder hebben wij gekeken naar de beschikbaarheid van relevante informatie en de kwaliteit daarvan.

Verminderen regeldruk

Van artikel 33, «Dienstverlenende en innovatieve overheid», hebben wij de volgende doelstelling onderzocht:

• • verminderen van de regeldruk voor burgers, professionals en medeoverheden (€ 2,7 miljoen).

Welke informatie hadden wij in het jaarverslag verwacht?

De informatie over regeldruk voor medeoverheden wordt weergegeven in een ander beleidsartikel (artikel 31, «Bestuur en democratie»). De minister verwijst hiernaar in het door ons onderzochte artikel 33.

Heldere verantwoording over verminderen regeldruk voor burgers, niet over professionals

De minister informeert de Tweede Kamer in het jaarverslag 2011 over de vermindering van administratieve lasten voor burgers. Ook heeft de minister in het jaarverslag informatie opgenomen over ingevoerde maatregelen om de regeldruk voor burgers in 2011 te verminderen. De minister gaat in het jaarverslag in op activiteiten die zijn uitgevoerd om de administratieve lasten voor professionals te verminderen, niet op de effecten in de vorm van een gerealiseerde vermindering van regeldruk voor professionals.

Wat staat erover in het jaarverslag?1	Wat is de kwaliteit daarvan?
Informatie over de vermindering van administratieve lasten voor burgers. Ten opzichte van 2002 zijn de administratieve lasten inmiddels met 31% in tijd en 30% in kosten gereduceerd. In 2010 was dat respectievelijk 30% en 29%.	Dit is relevante informatie over de gerealiseerde vermindering van regeldruk voor burgers.
Informatie over de afschaffing van de Onderwijskaart, de overheveling van de uitvoering van de aanvullende bijstand naar de Sociale Verzekeringsbank en de vereenvoudiging van monumentensubsidiëring. Ook verwijst de minister naar meer gedetailleerde informatie over de vermindering van administratieve lasten per maatregel voor burgers in Voortgangsrapportage regeldruk.2	Deze informatie sluit goed aan bij de doelstelling en legt een verband tussen de activiteiten die de minister onderneemt en de vermindering van administratieve lasten voor burgers.
Informatie over maatregelen die de minister heeft getroffen ter vermindering van de regeldruk voor professionals (bijvoorbeeld: politieagenten hoeven in beslag genomen vuurwerk niet meer te tellen, maar alleen te wegen; 75% van de bekostigde scholen is aangesloten op Basisregistratie onderwijsnummer (BRON), waardoor uitwisselen van leerlinggegevens makkelijker wordt en scholen zelf minder hoeven te registreren).	Dit is relevante informatie over activiteiten die de minister onderneemt om administratieve lasten voor professionals te verminderen.

Welke informatie ontbreekt?	Wat is er bekend1
Informatie over de gerealiseerde vermindering van regeldruk voor professionals.	Er heeft na 2010 geen meting meer plaatsgevonden van de merkbaarheid van regeldrukvermindering voor professionals. Verder hebben wij geen voorbeeld kunnen vinden van informatie die bij het departement bekend is maar niet in het jaarverslag staat.

Betaalbaarheid van wonen voor lage inkomensgroepen

Welke informatie hadden wij in het jaarverslag verwacht?

Geen informatie in jaarverslag over betaalbaarheid van wonen voor woningeigenaren met laag inkomen

De minister van BZK beschrijft in het jaarverslag welke instrumenten zij in 2011 heeft ingezet om betaalbaarheid van wonen voor lage inkomensgroepen te garanderen en wat de kosten daarvan zijn geweest. De minister laat zien in hoeverre wonen betaalbaar is voor huurders met een laag inkomen met behulp van de netto-huurquote. In hoeverre wonen betaalbaar is voor woningeigenaren met een laag inkomen staat niet in het jaarverslag.

