Strekking van dit wetsvoorstel is het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. Dit voorstel past in de visie van het kabinet om te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders. 1 Momenteel zijn alleen in de gemeenten Amsterdam en Rotterdam deelgemeenten ingesteld. Amsterdam heeft zeven deelgemeenten met in totaal 203 deelraadsleden en 29 bestuurders. Rotterdam heeft veertien deelgemeenten met in totaal 272 deelraadsleden en 49 bestuurders. 2 Met het verdwijnen van de deelgemeenten vermindert het aantal politieke ambtsdragers in beide grote steden substantieel. De deelgemeenten – oorspronkelijk bedoeld als hulpstructuur – zijn in de loop der jaren trekken van een afzonderlijke bestuurslaag gaan vertonen. Het kabinet houdt dit voor onwenselijk. De bestuurlijke hoofdstructuur bestaat uit het Rijk, de provincies en de gemeenten; in die opvatting is voor deelgemeenten geen plaats. Het kabinet komt binnenkort met een visie op het binnenlands bestuur, waarin de beleidsvoornemens uit het regeerakkoord in samenhang worden beschouwd. Vanwege de gevolgen die onderhavig wetsvoorstel heeft voor de gemeentelijke organisatie, heeft de regering gemeend er goed aan te doen niet op deze visie te wachten maar het wetsvoorstel voortvarend ter hand te nemen. De gemeentebesturen hebben dan voldoende tijd om hun organisatie met ingang van de volgende raadsperiode (2014–2018) opnieuw in te richten op basis van een weloverwogen keuze tussen de resterende mogelijkheden.
Deelgemeenten bestaan in hun huidige vorm sinds de Wet dualisering gemeentebestuur (Stb. 2002, 111). De instelling van deelgemeenten vergt ex artikel 87, eerste lid, van de Gemeentewet een gezamenlijk besluit van raad, college en burgemeester. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij gezamenlijke verordening een deelgemeentebestuur worden ingesteld, bestaande uit een rechtstreeks gekozen deelraad en een door die deelraad benoemd dagelijks bestuur, waaraan de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van de deelgemeente wordt opgedragen en waarbij de raad aan de deelraad geheel of gedeeltelijk de bevoegdheid overdraagt tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. De deelraad beschikt krachtens delegatie door de raad over een zodanig bevoegdhedenpakket dat de deelraad moet worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 van de Grondwet. Daarom worden in artikel 87, vijfde lid, rechtstreekse verkiezingen voorgeschreven. Deze verkiezingen worden bij gemeentelijke verordening geregeld, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bepalingen van de Kieswet voor de verkiezing van de leden van de raad (artikel 87, zesde lid). De verkiezingen voor raad en deelraden vinden gelijktijdig plaats.
Het wetsvoorstel maakt een einde aan de mogelijkheid voor gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. De bestaande deelgemeenten en hun besturen houden van rechtswege op te bestaan. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is het niet langer mogelijk om de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente, alsmede de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften over te dragen aan andere organen binnen de gemeente, zodat ook niet langer sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan waarvoor rechtstreekse verkiezing noodzakelijk is. Het kabinet beseft dat dit wetsvoorstel ingrijpt in de gemeentelijke autonomie, maar meent dat daartoe gerede aanleiding bestaat. Het is zaak het overheidsbestuur over de hele linie tot de kern terug te brengen. Oorspronkelijk geïntroduceerd als hulpstructuren zijn de deelgemeenten vanaf 1994 en vooral sinds 2002 te ver doorgeschoten in hun ontwikkeling, waarbij zij steeds meer op een afzonderlijke bestuurslaag zijn gaan lijken. Voor de beoordeling van de deelgemeenten is voor het kabinet niet van doorslaggevend belang geweest of zij hebben bijgedragen aan goede dienstverlening en het overbruggen van de afstand tussen de overheid en de burgers; dat kan immers ook op andere manieren en zonder politiek-bestuurlijke kop.
