Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

Dit voorstel strekt tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) ter aanscherping van de voorwaarden voor verkrijging en verlening van het Nederlanderschap, waarbij als uitgangspunt wordt genomen dat de voorwaarden voor verlening van het Nederlanderschap door naturalisatie en de verkrijging van het Nederlanderschap door optie participatie en integratie van de nieuwe Nederlanders in de samenleving optimaal bevorderen.

Allereerst wordt de reeds bestaande afstandverplichting verscherpt. Bij verkrijging van het Nederlanderschap dient afstand te worden gedaan van een of meer andere nationaliteiten waarvan afstand gedaan kan worden. Dit zal gaan gelden voor alle optanten, met uitzondering van de categorieën die op grond van hun afstamming voor 1985 van een Nederlandse moeder en een niet-Nederlandse vader een recht op optie hebben (de zogenaamde latente Nederlanders), tenzij deze laatste woonachtig is binnen het Koninkrijk. Bestaande uitzonderingen op de afstandsplicht komen, binnen de kaders van verdragsrechtelijke verplichtingen, te vervallen. Daarnaast wordt voor meerderjarige optanten een eis van beheersing van de Nederlandse taal ingevoerd. Dit zal worden getoetst aan de hand van een taalexamen. Ten derde worden termijnen voor naturalisatie in meer gevallen op vijf jaar toelating en hoofdverblijf gesteld. Deze termijn is reeds de hoofdregel. Een aantal van de thans geldende uitzonderingen komt in dit voorstel te vervallen. Ten vierde wordt voor naturalisatie een middelen- en kwalificatievereiste gesteld. Ten slotte wordt de openbare-ordetoetsing uitgebreid, waardoor ook twaalf- tot zestienjarigen bezwaren van openbare orde kunnen worden tegengeworpen.

Dit voorstel wil bewerkstelligen dat het Nederlanderschap wordt verleend aan degenen die in de samenleving van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten zijn geïntegreerd en aan de voorwaarden voldoen om volledig te participeren. De aanscherping van de voorwaarden beoogt de aspirant-Nederlanders maximaal te stimuleren om zich in te zetten voor volwaardige participatie en integratie, teneinde aanspraak te kunnen maken op de rechten die verbonden zijn met het staatsburgerschap. Daarnaast beoogd met dit voorstel de afstandseis aan te scherpen, zodat helder is welke rechten en verplichtingen over en weer gelden. Hieronder wordt op de maatregelen afzonderlijk ingegaan.

I. Bij verkrijging van het Nederlanderschap wordt afstand gedaan van een of meer andere nationaliteiten waarvan afstand gedaan kan worden.

Het beperken van meervoudige nationaliteit is een van de doelstellingen die ten grondslag lag aan de Rijkswet op het Nederlanderschap in 1985. De wenselijkheid van dit streven wordt internationaal erkend in het Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit (Trb. 1964, nr. 4). Er wordt gestreefd naar één effectieve nationaliteit, zodat zowel voor het individu als voor de staat helder is welke rechten en verplichtingen over en weer gelden.

Nationaliteit betreft de persoonlijke status. Deze status brengt rechten en plichten met zich. De rechten houden in elk geval in dat men door middel van het stemrecht invloed uitoefent op de besturing van het land en dat men diplomatieke bescherming geniet. Het kabinet ziet dit niet als instrumenten tot integratie, maar als de kroon op integratie en participatie. Met name voor de hier genoemde rechten geldt dat het niet voor de hand ligt om die rechten uit te oefenen in meer dan één land. Een status die bestaat uit meer dan één nationaliteit leidt tot onhelderheid in rechten en plichten en daarom minder gewenst.

Degenen die het Nederlanderschap willen verkrijgen zijn doorgaans lange tijd in een van de samenlevingen van het Koninkrijk woonachtig en participeren in de Nederlandse maatschappij. De band met de nationaliteit van het land van herkomst, of het land van herkomst van de ouders, kan emotioneel nog reëel zijn, maar de noodzaak tot uitdrukking van deze emotionele band in de juridische band van het staatsburgerschap ontbreekt. Het belang om rechten in het land van herkomst uit te oefenen, neemt af naarmate men langer buiten de landsgrenzen van het land van herkomst verblijft. Bij verkrijging of verlening van het Nederlanderschap is de verzoeker in beginsel verplicht afstand te doen van de nationaliteit van het land van herkomst. In de vorige wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap werd de afstandsplicht uitgebreid naar één categorie optanten. Het onderhavige voorstel neemt tot uitgangspunt dat bij de verkrijging en verlening van het Nederlanderschap in beginsel steeds sprake dient te zijn van één effectieve nationaliteit. De reeds geldende afstandsplicht wordt hiertoe uitgebreid.

Ten tweede zullen de uitzonderingen op de afstandsplicht bij naturalisatie komen te vervallen, met uitzondering van de verdragsrechtelijk verplichte uitzonderingen. De volgende uitzonderingen komen te vervallen:

• 1. De vreemdeling die onderdaan is van een Staat die Partij is bij het op 2 februari 1993 te Straatsburg tot stand gekomen Tweede Protocol (Trb. 1994, 265). Dit protocol heeft geen werking meer, omdat alleen Nederland nog partij is, en zal worden opgezegd.

• 2. De vreemdeling die gehuwd is met een Nederlander.

• 3. De vreemdeling die in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten is geboren en daar ten tijde van de verklaring tot verkrijging van het Nederlanderschap zijn hoofdverblijf heeft.