Wat staat erover in het jaarverslag?1	Wat is de kwaliteit daarvan?
Informatie over het wetsvoorstel Huisvestingswet 2012, de vaststelling van het maximale huurverhogingspercentage in 2011 op het inflatiepercentage van 1,3%, de huurtoeslag en de tijdelijke verhoging van de nationale hypotheekgarantie (NHG)-kostengrens.	Dit is relevante informatie over de instrumenten die de minister inzet om de betaalbaarheid van wonen voor lage inkomensgroepen te garanderen.
Informatie over in hoeverre wonen betaalbaar is voor huurders met een laag inkomen met behulp van de netto-huurquote (die aangeeft welk deel van het belastbaar inkomen wordt besteed aan netto huurlasten). In 2011 was dat voor een meerpersoonshuishouden met een minimaal inkomen 14,3%, net als in 2010.	Deze informatie geeft een beeld van de mate waarin de minister haar doel heeft bereikt.

Welke informatie ontbreekt?

Wat is er bekend?1

Informatie over betaalbaarheid van wonen voor woningeigenaren. Er wordt ook niet verwezen naar informatie elders.

Over 2011 hebben wij geen voorbeeld kunnen vinden van informatie die bij het departement bekend is maar niet in het jaarverslag staat. Wel over 2010: van alle huishoudens in een koopwoning heeft 85% een koopquote die lager is dan 25%. Van de overige 15% is ongeveer een derde meer dan 40% van zijn besteedbaar huishoudinkomen kwijt aan de maandelijkse netto woonlasten. De uitschieters in koopquotes aan de bovenkant betreffen alleenstaanden en eenoudergezinnen volgens Woonuitgaven huurders en kopers.2

Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer

De minister merkt op dat onze conclusie dat er informatie ontbreekt over «in hoeverre wonen betaalbaar is voor woningeigenaren met een laag inkomen» haar bevreemdt. De minister is van mening dat zij zich in lijn met de rijksbegrotingsvoorschriften verantwoordt in het jaarverslag over haar voornemens uit de begroting. Voor de genoemde informatie is volgens de minister geen doelstelling in de Begroting 2011 opgenomen. De minister geeft aan dat zij de meest recente onderzoeksbevindingen uit 2010 aan de Tweede Kamer beschikbaar heeft gesteld.

Onze constatering dat we aanvullende informatie in het jaarverslag verwachten, komt voor de minister op een onverwacht moment. Ons beoordelingskader voor de beleidsinformatie in het jaarverslag zou volgens de minister niet moeten weergeven wat de Algemene Rekenkamer verwacht, maar wat de Tweede Kamer aan verantwoordingsinformatie toekomt op basis van de beleidsinformatie in de begroting. De minister geeft aan bij de Begroting 2013 met de Algemene Rekenkamer het gesprek te willen voeren over de beleidsinformatie die de Algemene Rekenkamer verwacht.

BEDRIJFSVOERING

Wat zijn belangrijke ontwikkelingen?

Het Directoraat-Generaal Veiligheid is overgegaan naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Door deze herindeling zijn de begrote uitgaven van het Ministerie van BZK voor 2011 afgenomen van € 6,1 miljard tot € 4,9 miljard7. Het aantal beleidsartikelen nam toe van negen tot twaalf. Ook werd het ministerie eigenaar van negen baten- en lastendiensten; het waren er zeven. Verder kent het ministerie nu twee ministers: de minister van BZK en de minister voor Immigratie en Asiel.

De herindeling is ordelijk verlopen. Verder is vastgesteld dat de financiële informatie ultimo 2010 van de nieuwe onderdelen aansluit op de beginstanden 2011 in de administratie van het Ministerie van BZK.

De minister van BZK is mede door het programma Compacte Rijksdienst de komende jaren vaker verantwoordelijk voor rijksbrede processen en ketens. Daarnaast signaleren wij dat het Ministerie van BZK de komende tijd meer Shared Service Centers (SSC’s) zal vormen voor het leveren van producten en diensten voor andere onderdelen binnen het Rijk.

Wat zijn de onvolkomenheden en belangrijke aandachtspunten in de bedrijfsvoering?

We hebben in 2011 zeven onvolkomenheden geconstateerd bij het Ministerie van BZK, zie het overzicht hierna.

Wij vragen aandacht voor de rol van de minister als eigenaar van SSC’s en als verantwoordelijke voor een aantal rijksbrede processen en ketens. Deze twee rollen worden hierna behandeld.