De Gemeentewet blijft na afschaffing van de deelgemeenten ruimte bieden voor andere, lichtere vormen van binnengemeentelijke decentralisatie. Zo kan met bestuurscommissies ex artikel 83 van de Gemeentewet worden gewerkt. Bestuurscommissies hebben van oudsher een functioneel oogmerk. Er kunnen echter ook territoriale bestuurscommissies worden ingesteld. Aan een (territoriale) bestuurscommissie kan niet de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente worden opgedragen; dat was immers door de wetgever uitdrukkelijk voorbehouden aan de deelgemeenten. Het takenpakket van een dergelijke commissie kan dus nooit zo breed en algemeen zijn als dat van een deelgemeente. In het bijzonder zij gewezen op de beperkingen op het punt van de verordenende bevoegdheid. Een (territoriale) bestuurscommissie beschikt ingevolge artikel 156, derde lid, van de Gemeentewet niet over de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen die door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven zijn. Veruit de meeste algemeen verbindende voorschriften zijn echter door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, nu het hier om zogenaamde gedragsvoorschriften gaat. De bevoegdheid tot het kunnen vaststellen van algemeen verbindende voorschriften was het kenmerkende onderscheid tussen deelgemeenten en bestuurscommissies. Nu een bestuurscommissie niet over deze bevoegdheid beschikt, kan deze derhalve niet als algemeen vertegenwoordigend orgaan worden aangemerkt. Gevolg van die constatering is dat een rechtstreekse verkiezing op grond van artikel 4 Grondwet niet noodzakelijk is. Ook hierin verschilt de (territoriale) bestuurscommissie van een deelgemeente. De beslissing om voor een (territoriale) bestuurscommissie verkiezingen te houden, is vervolgens aan het gemeentebestuur; artikel 83 Gemeentewet maakt dit niet onmogelijk, doch verplicht is het zeker niet. Nu het echter niet gaat om de verkiezing van de leden van een algemeen vertegenwoordigend orgaan is de Kieswet op die verkiezingen niet van toepassing. Zij vinden plaats op basis van gemeentelijke kiesreglementen. Ten slotte zij nog gewezen op het verschil in rechtspositie ten opzichte van een deelgemeentebestuur en op het feit dat een (territoriale) bestuurscommissie verantwoording verschuldigd is aan het gemeentebestuur (artikel 85, eerste lid, Gemeentewet).
Naast bestuurscommissies kunnen ook andere commissies in de zin van artikel 84 Gemeentewet worden ingesteld. Deze hebben veelal een adviserende rol richting het gemeentebestuur, zoals dikwijls het geval is met dorps- of wijkraden. Dorps- of wijkraden kunnen echter ook met beperkte uitvoerende bevoegdheden worden belast, in welk geval zij de vorm van een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet hebben. In beide gevallen is het niet noodzakelijk doch wel mogelijk dat het gemeentebestuur besluit tot het houden van rechtstreekse verkiezingen. Het gemeentebestuur kan de leden echter ook zelf benoemen of bepalen dat deze worden aangewezen door groeperingen die representatief zijn voor het te behartigen doel, zoals organisaties van bewoners en bedrijven. De regering acht het gewenst dat de ruimte om rechtstreekse verkiezingen te houden behouden blijft, omdat veel dorps- en wijkraden gekozen zijn door de gemeenschap die zij vertegenwoordigen. Dorps- en wijkraden vervullen een belangrijke functie als behartiger van de belangen van de gemeenschap in kleine kernen als onderdeel van met name uitgestrekte plattelandsgemeenten, zij dragen bij aan de leefbaarheid van die kernen en vormen een klankbord voor het gemeentebestuur.
Het is aan gemeenten zelf om te bezien hoe zij de burger met gebruikmaking van deze mogelijkheden bij het bestuur betrekken. De aansluiting tussen burger en bestuur moet niet één op één gezien worden met het schaalniveau waarop politieke afweging en het dagelijks bestuur plaatsvinden.Zoals bekend stelt iedere raad een inspraakverordening vast (artikel 150 Gemeentewet) en ziet de burgemeester toe op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie (artikel 170, eerste lid, onder c, Gemeentewet). Hoe dit vorm te geven is naast de verantwoordelijkheid van de raad als geheel ook een afweging die iedere in de raad vertegenwoordigde fractie c.q. ieder individueel lid heeft te maken.
Naast voornoemde vormen van binnengemeentelijke decentralisatie kan ook worden gewerkt met een model van gedeconcentreerde dienstverlening, zoals in de gemeente Den Haag. 3 In dat model is de gemeente onderverdeeld in stadsdelen, maar zonder politiek bestuur. De raad stelt in een vierjarig plan per stadsdeel de belangrijkste activiteiten vast ten aanzien van het woon-, werk- en leefklimaat, dat vervolgens door het college van burgemeester en wethouders in een jaarlijks activiteitenprogramma nader wordt uitgewerkt. Dit alles gebeurt in samenspraak met bewoners, bedrijven en organisaties. Op de stadsdeelkantoren kunnen burgers onder andere terecht voor het aanvragen van een paspoort of rijbewijs en bepaalde vergunningen. De organisatie wordt aangestuurd door een directeur, die valt onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. De wethouders hebben ieder een stadsdeel in portefeuille, waarmee hun bijzondere betrokkenheid bij dat deel van de gemeente tot uitdrukking komt. Of dit model, al dan niet gecombineerd met een lichte vorm van binnengemeentelijke decentralisatie, ook voor Amsterdam en Rotterdam passend, is aan die gemeenten om te bezien.
In het besef dat het opheffen van de deelgemeenten en hun besturen ingrijpt in de gemeentelijke organisatie van Amsterdam en Rotterdam, zal de opheffing ingaan aan het eind van de lopende raadsperiode (voorjaar 2014). Het is van belang dat het wetsvoorstel ruim voor die tijd in het Staatsblad staat, zodat de steden voldoende tijd hebben om zich op deze wijziging van het bestel voor te bereiden en daarbij eventueel voor een andere vormgeving van de (interne) bestuurlijke organisatie te kiezen.
Financiële gevolgen
Door het verdwijnen van de deelgemeenten in Amsterdam en Rotterdam daalt het aantal politieke ambtsdragers in beide steden substantieel. Dit levert structurele besparingen op de rechtspositionele aanspraken van politieke ambtsdragers op van € 7,6 miljoen onderscheidenlijk € 7,5 miljoen. 4 Daarnaast kan structureel bespaard worden op de ambtelijke ondersteuning van de deelraadsleden (griffie en fractieondersteuning) en de dagelijks bestuurders (bestuursassistenten en secretaresses), alsmede op ondersteunende faciliteiten zoals computers, telefoons en reis- en verblijfskosten. Deze opbrengsten vloeien terug in de gemeentelijke kas. Het gemeentefonds houdt immers geen rekening met het hebben van deelgemeenten. Amsterdam en Rotterdam hebben daar dan ook steeds zelf de kosten voor gedragen dan wel de opbrengsten van genoten.
Naast deze opbrengsten zullen beide steden ook incidentele kosten maken. In de eerste plaats betreft het hier gedurende een beperkt aantal jaren de uitkeringslasten van dagelijks bestuursleden. De maximale uitkeringsduur op grond van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers bedraagt vier jaar. In de tweede plaats gaat het om de kosten die verband houden met de eventuele reorganisatie van hun binnengemeentelijk bestel. Het is niet mogelijk te becijferen hoe hoog deze kosten zullen uitpakken, nu het aan de steden is om te bepalen hoe zij hun binnengemeentelijke bestel in de toekomst inrichten en zij hierin nog geen keuze gemaakt hebben. Benadrukt zij dat het onderhavige wetsvoorstel geen wijziging brengt in de ambtelijke organisatie. Daar waar de huidige interne structuur tot efficiency leidt, kan dat gecontinueerd worden, ook zonder politiek bestuur. Niet iedere vorm van taakuitvoering heeft immers een eigen politiek bestuur nodig; dat geldt ook met het oog op toekomstige decentralisaties. 5 Eventuele reorganisatiekosten komen voor rekening van de gemeenten zelf, nu hier structurele besparingen tegenover staan.
Naar de huidige stand van zaken zijn de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voldoende inzichtelijk. Het kabinet ziet geen aanleiding voor een adviesaanvraag aan de Raad voor de financiële verhoudingen, zoals door Amsterdam bepleit. Samengevat bestaat er geen aanleiding om in het kader van artikel 2 Financiële-verhoudingswet de uitkering uit het gemeentefonds voor Amsterdam en Rotterdam bij te stellen. Voorzienbare incidentele kosten kunnen worden gefinancierd uit de structurele besparingen op de bestuurskosten.
Consultatie
Een concept van het wetsvoorstel is voor consultatie voorgelegd aan de gemeentebesturen van Amsterdam en Rotterdam en aan de VNG. Hun adviezen 6 zijn bijgevoegd. De memorie van toelichting is op een aantal punten aangepast naar aanleiding van deze adviezen.
De VNG is van mening dat het wetsvoorstel kan worden gezien als strijdig met de formeel-wettelijke bepalingen inzake de autonomie van decentrale bestuursorganen en een inbreuk vormt op het regelen van de eigen huishouding.
Het is juist dat de vrijheid van gemeenten om het eigen bestuur in te richten wordt beperkt, maar het staat de wetgever vrij om dat te doen. De bevoegdheid tot het instellen van deelgemeenten is bij wet gegeven; het is dus evenzeer aan de wetgever om die bevoegdheid af te schaffen. Binnen de kaders die de Gemeentewet ook in de toekomst blijft bieden voor nadere invulling op lokaal niveau, blijft de gemeente vrij om eigen keuzes te maken.
Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam wijst erop dat het wetsvoorstel de resultaten doorkruist die Amsterdam heeft bereikt met de recente herziening van het stadsdeelbestel.
Het is vanuit de positie van het gemeentebestuur bezien begrijpelijk dat Amsterdam de voordelen van het stadsdeelbestel benadrukt. Anderzijds heeft men met de herziening van het bestel ook zelf ervaren dat het met minder stadsdelen beter werken is; de ideale schaal bestaat echter niet. Zoals hiervoor aangegeven blijft er na aanvaarding van dit wetsvoorstel genoeg ruimte om het bestuur in te richten op een wijze die recht doen aan de uitdagingen waar de stad voor staat. Amsterdam zal zelf de discussie moeten starten voor welke taken een vorm van bestuurlijke aanwezigheid op binnengemeentelijk niveau georganiseerd moet worden.
Het college wijst er voorts op dat het vaste bedrag in het gemeentefonds is vastgesteld op een moment dat de stadsdelen al waren ingevoerd en een structureel lager uitgavenniveau was bereikt. Het college is van mening dat als bij de bepaling van het vaste bedrag zou zijn aangesloten bij de situatie van voor de invoering van de stadsdelen, het vaste bedrag hoger zou zijn vastgesteld.
Deze redenering kan niet worden gevolgd. Het is nu niet meer te bepalen wat het uitgavenniveau van Amsterdam zou zijn geweest zonder stadsdelen. Als Amsterdam de geclaimde bezuiniging als gevolg van het instellen van de stadsdelen niet zou hebben kunnen realiseren, had dat waarschijnlijk gevolgen gehad voor de eigen beleidsmatige keuzes van Amsterdam met betrekking tot de gemeentelijke organisatie, de voorzieningen en daarmee gepaard gaande uitgaven. Wellicht zou er sprake zijn geweest van eenzelfde uitgavenniveau als in de situatie met de stadsdelen, maar dan met een andere organisatievorm en/of voorzieningniveau.
Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam stelt in zijn reactie dat in Rotterdam sprake is van complementair bestuur en wijst er daarbij op dat de deelgemeenten slechts over een beperkt aantal, vooral uitvoerende taken en bevoegdheden beschikken.
Het gaat het kabinet niet zozeer om de concrete invulling die Rotterdam aan het deelgemeentebestel heeft gegeven, alhoewel de vraag kan worden gesteld of het gelet op de omvang van het overgedragen takenpakket wel noodzakelijk was om deelgemeenten in te stellen en niet met een lichtere vorm van binnengemeentelijke decentralisatie kon worden volstaan. Met dit wetsvoorstel maakt het kabinet de principiële keus om deelgemeenten, die trekken van een afzonderlijke bestuurslaag zijn gaan vertonen, af te schaffen. Het is straks niet langer mogelijk om de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente, alsmede de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften over te dragen aan andere organen binnen de gemeente, zodat niet langer sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan waarvoor rechtstreekse verkiezing noodzakelijk is.
Het college wijst er voorts op dat de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten tijde van de toevoeging van de gemeente Rozenburg aan Rotterdam bij het college heeft bepleit dat Rozenburg de status van deelgemeente zou verkrijgen. Ook wijst het college op de bijzondere geografische positie van enkele deelgemeenten, in het bijzonder Hoek van Holland, welke geen fysieke grens heeft met Rotterdam.
Het kabinet heeft begrip voor de gevoelens die in Rozenburg leven ten aanzien van het beëindigen van de status van deelgemeente. Een aparte status voor Rozenburg zou echter afbreuk doen aan het hoofddoel van dit wetsvoorstel en zou bovendien redelijk willekeurig zijn in de richting van andere deelgemeenten, waarvan sommige ooit ook zelfstandige gemeenten waren. Het verzoek van de staatssecretaris moet voorts worden gezien tegen de achtergrond van de discussie die in die periode in Rotterdam gaande was over de toekomstige inrichting van het bestel. Indien Rotterdam zoals in Amsterdam voor schaalvergroting had gekozen, was de positie van Rozenburg als afzonderlijke deelgemeente mogelijk ter discussie komen te staan.
Het is straks aan het gemeenbestuur van Rotterdam om zich uit te spreken over de binnengemeentelijke organisatie, op basis van de mogelijkheden die de wet dan laat. Goede dienstverlening en bewonersparticipatie zullen daarbij de leidraad zijn, aldus ook het college in zijn reactie. Het is denkbaar dat voor Rozenburg een territoriale bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet wordt ingericht. Een dergelijke voorziening zou ook kunnen worden getroffen voor de meer perifeer gelegen deelgemeenten, zoals Hoek van Holland. De Gemeentewet biedt voldoende mogelijkheden om indien gewenst voor deze gebieden een lichte vorm van binnengemeentelijk bestuur te handhaven. Het is niet nodig op het niveau van de wet voor deze gebieden afzonderlijke voorzieningen te treffen. Het gemeenbestuur kan zelf bij de bestuurlijke inrichting van en de taaktoedeling aan bestuurscommissies kiezen voor differentiatie. 7
De kern van het wetsvoorstel wordt gevormd door artikel I, onderdeel E, waarin is geregeld dat paragraaf 2 van hoofdstuk V van de Gemeentewet vervalt. In de artikelen 87 tot en met 92 van die paragraaf zijn de regels omtrent het instellen van deelgemeenten opgenomen. De overige aanpassingen in de Gemeentewet en in de andere wetten strekken ertoe alle bepalingen waarin wordt rekening gehouden met het bestaan van deelgemeenten, deelgemeentebesturen en deelgemeentebestuurders, bijvoorbeeld als het gaat om regels inzake incompatibiliteiten, in overeenstemming te brengen met het vervallen van de mogelijkheid deelgemeenten in te stellen.
Artikel V wijzigt de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa) en bevat enkele overgangsvoorzieningen.
In de artikelen 7, vierde lid, 52, vierde lid en 132, derde lid, van de Appa is het loopbaanbeginsel neergelegd. Dit beginsel houdt in dat bij de berekening van de uitkeringsduur en de verlengde uitkering de tijd moet worden meegeteld waarin de betrokkene een ander in artikel 2, tweede lid, van de Appa genoemd ambt heeft bekleed dan het ambt op grond waarvan het recht op een uitkering is ontstaan. Bij een dergelijke berekening dient ook na de afschaffing van de deelgemeenten de tijd mee te tellen dat betrokkene deel heeft uitgemaakt van het dagelijks bestuur van een deelgemeente. In de opsomming van artikel 2, tweede lid, onderdeel d, blijft daarom het ambt «lid van het dagelijks bestuur van een deelgemeente» gehandhaafd, zij het dat daarbij tot uitdrukking wordt gebracht dat de deelgemeente niet langer bestaat (onderdeel A).
Leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente hebben bij aftreden recht op een uitkering op grond van de Appa. Voorts zijn in de Appa de pensioenvoorzieningen geregeld voor deze ambtsdragers. Voor reeds afgetreden leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente moeten de uitkeringsrechten en pensioenvoorzieningen in stand blijven. Leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente die aftreden bij de afschaffing van de deelgemeenten in 2014, hebben evenzeer recht op een Appa-uitkering en recht op behoud van pensioenvoorzieningen. Met het voorgestelde artikel 163c (onderdeel C) wordt hierin voorzien. De onderdelen A en B zijn technische aanpassingen die erin voorzien dat het lidmaatschap van het dagelijks bestuur van een deelgemeente uit de Appa wordt geschrapt.
Artikel VI schrapt artikel 92 van de Wet algemene regels herindeling dat bepaalt dat een bij een wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeente binnen twee jaar na de datum van herindeling aan gedeputeerde staten bericht op welke wijze invulling is gegeven aan het bepaalde in hoofdstuk V van de Gemeentewet. Hoewel hoofdstuk V meer omvat dan de deelgemeenten, kan deze voorziening geheel vervallen omdat het een dode letter betreft.
In artikel XII is een samenloopbepaling opgenomen in verband met de wijzigingen die het reeds bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Provinciewet, de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met de revitalisering van het generiek interbestuurlijk toezicht (Kamerstukken 32 389) in artikel 123 van de Gemeentewet aanbrengt. De samenloopbepaling regelt de veranderingen die in dat artikel moeten worden aangebracht omdat dat wetsvoorstel 32 389, zoals verwacht mag worden, eerder in werking zal treden dan onderhavig wetsvoorstel. In artikel XIII is een samenloopbepaling opgenomen voor het geval zich de omgekeerde situatie zou voordoen en het onderhavige voorstel eerder in werking zou treden dan wetsvoorstel 32 389.
In artikel XIV is gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit omdat de thans voorziene datum voor de raadsverkiezingen in 2014 (5 maart) vermoedelijk nog zal wijzigen.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner