Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De koppeling tussen niet-routinematige inspecties en vergunningaanvragen betreft een onderwerp dat thuishoort bij de strategische, programmatische en onderling afgestemde handhaving die aan het bevoegd gezag is opgedragen in artikel 5.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze taak is nader uitgewerkt in hoofdstuk 7 (Handhaving) van het Besluit omgevingsrecht en § 10.1 (Kwaliteitseisen handhaving) van de Regeling omgevingsrecht.

De implementatie van de betreffende richtlijnbepaling inzake niet-routinematige inspectie (artikel 23, vijfde lid) past uit oogpunt van wetgevingssystematiek het beste in artikel 10.3 van de Regeling omgevingsrecht, zoals ook staat aangegeven in de transponeringstabel. In die bepaling wordt thans al een en ander geregeld met betrekking tot routinematige controlebezoeken. Die bepaling zal ter (strikte) implementatie van specifiek dit onderdeel van richtlijn nr. 2010/75/EU worden aangevuld met een nieuw lid, waarvan het ambtelijk tekstvoorstel thans luidt:

De leden van de SP-fractie en van de D66-fractie hebben vragen gesteld bij de keuze in het wetsvoorstel en het nader rapport om in afwijking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State het begrip «IPPC-installatie» te gebruiken. In antwoord daarop merk ik op dat het begrip «installatie» niet gewijzigd is ten opzichte van de IPPC-richtlijn en dat de implementatie-regeling door een (dynamische) verwijzing naar de bijlage bij de richtlijn letterlijk de Europese definitie blijft aanhouden. Inhoudelijk zijn de wijzigingen qua aangewezen categorieën bedrijven tussen de bijlage bij de IPPC-richtlijn en de bijlage bij de Richtlijn industriële emissies beperkt. De systematiek van de verwijzing naar de richtlijnbijlage kan dus bij implementatie van deze vervangende richtlijn zonder verwarring worden gecontinueerd. Naast het begrip «IPPC-installatie» gebruikt de implementatieregelgeving ook het begrip «oplosmiddeleninstallatie», dit vanwege het specifiek voor die categorie installaties geldende afwijkende regiem (geen vergunningplicht). Ook dit betreft geen wijziging ten opzichte van de huidige regelgeving en geeft dus geen aanleiding tot verwarring.

De implementatieregelgeving voert bij het begrip «installatie» wel een naamswijziging door. De Nederlandse regelgeving sprak over «gpbv-installatie», terwijl in de uitvoeringspraktijk «IPPC-installatie» gebruikelijk is. In het kader van de implementatie wordt de regelgeving aangepast aan het dagelijks spraakgebruik. Ook dit zal niet tot verwarring leiden, maar eerder herkenning oproepen bij de uitvoeringspraktijk. De oude IPPC-richtlijn verdwijnt immers uit beeld en wordt vervangen door de Richtlijn industriële emissies, die inmiddels breed bekend staat als de nieuwe IPPC-richtlijn, althans als de vervanger daarvan. Dat met «IPPC-installatie» een installatie bedoeld wordt, die genoemd wordt in de bijlage bij de Richtlijn industriële emissies, zal naar verwachting snel ingeburgerd raken en niet tot enige verwarring aanleiding geven. De nieuw aan deze bijlage toegevoegde bedrijven bevinden zich voor het overgrote deel in de afvalsector en zullen alert gemaakt worden door het bevoegde gezag op het nieuwe regiem. De met deze wijziging in de bijlage toegevoegde bedrijven waren al vergunningplichtig op grond van Nederlandse regelgeving, deels ter implementatie van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Voor deze bedrijven worden op Europees niveau BREF-documenten ontwikkeld, die aanleiding kunnen zijn tot actualisatie van de vergunning. Dat rechtsgevolg, voor zover zich dit in de uitvoeringspraktijk voordoet, wordt niet veroorzaakt door de begripsaanduiding en gewijzigde naamgeving, maar louter door een wijziging van de in de bijlage van de richtlijn.

De leden van de D66-fractie merken voorts terecht op dat afval(mee)verbrandingsinstallaties die drie ton per uur of maximaal tien ton per dag gevaarlijk afval verbranden, niet als zelfstandige IPPC-installaties kunnen worden aangemerkt. In Nederland zijn circa twintig afval(mee)-verbrandingsinstallaties met die kleine omvang actief, deels als nevenactiviteiten van IPPC-installaties (zoals verbranding van productieresiduen in de chemische industrie), deels als zelfstandige installaties (zoals kleine biomassacentrales en verbranding van specifiek ziekenhuisafval).5 Om een juiste implementatie van de Richtlijn industriële emissies voor deze specifieke categorie installaties te verzekeren wordt in het Activiteitenbesluit een paragraaf 5.2 opgenomen met voorschriften voor alle afvalverbrandingsinstallaties en afvalmeeverbrandings-installaties, ongeacht of deze ook als IPPC-installatie worden aangemerkt.

De Richtlijn industriële emissies geeft in hoofdstuk I ook een aantal gemeenschappelijke voorschriften voor alle installaties die onder de richtlijn vallen, waaronder maatregelen bij niet-naleving. Om een volledige omzetting te verzekeren is in artikel 17.1B de formulering «activiteiten als bedoeld in richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L334)» aangehouden en niet de term «IPPC-installaties» gebruikt.

De leden van de SP-fractie vragen tenslotte of van de keuze af te zien van strafbaarstelling van overtreding van de meldingsplicht opgenomen in het nieuwe artikel 17.5e van de Wet milieubeheer niet een perverse prikkel uitgaat. Volgens deze leden zou door deze keuze elke overtreding zonder rechtsgevolgen blijven, wanneer een bedrijf achteraf eerlijk meldt dat het milieu en de volksgezondheid in gevaar is gebracht.

Naar mijn mening berust deze vraag op een onjuiste interpretatie van de toelichting bij de bedoelde keuze. Vanwege de mogelijke spanning met het «nemo tenetur-beginsel» wordt voorgesteld om het niet of niet tijdig melden van (zoals artikel 8 van de Richtlijn industriële emissies dat noemt) «een inbreuk op de vergunningsvoorwaarden» niet strafbaar te stellen via de Wet op de economische delicten, dit in afwijking van de vergelijkbare meldingsplicht in artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Dit niet-strafbaar stellen betreft alleen de overtreding van de meldingsplicht zelf, niet van de overtreding die gemeld had moeten worden. Wanneer achteraf blijkt dat een overtreding heeft plaatsgevonden, hetzij doordat een bedrijf dat later eerlijk meldt, hetzij doordat het bevoegd gezag hiervan op de hoogte raakt door het uitoefenen van toezicht of door klachten van omwonenden, dan blijft die overtreding van de voor die installatie geldende voorschriften niet zonder (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke) rechtsgevolgen, zeker niet wanneer daadwerkelijk sprake is geweest van gevaar voor het milieu of de volksgezondheid. Over de wijze waarop tegen dergelijke overtredingen wordt opgetreden, zijn in het kader van handhavingsbeleid afspraken gemaakt, ook met het Openbaar Ministerie (artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht). Enkel met betrekking tot de overtreding van deze meldingsplicht gaat de overtreder vrijuit, al kan de overtreding wel aanleiding geven tot verscherpt toezicht en eventueel het opleggen van een last onder dwangsom om herhaling van het niet-naleven van deze meldingsplicht te ontmoedigen.

Opgemerkt zij nog dat met het niet-strafbaar stellen van de meldingsplicht juist wordt beoogd te garanderen dat de eigenlijke overtreding – het niet naleven van voorschiften uit de vergunning of van het Activiteitenbesluit – wel tot strafrechtelijke vervolging kan leiden. Het «nemo tenetur-beginsel» zou er immers toe kunnen leiden dat een strafrechtelijke vervolging van de overtreding geen of minder kans van slagen heeft, wanneer die vervolging het onmiddellijk resultaat is van een (via strafbaarstelling) afgedwongen melding.6

Ik erken wel de mogelijkheid dat door het niet strafrechtelijk sanctioneren van deze meldingsplicht mogelijk een prikkel uitgaat naar bedrijven, die het naleven van de milieuregelgeving niet hoog in het vaandel hebben staan, om niet alle gevallen van niet-naleving (onmiddellijk) te melden. Daar staat tegenover dat de kans op ontdekking van gevallen van niet-naleving vanwege de uitgebreide monitoringsplicht voor IPPC-bedrijven groot is en dat het niet melden van gevallen van niet-naleving die daadwerkelijke milieugevolgen hebben wel strafbaar is gesteld via de regeling voor «ongewone voorvallen» in artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer juncto artikel 1a van de Wet op de economische delicten.

De leden van de CDA-fractie vragen in welke mate de zeven afzonderlijke richtlijnen vergunningverlening, toezicht en handhaving hebben bemoeilijkt. In de memorie van toelichting is onder verwijzing naar een tweetal publicaties geattendeerd op de complexiteit bij specifiek de vergunningverlening.7 In zijn algemeenheid heeft deze complexiteit geleid tot langere procedures en een groot beroep op capaciteit en expertise bij het bevoegd gezag. Een bekend voorbeeld is de interpretatiekwestie of de emissiegrenswaarden in de Richtlijn grote stookinstallaties en de Afvalverbrandingsrichtlijn als weerspiegeling van de beste beschikbare technieken kunnen worden beschouwd.

Dergelijke interpretatiekwesties zullen zich ook na bundeling van deze richtlijnen kunnen voordoen, ook al heeft de bundeling (en de doorvertaling daarvan in de implementatieregelgeving) geleid tot vereenvoudiging en meer eenduidigheid. De jurisprudentie die op basis van de zeven richtlijnen is gevormd, blijft van waarde voor de uitvoering (vergunningverlening, toezicht en handhaving) van de regelgeving ter implementatie van de Richtlijn industriële emissies, omdat de uitgangspunten en instrumenten niet wijzigen. Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de vergunningplicht, inspraak en beroep, het vaststellen van emissiegrenswaarden die de beste beschikbare technieken uit BREF-documenten weerspiegelen en de bevoegdheid om aanvullende eisen te stellen als dat nodig is voor de naleving van milieukwaliteitseisen.

De leden van de CDA-fractie constateren met instemming dat het toezicht op naleving door de IPPC-bedrijven zal worden belegd bij de in oprichting zijnde Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s). Deze leden vragen of vanwege de genoemde complexiteit van de thans nog geldende niet-gebundelde regelgeving bij gemeenten, die thans nog niet participeren in een RUD, sprake zou kunnen zijn van een handhavingstekort. Voorts vragen deze leden of de RUD’s voorbereid zijn op een eventuele inhaalslag.

Naar aanleiding van deze vragen merk ik op dat de robuuste landsdekkende structuur van RUD’s die momenteel in ontwikkeling is, zeker gaat bijdragen aan een effectievere en efficiëntere uitvoering van vergunningverlening aan en toezicht op de bedrijven die onder de Richtlijn industriële emissies vallen. Knelpunten bij de uitvoering van de voorgangers van de Richtlijn industriële emissies waren mede aanleiding voor de oprichting van de RUD’s en de vormgeving van het takenpakket van deze diensten.8

Een inhaalslag voor wat betreft de vergunningverlening is reeds in de huidige uitvoeringsstructuur gemaakt, noodgedwongen door ingebrekestelling van Nederland vanwege onvoldoende uitvoering van de IPPC-richtlijn.9

Voor een structurele kwaliteitsverbetering en efficiencyslag zijn de RUD’s naar mijn mening noodzakelijk. Naast goede uitvoeringsorganisaties zijn echter ook een heldere richtlijn en uitvoerbare en handhaafbare implementatieregeling voorwaarden voor goede uitvoering.

Ook de leden van de D66-fractie constateren deze succesvolle inzet voor verlaging van de administratieve lasten met betrekking tot de vaststelling van de Richtlijn industriële emissies. Zij vragen in dit kader om een nadere duiding van de toe- of afname van deze lasten bij de implementatie van de richtlijn.

In antwoord hierop kan ik melden dat er een verschuiving is van nationale naar Europese lasten, omdat (iets) meer bedrijven onder de Richtlijn industriële emissies vallen dan voorheen onder de IPPC-richtlijn. De verschuiving in de herkomst van de lasten is overigens in de uitvoeringspraktijk niet merkbaar is, omdat de informatieverplichtingen hetzelfde blijven. Verder zijn er kleine toe- en afnamen die netto een verwaarloosbaar effect hebben. Er is bijvoorbeeld sprake van een toename omdat de actualisatiefrequentie van vergunningen in sommige sectoren iets stijgt en bij een deel van de grote stookinstallaties koolmonoxide- en kwikmetingen moeten plaatsvinden. Daar staat een daling tegenover door verlichting van de monitoringslasten voor sommige afval(mee)verbrandings-installaties.

De betrokken bedrijven zullen initiële lasten ondervinden door kennisname van de nieuwe regelgeving. Een aantal bedrijven heeft ook initiële lasten door de aanschaf van nieuwe meetapparatuur voor koolmonoxidemetingen. Per bedrijf kunnen de effecten dus verschillen.10 11 Onderstaande tabel geeft een overzicht van toe- en afnames:

De leden van de D66-fractie merken voorts terecht op dat melding van een inbreuk op de vergunningvoorwaarden (artikel 8 van de Richtlijn industriële emissies) niet is meegenomen bij de administratieve lasten. De reden daarvoor is methodisch: bij de berekening van administratieve lasten wordt uitgegaan van volledige naleving van de geldende voorschriften. Bedrijven kunnen de lasten zelf beperken door een goede preventie en adequate naleving van de vergunningvoorwaarden en het Activiteitenbesluit.

Overigens is in de voorgestelde implementatieregeling de extra meldingsplicht beperkt door zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande meldingsplicht voor ongewone voorvallen. Voor zover de niet-naleving een gevolg is of de oorzaak van een ongewoon voorval, valt de melding samen met melding van ongewone voorvallen. Eén melding volstaat.