Ministerie van BZK als eigenaar van Shared Service Centers

Wij hebben vorig jaar aandacht gevraagd voor het op orde brengen van het financieel beheer en/of materieel beheer van deze SSC’s. Het viel ons net als vorig jaar op dat het in beide gevallen een bewuste keuze is geweest om in eerste instantie minder prioriteit te geven aan het beheer. Hier ligt een belangrijke oorzaak dat de tekortkomingen in 2011 nog niet geheel zijn opgelost, al is daar inmiddels hard aan gewerkt.

Ministerie van BZK als verantwoordelijke bij sisa

Wij concluderen dat het Ministerie van BZK bij het verantwoorden over en controleren van informatie over specifieke uitkeringen onvoldoende invulling heeft gegeven aan haar verantwoordelijkheid. Het systeem van verantwoorden over en controleren van deze informatie behandelen we hierna.

Gemeenten en provincies ontvangen specifieke uitkeringen voor de uitvoering van bepaalde taken. Het gaat dan om uiteenlopende zaken, zoals rampenbestrijding, tijdelijke stimulering woningbouwprojecten en onderwijsachterstanden. In totaal is in 2011 door het Rijk € 13,3 miljard begroot om deze specifieke uitkeringen te verstrekken.

In de volgende figuren laten we de omvang van de specifieke uitkeringen (2011) ten opzichte van andere financiële middelen van gemeenten en provincies zien8.

Gemeenten en provincies leggen aan het Rijk verantwoording af over de besteding van alle specifieke uitkeringen in een afzonderlijke bijlage in hun jaarrekening. Deze systematiek wordt aangeduid als «single information».

Een beperkt aantal specifieke uitkeringen wordt niet via deze bijlage verantwoord, zoals de specifieke uitkering «Investeringsbudget Landelijk Gebied» van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Waar wel sprake is van single information controleren accountants bij de medeoverheden deze verantwoordingsinformatie als onderdeel van de controle van de jaarrekening. Deze systematiek wordt aangeduid als «single audit».

De departementale auditdiensten beoordelen voor het Rijk op basis van een deelwaarneming of de accountantswerkzaamheden voor de medeoverheden adequaat zijn uitgevoerd, de zogenaamde «single review». Op basis van de resultaten van de single review beoordelen de betrokken ministers of zij gebruik kunnen maken van de resultaten van de werkzaamheden van de accountants. Deze controle-informatie is een belangrijke bron voor de beoordeling van de rechtmatige besteding van de specifieke uitkeringen. In uitzonderingsgevallen kan ook gebruik worden gemaakt van andere werkzaamheden ter beoordeling van de rechtmatige besteding. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gebundelde uitkering voor de gemeentelijke inkomensvoorziening: voor de beoordeling van de rechtmatige besteding maakt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) vooral gebruik van de werkzaamheden van de Inspectie SZW.

Wij hebben in 2011 onvoldoende acties aangetroffen van de minister van BZK. Uit de single review over 2011 volgt dat in zes van de 25 gevallen de controlewerkzaamheden niet adequaat waren uitgevoerd of vastgelegd. Ook dit jaar kunnen de ministers dus onvoldoende gebruik maken van de controle-informatie van de voor medeoverheden controlerende accountants.

Wij hebben voor de specifieke uitkeringen die vallen onder de systematiek van sisa beoordeeld welke aanvullende acties de verschillende ministers hebben ondernomen voor het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatige besteding van de specifieke uitkeringen. Op basis van deze beoordeling concluderen wij dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat specifieke uitkeringen voor een bedrag van € 1 426,7 miljoen op een rechtmatige wijze zijn verstrekt. Dit bedrag is de omvang van de onzekerheid in de verantwoording over specifieke uitkeringen in het financieel jaarverslag Rijk.

In het eerste kwartaal van 2012 heeft de minister van BZK stappen ondernomen voor het verder verbeteren van het sisa-systeem. De minister heeft de gemeenten en provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Nederlandse Beroepsgroep van Accountants (NBA) geïnformeerd over de resultaten van de single review 2011. Verder heeft het Ministerie van BZK begin maart 2012 een symposium georganiseerd voor vertegenwoordigers van gemeenten, provincies en accountantskantoren. Het ministerie heeft, mede namens de directeur-generaal Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën, de betrokken secretarissen-generaal geïnformeerd.