Het kabinet acht het aanhouden van uitzonderingen als hier bedoeld niet meer opportuun in het licht van de beperking van meervoudige nationaliteit die het wenselijk acht. Door afstand te doen van de nationaliteit van het land van herkomst wordt ook het doorgeven van die nationaliteit en daarmee het voortzetten van het ontstaan van meervoudige nationaliteit beperkt. Het wel gehoorde argument, dat de uitzondering voor gehuwden het onderhouden van familierelaties met het land van herkomst zou faciliteren en terugkeer naar het land van herkomst zou vergemakkelijken als het huwelijk zou worden beëindigd lijkt van minder groot belang dan doorgaans wordt aangenomen. De meeste nationaliteitsrechtelijke stelsels vergemakkelijken immers de herkrijging van de nationaliteit bij terugkeer naar het land van herkomst.

Ten derde worden ook de verliesgronden van het Nederlanderschap aangepast aan de verruiming van de afstandplicht. Dit betekent dat het Nederlanderschap in beginsel steeds wordt verloren bij vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit.

Deze aanpassing van de verliesgronden is noodzakelijk om twee redenen. Ten eerste past deze maatregel bij het streven naar één effectieve nationaliteit. Ten tweede zou het niet verruimen van de verliesgronden in veel gevallen de mogelijkheid openlaten om na het verkrijgen van het Nederlanderschap zonder verlies de oorspronkelijke nationaliteit weer aan te vragen. Dit zou de afstandsverplichting voor een belangrijk deel ineffectief maken.

II. Voor optanten wordt een taaleis ingevoerd.

Beheersing van de taal is een belangrijke voorwaarde voor succesvolle participatie in de samenleving. Gebrekkige taalbeheersing kan leiden tot sociaal isolement en een ongewenste mate van afhankelijkheid van personen in de directe omgeving. Voor naturalisatie is aantoonbare beheersing van de taal reeds een voorwaarde in de vorm van een naturalisatietoets. Optanten leggen deze naturalisatietoets niet af. Destijds werd een dergelijke toets niet noodzakelijk geacht, vanwege de vooronderstelde band die optanten reeds hebben met Nederland of de overzeese landen.

Deze vooronderstelling is slechts ten dele juist gebleken. In de praktijk komt het voor dat vreemdelingen die het recht hebben het Nederlanderschap door optie te verkrijgen, het Nederlands niet machtig zijn. Dit geldt meestal voor de optanten die woonachtig zijn op de zes Caribische eilanden van het Koninkrijk en optanten die woonachtig zijn buiten het Koninkrijk, maar het komt ook voor onder degenen die in Europees Nederland woonachtig zijn.

Hierom wordt voorgesteld ook voor meerderjarige optanten beheersing van de Nederlandse taal als voorwaarde in te voeren voor verkrijging van het Nederlanderschap. Voor minderjarigen geldt de taaleis reeds, in die zin, dat mag worden aangenomen dat zij door het volgen van het reguliere Nederlandse onderwijs de taal vanzelf machtig zullen worden. Voor meerderjarige optanten die in hun leerplichtige periode in één van de landen van het Koninkrijk voldoende onderwijs hebben genoten geldt dit eveneens. Zij zullen de kennis van de taal niet meer met een afzonderlijke toets behoeven aan te tonen. De optanten in de Caribische delen van het Koninkrijk zullen in twee talen een taalexamen afleggen. Dit is nu al gebruikelijk bij de naturalisatietoets. Een en ander zal bij algemene maatregel van rijksbestuur nader worden geregeld.

De taaltoets geldt ook voor de zogenaamde «latente Nederlanders», tenzij zij niet in het Koninkrijk verblijven. Latente Nederlanders verblijven naar verwachting voornamelijk in het buitenland en zullen daar doorgaans blijven. Integratie in de één van de samenlevingen van het Koninkrijk is dan niet aan de orde. Als het echter personen betreft die in het Koninkrijk hun hoofdverblijf hebben ligt het stellen van een taaleis wel weer voor de hand. Het is redelijk om ook aan deze personen eisen te stellen die hun participatie aan de samenleving bevorderen.

De beheersing van de Nederlandse taal zal worden getoetst aan de hand van een taalexamen. Niet voor alle optanten zal het afnemen van een taalexamen zinvol zijn. Vreemdelingen voor wie het aannemelijk is dat zij voldoende beheersing van de Nederlandse taal hebben, bijvoorbeeld op grond van een binnen het Koninkrijk behaald schooldiploma, zullen van de verplichte taaltoets worden vrijgesteld. Ook voor minderjarige vreemdelingen is een dergelijke taaltoets niet noodzakelijk: zij zullen via het onderwijs naar verwachting voldoende in aanraking komen met de Nederlandse taal.

Een uitzondering zal ook gelden wanneer sprake is van een medisch vastgestelde psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, waardoor iemand niet in staat kan worden geacht om binnen een termijn van vijf jaar deze taaltoets te halen. Dit komt overeen met de uitzonderingsregels die nu reeds gelden ten aanzien van de naturalisatietoets.

Het niveau van de vereiste taalbeheersing is in de wet omschreven De taalbeheersing dient voldoende te zijn om zelfstandig in de samenleving en op de arbeidsmarkt van het land van het Koninkrijk te functioneren. Een en ander zal bij AMVRB wordt uitgewerkt.

