Dit wetsvoorstel bevat een tweetal onderdelen. Om te beginnen wordt geregeld dat het planologische regime, en niet langer het feitelijk gebruik, bepalend wordt voor de bescherming die een gebouw of functie geniet tegen negatieve milieueffecten. Het tweede element van het wetsvoorstel heeft specifiek betrekking op zogenaamde plattelandswoningen. Dat zijn (voormalige) agrarische bedrijfswoningen die (tevens) door derden mogen worden bewoond. Het wetsvoorstel regelt dat deze woningen niet worden beschermd tegen milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf.
De aanleiding voor dit wetsvoorstel is tweeledig. Allereerst is er de initiatiefnota «Beter wonen op het platteland; introductie van de «plattelandswoning» in de Wet milieubeheer», op 18 augustus 2009 door voormalig Tweede Kamerlid R. van Heugten ingediend bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2009/2010, 32 030, nrs. 1–2).
Geconstateerd kan worden dat het gebruik en de functies van het platteland voortdurend in ontwikkeling zijn. Als gevolg van onder meer schaalvergroting in de agrarische bedrijfsvoering, treedt functiewijziging op en ook functiemenging in die zin dat agrarische en niet-agrarische functies steeds meer in één gebied met elkaar vermengd raken. Deze ontwikkeling kan onbedoelde neveneffecten hebben, zoals vergrijzing en krimp van de plattelandsbevolking en leegstand en verpaupering van, soms cultuurhistorisch waardevol, agrarisch onroerend goed, zowel woningen als andere opstallen.
Een ander gevolg van functiemenging kan zijn dat met name agrarische functies en niet-agrarische («burger»-)functies elkaar «in de weg zitten» bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid- en geurhinder.
Over deze problematiek en de door Van Heugten voorgestelde oplossingsrichting heeft de Tweede Kamer op 19 november 2009 een rondetafelgesprek gehouden en op 23 november 2009 een notaoverleg. Ingevolge een daartoe strekkende motie (Kamerstukken II 2009/2010, 32 030, nr. 5) is dit initiatief van Van Heugten, waarmee een oplossing werd gezocht voor de hiervoor beschreven knelpunten, door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) overgenomen.
Daarnaast bleek onder andere tijdens het genoemde rondetafelgesprek dat de door Van Heugten aanhangig gemaakte problematiek in sterke mate samenhangt met de wijze waarop in bepaalde milieuwet- en -regelgeving de mate van bescherming tegen negatieve milieueffecten (mede) wordt bepaald door het feitelijk gebruik van gronden en opstallen, ongeacht of dat gebruik in overeenstemming is met de toegekende bestemming. Deze problematiek is eerder ook al aan de orde gesteld in de nota van toelichting bij het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (BARIM, hierna kortweg: het Activiteitenbesluit).1 Hier staat het volgende geschreven:
«Het uitgangspunt is dat het milieurecht is geschreven ter bescherming van het belang van het milieu en het ruimtelijke ordeningsrecht bevoegdheden geeft in verband met een goede ruimtelijke ordening. Bij illegale bewoning van een gebouw dient het bevoegd gezag te handhaven op grond van het ruimtelijk ordeningsrecht.
Het kan echter voorkomen dat illegaal bewoonde gebouwen onbedoeld akoestisch worden beschermd, omdat het bevoegd gezag het bestemmingsplan niet kan of wil handhaven. Vanwege de onwenselijkheid hiervan, zal evaluatie plaatsvinden van de betekenis van het begrip woning in verschillende wetten en besluiten. Dit onderzoek zal betrekking hebben op meer wetten en regels dan alleen dit besluit. Daarbij zal ook meegenomen worden de problemen van dienstwoningen en woningen op bedrijventerreinen.» (Staatsblad 2007, 415, blz. 162).
In vervolg daarop heeft de toenmalige minister van VROM herhaaldelijk aangegeven dat wordt gestreefd naar meer eenduidigheid in de VROM-regelgeving met betrekking tot het al dan niet beschermen van objecten die in strijd met het ruimtelijk regime worden bewoond. De genoemde passage uit de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit is ingegeven door de omstandigheid dat niet alleen op het platteland knelpunten optreden, maar ook op bedrijventerreinen. Ook bedrijfswoningen op bedrijventerreinen worden in sommige gevallen in strijd met het geldende planologische regime bewoond, en datzelfde geldt soms voor kantoren en andere bedrijfspanden.
Vanwege de inhoudelijke samenhang tussen enerzijds de specifieke problematiek inzake de plattelandswoningen en anderzijds de in de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit omschreven bredere problematiek is ervoor gekozen om beide acties aan elkaar te verbinden.
In zijn initiatiefnota heeft Van Heugten aan de hand van een aantal concrete praktijksituaties een beeld geschetst van de problematiek van de plattelandswoningen. Het gaat hierbij om de wijze waarop in voorkomende gevallen is omgegaan met voormalige agrarische bedrijfswoningen waarvan de bewoner geen band (meer) heeft met het agrarische bedrijf waartoe de woning voorheen behoorde. Uit de nota is af te leiden dat de problematiek meerdere invalshoeken kent. Deze invalshoeken worden hieronder kort geschetst en tevens voorzien van enkele kanttekeningen.
Allereerst zijn in de initiatiefnota situaties onderscheiden waarin de handhaving van het bestemmingsplan tot concrete knelpunten leidt. In die situaties wordt de woning bewoond door iemand die niet – of niet meer – functioneel verbonden is met het nabijgelegen agrarische bedrijf. Er vindt derhalve «burgerbewoning» plaats die in strijd is met de agrarische bestemming. Als de gemeente besluit tot handhaving van het bestemmingsplan en dus beëindiging van daarmee strijdige situaties, loopt deze bewoner het risico de woning alsnog te moeten verlaten.
Hierbij wordt aangetekend dat dit niet automatisch betekent dat vanuit een oogpunt van milieu of ruimtelijke ordening sprake is van een knelpunt: de bewoner heeft er immers zelf (al dan niet bewust) voor gekozen om de woning in strijd met het bestemmingsplan te bewonen, en aanvaardt daarmee de mogelijkheid dat die situatie zal (moeten) worden beëindigd.
Voorts zijn situaties beschreven waarin «burgerbewoning» van de voormalige agrarische bedrijfswoning zou leiden tot beperkingen voor de bedrijfsvoering van het nabijgelegen agrarisch bedrijf. In de initiatiefnota is te lezen dat dergelijke beperkingen kunnen optreden bij een grotere kring van omliggende bedrijven, maar die suggestie behoeft nadrukkelijk nuancering: in zijn algemeenheid zullen dergelijke beperkingen zich vooral voordoen bij het bedrijf waartoe de woning voorheen behoorde als agrarische bedrijfswoning en veel minder ten aanzien van «derde» bedrijven. Om dit te illustreren is in de volgende paragraaf een korte beschrijving opgenomen van de werking van de meest relevante milieubeschermingsregimes ten aanzien van de situatie op het platteland. De effecten van de «burgerbewoning» van de voormalige agrarische bedrijfswoning zijn dan ook minder verstrekkend dan wellicht uit de initiatiefnota gelezen kan worden. Daarnaast moet ook hierbij worden opgemerkt dat de omstandigheid dat een agrarisch bedrijf op deze wijze in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd, een direct gevolg is van de splitsing van bedrijf en woning waaraan de agrariër in kwestie zelf heeft meegewerkt, bijvoorbeeld door niet het gehele bedrijf – inclusief de woning – aan te kopen of over te nemen, maar alleen de bedrijfsmatig te gebruiken gronden en opstallen.
De beschreven situaties zijn mede het gevolg van de sterke mate van schaalvergroting in de agrarische bedrijfsvoering waarvan de laatste decennia sprake is geweest, een tendens die zich naar verwachting nog zal voortzetten. Dat daarmee feitelijk sprake is van een ontwikkeling die potentieel leidt tot een toename van de leegstand van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen wordt dan ook niet ontkend.
Van Heugten schatte in zijn initiatiefnota de omvang van de problematiek op circa 5 000 woningen. Hij veronderstelde daarbij dat ongeveer 200 landelijke gemeenten met deze problematiek kampen en ging daarbij uit van een gemiddelde van zo’n 25 woningen per gemeente.
Ook hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat zeker niet elke agrarische bedrijfswoning die van het bedrijf wordt afgesplitst «tussen wal en schip» zal vallen. In situaties met intensieve (c.q. intensivering van de) veehouderij zullen de door Van Heugten geconstateerde knelpunten eerder optreden dan in bijvoorbeeld gebieden waar sprake is van extensivering van de akkerbouw. Niet in alle gevallen wordt alleen de woning afgesplitst van de rest van de bedrijfsopstallen en -gronden, maar regelmatig worden ook alleen de bedrijfsgronden verkocht en wordt de woning samen met de bijbehorende bedrijfsopstallen zoals schuren e.d. van die gronden afgesplitst. In zo’n geval worden ook de bedrijfsopstallen dan niet langer agrarisch gebruikt. Dan zal veel minder snel een knelpunt ter zake van de toepassing van de milieuwetgeving optreden omdat die wetgeving in belangrijke mate betrekking heeft op bedrijfsactiviteiten die zich in en rond de bedrijfsopstallen afspelen. Dat doet overigens niets af aan de omstandigheid dat dan wel sprake kan zijn van strijd met de geldende agrarische bestemming.
In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen beschreven in hoeverre bedrijfs- respectievelijk burgerwoningen op het platteland bescherming genieten tegen nadelige milieueffecten van de agrarische bedrijfsvoering; op complexe uitzonderingssituaties, die zich altijd kunnen voordoen, wordt hier niet ingegaan. De geldende juridische regimes ten aanzien van verschillende milieuaspecten hebben verschillende achtergronden en doelen, en verschillen daarmee van karakter. In relatie tot de plattelandswoningen zijn vooral de beschermingsregimes van belang die zich richten op de bescherming van de mens in de landelijke omgeving waar hij woont en verblijft. Concreet betreft dat met name de wet- en regelgeving ten aanzien van geluid, geurhinder en luchtkwaliteit.
Met betrekking tot al deze milieuaspecten wordt alvast vermeld dat een bedrijfswoning geen bescherming geniet tegen de nadelige milieugevolgen van het bijbehorende, eigen bedrijf.
Geluidhinder
Ingevolge de wet- en regelgeving ten aanzien van geluidhinder geniet een woning bescherming tegen geluidhinder van nabijgelegen agrarische bedrijven. De daarvoor geldende normering is – voor zover in dit verband relevant – opgenomen in het Besluit landbouw milieubeheer (waar veel agrarische bedrijven onder vallen) en in het Activiteitenbesluit (voor andere bedrijven).2 Voor bedrijven waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, worden geluidsnormen in de vergunning opgenomen waarbij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening richtinggevend is.
De geluidregelgeving maakt geen onderscheid tussen een bedrijfswoning van derden en een burgerwoning: een bedrijfswoning wordt in dezelfde mate als een burgerwoning beschermd tegen geluidhinder van nabijgelegen «derde» bedrijven, dus van bedrijven waarmee de woning geen functionele relatie heeft.
Wel is voor de bescherming tegen geluidhinder het feitelijke gebruik, en niet de planologische status, van een pand als woning in de regel doorslaggevend. Dat betekent concreet dat een voormalige bedrijfswoning die nog de planologische status van bedrijfswoning heeft maar feitelijk als burgerwoning wordt gebruikt, beschermd wordt als ware het een burgerwoning, óók tegen geluidhinder afkomstig van het bedrijf waarvan die woning voorheen een onderdeel was (en dat in planologisch opzicht ook nog steeds is).
Geurhinder
De Wet geurhinder en veehouderij bevat een eigen specifieke regeling voor de bescherming van in gebruik zijnde respectievelijk voormalige bedrijfswoningen bij veehouderijen. Deze bedrijfswoningen genieten wel bescherming tegen de geurhinder afkomstig van andere («derde») veehouderijen, maar dat beschermingsniveau ligt lager dan het beschermingsniveau van burgerwoningen. Bedrijfswoningen waarvan het gebruik op of na 19 maart 2000 is gewijzigd in burgerwoning, behouden datzelfde (lagere) beschermingsniveau als de bedrijfswoning die ze voorheen waren. De datum 19 maart 2000 in de Wet geurhinder en veehouderij is ontleend aan de voormalige Regeling beëindiging veehouderijtakken (de zgn. «ruimte voor ruimte»-regeling). Deze specifieke regeling geldt dus niet voor bedrijfswoningen die vóór 19 maart 2000 in gebruik zijn genomen als burgerwoning. Deze «oudere» voormalige bedrijfswoningen van veehouderijen worden voor wat betreft de bescherming tegen geurhinder afkomstig van andere veehouderijen gelijkgesteld met burgerwoningen, en datzelfde geldt voor bedrijfswoningen bij andere agrarische bedrijven dan veehouderijen. Ook geldt deze specifieke regeling niet voor de bescherming van voormalige bedrijfswoningen ten opzichte van de veehouderij waarvan ze eerder onderdeel waren. Op dat punt is de wet zelf niet expliciet. Er is inmiddels op dit punt jurisprudentie ontstaan die inhoudt dat zolang de voormalige bedrijfswoning nog in juridisch-planologische zin als bedrijfswoning is aangemerkt, aan deze woning geen bescherming toekomt tegen de geurhinder van het «eigen» bedrijf.3
Luchtkwaliteit
De wettelijke regeling voor luchtkwaliteit is opgenomen in titel 5.2 van de Wet milieubeheer (Wm). Die regeling kent geen specifieke eisen ten aanzien van bedrijfs- of andere woningen, want ingevolge de Europese richtlijn inzake luchtkwaliteit4 gelden de normen voor luchtkwaliteit in beginsel overal in de buitenlucht. Wel bevat de richtlijn enkele uitzonderingen waar het gaat om plaatsen waar de luchtkwaliteit daadwerkelijk moet worden beoordeeld. Voor de uitwerking hiervan is door het Rijk een beleidslijn opgesteld, die is opgenomen in de Handreiking fijn stof en veehouderijen.5
In de beleidslijn wordt ingegaan op de vraag of woningen die deel uitmaken van nabijgelegen «derde» veehouderijen – en in het verlengde daarvan voormalige bedrijfswoningen bij veehouderijen die inmiddels door burgers worden bewoond – wel of niet beschermd moeten worden tegen de uitstoot van fijn stof van een veehouderij. De beleidslijn houdt in dat ter plaatse van een bedrijfswoning van een «derde» wel getoetst wordt aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit. Een bedrijfswoning van een veehouderij wordt derhalve beschermd tegen de emissie van fijn stof vanuit naburige «derde» veehouderijen, en ook bedrijfswoningen bij niet-veehouderijen en burgerwoningen worden daartegen beschermd.
Ten aanzien van voormalige bedrijfswoningen van veehouderijen, dus woningen waarvan de bewoner geen functionele relatie (meer) heeft met het bijbehorende bedrijf, is het geldende planologische regime doorslaggevend. Als een voormalige bedrijfswoning in juridisch-planologisch opzicht nog deel uitmaakt van het bijbehorende bedrijf, wordt deze voormalige bedrijfswoning niet beschermd tegen de emissie van fijn stof vanuit dat «eigen» bedrijf, maar – zoals hiervoor aangegeven – wel tegen de emissie van fijn stof afkomstig van «derde» bedrijven. Als de woning inmiddels is herbestemd als volwaardige burgerwoning, wordt deze woning beschermd tegen fijn stof afkomstig van zowel «derde» bedrijven als het bedrijf waartoe die woning voorheen als bedrijfswoning behoorde.
Zoals al aangegeven, werd tijdens het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 19 november 2009 door enkele wethouders bevestigd dat de inhoud van de milieuwetgeving in een aantal gevallen mede in de weg had gestaan aan het creëren van een oplossing voor de problematiek van de plattelandswoningen binnen het huidige juridische stelsel. Daarbij ging het niet zozeer om de inhoud of het niveau van de normstelling voor de verschillende relevante milieuaspecten, maar veeleer om de wijze waarop in bepaalde wet- en regelgeving de mate van bescherming tegen negatieve milieueffecten zoals geluidhinder (mede) wordt bepaald door het feitelijk gebruik van gronden en opstallen, ongeacht of dat gebruik in overeenstemming is met de aan die gronden en opstallen toegekende bestemming. Zo is bijvoorbeeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit – analoog aan artikel 1 van de Wet geluidhinder – het begrip «woning» gedefinieerd als (een gedeelte van) een gebouw dat voor bewoning gebruikt wordt óf daartoe bestemd is.
