Nr. 4 ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENER

De Gemeentewet bevat sinds 1 851 een tabel, waarin het aantal leden van de gemeenteraad – afhankelijk van het aantal inwoners – wettelijk is vastgelegd. Die tabel is twee keer gewijzigd.1

In 1897 werd een rij toegevoegd, waarin het aantal raadszetels voor gemeenten met meer dan 200 000 inwoners werd gesteld op 45. Dit hield verband met de indeling in kiesdistricten voor Tweede Kamerverkiezingen, die moeilijk was uit te voeren met het priemgetal 41.

In 1992 werd het aantal raadszetels voor gemeenten met minder dan 6 001 inwoners verhoogd van 7 naar 9, omdat het ongewenst werd geacht dat bij afwezigheid van enkele raadsleden bij een raadsvergadering het college van burgemeester en wethouders evenveel leden telt als het aantal overige raadsleden.2

Bij de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 werden samenstelling, taken en bevoegdheden van de raad en het college meer van elkaar gescheiden. Wethouders konden niet langer lid van de gemeenteraad zijn.3 Daardoor nam het aantal leden van de raad feitelijk toe. Het aantal raadsleden werd daar niet op aangepast.

Het aantal leden van provinciale staten werd in 2005 verminderd, mede in verband met de dualisering van het provinciebestuur;4 de wijziging werd effectief bij de verkiezingen van 2007.

De Gemengde commissie bestuurlijke organisatie (commissie-De Grave) verrichtte in 2005 een evaluatie van de dualisering. Een van haar aanbevelingen was dat het aantal raadsleden moet worden verkleind. Door de dualisering zijn er – zo stelde de commissie – «meer dan 1 500 gemeentebestuurders bijgekomen, omdat de gemeenteraden niet zijn verkleind, terwijl wethouders daar geen deel meer van uitmaken. Ook de invoering van deelraden in Rotterdam en Amsterdam heeft geen gevolgen gehad voor de omvang van de gemeenteraad in beide steden. Dan zijn er veel samenwerkingsverbanden bijgekomen. Ook hebben gemeenten veel taken overgeheveld naar functionele organisaties zoals onderwijsbesturen en welzijnsstichtingen.»5

Op basis van de aanbevelingen in het rapport-De Grave kwam de regering met een voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet. Die bevatte onder meer een vermindering van het aantal raadsleden.

De regering ging in op de vraag hoe groot de vermindering moest zijn. Zij overwoog dat het mogelijk was het aantal raadsleden te verminderen met het aantal wethouders waarover een gemeente kan beschikken (het aantal wethouders bedraagt maximaal 20% van het aantal raadsleden in de gemeente, met een minimum van twee). Dat achtte de regering echter niet wenselijk: aangezien niet alle gemeenten ervoor kiezen om het maximale aantal wethouders te installeren en het aantal wethouders per gemeente van gelijke grootte dus kan verschillen, zou dit een variabel aantal raadsleden kunnen betekenen. Er vanuit gaande dat de raad ook na verkleining een oneven aantal leden moet tellen en de raad dus met een even aantal raadsleden moet worden verkleind, stelde de regering voor de omvang van de gemeenteraad van gemeenten tot 40 000 inwoners te verkleinen met 2 raadsleden en die van gemeenten met meer dan 40 000 inwoners met 4 raadsleden.6

In het coalitieakkoord van het tweede kabinet-Balkenende werd echter afgesproken deze zo genoemde «dualiseringscorrectie» uit het voorstel te schrappen. Aldus geschiedde.7

In het regeerakkoord van het huidige kabinet is evenwel opgenomen dat het aantal volksvertegenwoordigers in gemeenteraden, waterschapsbesturen, provinciale staten en Staten-Generaal zal worden verminderd.8 Een voorstel voor de verkleining van de gemeenteraden is inmiddels ter consultatie voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. In tabel 1 van de bijlage zijn de rekenkundige gevolgen van het voorontwerp van de regering verwerkt.

Een ander uitvloeisel van het regeerakkoord is het voorstel tot afschaffing van deelgemeenten, dat op 27 september 2011 bij de Tweede Kamer is ingediend.9 Het zal leiden tot een vermindering van het aantal politieke ambtsdragers in de twee grootste steden, die als enige deelgemeenten hebben ingesteld.

De Afdeling is dan ook van oordeel dat het voorstel een zelfstandige, inhoudelijke motivering behoeft. Zij adviseert de toelichting aan te vullen.

De Raad plaatst het onderhavig wetsvoorstel in de context van twee overige wetsvoorstellen. Het eerste betreft het door het huidige kabinet ter consultatie voorgelegde voorstel voor de verkleining van de gemeenteraden. Naar de indiener uit mediaberichten en een consultatiedocument10 heeft begrepen, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) afwijzend op dit voorstel gereageerd. De indiener meent dat het hem niet aangaat thans al te zeer in te gaan op dit voorstel aangezien dat nog niet de status heeft bereikt van een formeel voorstel van wet. Hij kan zich echter in hoofdlijnen vinden in de opmerkingen die de VNG maakt. De indiener is van mening dat weliswaar de bestuurlijke drukte ook op het niveau van de gemeenten dient te verminderen en het lokale bestuur een bijdrage dient te leveren aan het terugbrengen van de kosten voor het bestuur, maar acht een reductie van het aantal raadsleden en wethouders met 25% een te grote aanslag doen op de kracht van het lokale bestuur. Dit mede gezien de ook door de Raad aangestipte decentralisatie. Een beprekte reductie van het aantal raadsleden tot op het niveau van voor de dualisering van het gemeentebestuur acht de indiener echter wel verantwoord. Op dit punt volgt verderop nadere toelichting.

Het tweede door de Raad genoemde voorstel betreft de afschaffing van deelgemeenten. De indiener ziet in de deelgemeenten, zeker in de twee grootste gemeenten van het land, een belangrijke bestuurslaag waarmee de afstand tussen bestuur en burger wordt verkleind. Het verkleinen van die afstand acht de indiener nog steeds een belangrijk uitgangspunt bij de inrichting van het bestuur. Derhalve ziet hij in het afschaffen van deelgemeenten geen alternatief voor zijn voorstel tot vermindering van het aantal politieke ambtsdragers. Dit geldt temeer daar deelgemeenten slechts in twee gemeenten zijn ingesteld.

Uit de toelichting blijkt dat de indiener van het wetsvoorstel van mening is dat het oorspronkelijke wetsvoorstel Dualiseringscorrectie uit 2006 alle argumenten en criteria biedt op grond waarvan het aantal gemeenteraadsleden terug kan worden gebracht tot op het niveau van voor de dualisering van het gemeentebestuur. Het wetsvoorstel is er op gericht om gelet op deze argumenten en criteria het onbedoelde neveneffect van de dualisering alsnog ongedaan te maken en het aantal gemeenteraadsleden zodanig te verkleinen dat het aantal actieve politici in gemeenten ongeveer op hetzelfde niveau komt te liggen als vóór de dualisering in 2002.11

De Afdeling constateert dat op verschillende momenten in de parlementaire geschiedenis wisselend is gedacht over de vraag of de gemeenteraad naar aanleiding van de dualisering moet worden verkleind. Dat nuanceert de objectiviteit die besloten lijkt te liggen in de term «dualiseringscorrectie».

Het is niet zo gemakkelijk een objectieve norm te vinden voor het juiste aantal leden van een gemeenteraad. Dat betekent echter niet dat een objectieve norm per definitie gelegen is in de getallen uit het verleden; die hebben immers evenzeer iets willekeurigs.

Het aantal raadszetels in verhouding tot het aantal inwoners van de gemeente is in 1 851 vastgesteld en sindsdien vrijwel niet meer gewijzigd. Het takenpakket van de overheid is intussen aanzienlijk uitgebreid; weliswaar bestaat de laatste jaren de behoefte de eigen verantwoordelijkheid van de burger meer te benadrukken, maar het werkterrein van de overheid thans is ook dan nog steeds veel ruimer dan in het midden van de negentiende eeuw, de tijd van de nachtwakersstaat. Deze verruiming houdt, kort gezegd, verband met de gewijzigde opvattingen over de taak van de staat en met de toegenomen complexiteit van het maatschappelijk leven.

Binnen het totaal van de overheidstaak heeft het gemeentebestuur meer taken gekregen; veel taken zijn gedecentraliseerd. De toegenomen activiteit van het gemeentebestuur stelt andere eisen aan de controlerende taak van de gemeenteraad, kwantitatief en inhoudelijk.12

Dat betekent dat de waarde van de aantallen raadszetels zoals vastgesteld in 1 851 slechts relatieve betekenis heeft in de huidige tijd.

De Afdeling adviseert de getallen opnieuw te overdenken en daarbij aandacht te besteden aan punten die in de discussie naar voren worden gebracht en die pleiten voor of tegen een verkleining van de gemeenteraad, of voor andere getalsverhoudingen.13 Zij adviseert in dat licht bezien de motivering van het voorstel nader te bezien.

De Raad stelt dat ten gevolge van de decentralisatie het gemeentebestuur meer taken heeft gekregen. Deze toegenomen activiteit van het gemeentebestuur stelt naar de mening van de Raad andere kwantitatieve en inhoudelijke eisen aan de controlerende taak van de gemeenteraad. De Raad constateert naar de mening van de indiener terecht dat het takenpakket van gemeenten vanaf de 19^e eeuw aan verandering onderhevig is. Desalniettemin is al die tijd het aantal raadszetels in verhouding tot het aantal inwoners van de gemeente nauwelijks veranderd. Dat het aantal raadszetels niet steeds fluctueert met veranderingen in het takenpakket van gemeenten acht de indiener wenselijk. De stabiliteit van het lokale bestuur vereist naar zijn mening dat de conjunctuur in de complexiteit van het lokale bestuur niet steeds tot uitdrukking hoeft te worden gebracht in de samenstelling van dat lokale bestuur. Inderdaad hebben gemeenten de afgelopen jaren meer taken gekregen die voorheen door provincie of rijk werden uitgevoerd. Het feit dat gemeenten meer taken gaan uitvoeren betekent echter niet dat de controlerende taak van gemeenteraden daardoor evenredig wordt verzwaard. Veeleer zullen de uitvoerende diensten van gemeenten zwaarder worden belast. Overigens meent de indiener er op te moeten wijzen dat de uitvoerende taken van gemeenten de afgelopen decennia ook sterk verminderd zijn. Bijvoorbeeld taken die gemeenten hadden ten aanzien van het openbaar vervoer, de energievoorziening, huisvesting, gezondheidszorg, ouderenzorg, afvalverwerking werden de afgelopen decennia immers in de loop der tijd steeds meer buiten de lokale overheid geplaatst. Dit heeft echter niet geleid tot een reductie van het de omvang van het lokale bestuur.

Daarnaast is door de dualisering van het lokale bestuur een duidelijker onderscheid gemaakt tussen het bestuur van de gemeente in de vorm van het college van burgemeesters en wethouders enerzijds en de controlerende macht van de gemeenteraad anderzijds. Door deze afbakening kan de gemeenteraad zich juist meer gaan richten op de gewenste controlerende taak.

Alles overziende ziet de indiener in de schommelingen met betrekking tot de omvang van de taken van gemeenten geen aanleiding om af te zien van de voorgestelde dualiseringscorrectie.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

(get.) Van Dijk