III. Voor naturalisatie wordt de termijn in meer gevallen op vijf jaar toelating en hoofdverblijf gesteld.

Participatie in een nieuwe maatschappij kost tijd. Het kost tijd om een leven op te bouwen in een nieuwe omgeving. Termijnen voor naturalisatie dienen te garanderen dat het Nederlanderschap kan worden verkregen wanneer op grond van de termijnen redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er voldoende tijd is geweest om in de maatschappij van een van de landen van het Koninkrijk te integreren. Elke mogelijke termijn heeft daarbij noodzakelijkerwijs een enigszins arbitrair karakter. Een termijn van vijf jaar is in de Rijkswet op het Nederlanderschap als uitgangspunt genomen (artikel 8, eerste lid onder c RWN). Op deze termijn geldt echter een aantal uitzonderingen (artikel 8, tweede tot en met vijfde lid).

Er wordt voorgesteld de volgende uitzonderingen te laten vervallen, waarmee deze vreemdelingen op de algemene termijn van vijf jaar toelating en hoofdverblijf terugvallen:

• 1. de oud-Nederlanders die woonachtig zijn buiten het Koninkrijk, maar in een land waarvan ze de nationaliteit niet bezitten (tweede lid),

• 2. de vreemdeling die ten minste drie jaar gehuwd zijn met een Nederlander eveneens op vijf jaar te stellen (tweede lid).

• 3. degenen die in totaal ten minste tien jaren in één van de landen van het Koninkrijk toelating en hoofdverblijf heeft gehad (derde lid),

• 4. de vreemdeling die binnen het Koninkrijk ongehuwd samenwoont met een eveneens ongehuwde Nederlander (vierde lid),

• 5. de meerderjarige vreemdeling die is erkend door een Nederlander, of is gewettigd door een Nederlander zonder erkenning (vijfde lid).

Hieronder wordt voor de verschillende uitzonderingen uiteengezet waarom wordt voorgesteld deze te laten vervallen. De belangrijkste wijzigingen zijn de verlenging van de termijnen voor de vreemdelingen die ongehuwd samenwonen en de vreemdelingen die gehuwd zijn. Deze verlenging vloeit voort uit een veranderde afweging van het belang van integratie van de naturalisandi. In het huidige voorstel wordt een zwaarder belang gehecht aan de individuele verantwoordelijkheid van naturalisandi voor zijn of haar eigen inburgering dan voorheen. Hierom wordt een termijn van toelating en verblijf gesteld voor gehuwden, en wordt op ongehuwd samenwonenden de termijn van toelating en hoofdverblijf op de gebruikelijke vijf jaar gesteld.

De oud-Nederlanders die woonachtig zijn in een land waarvan ze de nationaliteit niet bezitten en de vreemdeling die is erkend door een Nederlander, of is gewettigd door een Nederlander zonder erkenning, betreffen ondergeschikte wijzigingen. Aan de eerste regeling bestaat geen behoefte meer, daar oud-Nederlanders doorgaans, wanneer zij binnen het Koninkrijk wonen, kunnen opteren op grond van artikel 6, eerste lid onder f. Bij inwerkingtreding van de Rijkswet op het Nederlanderschap in 1985 bestond enige behoefte aan deze bepaling ten behoeve van oud-Nederlanders die voor 1 januari 1985 door de werking van de wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap staatloos waren geworden en die buiten het Koninkrijk verblijf houden. Een onwenselijke situatie als staatloosheid, veroorzaakt door de voorafgaande Nederlandse nationaliteitswet kon hiermee worden weggenomen, zelfs als betrokkene niet verblijf houdt binnen het Koninkrijk. Aangenomen mag worden dat er inmiddels geen gevallen als hier bedoeld zich nog voor naturalisatie tot Nederlander zullen melden.

De meerderjarige vreemdeling die erkend is of door wettiging zonder erkenning kind van een Nederlander is geworden moet drie jaar in Nederland verblijf en toelating hebben voordat hij kan verzoeken tot naturalisatie. Heeft de vestiging van de familierechtelijke band plaatsgevonden tijdens de minderjarigheid van de vreemdeling, dan wordt de periode sinds de vestiging van de familierechtelijke relatie van de periode van toelating en hoofdverblijf afgetrokken. Deze bepaling uit 2003 is min of meer achterhaald door de wijziging van de RWN in 2009 met betrekking tot de erkenning van minderjarige kinderen. De minderjarige die voor zijn zevende levensjaar wordt erkend, wordt weer van rechtswege Nederlander sinds 1 maart 2009. De minderjarige vreemdeling die na zijn zevende levensjaar wordt erkend, kan opteren op grond van artikel 6, eerste lid onder c. Voorwaarde hiervoor is een periode van drie jaar verzorging en opvoeding. Artikel 8, vijfde lid werkt hiermee alleen nog voor diegenen die na hun vijftiende, maar voor hun meerderjarigheid zijn erkend door een niet-biologische vader. Dit is kwantitatief een zeer beperkte groep, en deze naturalisatiegrond wordt dan ook zeer weinig gebruikt.

Voor de staatloze vreemdeling blijft de huidige termijn gelden van drie jaar toelating en hoofdverblijf. Er zijn verschillende verdragsbepalingen waarmee het Koninkrijk zich gecommitteerd heeft aan het bestrijden van staatloosheid, artikel 6, vierde lid EVN en artikel 32 Verdrag betreffende de status van staatlozen (Trb. 1955, nr. 42). Deze bepalingen verplichten tot het zo veel mogelijk vergemakkelijken van het verkrijgen van de nationaliteit voor staatlozen. Aan dit vergemakkelijken wordt onder andere invulling gegeven door een kortere termijn voor verblijf en toelating.

IV. Voor naturalisatie wordt een middelen- en kwalificatievereiste gesteld.

Middelenvereiste

Het kabinet is van mening dat bij naturalisatie uitgangspunt dient te zijn dat de verzoeker in staat is zelf duurzaam in de middelen van zijn bestaan te voorzien. Dat is een eis die aan iedere individuele verzoeker moet worden gesteld. Integreren in en participeren aan deze samenleving impliceert dat men op eigen benen kan staan en niet behoeft te leunen op de hulp van de overheid. In dit licht wordt voorgesteld aan de verzoeker een middeleneis en een kwalificatie-eis te stellen. De middeleneis houdt in dat men zelf in de middelen van zijn bestaan kan voorzien en de kwalificatie-eis beoogt te bewerkstelligen dat men duurzaam aan het arbeidsproces kan deelnemen.

Arbeidsparticipatie op de arbeidsmarkt is een van de belangrijkste mijlpalen van participatie en integratie in de een van de samenlevingen van het Koninkrijk. Werk is een belangrijke factor in het tegengaan van sociaal isolement en het stimuleren van contacten met anderen. Een middeleneis bevordert bovendien dat de nieuwe Nederlanders niet ten laste komen van de algemene middelen. Het middelenvereiste wordt getoetst door vast te stellen of de verzoeker geen bijstandsuitkering geniet en die, individueel of via zijn of haar partner, drie jaren voorafgaande aan het verzoek niet heeft ontvangen.

Kwalificatievereiste

Het kwalificatievereiste houdt in dat van de vreemdeling een zeker opleidingsniveau wordt gevraagd. Het stellen van een kwalificatievereiste heeft tot doel om te garanderen dat naturalisandi voldoen aan de minimale opleidingseisen die noodzakelijk zijn om te functioneren op de arbeidsmarkt van de landen van het Koninkrijk. Van geboren Nederlanders wordt immers ook verwacht dat zij zich via een opleiding kwalificeren voor de arbeidsmarkt. Dit kan blijken uit een periode van drie jaar werkervaring in een van de landen van het Koninkrijk, of uit een diploma of een getuigschrift. Aan het kwalificatievereiste is verder in elk geval voldaan wanneer de naturalisandus met behulp van een diploma of getuigschrift kan aantonen dat hij een beroepsopleiding van twee jaar of langer binnen het Koninkrijk heeft gevolgd. Als alternatief voor een binnen het Koninkrijk genoten opleiding geldt een buiten het Koninkrijk met succes afgeronde opleiding, die wordt gekwalificeerd op een niveau minimaal gelijk aan hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) of gelijk aan een middelbare beroepsopleiding van twee jaar (MBO-2). In het geval een verzoeker geen bewijs kan overleggen dat hij of zij zelf in de middelen van zijn bestaan kan voorzien, met name omdat hij of zij afhankelijk is geweest van de middelen van zijn of haar partner, dient de kwalificatie te blijken uit een diploma of getuigschrift als bovenbedoeld. De kwalificatiestructuur wordt uitgewerkt bij algemene maatregel van rijksbestuur, waarbij rekening wordt gehouden met de uitvoerbaarheid en de bewijsbaarheid van de te stellen eisen.

Het kwalificatievereiste wordt op individueel niveau getoetst. Voor de naturalisandus die op grond van het gezinsinkomen van de partner beschikt over voldoende middelen van bestaan, wordt derhalve wel het kwalificatievereiste beoordeeld. Deze individuele benadering sluit aan bij de individuele verantwoordelijkheid voor de inburgering bij de vreemdeling. Het betekent dat bij naturalisatie van een gezin alle meerderjarige leden moeten voldoen aan het kwalificatievereiste. Aldus worden diegenen die momenteel niet participeren door arbeidsparticipatie maximaal gestimuleerd om zich te kwalificeren voor deelname aan de arbeidsmarkt.

Uitzonderingen

Bepaalde naturalisandi zullen uitgezonderd zijn van deze vereisten. Het betreft hier bijvoorbeeld gepensioneerden en vreemdelingen die op grond van een medisch vastgestelde psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, niet in staat kunnen worden geacht om binnen een termijn van vijf jaar aan deze vereisten te voldoen. Van hen kan in redelijkheid niet verwacht worden dat zij zullen voldoen aan het middelenvereiste. Indien redelijkerwijs verwacht kan worden dat in de voorzienbare toekomst geen sprake meer zal zijn van de lichamelijke of psychische gesteldheid die toetreding tot de arbeidsmarkt belet, dan bestaat geen aanleiding om nu een ontheffing toe te staan van de voorwaarden van een middelen- en kwalificatievereiste. Ook voor minderjarige mede-naturalisandi zullen deze vereisten niet gelden.

V. Openbare-ordetoetsing

Naturalisatie en bevestiging van optie worden geweigerd als op grond van het gedrag van verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden of de veiligheid van het Koninkrijk. Dit geldt voor meerderjarigen en voor minderjarigen vanaf zestien jaar. In de praktijk blijkt echter dat ook minderjarige vreemdelingen van twaalf tot en met vijftien jaar soms ernstige misdrijven plegen. Het gaat hier bijvoorbeeld om misdrijven als ernstige mishandeling en diefstal met geweld. Deze vreemdelingen kunnen onder de huidige Rijkswet zonder problemen naturaliseren, omdat er geen enkele openbare orde-toetsing plaatsvindt.

Het kabinet acht dit onwenselijk. Hierom wordt voorgesteld de openbare orde-toetsing toe te passen vanaf twaalf jaar. Dit is in overeenstemming met het vreemdelingenrecht, waar ook kan worden getoetst aan de openbare orde bij personen van twaalf jaar en ouder bij de aanvraag voor of verlenging van een verblijfsvergunning. In dit licht wordt voorgesteld de openbare-ordetoetsing bij de verlening en verkrijging van het Nederlanderschap uit te breiden naar 12 t/m 15-jarigen. De artikelen 6 en 11 worden hiertoe aangepast.

Plaats van het wetsvoorstel in het Unierecht inzake burgerschap en vrij verkeer van personen

Ingevolge het internationale recht zijn de lidstaten bevoegd inzake het nationaliteitsrecht. Dit wordt erkend door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Onderdanen van de lidstaten hebben echter tevens de primaire hoedanigheid van burger van de Unie, en lidstaten moeten dan ook bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht respecteren.

Dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, heeft het Hof van Justitie nog eens bevestigd in de recente uitspraak in het arrest Rottman (uitspraak van de Grote Kamer van 2 maart 2010, Janko Rottmann v Freistaat Bayern (C-135/08)). Echter, in het licht van de plicht van lidstaten om bij de uitoefening het Unierecht te respecteren, moet bij wijzigingen in de nationaliteitswetgeving worden bezien of de wijzigingen betekenis hebben voor de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten, meer in het bijzonder in verband met het Unieburgerschap. Verlies van de nationaliteit van een lidstaat kan immers ook verlies van het Unieburgerschap betekenen. Het arrest Rottman ziet op het verlies van het Unieburgerschap dat kan optreden bij gedwongen intrekking van de nationaliteit door een lidstaat bij fraude. De primaire hoedanigheid van onderdanen van de lidstaten als burger van de Unie, brengt in zo’n geval met zich mee dat lidstaten bij de effectuering van een besluit tot intrekking van door naturalisatie verkregen nationaliteit het Europese evenredigheidsbeginsel moeten respecteren.

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de intrekkingsgronden van het Nederlanderschap. Bij vrijwillige verkrijging van een nationaliteit van een land dat geen lid is van de Europese Unie zal tengevolge van de verruiming van verliesgronden echter wel vaker dan voorheen tevens een verlies van het Unieburgerschap optreden. Er is daarbij evenwel geen sprake van het intrekken van de nationaliteit, maar van het van rechtswege vervallen van de Nederlandse nationaliteit als consequentie van de individuele keuze van de Nederlander die vrijwillig een andere nationaliteit aanvaardt. Daarmee raakt het wetsvoorstel niet aan de situatie van intrekking als in de zaak Rottman.

Consultatie

Het voorontwerp van dit voorstel tot wijziging van de rijkswet is voor openbare consultatie geplaatst op www.internetconsultatie.nl en voor advies en commentaar aangeboden aan de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, de Adviescommissie burgerlijke stand en nationaliteit, de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken en de Vereniging Nederlandse gemeenten.

De reacties van burgers in de internetconsultatie gaven blijk van grote betrokkenheid bij het onderwerp en varieerden van suggesties om de voorwaarden aan te scherpen tot praktische bezwaren die men heeft tegen vooral de aanscherping van de plicht tot afstand van de nationaliteit van het land van herkomst. Voor wat betreft dit laatste wordt vooral gewezen op het belang van de bestaande uitzondering voor gehuwden, onder meer in verband met de mogelijkheid de familiebanden te kunnen onderhouden en terug te keren naar het land van herkomst als het huwelijk zou stranden. Ook wordt gewezen op het belang van geëmigreerde Nederlanders om hun nationaliteit niet te verliezen als men de nationaliteit van het immigratieland aanneemt. Een en ander heeft geleid tot verduidelijking in paragraaf I van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Adviescommissie vreemdelingenzaken

De ACVZ verwacht dat het aanscherpen van de voorwaarden voor het verkrijgen en verlenen van het Nederlanderschap zal leiden tot uitsluiting van de Nederlandse nationaliteit van vreemdelingen die permanent het recht hebben om in Nederland te blijven. Vreemdelingen die in aanmerking komen voor het Nederlanderschap bevinden zich immers doorgaans reeds geruime tijd rechtmatig in Nederland. Zij maken al jaren deel uit van de Nederlandse maatschappij en voldoen aan de criteria die gelden voor de status van langdurig ingezetene of een daarmee vergelijkbare status. Het dient naar het oordeel van de ACVZ geen redelijk doel om aan deze groep, die voor het behoud van die permanente status en het daaraan verbonden recht op participatie in de maatschappij niet aan middelen- en kwalificatievereisten hoeft te voldoen, voor het verkrijgen van de nationaliteit alsnog dergelijke vereisten te stellen. Voor wat betreft de plicht tot afstand van de nationaliteit van het land van herkomst verwijst de commissie naar haar advies van 2008, «Nederlanderschap in een onbegrensde wereld». Zij pleit voor een uitzondering van de afstandsplicht voor vreemdelingen die in het land van herkomst blijvende persoonlijke en economische banden en bezittingen hebben of kunnen verkrijgen.

Het kabinet wil met het stellen van middelen- en kwalificatievereisten bereiken dat vreemdelingen die zich als Nederlander permanent vestigen in staat zijn duurzaam te integreren en te participeren en wil daar optimale voorwaarden voor creëren. Het enkele feit dat men hier te lande al geruime tijd verblijft acht de regering niet voldoende. Het standpunt van de ACVZ over de afstandsplicht was reeds bekend. Hier zij gewezen op het feit dat de algemene uitzondering op de afstandsplicht, die geldt wanneer afstand «redelijkerwijs niet kan worden verlangd», conform het bepaalde in de geldende verdragen, blijft bestaan. Dit zou relevant kunnen zijn in gevallen waarin men door afstand te doen van de nationaliteit van het land van herkomst ernstige vermogensschade zou leiden. Dit doet zich overigens niet vaak voor.

Commissie van Advies voor de zaken betreffende de Burgerlijke Staat en de Nationaliteit

De Commissie wijst erop dat met de voorstellen inzake de beperking van meervoudige nationaliteit de situatie van voor 1992 wordt hersteld, terwijl in andere landen inmiddels andere visies op nationaliteit de regelingen inzake meervoudige nationaliteit domineren. De Commissie heeft er verder op gewezen dat de invoering van een taaleis voor optanten ook zou kunnen worden gerealiseerd door het schrappen van enkele optiemogelijkheden, zodat de personen die het betreft via naturalisatie het Nederlanderschap zouden verwerven en dan ook aan taaleisen zouden moeten voldoen. De Commissie vraagt speciale aandacht voor het voorstel om aan echtgenoten van Nederlanders drie jaar toelating en hoofdverblijf te eisen. Dit kan problematisch zijn voor echtgenoten van Nederlanders die in het buitenland wonen. De Commissie vraagt aandacht voor de bewijslevering bij het middelenvereiste. Voor wat betreft het kwalificatievereiste merkt zij op dat een individuele kwalificatie-eis mogelijk vooral naturalisatie van vrouwen bemoeilijkt en dan discriminerend zou kunnen zijn.

Het Koninkrijk is nog steeds partij bij het Verdrag inzake beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en het wil aan de bedoelingen van dat verdrag vasthouden. Het schrappen van enkele opties lijkt aantrekkelijk, maar heeft ook nadelen. Zo is de optieprocedure eenvoudiger en minder kostbaar. Het kabinet geeft er de voorkeur aan om de taaleis voor alle optanten gelijk te regelen. De bewijslevering bij het middelenvereiste is in de huidige tekst vereenvoudigd, door te bepalen dat aan het middelenvereiste wordt voldaan als men ten tijde van het verzoek geen bijstandsuitkering ontvangt en drie jaar daaraan voorafgaande deze niet heeft ontvangen. acht de kwalificatie-eis nodig om voor iedereen de voorwaarden te scheppen voor integratie in een participatie aan de maatschappij.

Vereniging van Nederlandse gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken.

De VNG sluit in haar commentaar in hoofdzaak aan bij het commentaar van de NVVB. Ten aanzien van de afstandseis merkt de NVVB op dat de verscherping hiervan tot meer vragen van en uitleg aan optanten en naturalisandi zal leiden. Van de kwalificatievereisten en middeleneisen verwacht men bewijsproblemen en uitvoeringslasten. Voor wat betreft de termijn van vijf jaar hoofdverblijf wijst met op het verschil dat het ontwerp maakt tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden.

Het kabinet heeft met een aantal vereenvoudigingen in de huidige tekst de uitvoeringslasten willen beperken. Bij het opstellen van de uitvoeringsregels zal opnieuw met de gemeenten worden overlegd. Het verschil tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden is in de huidige tekst opgeheven.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Het nationaliteitsrecht is niet langer de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie, maar thans die van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Artikel 6

In het eerste onderdeel van dit artikel wordt de leeftijd van de minderjarige op wie de zogenaamde openbare-ordetoets van toepassing is verlaagd van zestien naar twaalf jaar. In de praktijk is gebleken dat ook voor 12 tot en met 15-jarigen geldt dat zij zich soms aan ernstige misdrijven schuldig maken. Het is dan redelijk om ook aan deze personen het Nederlanderschap te onthouden, zolang de daarvoor geldende rehabilitatietermijn niet is verstreken.

De kennis van de taal dient voldoende te zijn om zelfstandig te functioneren op de arbeidsmarkt. De nadere invulling van deze taaltoets en de wijze van toetsing zal bij of krachtens AMVRB geschieden.

De verlenging van de termijn van dertien weken naar zesentwintig weken is noodzakelijk gebleken door de invoering van de naturalisatieceremonie en de afstandprocedure. Niet in elke gemeente en in ieder van de Caribische Landen en gebiedsdelen zijn voldoende optiebevestigingen om op zinvolle wijze met grote regelmaat een naturalisatieceremonie te houden. Met deze verlenging van de termijn wordt aan deze nood van de gemeenten tegemoet gekomen.

Artikel 6a

Het eerste lid verbreedt de plicht om afstand te doen van de nationaliteit van het land van herkomst naar alle categorieën optanten, inclusief de minderjarige mede-optanten, met uitzondering van de staatloze optanten en de zogenaamde «latente Nederlanders» en hun afstammelingen. De uitzondering voor staatlozen is evident, daar afstandsplicht in deze niet aan de orde kan zijn wegens het ontbreken van een nationaliteit. De uitzondering voor latente Nederlanders vloeit voort uit het streven naar zo veel mogelijk gelijkstelling tussen verkrijging via de vaderlijke lijn en via de moederlijke lijn. Het stellen van een afstandsplicht zou een nieuwe ongelijkheid betekenen.

Het tweede lid beperkt het aantal uitzonderingsgronden op de afstandsplicht tot die uitzonderingen die verdragsrechtelijk geboden zijn. Het gaat hier om vreemdelingen die erkende vluchteling zijn. Van hen kan niet gevraagd worden om contact op te nemen met de autoriteiten van het land van herkomst, daar er gezien de verblijfsrechtelijke status van de naturalisandus sprake is van een conflict tussen de vluchteling en deze autoriteiten.

Het derde lid betreft een technische aanpassing die voortvloeit uit de invoeging van nieuwe leden in verschillende artikelen.

Het zesde lid betreft de verbetering van een wetstechnische onvolkomenheid bij een eerdere wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap.

Artikel 7

In de uitvoeringspraktijk blijkt geen behoefte meer te zijn aan het advies van de ministers van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de naturalisatieprocedure. Volgens de procedure die is vastgelegd in artikel 48, vijfde lid van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap wordt het advies aan de Minister van BZK reeds gegeven door de autoriteit die het verzoek en de bijbehorende bescheiden in ontvangst neemt. Dat is in genoemde landen de Gouverneur.

Artikel 8

Het eerste lid onder f voert een nieuw vereiste in: een middelenvereiste en kwalificatievereiste. De middeleneis zal zo worden vorm gegeven dat de verzoeker moet aantonen dat hij geen bijstandsuitkering geniet en drie jaren voorafgaande aan het verzoek geen bijstandsuitkering heeft ontvangen. Daarmee bewijst hij dat hij zelf in zijn middelen van bestaan kan voorzien, hetgeen een belangrijke voorwaarde is voor integratie in een de samenlevingen van het Koninkrijk. Ook het kwalificatievereiste ziet daarop. De voorwaarde moet zijn vervuld dat de verzoeker zich ook op langere termijn zelfstandig staande zal kunnen houden. Een beroepskwalificatie in de vorm van een diploma, een getuigschrift of een vergelijkbaar bewijsstuk zal hiervoor moeten worden overgelegd. Bij algemene maatregel van rijksbestuur zal hier nadere invulling aan worden gegeven.

Bepaalde naturalisandi zullen uitgezonderd zijn van deze vereisten. Het betreft hier bijvoorbeeld gepensioneerden en vreemdelingen die op grond van een Psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, niet in staat kunnen worden geacht om binnen een termijn van vijf jaar aan deze vereisten te voldoen. Van hen kan in redelijkheid niet verwacht worden dat zij zullen voldoen aan het middelenvereiste. Indien redelijkerwijs verwacht kan worden dat in de voorzienbare toekomst geen sprake meer zal zijn van de lichamelijke of psychische gesteldheid die toetreding tot de arbeidsmarkt belet, dan bestaat geen aanleiding om nu een ontheffing toe te staan van de voorwaarden van een middelen- en kwalificatievereiste. Ook voor minderjarige medenaturalisandi zullen deze vereisten niet gelden.

De wijziging in de overige leden betreffen het vervallen van enkele uitzonderingen op de termijn van vijf jaar toelating en hoofdverblijf en de verlenging van de termijn van vreemdelingen die gehuwd zijn met een Nederlander naar drie jaar toelating en hoofdverblijf. De volgende uitzonderingen komen in het onderhavige voorstel te vervallen:

• 1. de oud-Nederlanders die woonachtig zijn buiten het Koninkrijk, maar in een land waarvan ze de nationaliteit niet bezitten (tweede lid),

• 2. de vreemdeling die ten minste drie jaar gehuwd zijn met een Nederlander eveneens op vijf jaar te stellen (tweede lid),

• 3. degenen die in totaal ten minste tien jaren in één van de landen van het Koninkrijk toelating en hoofdverblijf heeft gehad (derde lid),

• 4. de vreemdeling die binnen het Koninkrijk ongehuwd samenwoont met een eveneens ongehuwde Nederlander (vierde lid),

• 5. de meerderjarige vreemdeling die is erkend door een Nederlander, of is gewettigd door een Nederlander zonder erkenning (vijfde lid).

Voor de staatloze vreemdeling blijft de huidige termijn gelden van drie jaar toelating en hoofdverblijf. Er zijn verschillende verdragsbepalingen waarmee het Koninkrijk zich gecommitteerd heeft aan het bestrijden van staatloosheid, artikel 6, vierde lid EVN en artikel 32 Verdrag betreffende de status van staatlozen (Trb. 1955, nr. 42). Deze bepalingen verplichten tot het zo veel mogelijk vergemakkelijken van het verkrijgen van de nationaliteit voor staatlozen. Aan dit vergemakkelijken wordt onder andere invulling gegeven door een kortere termijn voor verblijf en toelating.

Artikel 9

Aan het vijfde lid wordt een zin toegevoegd die de minister de bevoegdheid geeft op bezwaren tegen naturalisatie afwijzend te beslissen. In een enkel geval wordt bezwaar gemaakt tegen een naturalisatiebesluit, met name als er een verkeerde tenaamstelling is geplaatst. Bij honorering van het bezwaar zal er een nieuw Koninklijk Besluit moeten worden vastgesteld. Afwijzende beslissingen kunnen om redenen van efficiency beter door de Minister worden genomen.

Artikel 10

Artikel 10 is een bepaling die het mogelijk maakt om in afwijking van andere bepalingen van de RWN te naturaliseren. Hiervoor moet een bijzondere motivering aanwezig zijn, die gelegen kan zijn in een Koninkrijksbelang of in bijzondere humanitaire omstandigheden. De eerste wijziging maakt het mogelijk om bij de toepassing van artikel 10 ook af te wijken van het nieuw ingevoerde middelen- en kwalificatievereiste. Hiermee blijft de noodzakelijke vrijheid bewaard om in deze uitzonderlijke gevallen een op de situatie toegesneden oordeel te vormen. De tweede wijziging is een technische wijziging die voortvloeit uit het vervallen van artikel 9, eerste lid, onderdeel c.

Artikel 11

Voor de zelfstandige naturalisatie voor vreemdelingen die hangende de procedure van hun ouder(s) meerderjarig zijn geworden, op grond van artikel 11, vijfde lid, zal ook het middelen- en kwalificatievereiste gaan gelden. Het gaat hier om jong volwassenen die hangende de procedure van verkrijging door of verlening aan de ouders meerderjarig zijn geworden.

Het zesde lid kan komen te vervallen ten gevolge van de wijziging van de termijnen voor toelating en hoofdverblijf, waardoor er geen naturalisatie meer buiten het Koninkrijk kan plaatsvinden, behoudens in zeer bijzondere gevallen bij toepassing van artikel 10. Medenaturalisatie in het buitenland is dan ook niet aan de orde.

Door aanvulling van het tweede en het vierde lid van dit artikel wordt ook voor 12 tot en met 15-jarigen die in de optiebevestiging of de naturalisatie van hun ouders delen bepaald dat tegen hen geen bedenkingen in het licht van de openbare orde mogen bestaan. In de praktijk blijkt dat onder deze groep minderjarigen personen voorkomen die soms ernstige misdrijven hebben gepleegd. Voor hen dienen dezelfde voorwaarden te gelden als voor meerderjarigen.

Artikel 15

Artikel 15, eerste lid, somt de gronden voor verlies van het Nederlanderschap voor een meerderjarige op. Een van deze gronden is het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. Het tweede lid noemt enkele uitzonderingen voor het verlies van het Nederlanderschap bij vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit. Het Nederlanderschap blijft dan behouden, ondanks dat de Nederlander een andere nationaliteit vrijwillig verkrijgt.

Artikel 15A

Het tweede Protocol heeft geen werking meer, aangezien Nederland het enige land is dat nog partij is bij dit Protocol. De verwijzing naar dit protocol kan hiermee komen te vervallen.

Artikel 16

De eerste wijziging betreft een technische wijziging. Artikel 16 regelt het verlies van nationaliteit door minderjarigen. In artikel 16, eerste lid onder d wordt bepaald dat het verlies van het Nederlanderschap door de ouder(s) van de minderjarige ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, c of d een grond voor verlies van het Nederlanderschap door minderjarigen is. In de recente rijkswetswijziging (Stb. 2010, nr. 242) is aan artikel 15, eerste lid de volgende verliesgrond toegevoegd:

• f. door intrekking door Onze Minister van het besluit waarbij de verkrijging van het Nederlanderschap is bevestigd, welke kan plaatsvinden, indien de vreemdeling als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder e, heeft nagelaten na de verkrijging van het Nederlanderschap het mogelijke te doen om zijn oorspronkelijke nationaliteit te verliezen.

Deze verliesgrond is niet opgenomen in artikel 16, ten aanzien van het verlies van het Nederlanderschap door minderjarigen. Dit is niet beoogd bij de invoering van artikel 15, eerste lid onder f. Als het Nederlanderschap van de minderjarige afgeleid is van de optie op het Nederlanderschap van de ouder, en de ouder verliest het Nederlanderschap omdat hij heeft nagelaten na de verkrijging van het Nederlanderschap het mogelijke te doen om zijn oorspronkelijke nationaliteit te verliezen, dan ligt het voor de hand dat ook de kinderen het Nederlanderschap dientengevolge verliezen. Hierom worden de verliesgronden van artikel 16, eerste lid onder d te worden aangevuld met het verlies van de nationaliteit van de ouder van de minderjarige op grond van artikel 15, eerste lid onder f.

De onderdelen e, f en g in het tweede lid komen te vervallen. Deze aanpassing vloeit voort uit de aanpassing van artikel 15, waar een aantal uitzonderingen op het verlies van het Nederlanderschap komen te vervallen. Het is vanuit systematisch oogpunt juist om deze uitzonderingen dan ook voor bij minderjarigen te laten vervallen.

Artikel 16A

Het tweede Protocol heeft geen werking meer, aangezien Nederland het enige land is dat nog partij is bij dit Protocol. De verwijzing naar dit protocol kan hiermee komen te vervallen.

Artikel 22

Dit betreft een technische aanpassing van de registratie van verlies van het Nederlanderschap. Per abuis is verzuimd bij de invoering van de verliesgronden van artikel 14, tweede lid en artikel 15, eerste lid onder f, deze verliesgronden ook in de registratie mee te nemen. Met deze wijziging wordt dit verzuim hersteld.

Door wijziging van het tweede lid wordt de taak om openbare registers bij te houden in plaats van aan de ministers van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten aan de Gouverneurs van die landen toebedeeld. Dat ligt meer voor de hand aangezien de behandeling van de verzoeken ook bij deze autoriteiten is belegd.

Artikel 23

De aanpassing van het derde lid betreft een technische wijziging, die voortvloeit uit de vernummering van artikel 6.

Artikel 28

Nu in artikel 6 enkele leden worden vernummerd wordt in artikel 28, tweede lid de verwijzing naar dit artikel aangepast.

Artikel 29

Dit artikel regelt dat bij de overgang naar de nieuwe staatkundige verhoudingen in het Koninkrijk de termijnen van toelating en hoofdverblijf die binnen de voormalige Nederlandse Antillen zijn doorgebracht worden meegeteld bij de termijnen in de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit voorkomt dat de vreemdeling die bijvoorbeeld een deel van de termijn van vijf jaar toelating en hoofdverblijf heeft doorgebracht in de voormalige Nederlandse Antillen, vanaf 10 oktober 2010 weer opnieuw aan de volledige termijn van vijf jaar toelating en hoofdverblijf dient te voldoen. Per abuis is echter bij de wijziging van de Rijkswet in het kader van de nieuwe staatkundige verhoudingen in het overgangsrecht de formulering «tijdvakken van hoofdverblijf» opgenomen, in plaats van «tijdvakken van toelating en hoofdverblijf». Er is daarbij niet beoogd om de tijdvakken van toelating niet mee te nemen in deze overgangsregeling. Met deze wijziging wordt dit verzuim hersteld.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. E. Spies