Gelet op bovengenoemde ernstige onvolkomenheid in de werking van het sisa-systeem hebben wij bezwaar gemaakt als bedoeld in artikel 88, lid 1 van de Comptabiliteitswet 2001. Wij hebben de minister verzocht om ons conform artikel 88 lid 2 van de Comptabiliteitswet 2001 uiterlijk 4 mei 2012 in kennis te stellen van de verbeteracties, hetgeen tot opheffing van het bezwaar kan leiden.

Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer

In haar reactie verwijst de minister naar het plan van aanpak om de opzet van het sisa-systeem te versterken en de werking te verbeteren. In dit plan van aanpak gaat de minister in op de reeds ondernomen acties in het eerste kwartaal van 2012 en de toekomstige verbeteracties. In het plan van aanpak zijn de acties onderverdeeld naar de single review en de overige onderdelen van het sisa-systeem. Voor de verdere verbetering van de werking van het sisa-systeem wil de minister met ons overleggen. Wij zijn daartoe graag bereid.

Wij hebben het plan van aanpak beoordeeld en zijn van mening dat op grond van de ondernomen en toekomstige verbeteracties een goede start is gemaakt om zowel de opzet als de werking van het sisa-systeem te verbeteren. Op grond hiervan hebben wij het bezwaar, als bedoeld in artikel 88 lid 2 van de Comptabiliteitswet 2001, niet gehandhaafd.

Wel merken wij op dat aanvullende acties nodig zijn om de rol van systeemverantwoordelijke voor het sisa-systeem in te vullen. Wij verwachten dat de minister de rol als opdrachtgever voor de single review actiever invult en ook een rol vervult bij de acties van andere betrokken departementen.

Voor het verder versterken van het sisa-systeem bevelen wij de minister aan enkele specifieke uitkeringen, mede in overleg met de verantwoordelijke ministers, nader te analyseren op de verantwoording over de doelmatige en rechtmatige besteding van deze middelen. Bij de analyse is het ook van belang te beoordelen of een specifieke uitkering nog steeds de gewenste vorm is. De primaire afweging hoort te zijn of financiering via de algemene uitkering in het gemeente- of provinciefonds de voorkeur heeft. Voor een specifieke uitkering kan worden gekozen als er voldoende motieven zijn om af te zien van financiering via algemene uitkering in gemeente- of provinciefonds. Aan de hand van deze analyse kan de minister de verbeteracties nader uitwerken en actief bewaken dat de verbeteracties adequaat en tijdig door de betrokken partijen worden uitgevoerd. Hiermee beogen wij niet alleen de auditstructuur te versterken, maar ook om de governance ten aanzien van de doelmatige en rechtmatige besteding op rijksniveau en op het niveau van de medeoverheden te verbeteren.

Verder adviseren wij de minister de Tweede Kamer te informeren over de ondernomen acties en de resultaten hiervan. Wij zullen de brief van de minister over de daarin opgenomen resultaten en analyse hierover van een reactie voorzien en de Tweede Kamer hierover informeren.

FINANCIËLE INFORMATIE

De verplichtingen van het Ministerie van BZK, begrotingshoofdstuk VII, bedroegen in 2011 € 5 643,3 miljoen, de uitgaven € 5 275,6 miljoen en de ontvangsten € 1 006,0 miljoen.

Voldoet de financiële informatie aan de eisen?

De op basis van onze werkzaamheden verkregen controle-informatie heeft ons tot het oordeel doen komen, dat de financiële informatie in het Jaarverslag 2011 deugdelijk is weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften. Daarnaast zijn wij van oordeel dat de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten rechtmatig tot stand gekomen zijn.

Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal € 488,6 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 27, 33, 35, 44, 45, 46 en 50. Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal € 15,6 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 27, 33, 44, 45, 46 en 48. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel mogelijk herzien.

Reactie van de minister

De minister ziet geen aanleiding voor een nadere reactie over de financiële informatie.

ONZE OORDELEN

OVERZICHT BEDRIJFSVOERING MINISTERIE VAN BZK

We onderscheiden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van BZK 112 relevante en 47 kritische beheerdomeinen9. De zeven onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd hebben betrekking op acht van de 159 relevante en kritische beheerdomeinen (= 5,0%).