In de gevallen die tijdens het rondetafelgesprek werden aangehaald, had het gemeentebestuur in het bestemmingsplan binnen de agrarische bestemming een gebruiksregeling opgenomen die onder voorwaarden ook bewoning van de agrarische bedrijfswoning door niet-agrariërs mogelijk maakte. Was in planologisch opzicht formeel nog steeds sprake van een agrarische bedrijfswoning, feitelijk was dit al een aanwijzing van een «plattelandswoning» avant la lettre. De bestuursrechter oordeelde in dergelijke gevallen bij de toepassing van de milieuwetgeving echter dat het feitelijke gebruik van het pand doorslaggevend was. Daardoor werd een door niet-agrariërs bewoonde bedrijfswoning voor de toepassing van de milieuwetgeving als burgerwoning aangemerkt, met als gevolg een hoger beschermingsniveau tegen geluidhinder en eventuele andere negatieve milieueffecten van het bedrijf waartoe de woning als agrarische bedrijfswoning behoorde.
De rode draad die hieruit gedestilleerd kan worden, is dat het gemeentebestuur thans in het ruimtelijke spoor al over een aantal mogelijkheden beschikt om te regelen dat in een voormalige agrarische bedrijfswoning (ook) burgerbewoning mag plaatsvinden, maar dat een sluitende regeling nog niet voorhanden is in die zin dat de toepassing van de milieuregelgeving ertoe leidt dat het agrarische bedrijf waartoe de woning voorheen behoorde, daar potentieel door in zijn bedrijfsvoering wordt beperkt. Dat geldt óók als beide betrokken partijen – bewoner en agrariër – hierover geen conflict hebben maar in pais en vree naast elkaar leven in het landelijk gebied.
De voorgestelde oplossing is tweeledig:
A. Het planologische regime, en niet langer het feitelijk gebruik, wordt bepalend voor de milieubescherming.
B. Plattelandswoningen, zijnde (voormalige) agrarische bedrijfswoningen die (tevens) door derden mogen worden bewoond, worden niet beschermd tegen milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf.
Het centrale element in de oplossing van de problematiek van de plattelandswoningen vormt de algemene aanpassing van de relevante wet- en regelgeving op zodanige wijze dat het planologische regime, en niet langer het feitelijk gebruik, bepalend wordt voor de bescherming die een gebouw of functie geniet tegen negatieve milieueffecten zoals geluidhinder.
Naast de al beschreven passage in de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit is deze aanpassing in lijn met de wijziging van de Wm die met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008 in werking is getreden, waardoor een milieuvergunning geweigerd kon worden als door verlening ervan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.6 De nu door te voeren aanpassingen vormen in wezen een «spiegel» van deze bepaling: niet alleen voor de vergunningverlening aan de inrichting zelf maar ook voor (de beoordeling van) de omgeving van die inrichting wordt het planologische regime – in plaats van het feitelijk gebruik – bepalend.
Eveneens met de invoering van die Wro is bovendien een meer met de systematiek verbonden argument om (mede) aan te haken bij het feitelijk gebruik komen te vervallen. De «oude» Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) die voordien gold, kende alleen voor het buitengebied de verplichting om een bestemmingsplan vast te stellen; een dergelijke verplichting gold niet voor de bebouwde kom. Omdat daardoor eenvoudigweg niet overal een planologisch regime bestond, was het juridisch toen niet mogelijk om voor de milieubescherming alleen aan te sluiten bij het planologische regime, maar was het nuttig om (mede) aansluiting te zoeken bij het feitelijk gebruik.
De nieuwe Wro daarentegen bevat de verplichting om voor het gehele gemeentelijke grondgebied één of meer bestemmingsplannen vast te stellen. Hoewel dat in de praktijk nog niet overal gebeurd is, zal ingevolge de nieuwe Wro dus voor het gehele grondgebied van een gemeente wel een planologisch regime tot stand komen. Dat maakt het mogelijk en ook logisch om voor de milieubescherming aansluiting te zoeken bij dat planologische regime. De door het gemeentebestuur gemaakte afgewogen keuzes ten aanzien van gebruik van gronden en opstallen in een gebied werken dan ook door in de milieubescherming. Dat creëert duidelijkheid: de juridische verhoudingen zijn kenbaar voor een ieder, ook voor mensen die (nog) niet bekend zijn met de feitelijke situatie ter plaatse. Verder wordt voorkomen dat de onderlinge juridische verhoudingen tussen partijen automatisch worden verstoord door «illegaal» handelen: door voor de milieubescherming uit te blijven gaan van het feitelijk gebruik, zou handelen in strijd met het bestemmingsplan in feite worden «beloond» doordat daarmee een stringenter beschermingsniveau kan worden afgedwongen dan voorheen, wat voor andere belanghebbenden tot nadeel leidt. Dat wordt, mede in het licht van het Regeerakkoord, onwenselijk geacht.
Zoals al aangegeven is hier sprake van een algemene aanpassing van de relevante wet- en regelgeving, die niet wordt beperkt tot de problematiek van de plattelandswoningen. Niet alleen zou dat wetgevingstechnisch zeer complex zijn, maar een belangrijker argument is dat de problematiek van de illegale bewoning van bedrijfswoningen breder speelt dan alleen op het platteland en dat door een algemene aanpassing tevens de soortgelijke problematiek elders wordt aangepakt. Zoals aangegeven in de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit is ook op bedrijventerreinen sprake van bewoning van bedrijfswoningen door «derden» in strijd met de bestemming met als consequentie dat het bijbehorende bedrijf in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd. Ook voor die situaties maakt dit wetsvoorstel hieraan een einde: illegaal bewoonde panden zonder woonbestemming worden dus niet meer beschermd.
Teneinde te bevorderen dat alleen nog de planologische status van gronden en opstallen, en niet langer het feitelijk gebruik, bepalend is voor het beschermingsniveau ingevolge de milieuwetgeving, wordt met dit wetsvoorstel allereerst de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangepast. Deze aanpassing heeft, zoals gezegd, een bredere strekking. In het kader van de toetsingsgronden voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (voorheen: een milieuvergunning) zal worden geregeld dat bij het beoordelen van de aanvraag een koppeling wordt gelegd tussen milieu en ruimtelijke ordening. Deze houdt in dat bij het beschermen van woningen en andere functies in de omgeving van de inrichting niet langer moet worden uitgegaan van het feitelijk gebruik daarvan, maar van de planologische status7 van de betrokken gronden en opstallen (zie artikel I, onderdeel B, van het wetsvoorstel).
Naast deze algemene aanpassing past dit wetsvoorstel in de wetgeving ten aanzien van geluidhinder en geurhinder de definities van onder meer het begrip «woning» aan. Waar nu de Wet geluidhinder het begrip «woning» definieert als «een gebouw dat voor bewoning gebruik wordt of daartoe bestemd is», wordt de aangepaste definitie gericht op het planologische regime om te bepalen of een gebouw daadwerkelijk als een «woning» moet worden beschouwd; het element dat ook sprake is van een «woning» als een gebouw – ongeacht de aard of bestemming daarvan – als zodanig wordt gebruikt, komt te vervallen. Een soortgelijke aanpassing wordt doorgevoerd ten aanzien van andere geluidsgevoelige functies (zie de artikelen II en III van het wetsvoorstel).
Ook in de Wet geurhinder en veehouderij wordt de planologische status als toetsingskader verduidelijkt (zie artikel IV van het wetsvoorstel).
Voor wat betreft luchtkwaliteit behoeft titel 5.2 van de Wet milieubeheer – gelet op de in paragraaf 3 beschreven systematiek van die titel – geen aanpassing. Correcte toepassing van de Handreiking fijn stof en veehouderijen is in dit verband toereikend.
Tot slot zullen parallel aan dit traject tot aanpassing van formele wetten waar nodig ook in lagere regelgeving (algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen) soortgelijke wijzigingen worden doorgevoerd, bijvoorbeeld in het Activiteitenbesluit.
Naast voorgaande algemene wetswijzigingen is bekeken in hoeverre in aanvulling daarop specifieke regels voor de plattelandswoningen noodzakelijk zijn. Zoals hiervoor al aangegeven, zijn in het ruimtelijke spoor al verschillende instrumenten voorhanden om vorm te geven aan de besluitvorming over plattelandswoningen. Dat betreft (de herziening van) het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning waarmee van een bestemmingsplan kan worden afgeweken (zie artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo). Er bestaat dan ook geen aanleiding om specifiek voor plattelandswoningen een nieuw instrument te ontwikkelen.
Verder is besloten om in wet- en regelgeving géén aparte categorie «plattelandswoningen» te introduceren. Waar juist wordt gestreefd naar vereenvoudiging van het omgevingsrecht, past de introductie van een nieuwe deelcategorie woningen daar niet bij, zeker niet als invoering daarvan vanuit ruimtelijkeordeningsoptiek geen meerwaarde heeft.
Belangrijker argument hiervoor is echter dat het begrip «plattelandswoning» uiteenlopende associaties kan oproepen. Voor degenen die bekend zijn met dit dossier en de initiatiefnota is direct duidelijk wat met het begrip «plattelandswoning» wordt bedoeld. Echter, voor het aanzienlijk grotere aantal mensen dat die kennis niet heeft – bijvoorbeeld potentiële belangstellenden voor zo’n woning – kan de term «plattelandswoning» onbedoeld een te rooskleurig beeld geven, terwijl het eigenlijk gaat om een woning waar het leefklimaat suboptimaal kan zijn. De woning wordt immers niet beschermd tegen de nadelige milieueffecten (geluid- en geurhinder en luchtverontreiniging; zie paragraaf 3) van het agrarische bedrijf waartoe de woning voorheen behoorde, en dat betekent een lager beschermingsniveau dan een normale burgerwoning. Zonder die wetenschap kan de term «plattelandswoning» juist de associatie oproepen dat sprake is van een rustiek op het platteland gelegen woning: lekker rustig wonen in het groen dus. En dat kán het geval zijn, maar het hoeft niet.
Dat betekent dat in het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning de «plattelandswoningen» aangeduid kunnen (blijven) worden als «agrarische bedrijfswoning» of eventueel «voormalige agrarische bedrijfswoning». Uit de bestemmingsplanvoorschriften of de omgevingsvergunning moet dan duidelijk worden dat de woning (tevens) bewoond mag worden door iemand die geen functionele binding met het nabijgelegen agrarische bedrijf heeft. Dat dat mogelijk is, bleek al uit de situaties, genoemd in paragraaf 4 «Bestuurlijke aanpak», die tijdens het rondetafelgesprek in november 2009 door de aanwezige wethouders werden aangehaald. Deze constructie waarin de agrarische bestemming wordt gehandhaafd, heeft als bijkomend voordeel dat de relatie met het nabijgelegen agrarische bedrijf waartoe de woning voorheen als agrarische bedrijfswoning behoorde, ook voor de toekomst blijvend wordt verankerd. Dat is noodzakelijk want alleen ten opzichte van dát bedrijf geldt dat de woning geen bescherming zal genieten tegen nadelige milieueffecten van de bedrijfsvoering. Er hoeft nu geen nieuwe, wellicht veel complexere, juridische constructie te worden bedacht om deze relatie zichtbaar te houden.
In de hiervoor beschreven constructie wordt het planologisch toegestaan om de agrarische bedrijfswoning (tevens) door niet functioneel met het bedrijf verbonden derden te laten bewonen. Het is desalniettemin niet de bedoeling dat dit ertoe zou leiden dat de woning op grond van die planologische regeling toch als burgerwoning wordt aangemerkt én beschermd. Daarom wordt in het wetsvoorstel expliciet geregeld dat de (voormalige) agrarische bedrijfswoning die (tevens) door derden bewoond mag worden, voor wat betreft de vergunningverlening aan dat bijbehorende agrarische bedrijf beschouwd wordt en blijft worden als onderdeel van die inrichting (zie het voorgestelde artikel 1.1a, eerste lid, van de Wabo; artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel). Beoogd is immers een verruiming van de bewoningsmogelijkheden te kunnen realiseren zonder dat dit automatisch leidt tot beperkingen voor de bedrijfsvoering van het bijbehorende agrarische bedrijf, dus zonder een wijziging van het milieubeschermingsregime van de woning. Aan deze woning komt dus niet het (hogere) beschermingsniveau van een normale burgerwoning toe.
De reikwijdte van het wetsvoorstel is beperkt tot het agrarische bedrijf waartoe de woning voorheen behoorde. Zoals in paragraaf 2 al is vermeld, ondervinden «derde» bedrijven veel minder problemen in de bedrijfsvoering van plattelandswoningen dan dat «bijbehorende» agrarische bedrijf. Dat komt omdat het niveau van milieubescherming ten aanzien van deze «derde» bedrijven niet wijzigt bij gebruik van de betrokken woning als plattelandswoning. Onder de huidige wetgeving worden bedrijfswoningen op grotendeels dezelfde wijze beschermd tegen hinder van geluid, fijn stof en geur van omliggende «derde» bedrijven als burgerwoningen. Het gebruik als plattelandswoning leidt derhalve onder de huidige wetgeving niet tot een gewijzigd beschermingsniveau. Dit wordt hieronder uitgewerkt aan de hand van genoemde drie, meest relevante, milieuaspecten.8
Geluidhinder. De bedrijfswoning die wellicht een «plattelandswoning» wordt, wordt ook in zijn hoedanigheid van bedrijfswoning al beschermd tegen de geluidhinder van omliggende «derde» bedrijven. De omstandigheid dat de woning als «plattelandswoning» ook door niet-agrariërs kan worden bewoond, verandert daar niets aan: de bescherming is en blijft op het niveau van een burgerwoning, zodat omgekeerd de omliggende bedrijven niet met een aanscherping van de normering te maken krijgen.
Luchtkwaliteit. Voor luchtkwaliteit geldt iets soortgelijks, zij het dat een en ander niet in wet- of regelgeving is vastgelegd, maar is uitgewerkt in de Handreiking «Fijn stof en veehouderijen», te vinden op de site van InfoMil (AgentschapNL).9
Geurhinder. Voor wat betreft geurhinder veroorzaakt door veehouderijen volgt het beschermingsniveau van bedrijfs- en andere woningen rechtstreeks uit de Wet geurhinder en veehouderij. Deze wet heeft een geheel eigen systematiek die op sommige onderdelen afwijkt van de in andere wetten gangbare systematiek. Met dit wetsvoorstel wordt hierin geen verandering gebracht.
Overigens staat de omstandigheid dat er geen wettelijke categorie «plattelandswoningen» wordt geïntroduceerd er niet aan in de weg dat gemeenten aan dit type woningen desgewenst zelf toch een bestemming – of bij voorkeur een aanduiding binnen de agrarische bestemming – «plattelandswoning» toekennen. Onder omstandigheden kan dat wellicht de planologische onderbouwing van de gekozen bestemming vereenvoudigen, wat in voorkomende gevallen zwaarder kan wegen dan het hiervoor beschreven nadeel van het gebruik van deze term. Het is hierbij van groot belang dat de vormgeving van de «plattelandswoning» in het bestemmingsplan – zowel voor wat betreft het leggen van de relatie met het bijbehorende agrarische bedrijf als voor wat betreft de gebruiksvoorschriften – zodanig is dat duidelijk blijkt dat sprake is van een geval als bedoeld in het nieuwe artikel 1.1a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (zie artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel).
Er is bewust voor gekozen om dit onderdeel van het wetsvoorstel – in lijn met de initiatiefnota – te beperken tot de agrarische bedrijfswoningen en deze niet ruimer van toepassing te verklaren, bijvoorbeeld ten aanzien van door «derden» bewoonde bedrijfswoningen op industrieterreinen. De toenemende functieverandering en functiemenging op het platteland leidt er op veel plekken toe dat de omgeving in toenemende mate geschikter wordt voor bewoning door anderen dan de agrariërs zelf.10 Die omstandigheid rechtvaardigt het creëren van een mogelijkheid om de milieuwetgeving onder omstandigheden minder strikt toe te passen dan gebruikelijk. Met andere woorden: in de specifieke veranderende omgeving van het agrarisch gebied is een uitzondering op de gebruikelijke toepassing van de milieuwetgeving te billijken, want het ís en blijft een uitzondering. Echter, andersoortige bedrijfsmatige gebieden zoals industrieterreinen lenen zich naar hun aard niet voor (het bevorderen van) een menging van woon- en bedrijfsfuncties. Om die reden is ervoor gekozen om voor dergelijke gebieden niet zo’n uitzonderingsmogelijkheid toe te staan.
In welke situaties deze bewoning van een (voormalige) agrarische bedrijfswoning door derden daadwerkelijk wordt toegestaan, is uiteraard ter beoordeling aan het betrokken gemeentebestuur, conform de normale ruimtelijke besluitvormingslijn. De besluitvorming door het gemeentebestuur kan worden ondersteund met ruimtelijk beleid inzake plattelandswoningen. Aan het gemeentebestuur wordt daartoe geen verplichting opgelegd omdat zo’n verplichting onevenredig zwaar zou zijn in relatie tot het doel en nut ervan. Wel wordt het opstellen van een beleidskader aangeraden als toetsingskader voor verzoeken tot omzetting van agrarische bedrijfswoningen of eventueel andere agrarische opstallen in plattelandswoningen. In zo’n beleidskader kunnen allerlei relevante aspecten een plek krijgen, bijvoorbeeld de karakteristiek van het gemeentelijke buitengebied en de voorgenomen ontwikkelingsrichting daarvan, maar bijvoorbeeld ook de cultuurhistorische waarde van het landschap en de bebouwing, de relatie met de lokale woningmarkt, de leefbaarheid van het platteland, maar ook gezondheidsaspecten (de ontwikkelingen rond Q-koorts indachtig).
Van belang is dat bij ruimtelijke besluitvorming onderbouwd dient te worden dat ter plaatse van de woning nu, maar ook in de toekomst, een goed woon- en leefklimaat geboden kan worden. In dat verband is het zeer wel denkbaar dat een gemeente het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk acht om een toename van burgerbewoning toe te staan in een gebied dat bedoeld is voor intensieve veeteelt en mogelijk zelfs de verdere intensivering daarvan (bijvoorbeeld in de zogenaamde LOG’s: landbouwontwikkelingsgebieden), terwijl dat in gebieden waar sprake is van extensivering van de landbouw in algemene zin op veel minder bezwaren zou stuiten. Het is verstandig rekening te houden met niet alleen het karakter van het gebied, maar ook de redelijkerwijs te voorziene bedrijfsontwikkelingen van het bijbehorende bedrijf. Op grond van artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel geniet de plattelandswoning geen bescherming tegen de nadelige milieueffecten van dat bedrijf. Indien de gemeente wil garanderen dat ter plaatse ook in de toekomst een goed woon- en leefklimaat bestaat, kan er aanleiding zijn niet over te gaan tot aanwijzing van de woning als plattelandswoning. De woning zou dan immers niet beschermd zijn tegen de effecten van het bedrijf in zijn huidige hoedanigheid en omvang, maar in beginsel ook niet tegen de effecten van datzelfde bedrijf na eventuele, al dan niet ingrijpende, uitbreiding of wijziging van de bedrijfsactiviteiten. Het is dus zaak dat de gemeente bij de besluitvorming niet alleen kijkt naar het bestaande bedrijf, maar in de afweging ook de te voorziene ontwikkeling van het bedrijf in kwestie betrekt.
Centraal in dit wetsvoorstel staat de keuze om het planologisch regime dat geldt voor opstallen en gronden bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming die daaraan toekomt, en niet langer (mede) het feitelijk gebruik van die opstallen en gronden. Voor het overgrote deel van de opstallen en gronden in Nederland zal dat geen consequenties hebben omdat die gebruikt worden in overeenstemming met het geldende planologische regime. Voor een deel van de situaties waarin het gebruik niet overeenstemt met de bestemming, zijn ook geen consequenties te verwachten omdat dit gebruik dan is toegestaan op grond van de overgangsbepalingen uit het bestemmingsplan. In dit wetsvoorstel wordt onder «planologisch regime» verstaan datgene wat op grond van het bestemmingsplan of een ander ruimtelijk besluit is toegestaan, inclusief de daarin eventueel opgenomen overgangsbepalingen. Ook hier treedt dus geen wijziging op in het beschermingsregime als gevolg van dit wetsvoorstel. Er zal alleen sprake zijn van een wijziging van het beschermingsregime indien met het planologisch regime strijdig gebruik ook niet op grond van overgangsrecht wordt toegestaan. In die gevallen wordt, afhankelijk van het milieuaspect, de huidige bescherming in meer of mindere mate (mede) bepaald door het feitelijke gebruik en in die gevallen kan het wetsvoorstel ertoe leiden dat een verlaging van het milieubeschermingsniveau optreedt. In relatie tot het aspect geluid werd in de aangehaalde nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit echter al aangegeven dat het in dergelijke situaties gaat om het «onbedoeld» akoestisch beschermen van «illegaal bewoonde gebouwen» als gevolg van de omstandigheid dat het planologische regime niet wordt gehandhaafd. Dit werd, ook toen al, nadrukkelijk «onwenselijk» gevonden, vooral ook omdat dit nadelige consequenties voor omliggende bedrijven kan hebben die hun activiteiten wél in overeenstemming met het planologische regime uitoefenen. Er is dan ook geen reden om in de milieuwetgeving overgangsrecht te creëren voor die situaties die in strijd zijn met het planologische regime en waarin legalisatie in het ruimtelijke spoor juist achterwege is gebleven. In die situaties leidt dit wetsvoorstel dus – bewust – tot een verlaging van het beschermingsniveau. Indien de gemeente dit in een concreet geval, in overleg met alle belanghebbenden, onwenselijk vindt, bestaat altijd de mogelijkheid om dit via het ruimtelijke spoor alsnog recht te trekken.
Naast de wijzigingen op het niveau van formele wetgeving is voor de toekenning van ruimere bewoningsmogelijkheden aan een concrete (voormalige) agrarische bedrijfswoning een gemeentelijk besluit nodig. Het is dan aan het gemeentebestuur om te bezien of daar in dat concrete geval wellicht een (aanvullende) overgangsregeling bij hoort die dan in de context van dat besluit wordt vastgesteld. Voor de hand ligt dat echter niet: de gebruiksmogelijkheden worden immers verruimd zonder dat dat tot een beperking van de bedrijfsvoering voor het nabijgelegen bedrijf leidt, zodat van een aantasting van bestaande rechten – die door overgangsrecht beschermd zouden moeten worden – geen sprake is.
Het wetsvoorstel kan ook gevolgen hebben voor gebouwen die legaal worden bewoond en ingevolge de huidige wetgeving overeenkomstig het feitelijke gebruik een hoger milieubeschermingsniveau genieten tegenover de eigen agrarische inrichting dan onder dit wetsvoorstel. Het gaat hier om de situaties die zijn aangehaald tijdens het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer.11 In die gevallen trachtte de gemeente via het bestemmingsplan bewoning van een (voormalige) agrarische bedrijfswoning door niet-agrariërs mogelijk te maken binnen de agrarische bestemming, derhalve zonder het beschermingsniveau te verhogen naar dat van een burgerwoning, maar oordeelde de rechter dat toch een hoger milieubeschermingsniveau gold omdat de huidige wetgeving aanknoopt bij het feitelijk gebruik en de woning in die situatie niet als bedrijfswoning maar feitelijk als burgerwoning bewoond werd. Het gaat hier slechts om een beperkt aantal gevallen die bovendien nogal casuïstisch zijn, en waarbij in de praktijk overigens ook niet altijd problemen zijn ontstaan. Er is geen aanleiding om voor deze incidentele gevallen overgangsrecht te maken.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het planologisch regime dat volgens dit wetsvoorstel bepalend is voor de mate van bescherming, ook kan zijn neergelegd in rechtsfiguren die nog onder oude wetgeving tot stand zijn gebracht. Het overgangsrecht dat bij invoering van de Wro (per 1 juli 2008) en de Wabo (per 1 oktober 2010) is opgesteld, voorziet hierin. Zo moet een besluit tot vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO, waarvoor het verzoek voor 1 juli 2008 is ingediend, ingevolge artikel 19b van de WRO als bijlage bij het bestemmingsplan worden gevoegd, waarna deze besluiten bij actualisatie van dat plan daarin opgaan (artikel 9.1.10, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening). Een op de WRO gebaseerd bestemmingsplan geldt als een bestemmingsplan op grond van de Wro (artikel 9.1.4, eerste lid, van genoemde invoeringswet). En artikel 1.5, eerste lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bepaalt dat een projectbesluit op grond van artikel 3.10 Wro wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden en dergelijke in strijd met de bestemming.
Het wetsvoorstel is door de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (waarin de VROM-Inspectie is opgegaan) getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Daarbij is geconcludeerd dat het wetsvoorstel duidelijk is en tevens goed uitvoerbaar en handhaafbaar.
Voor wat betreft met name de artikelen II en III is aangegeven dat deze onderdelen van het wetsvoorstel een breder toepassingsbereik hebben dan de verkorte titel «wetsvoorstel plattelandswoningen» suggereert. Dit deel van het wetsvoorstel zou uitvoerende instanties die geen knelpunten ondervinden ten aanzien van plattelandswoningen, kunnen ontgaan door de verkorte titel van het wetsvoorstel.
Om redenen van herkenbaarheid is ervoor gekozen de inhoudelijke aanduiding «plattelandswoningen» in het opschrift van het wetsvoorstel op te nemen. Zowel in het volledige opschrift en in de considerans als in de memorie van toelichting is expliciet te lezen dat genoemde bepalingen een breder toepassingsbereik hebben. Desalniettemin zal, om aan dit bezwaar tegemoet te komen, aan deze ruimere toepassing te zijner tijd expliciet aandacht worden besteed bij de communicatie rond de invoering van deze wetswijziging.
Voorts heeft de beoordeling door de Inspectie op een enkel punt geleid tot nadere verduidelijking in deze memorie van toelichting.
De voorgestelde wijzigingen leiden voor bestaande situaties in beginsel niet tot administratieve lasten en er worden ook geen nieuwe informatie- of onderzoeksverplichtingen in het leven geroepen. Het beschermingsregime van gronden en opstallen, voor zover het gebruik daarvan niet in overeenstemming is met het planologische regime, wijzigt van rechtswege. Hoogstens in een concreet geval waarin gemeente en belanghebbenden dat ongewenst vinden, kan dit via een gemeentelijk besluit worden aangepast, maar dat is dan feitelijk het gevolg van de omstandigheid dat in een eerder stadium handhaving van het planologische regime achterwege is gebleven.
Voor bedrijven – die aanvankelijk in hun bedrijfsvoering belemmerd werden of dreigden te worden – ontstaat eerder een vermindering van administratieve lasten als zij geen rekening meer hoeven te houden met (de bescherming van) in strijd met de bestemming bewoonde panden nabij hun bedrijf. Doordat onrechtmatig bewoonde panden niet langer op het niveau van een burgerwoning beschermd worden, zullen ook de nalevingskosten afnemen. Er hoeven immers geen of minder maatregelen getroffen te worden om de nadelige milieueffecten van het bedrijf weg te nemen of te compenseren.
Specifiek voor de plattelandswoningen geldt dat voor de verruiming van de bewoningsmogelijkheden van een (voormalige) agrarische bedrijfswoning een ruimtelijk besluit van het gemeentebestuur nodig is. Dat is echter niet het gevolg van dit wetsvoorstel, maar van de wens om de gebruiksmogelijkheden, de functie van die bedrijfswoning aan te passen aan de huidige tijd en de daaruit voortvloeiende wensen. Dit wetsvoorstel zorgt er alleen voor dat zo’n aanpassing daadwerkelijk vorm kan krijgen, wat voorheen regelmatig belemmerd werd door de milieuwetgeving.
Van dit wetsvoorstel zijn geen noemenswaardige nadelige financiële consequenties te verwachten. Voor alle opstallen en gronden die in overeenstemming met het planologische regime worden gebruikt, verandert er in principe niets aan het niveau van milieubescherming. Alleen waar een pand wordt gebruikt in strijd met de planologische status en dit feitelijk gebruik een hoger niveau van milieubescherming met zich meebracht dan dat behorend bij de planologische status, leidt dit wetsvoorstel tot een verlaging van het beschermingsniveau tot het niveau dat op grond van de planologische status passend is. Omdat dat aanvankelijk hogere beschermingsniveau het gevolg was van handelen in afwijking van de planologische status en dus eigenlijk niet gerechtvaardigd was, brengt dat geen financieel nadeel met zich mee.
Bovendien leidt de toepassing van dit wetsvoorstel in dat verband tot een verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de woning: was voordien sprake van een agrarisch bedrijf met bijbehorende bedrijfswoning, na gemeentelijke besluitvorming is het mogelijk de (voormalige) agrarische bedrijfswoning ook te (laten) bewonen door iemand die geen relatie met het bedrijf heeft. Tot financieel nadeel zal dit dus niet leiden, integendeel.
Tegelijkertijd leidt deze ruimere bewoningsregeling niet tot een beperking van de bedrijfsvoering van het agrarische bedrijf waarvan de woning als bedrijfswoning deel uitmaakte. Ook hier zal dus geen sprake zijn van nadelige financiële consequenties.
Specifiek voor de plattelandswoningen geldt wel, zoals opgemerkt in paragraaf 8, dat voor de omzetting van een bedrijfswoning naar een plattelandswoning een gemeentelijk ruimtelijk besluit nodig is. Hoewel een dergelijke omzetting niet van rechtswege uit dit wetsvoorstel voortvloeit, brengt dit wel in beperkte mate kosten met zich mee; de hoogte van die kosten is mede afhankelijk van de keuze van het instrument. Ook aan het eventueel opstellen van gemeentelijk beleid ter ondersteuning van de besluitvorming over plattelandswoningen zullen kosten zijn verbonden. Het opstellen van dergelijk beleid wordt in dit wetsvoorstel weliswaar aangeraden, maar niet verplicht gesteld.
Tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel is op 18 maart 2011 overleg gevoerd met bestuurlijke en ambtelijke delegaties van de provincie Noord-Brabant, onder wie toenmalig initiatiefnemer, thans gedeputeerde Van Heugten, en van de gemeenten Sint-Oedenrode en Alphen-Chaam. Bij die gelegenheid is van gedachten gewisseld over de uitgangspunten en vormgeving van het wetsvoorstel, waarbij het Rijk de randvoorwaarden creëert en de verantwoordelijkheid voor de keuze om een woning wel of niet als «plattelandswoning» aan te merken bij de gemeente ligt en blijft liggen. Die uitgangspunten zijn besproken aan de hand van een aantal concrete casusbeschrijvingen en werden breed gedeeld. Voorts is gesproken over het al dan niet creëren van een afzonderlijke categorie «plattelandswoningen» in wet- en regelgeving, uitmondend in de keuze zoals gemotiveerd in paragraaf 5 onder B.
Vervolgens zijn in mei en juni 2011 aan de hand van een vergevorderd concept van het wetsvoorstel VNG, IPO en LTO Nederland geconsulteerd.
In het Directeurenoverleg Ruimte op 1 juni 2011 – een regulier overleg op directeursniveau waaraan onder meer VNG, IPO en het ministerie van Infrastructuur en Milieu deelnemen en dat direct gepositioneerd is onder het Bestuurlijk Overleg Ruimte – is namens de VNG aangegeven dat geen bestuurlijke reactie op dit wetsvoorstel zal worden gegeven, maar dat wordt volstaan met de ambtelijke inbreng van gemeenten die via het zogenaamde ROM-netwerk is ontvangen. Het IPO constateerde al eerder dat dit wetsvoorstel hoofdzakelijk betrekking heeft op de (bevoegdheden van) gemeenten en in veel mindere mate op de provincies. Om die reden heeft ook het IPO ervoor gekozen te volstaan met inbreng op ambtelijk niveau.
In datzelfde Directeurenoverleg Ruimte op 1 juni 2011 hebben de vertegenwoordigers van VNG en IPO beiden aangegeven zich te kunnen vinden in de hoofdlijnen en uitgangspunten van het voorstel. Wel hebben beide organisaties op uiteenlopende onderdelen vragen gesteld en aandachtspunten meegegeven, onder andere in relatie tot de ruimtelijke ordening in de praktijk, over de relatie tussen ruimtelijke ordening en de toepassing van de milieuregelgeving in dit verband, maar bijvoorbeeld ook over de samenhang met de systematiek van de Wet geurhinder en veehouderij. Die inbreng heeft geleid tot een aantal aanpassingen en verduidelijkingen in de memorie van toelichting.
Het belangrijkste onderdeel, tevens de grootste gemene deler van de reacties van VNG en IPO, betrof de onderbouwing van het besluit om een woning als plattelandswoning aan te merken. Van de zijde van beide organisaties is benadrukt dat bij de ruimtelijke besluitvorming onderbouwd zal moeten worden dat ter plaatse van de plattelandswoning een goed woon- en leefklimaat geboden moet kunnen worden. Gezien de veelal beperkte afstand tussen plattelandswoningen en nabijgelegen bedrijfsopstallen kan dat lastig zijn, met name in situaties waarin de bedrijfsvoering ter plaatse niet wordt beëindigd. In dit verband is het belang van een integrale ruimtelijke afweging in de memorie van toelichting nader benadrukt en verduidelijkt.
LTO Nederland heeft aangegeven aarzelingen te hebben bij dit wetsvoorstel. Ook deze betreffen met name de situatie waarin de bedrijfsvoering ter plaatse wordt voortgezet – en in de toekomst wellicht uitgebreid of geïntensiveerd – en de veelal op korte afstand gelegen woning van het bedrijf wordt afgesplitst. Hoewel juridisch wordt geregeld dat de bewoner in zo’n geval geen bescherming tegen de nadelige milieueffecten van het bedrijf geniet, vreest men toch conflictsituaties, die door wetgeving nu eenmaal niet altijd kunnen worden voorkomen. Het zou de voorkeur van LTO hebben om de regeling inzake plattelandswoningen te beperken tot situaties waarin het bedrijf ter plaatse wordt beëindigd en alleen in die gevallen voor de bijbehorende woning in zijn agrarische omgeving ruimere bewoningsmogelijkheden te (kunnen) creëren. LTO Nederland is zich ervan bewust dat het doel van het wetsvoorstel was om bestaande situaties waar bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen van elkaar gesplitst zijn, te legaliseren en dat deze wens ook leeft bij een deel van de achterban.
Artikel I
Onderdeel A
In het voorgestelde artikel 1.1a van de Wabo wordt geregeld dat een (voormalige) bedrijfswoning behorend bij een inrichting waarin agrarische activiteiten worden uitgevoerd, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, voor de toepassing van de Wabo en de daarop berustende bepalingen wordt beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens die wet anders is bepaald. In een aantal gevallen zal een bedrijfswoning al geen onderdeel meer zijn van een bedrijf – omdat het bedrijf in andere handen is overgegaan of omdat het bedrijf ter plaatse is beëindigd – maar in andere gevallen zal een woning die wel nog als bedrijfswoning fungeert, in het bestemmingsplan mogelijk al een ruimere gebruiksmogelijkheid krijgen, anticiperend op een toekomstige functiewijziging die wordt voorzien. Om die reden wordt in dit artikel gesproken over zowel een bedrijfswoning behorend tot een agrarische inrichting, als een bedrijfswoning voorheen behorend tot een agrarische inrichting.
De initiatiefnota plattelandswoningen ziet op de problematiek van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen. Conform de bedoeling van die nota wordt in artikel 1.1a aangehaakt bij het begrip inrichting, meer specifiek bij het begrip landbouwinrichting. Die term is ontleend aan het Besluit omgevingsrecht. Er is niet voor gekozen om aan te sluiten bij de aard van de activiteiten die bij een bedrijf plaatsvinden, hoewel dat op zich beter zou passen bij de benadering die is gekozen in het Activiteitenbesluit.12 Het wetsvoorstel zou dan echter onbedoeld een te ruime werking kunnen krijgen. De omschrijving van de (agrarische) activiteiten in het tweede lid is overgenomen uit het in procedure zijnde ontwerpbesluit waarbij agrarische activiteiten worden opgenomen in het Activiteitenbesluit.
Onder «een derde» wordt in de context van artikel 1.1a verstaan een persoon die niet of niet langer functioneel is verbonden aan de agrarische inrichting. De uitzondering aan het slot van het eerste lid («tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald») is opgenomen om een afwijkende regeling te kunnen treffen indien toepassing van de hoofdregel tot ongewenste gevolgen zou leiden.
Met artikel 1.1a wordt expliciet geregeld dat ook de (voormalige) agrarische bedrijfswoning die door een derde wordt bewoond of bewoond mag worden, voor de toepassing van de milieuwetgeving blijft gelden als een agrarische bedrijfswoning. Hiermee is beoogd invulling te geven aan de doelstellingen van de initiatiefnota inzake plattelandswoningen, zonder in de wet- en regelgeving een aparte nieuwe categorie woningen te introduceren. De «plattelandswoningen» hebben in deze constructie de bestemming of aanduiding «agrarische bedrijfswoning» (als het bedrijf waarvan de woning voorheen onderdeel vormde, nog aanwezig is) dan wel «voormalige agrarische bedrijfswoning» (als het bijbehorende bedrijf is beëindigd). Als een voormalige agrarische bedrijfswoning de planologische status van een (volwaardige) burgerwoning heeft of verkrijgt, geldt deze bepaling niet. Er is dan immers in planologisch opzicht niet langer sprake van een bedrijfswoning. Een dergelijke tot burgerwoning herbestemde woning is in planologische zin geheel afgescheiden van het bedrijf en geniet ingevolge het voorstelde artikel 2.14 van de Wabo (onderdeel B van artikel I van het wetsvoorstel) de (hogere) bescherming tegen nadelige milieueffecten die bij die status van burgerwoning behoort (zie in dit verband ook paragraaf 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). De reden dat in artikel 1.1a niet uitsluitend wordt gesproken over agrarische bedrijfswoningen, maar ook over voormalige agrarische bedrijfswoningen, is om toepassing van deze regeling ook mogelijk te maken voor situaties waarin de functionele relatie tussen agrarisch bedrijf en bijbehorende bedrijfswoning al eerder is verbroken, maar de woning eerder nog niet door derden bewoond kon worden zonder nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering omdat, zoals uitvoerig beschreven in deze memorie van toelichting, de geldende wet- en regelgeving daaraan nog in de weg stond.
Zoals uiteengezet in paragraaf 5, onder B, van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is deze bepaling beperkt tot (voormalige) bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven en is er bewust voor gekozen om niet een soortgelijke regeling voor gebieden met een ander karakter – bijvoorbeeld industrieterreinen – te treffen.
Onderdeel B
De Wabo maakt het op dit moment niet mogelijk om in het kader van de vergunningverlening bij het beschermen van hindergevoelige gronden of bouwwerken rekening te houden met de planologische status ervan. De planologische status van een grond of bouwwerk heeft immers niet rechtstreeks iets met milieubelangen te maken. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) is deze mening toegedaan. In ABRS 15 juni 2000, AB 2000, 353, m.nt. F.C.M.A. Michiels, heeft de Afdeling geoordeeld dat het het bevoegd gezag niet vrijstaat om bij de invulling van de beoordelingsvrijheid die het bevoegd gezag krachtens de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wm toekomt, betekenis toe te kennen aan de planologische status van een hindergevoelig object, maar dat het feitelijk gebruik dat van het hindergevoelige object wordt gemaakt, doorslaggevend is. In de betreffende zaak had het bevoegd gezag, vanwege de illegale status van een woonboot, deze woonboot een lager beschermingsniveau geboden. Michiels stelt in zijn noot onder deze uitspraak: «De Afdeling had geen keus. De milieuwetgeving maakt nu eenmaal geen onderscheid tussen legaal en illegaal gevestigde hindergevoelige objecten.» Michiels acht dit een onbevredigend resultaat. De Afdeling heeft bovenstaand standpunt in diverse latere uitspraken bekrachtigd. De inhoud van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wm is overgenomen in artikel 2.14 van de Wabo. Dat artikel regelt onder meer de beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu. De Wabo, die op 1 oktober 2010 in werking is getreden, beoogt geen wijzigingen aan te brengen in de beoordelingskaders voor vergunningverlening, zodat bestaande Wm-jurisprudentie haar waarde heeft behouden.
Dit onderdeel van het wetsvoorstel voegt aan artikel 2.14 van de Wabo een nieuw zevende lid toe. Deze bepaling zorgt ervoor dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning een koppeling wordt gelegd tussen milieu en ruimtelijke ordening. Bij het beschermen van woningen en andere bouwwerken in de omgeving van de inrichting moet niet langer worden uitgegaan van het feitelijk gebruik daarvan, maar van de planologische status van de betrokken gronden. In de meeste gevallen zal dit de bestemming uit het bestemmingsplan of de beheersverordening zijn. Het is ook mogelijk dat, in afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo een omgevingsvergunning is verleend op grond waarvan de bewoning of een andere vorm van gebruik is toegestaan. Verder kan sprake zijn van een overgangsrechtelijke situatie op grond van het bestemmingsplan. Al deze gevallen worden gedekt door het voorgestelde zevende lid van artikel 2.14.
Bovenstaande aanvulling van artikel 2.14 van de Wabo werkt door in artikel 8.40 van de Wm. Die bepaling bevat een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen voor inrichtingen. Artikel 8.40, tweede lid, van de Wm verwijst onder andere naar artikel 2.22 van de Wabo, waarin vervolgens weer wordt verwezen naar de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van die wet.
Artikelen II en III
Deze artikelen bevatten aanpassingen van de geluidwetgeving. Het gaat om wijzigingen in de Wet geluidhinder en de Wm. Hierbij is uitgegaan van de tekst van deze wetten zoals die komt te luiden volgens het wetsvoorstel Invoeringswet geluidproductieplafonds13 respectievelijk het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (modernisering instrumentarium geluidbeleid, geluidproductieplafonds).14
In de Wet geluidhinder wordt een woning thans gedefinieerd als: «gebouw dat voor bewoning gebruikt wordt of daartoe bestemd is» (artikel 1). Dit betekent dat wordt uitgegaan van het feitelijk gebruik of de bestemming. Dat laatste kan bijvoorbeeld van belang zijn als een pand zonder woonbestemming (zoals een kantoorpand) feitelijk bewoond wordt, maar ook als een woning die een woonbestemming heeft, tijdelijk niet bewoond wordt. Voorgesteld wordt om ook hier in alle gevallen consequent uit te gaan van de planologische status van het gebouw. Om de planologische status te beschrijven kan niet volstaan worden met de zinsnede «tot bewoning bestemd». Hiermee wordt namelijk alleen gedoeld op de bestemming volgens het geldende bestemmingsplan. Ook situaties die niet overeenkomstig de bestemming worden gebruikt, kunnen echter planologisch toegestaan zijn. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als sprake is van overgangsrecht of als de strijd met het bestemmingsplan is opgeheven met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. De voorgestelde formulering houdt met deze gevallen rekening. De formulering komt erop neer dat de planologische status bepalend is voor de vraag of sprake is van een woning in de zin van de Wet geluidhinder die op basis van die wet bescherming geniet, ongeacht uit welk besluit die status precies volgt. Een woning kan ook betrekking hebben op een gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan. Deze toevoeging vergeleken met de huidige Wet geluidhinder brengt de definitie in lijn met het Activiteitenbesluit en het toekomstige Besluit geluidhinder milieubeheer.
Ook de definities van «ander geluidsgevoelig gebouw» en «geluidsgevoelig terrein» in artikel 1 van de Wet geluidhinder worden zodanig aangepast dat daarin voortaan wordt uitgegaan van de planologische status van die gebouwen en terreinen. Artikel III wijzigt in artikel 11.1, eerste lid, van de Wm de begripsomschrijving van «geluidsgevoelig object» op overeenkomstige wijze.
Artikel IV
Onderdeel 1
Bezien is of het mogelijk was de systematiek van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) meer in overeenstemming te brengen met die van de Wet geluidhinder. De Wgv heeft echter een zodanige eigen, afwijkende systematiek die bovendien een sterk politieke achtergrond heeft, dat dit zou leiden tot ingrijpende wijzigingen in de Wgv met een omvangrijke overgangsproblematiek tot gevolg. Daarbij komt dat in de initiatiefnota van Van Heugten werd aangegeven dat de knelpunten rond de plattelandswoningen zich niet zozeer op het terrein van de Wgv voordeden, maar meer betrekking hadden op andere milieuaspecten (geluid en luchtkwaliteit). Van Heugten stelde in zijn bij de nota gevoegde voorontwerp zelf dan ook geen wijziging van de Wgv voor.
Al met al is er in de context van dit wetsvoorstel geen aanleiding voor een ingrijpende wijziging van de Wgh die tot veel discussie zou leiden. Daarom wordt in dit wetsvoorstel alleen de definitie van «geurgevoelig object» in artikel 1 van de Wgv aangepast in die zin dat de planologische status in die definitie (in lijn met de artikelen II en III van dit voorstel) wordt verduidelijkt.
Ingevolge die definitie kunnen locaties waar mensen wonen of verblijven, worden aangemerkt als geurgevoelig object. In het algemeen bepalen drie criteria de reikwijdte van het begrip «geurgevoelig object» en de mate van bescherming van een zodanig object:
– de verblijfsduur van de mensen op een locatie,
– het aantal mensen op een locatie, en
– de bijzondere gevoeligheid van groepen mensen voor geur.
Het eerstgenoemde criterium bepaalt of een locatie een geurgevoelig object is. De beide andere criteria bepalen de mate van bescherming (de hoogte van het beschermingsniveau). De huidige Wgv heeft betrekking op gebouwen die blijkens aard, indeling en inrichting geschikt zijn om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of op een daarmee vergelijkbare wijze worden gebruikt. Onder de huidige wet is in de definitie van geurgevoelig object niet alleen van belang dat een locatie (feitelijk) voor wonen of verblijven is bedoeld, maar moet dit gebruik ook juridisch-planologisch zijn toegestaan.15 Met dit wetsvoorstel wordt die juridisch-planologische status verduidelijkt. Omdat het element «gebruik» in de definitie van geurgevoelig object een beperkende werking heeft en – anders dan in de huidige Wet geluidhinder – dus niet tot een uitbreiding van de te beschermen objecten leidt, is ervoor gekozen dit element uit de definitie ongemoeid te laten.
Onderdeel 2
Bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij betrekt het bevoegd gezag de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot met 9 van de Wet geurhinder en veehouderij (zie artikel 2, eerste lid, van die wet).
Het algemene beschermingsregime voor geurgevoelige objecten is geregeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij. Daar zijn eisen neergelegd ten aanzien van geurbelasting die moeten worden betrokken bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een veehouderij.
Voor de bescherming van (voormalige) bedrijfswoningen bevat de Wet geurhinder en veehouderij een specifiek, gedifferentieerd regime. Dat regime is neergelegd in artikel 3, tweede lid. Die bepaling regelt de relatie tussen een veehouderij en:
a. een geurgevoelig object van een andere veehouderij, en
b. een geurgevoelig object dat voorheen bij een andere veehouderij hoorde maar dat na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van die andere veehouderij.
Met artikel 3, tweede lid, is destijds een tussenniveau gecreëerd qua bescherming tegen geurhinder tussen een normale burgerwoning en de eigen bedrijfswoning. Andere milieuaspecten zoals geluidhinder kennen alleen de twee genoemde uitersten: burgerwoning dan wel (eigen) bedrijfswoning. Artikel 3, tweede lid, van de Wet geurhinder en veehouderij bevat – in lijn met de destijds geldende Regeling beëindiging veehouderijtakken (RBV) en «ruimte voor ruimte» (RvR) – een bewuste keuze om woningen in een agrarisch gebied wel door niet-agrariërs te laten bewonen maar daaraan niet het beschermingsniveau van een burgerwoning toe te kennen. Geurgevoelige objecten die onderdeel uitmaken of hebben uitgemaakt van een andere veehouderij, zoals bedrijfswoningen, zijn veelal in de directe nabijheid van de dierenverblijven gesitueerd. Die objecten worden dan uitsluitend of voornamelijk door de eigen dierenverblijven belast. Deze objecten worden slechts beperkt beschermd. Ter vermindering van het aantal situaties waarin de nabijgelegen veehouderij wel degelijk een (aanzienlijke) bijdrage levert aan de geurbelasting, is in artikel 3, tweede lid, wel een afstand voorgeschreven die ten minste moet worden aangehouden tussen de veehouderij en een geurgevoelig object op het terrein van de nabijgelegen veehouderij.16
Artikel 14 van de Wet geurhinder en veehouderij bevat een tijdelijke regeling voor woningen (niet voor andere geurgevoelige objecten) die op of na 19 maart 2000 nieuw zijn gebouwd ter vervanging van gesloopte agrarische bedrijfsopstallen. De achtergrond hiervan ligt in de eerdergenoemde regelingen inzake bedrijfsbeëindiging (RBV/RvR).17 Het feitelijke karakter van de woning is hier doorslaggevend voor de mate van milieubescherming die rechtstreeks uit de wet volgt. Het beschermingsniveau is gelijk aan dat van een bedrijfswoning bij een veehouderij.
Voor bedrijven die niet gestopt zijn, maar waarvan de woning qua gebruik wordt afgesplitst (plattelandswoning), bevat de Wet geurhinder en veehouderij echter geen regeling. Voor dergelijke bedrijven en de bijbehorende (voormalige) bedrijfswoning bevat dit wetsvoorstel in algemene zin een regeling waardoor burgerbewoning van de woning geen belemmering kan vormen voor de bedrijfsvoering van het naastgelegen bedrijf (zie artikel I, onderdeel A: het voorgestelde artikel 1.1a van de Wabo). De Wabo is echter in algemene zin niet van toepassing op de geurhindertoetsing bij de verlening van een omgevingsvergunning; daarop is alleen de Wet geurhinder en veehouderij zelf van toepassing (artikel 2, eerste lid). Het voorgestelde artikel 1.1a van de Wabo werkt in die toetsing dus niet automatisch door. Daarom wordt in artikel IV, onderdeel 2, van het wetsvoorstel aanvullend geregeld dat artikel 1.1a van de Wabo ook van toepassing wordt voor de geurhindertoetsing bij de vergunningverlening aan dit soort niet gestopte bedrijven. Dit gebeurt door het toevoegen van een nieuw derde lid aan artikel 2 van de Wet geurhinder en veehouderij.
Artikel V
Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Hiervoor is gekozen uit een oogpunt van flexibiliteit.
De minister van Infrastructuur en Milieu,
M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus