Nr. 10 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET TWEEDE NADER VERSLAG

Naar aanleiding van de nota naar aanleiding van het nader verslag hebben de leden van enkele fracties aangegeven dat de door hen gestelde vragen door de regering niet afdoende zijn beantwoord. De leden van de PvdA-fractie hebben daarbij aangegeven dat zij de behandeling van het wetsvoorstel verder ter hand wensen te nemen, maar dat de regering naar de mening van deze leden weigert een aantal vragen te beantwoorden.

De regering heeft steeds de intentie gehad de gestelde vragen zo juist en volledig mogelijk te beantwoorden en beargumenteerd de grenzen van de beantwoording aan te geven. De regering betreurt het dat de leden van de PvdA-fractie de beantwoording van een aantal eerder gestelde vragen als een weigering van beantwoording ervaren. De regering streeft in deze nota naar aanleiding van het tweede verslag alle vragen zo zorgvuldig mogelijk te beantwoorden en zal bijzondere aandacht besteden aan de argumentatie bij de vragen waar de fractie van de PvdA teleurstelling uit over de eerdere beantwoording.

In de memorie van toelichting is de regering ingegaan op het aantal uitkeringen waarop de maatregel van de geleidelijke afbouw van de dubbele heffingskorting in het referentieminimumloon effect heeft. In totaal gaat het om circa 550 000 uitkeringen, waarvan ongeveer 350 000 bijstandsuitkeringen en circa 200 000 andere minimumuitkeringen (Anw en TW).

Daarbij merkt de regering op dat het aantal niet zo beperkt is als de fractie van de PvdA wellicht veronderstelt. In de nota naar aanleiding van het nader verslag heeft de regering geantwoord dat een kostwinner na afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de fiscaliteit en zonder de maatregel in onderhavig wetsvoorstel er pas in besteedbaar inkomen (inclusief huurtoeslag) op vooruit gaat als die gaat werken voor circa 140% van het WML. Zonder deze maatregel zouden de minimumuitkeringen uitgroeien boven het inkomen van tienduizenden werkende kostwinners.

De regering is van oordeel dat het ongewenst is dat de bijstand hoger komt te liggen dan het minimumloon van een kostwinner. Dat is een principieel punt. Het uitgangspunt is dat werken moet lonen. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor de kostwinners die nu werken tegen het minimumloon, maar juist ook voor de mensen in een uitkering. Voor hen moet het financieel aantrekkelijk zijn om te gaan werken. Daarbij past niet – ongeacht de aantallen – dat de bijstandsuitkering hoger ligt dan het netto minimumloon van een werkende kostwinner.

Dit wetsvoorstel beoogt werken vanuit een uitkeringssituatie te laten lonen. Zonder de maatregel in dit wetsvoorstel dreigt dat het aan de slag gaan vanuit de bijstand financieel minder aantrekkelijk wordt en op den duur zelfs helemaal niet meer loont. Dit is het gevolg van de maatregel van het vorige kabinet om de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting in de fiscaliteit af te bouwen. Het huidige kabinet trekt dit nu door naar de uitkeringen.

Daarmee grijpt de maatregel aan bij de oorzaak van het probleem en wordt de inconsistentie tussen werkenden en niet-werkenden uit het stelsel gehaald. Dat is logisch gezien de sinds jaar en dag gehanteerde koppeling van de uitkeringen aan het minimumloon. Deze systematiek maakt het noodzakelijk om de in 2009 ingezette afbouw van de dubbele heffingskorting in de fiscaliteit voor werkende kostwinners te verwerken in de uitkeringen.

Het aantal paren in minimumuitkeringen ligt overigens hoger dan de genoemde 30 000. In de nota naar aanleiding van het verslag heeft de regering op verzoek van de PvdA-fractie een overzicht opgenomen, waaruit blijkt dat het in totaal om 91 000 uitkeringen aan paren gaat, waarvan het grootste deel uitkeringen betreft waarvoor een arbeidsverplichting geldt. Daarnaast gaat het om de werkenden in kostwinnergezinnen met een inkomen tot 140% van het WML, die zonder deze maatregel en ondanks hard werken de bijstanduitkering hoger zouden zien worden dan hun eigen inkomen. Dit betreft tienduizenden gezinnen zoals in de nota naar aanleiding van het verslag is gespecificeerd.

Op het alternatief van een verhoging van de arbeidskorting of een inkomensafhankelijke arbeidskorting is de regering eerder ingegaan en zal de regering verderop in deze nota naar aanleiding van het tweede nader verslag nader ingaan. Daarnaast zou bij specifiek ingrijpen in de uitkeringsnorm voor paren, die nu 100% bedraagt, de koppeling aan de lonen onzuiver blijven. Bovendien acht de regering het van belang ook voor alleenstaande ouders en de overige groepen een verbetering van de armoedeval te realiseren middels dit wetsvoorstel.

De belangrijkste doelen van het wetsvoorstel zijn dat de uitkering niet hoger mag zijn dan het loon van iemand die werkt en dat werken moet lonen. Daartoe wordt de koppeling van de uitkering aan de lonen in lijn gebracht met de wijzigingen in de fiscaliteit. Bestrijding van de armoedeval is in de ogen van dit kabinet noodzakelijk om mensen in de uitkering te stimuleren aan het werk te gaan. Dit geldt voor alle circa 315 000 bijstandsgerechtigden. Waar het omgaat is dat de bijstand niet functioneert als een hangmat, maar als een trampoline naar werk.

De genoemde aantallen kunnen niet als een statisch gegeven worden gezien. Het uitkeringsbestand is een dynamisch geheel van mensen die instromen en uitstromen uit de uitkering. Voor al deze mensen betekent de maatregel dat werken aantrekkelijker wordt. De verwachting is dat meer mensen sneller werk zullen hervatten en dat het aantal uitkeringen structureel met 15 000 zal afnemen.

Daarnaast draagt het wetsvoorstel inderdaad bij aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën en levert daarmee tevens een bijdrage aan de houdbaarheid van het sociaal minimum voor de toekomst.

De regering is in de beantwoording van de eerdere schriftelijke vragen uitgebreid ingegaan op de effecten van een verhoging van de arbeidskorting. In de nota naar aanleiding van het verslag zijn de kosten van een geleidelijke verhoging gekwantificeerd en tevens is aangegeven dat een inkomensafhankelijke variant minder kost, maar gezien de kosten en effecten naar het oordeel van de regering geen goed alternatief voor de maatregel in onderhavig wetsvoorstel vormt. De regering zal dat hieronder nader verduidelijken.

Omdat in de fiscaliteit de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting wordt afgebouwd ontstaat een armoedevalprobleem. Hierdoor wordt het besteedbaar inkomen van een werkende alleenverdiener verlaagd ten opzichte van de bijstandsnorm. Een extra inkomensafhankelijke arbeidskorting (bovenop de huidige inkomensafhankelijke arbeidskorting) vangt dit armoedevalprobleem niet op, maar legt het probleem verder in het loongebouw.

Om ervoor te zorgen dat het verschil in netto inkomen tussen kostwinners die werken en paren in de bijstand gelijk blijft, ondanks de geleidelijke afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting in de fiscaliteit, zou de arbeidskorting verhoogd moeten worden met het bedrag van de algemene heffingskorting (in 2011: € 1 987). Dit zou de kosten van de arbeidskorting – thans circa € 10 miljard – meer dan verdubbelen. De kosten zijn te beperken door de introductie van een nieuwe arbeidskorting van maximaal € 1987 die (bijvoorbeeld) wordt afgebouwd vanaf 130% (circa € 24 000) met € 0,20 per euro meerinkomen. De kosten hiervan bedragen ruim € 3 miljard. Het effectieve belastingtarief komt met dit voorstel voor werkenden met een loon tussen € 24 000 euro en € 34 000 wel 20% hoger uit op circa 62%, waardoor het ver boven het belastingtarief van de vierde schijf zou komen.

Bij een lagere afbouwgrens zijn de kosten wat minder hoog, maar bij bijvoorbeeld een afbouwpunt van 110% WML nog steeds ruim € 2,5 miljard. Bij een hogere afbouwgrens nemen de kosten nog verder toe: bij een afbouwpunt van 150% WML ruim € 4 miljard. Bij elke grens is sprake van een aanzienlijke toename van de marginale druk in het afbouwtraject. Een minder steil afbouwtraject dempt deze toename van de marginale druk, maar leidt tot een stijging van de marginale druk over een langer inkomenstraject en aanzienlijke meerkosten. Ter illustratie, bij het afbouwen bij 130% WML met € 0,10 cent per euro meerinkomen, is sprake van 10% hogere marginale druk voor werkenden met een loon tussen € 24 000 en € 44 000, waarbij de kosten circa 1½ keer zo hoog zijn als bij afbouw met € 0,20 per euro meerinkomen.

Onderstaande tabel geeft het gevraagde rekenvoorbeeld weer. Hierbij is uitgaande van de inkomenssituatie in 2011 berekend wat het besteedbaar inkomen voor een werkende alleenverdiener zou zijn na volledige afbouw van fiscale overdraagbaarheid, en wordt dit vergeleken met het besteedbaar inkomen van een paar in de bijstand. Voor de berekening van de huurtoeslag is uitgegaan van een huur van circa € 460 per maand.

De tabel laat zien dat na afbouw van de fiscale overdraagbaarheid het netto inkomen van een alleenverdiener die WML verdient, onder het bijstandsniveau van een paar ligt. Werkenden tegen 110%, 120%, 130% en 140% van het WML hebben dan een netto inkomen dat boven bijstandsniveau ligt. Echter, door de afbouw van inkomensafhankelijke regelingen, zoals zorgtoeslag, huurtoeslag, kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en bijzondere bijstand zou na volledige afbouw van de fiscale overdraagbaarheid het uiteindelijke besteedbare inkomen voor een alleenverdiener die minder dan 140% WML verdient, niet boven het bijstandsniveau uitkomen. Pas als een alleenverdiener voor 140% WML of meer gaat werken, komt deze (iets) boven het bijstandsniveau uit.

De regering heeft gestreefd zorgvuldig te beargumenteren dat de gevraagde vergelijking naar de mening van de regering oprecht niet mogelijk is en betreurt het dat de leden van de fractie van de PvdA dit als een weigering hebben geïnterpreteerd. De regering zal dit nader trachten te verduidelijken.

De minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud zijn geen definitie van het absolute bestaansminimum. De minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud zijn bedoeld om huishoudens handvatten te bieden voor budgettering. Bij wijziging van iemands inkomen kunnen dezelfde handvatten voor budgettering niet het uitgangspunt blijven. Dit geldt ook voor wijzigingen in de uitkeringshoogte. Een vergelijkbare begroting voor over 20 jaar is nu niet beschikbaar en naar de mening van de regering nu ook niet te maken. Daarbij is van belang dat het besteedbaar inkomen van huishoudens met een minimumuitkering niet alleen afhankelijk is van de ontwikkeling van het (bruto) uitkeringsniveau, maar ook van de ontwikkeling van belastingtarieven, zorgpremies en overige inkomensregelingen als kinderbijslag, kindgebonden budget, zorgtoeslag etc. Ook in kosten en uitgavenpatronen kunnen in een dergelijke tijdsspanne niet voorzienbare verschillen ontstaan. Voor een vergelijking met de huidige grenzen die het SCP en de EU momenteel hanteren gelden gelijksoortige beperkingen.

De regering heeft echter wel begrip voor de achterliggende gedachte van de vragen van de leden van de PvdA-fractie of de uitkeringsgerechtigden in de toekomst rond kunnen komen met de uitkering. De regering komt langs verschillende wegen tot het oordeel dat dit het geval is. Ten eerste heeft de regering in voorgaande beantwoordingen laten zien dat de uitkeringen de laatste jaren harder zijn gestegen dan de prijzen, wat ruimte biedt om het effect van de maatregel op te kunnen vangen. Voorts kent Nederland een unieke systematiek waarin de uitkeringen gekoppeld zijn aan de loonontwikkeling. Uitkeringsgerechtigden ervaren met de maatregel van dit kabinet dezelfde effecten als werkenden als gevolg van de maatregel van het vorige kabinet. Als de lonen harder stijgen dan de prijzen dan profiteren uitkeringsgerechtigden mee en als werkenden pas op de plaats moeten maken dan moeten uitkeringsgerechtigden dat ook. Tot slot beziet de regering jaarlijks in de koopkrachtplaatjes integraal de effecten van alle kabinetsmaatregelen en treft zonodig maatregelen om ongewenste effecten te voorkomen. De regering is van mening dat daarmee in de systematiek de inkomens- en koopkrachtpositie van uitkeringsgerechtigden adequaat is geborgd.

Door de koppeling van het sociaal minimum aan het minimumloon zijn de minimumuitkeringen in Nederland welvaartsvaste uikeringen, in de zin dat het sociaal minimum meebeweegt met de gemiddelde stijging of daling van de contractlonen.

Het sociaal minimum en daarmee de minimumuitkeringen in Nederland zijn middels het netto referentieminimumloon gekoppeld aan het wettelijk minimumloon. Het wettelijk minimumloon is op zijn beurt weer gekoppeld aan de contractloonontwikkeling. De wettelijk verankerde koppeling van het sociaal minimum aan het wettelijk minimumloon betekent dat de minimumuitkeringen in beginsel de (welvaarts)ontwikkeling volgen van het wettelijk minimumloon en de contractlonen.

De regering kan vanwege de onzekere toekomst niet garanderen dat er in de toekomst niet op enig moment de noodzaak ontstaat dat tijdelijk moet worden ontkoppeld. Door nu de overheidsfinanciën op orde te brengen en nu te kiezen voor de maatregel van de afbouw van de dubbele heffingskorting is een ontkoppeling minder waarschijnlijk dan zonder maatregel.

Een alternatief voor de koppeling van het sociaal minimumloon aan het wettelijk minimumloon is een koppeling van het sociaal minimum aan de prijsontwikkeling. Bij een dergelijke koppeling zullen op het moment dat de prijsontwikkeling hoger ligt dan de loonontwikkeling, de uitkeringen sneller stijgen dan het wettelijk minimumloon, hetgeen ertoe kan leiden dat het sociaal minimum hoger wordt dan het wettelijk minimumloon en dat werken niet meer loont. Dat is een situatie die de regering nu juist wil voorkomen met dit wetsvoorstel. Volgens de regering biedt de koppeling van lonen en uitkeringen de beste borging voor een adequaat sociaal minimum. Uitkeringsgerechtigden ervaren met de maatregel van dit kabinet dezelfde effecten als werkenden als gevolg van de maatregel van het vorige kabinet. Als de lonen harder stijgen dan de prijzen dan profiteren uitkeringsgerechtigden mee en als werkenden pas op de plaats moeten maken dan moeten uitkeringsgerechtigden dat ook.

In de jaren tachtig is sprake geweest van een langdurige ontkoppeling die nodig was mede in het licht van de ongunstige vervangingsratio. In 1980 waren de uitkeringen op een dusdanig hoog niveau dat de welvaartsstaat onbetaalbaar dreigde te worden en werken niet of nauwelijks lonend was. Er is in de jaren tachtig bewust voor gekozen het bijstandsniveau en het minimumloon te bevriezen, om de economie te stimuleren en werken weer lonend te maken. Onder andere deze maatregelen hebben ertoe geleid dat de Nederlandse economie zich heeft kunnen herstellen en de welvaart na de jaren tachtig weer is toegenomen. Ook hebben deze maatregelen ertoe geleid dat de arbeidsparticipatie is toegenomen en de werkloosheid – ondanks de huidige economische crisis – lager is dan halverwege de jaren tachtig. Na de jaren tachtig zijn de uitkeringen veelal weer mee gegroeid met de lonen.

Een logisch gevolg van de ontkoppeling is dat de koopkracht van bijstandsgerechtigden minder hard is gestegen dan die van werkenden. De regering ziet geen aanleiding dit historische verschil in koopkrachtontwikkeling de komende periode te repareren. De regering legt de focus nu op de verbetering van de armoedeval. Wel zal de regering jaarlijks bezien in hoeverre sprake is van een evenwichtige koopkrachtontwikkeling.

De regering vindt het onacceptabel dat de bijstand hoger komt te liggen dan het netto minimumloon voor kostwinners. Dat is een principieel punt. Het uitgangspunt is dat werken moet lonen, ongeacht de huishoudsituatie.

De regering wil bovendien niet tornen aan de al sinds jaar en dag bestaande bijstandsnormensystematiek, en wil geen afwijkende, lagere bijstandsnorm introduceren voor kostwinnergezinnen die werken.

Het voorstel houdt mensen gevangen in de bijstand. Het gaat er niet om dat mensen uit werk komen, maar dat mensen naar werk toe moeten. Als mensen die al in de bijstand zitten of op een andere manier dan vanuit werk in de bijstand komen een hogere uitkering houden dan werkenden, dan werkt het systeem voor hen niet activerend.