Nr. 2 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2010 VAN HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN (V)

De belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van BuZa zijn:

• • Uit ons onderzoek naar de bruikbaarheid van de beschikbare informatie over het gevoerde beleid blijkt dat de minister in zijn jaarverslag voor de door ons onderzochte doelstelling onvoldoende aangeeft of de prestaties daadwerkelijk zijn geleverd. Omdat de minister in het jaarverslag geen informatie heeft opgenomen over het gewenste en behaalde effect, hebben wij niet kunnen vaststellen of met de prestaties die wel zijn geleverd ook het gewenste doel is behaald.

• • Het afgelopen jaar heeft het ministerie duidelijke verbeteringen bereikt in de bedrijfsvoering. Hierdoor merken wij het voorschottenbeheer, het toezicht op het NIMD, het beheer van het proces vliegtickets en de bezetting van vertrouwensfuncties niet langer aan als een onvolkomenheid. De onvolkomenheden bij de bedrijfsvoeringsprocessen «huisvesting buitenland» en «archief- en dossierbeheer» blijven bestaan. In 2010 heeft het ministerie de bedrijfsvoering op de aspecten van het reguliere onderhoud en de huur van dienstwoningen verbeterd. De beheersing van nieuw- en inbouwprojecten is in 2010 nog onvoldoende verbeterd. In 2009 constateerden wij dat de archieven op de posten onvoldoende op orde waren en dat de toezichthoudende taak van de Directie Documentaire Informatievoorziening (DDI) vooral adviserend en ondersteunend was. In 2010 is het archief- en dossierbeheer onvoldoende verbeterd. De komende jaren blijft het van belang om de affiniteit met beheer en de bedrijfsvoering verder te verankeren in de organisatiecultuur van het Ministerie van BuZa en blijft intern toezicht op de bedrijfsvoering belangrijk.

• • Bij de financiële informatie zijn geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden.

De minister van Buitenlandse Zaken heeft op 2 mei 2011 gereageerd op ons rapport. Hij geeft in zijn reactie aan dat hij verheugd is met de verbeteringen die wij zien op het gebied van de bedrijfsvoering.

De minister verwacht dat de onvolkomenheid huisvesting buitenland in de loop van 2011 zal worden opgelost.

Wij waarderen de toezegging van de minister om de toezichthoudende rol van DDI te versterken.

Een minister verantwoordt zich in zijn jaarverslag over hoe zijn ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest (financiële informatie). Wij onderzoeken in welke mate hierbij sprake is van rechtmatigheidsfouten of -onzekerheden.

Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het ministerie. De resultaten van dit onderzoek leggen wij vast in de vorm van oordelen. Met deze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers. In dit rapport treft u de resultaten aan van:

• • onderzoek naar beleidsinformatie (hoofdstuk 2);

• • onderzoek naar bedrijfsvoering (hoofdstuk 3);

• • onderzoek naar financiële informatie (hoofdstuk 4).

Volgens de CW 2001 (artikel 82) onderzoekt de Algemene Rekenkamer of het jaarverslag overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften voor financiële informatie is opgesteld en of de erin opgenomen financiële informatie deugdelijk is weergegeven en rechtmatig tot stand is gekomen.

Voorts onderzoekt de Algemene Rekenkamer of de departementale saldibalans volgens de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld. De Algemene Rekenkamer onderzoekt of de opgenomen informatie en de op het jaareinde openstaande posten deugdelijk zijn weergeven en of de erin opgenomen balansposten rechtmatig tot stand zijn gekomen.

In hoofdstuk 4 melden wij de rechtmatigheidsfouten en onzekerheden in de financiële informatie die de tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten; bijvoorbeeld als gevolg van onvolkomenheden in het financieel beheer.

Het Ministerie van BuZa behartigt de internationale betrekkingen van Nederland, vanuit Den Haag en via een netwerk van ruim 150 posten over de hele wereld. Het Ministerie van BuZa kenmerkt zich door een loopbaansysteem met vele overplaatsingen. Dit betekent dat de meeste medewerkers elke drie of vier jaar worden overgeplaatst naar een andere functie in binnen- of buitenland.

Het ministerie heeft één baten-lastendienst, het Centrum tot bevordering van inkoop uit ontwikkelingslanden (CBI). Het doel van het CBI is het bevorderen van de concurrentiekracht van exportbedrijven in ontwikkelingslanden, zodat zij gemakkelijker toegang hebben tot de Europese markt.

In brede zin richt het ministerie zich op de volgende kerntaken:

• • politiek: vrede en veiligheid, bevorderen bilaterale betrekkingen, pers en culturele zaken, publieksdiplomatie;

• • ontwikkelingssamenwerking: de bijdrage aan de wereldwijde ontwikkeling van arme landen, vooral in fragiele staten en daar waar de achterstanden met betrekking tot de acht millennium ontwikkelingsdoelenhet grootst zijn; 1

• • Europese integratie: samen met andere ministeries vorm geven aan het versterken van Europa;

• • economie en handel: bevordering export en aantrekken buitenlandse investeringen;

• • consulaire bijstand verlenen aan Nederlanders in het buitenland.

De minister van BuZa heeft, naar aanleiding van de brief van de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer over aandachtspunten van de Algemene Rekenkamer voor de transparantie van en verantwoording over de middelen voor ontwikkelingssamenwerking, het jaarverslag niet volgens de afspraken van het experiment ingericht. In het beleidsverslag wordt niet afzonderlijk verantwoord over beleidsprioriteiten, maar is op hoofdlijnen beleidsinformatie over de beleidsartikelen opgenomen. Door middel van een koppelingstabel geeft de minister inzicht in de behaalde resultaten bij de kabinetsprioriteiten. Wij waarderen de inzet van de minister meer inzicht te bieden in de uitvoering en realisatie van beleidsdoelstellingen.

Omdat er geen beleidsinformatie in de beleidsartikelen is opgenomen hebben wij, net als bij de andere vijf departementen met een experimenteel jaarverslag, geen onderzoek kunnen doen naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie in de artikelen.

In de begroting voor 2010 werd voor deze doelstelling € 169,8 miljoen geraamd. Volgens het jaarverslag is er € 168,3 miljoen uitgegeven. Hiermee zijn zeven programma’s en elf activiteiten gefinancierd. Slechts vier van deze programma’s en tien activiteiten zijn echter gekoppeld aan prestaties en activiteiten die de minister wil leveren om de doelstelling te bereiken. Het gaat om:

• 1. De relaties met het Nederlandse onderzoeksveld worden in 2010 met vier nieuwe trajecten uitgebreid tot dertien samenwerkingsverbanden in het kader van de IS-Academie (activiteiten). 2

• 2. Op de vier beleidsprioriteiten uit de beleidsbrief »Een zaak van iedereen» (veiligheid en ontwikkeling, gender en SRGR, groei en verdeling en klimaat, duurzaamheid en energie) wordt zuidelijke participatie in internationale onderzoeksnetwerken ondersteund. Ook worden nieuwe en verbeterde samenwerkingsverbanden tot stand gebracht tussen onderzoekers en gebruikers van kennis in praktijk en beleid.

• 3. Er wordt capaciteit en beleid ontwikkeld resulterend in meer en/of betere toegang tot, en toepassing van, bestaande kennis ten behoeve van armoedebestrijding in Nederland, het zuiden en wereldwijd.

• 4. De programma’s voor hoger onderwijs worden uitgebreid en kwalitatief verbeterd: in NICHE zal de component beroepsonderwijs worden uitgebreid en gender systematisch worden geïntegreerd; in NFP zal 50% van het programma ten goede komen aan vrouwen en bursalen uit sub-Sahara Afrika, en zullen kandidaten uit achterstandsgebieden voorrang krijgen.

Uit ons onderzoek naar de bruikbaarheid van de beschikbare informatie over het gevoerde beleid blijkt dat drie van de vier prestaties niet (volledig) behaald zijn. De activiteiten behorende bij prestatie 1 (samenwerkingsverbanden in het kader van de IS-Academie) zijn niet uitgevoerd. De minister geeft in het jaarverslag als verklaring dat de activiteiten door bezuinigingen niet zijn uitgevoerd.

Dat wil niet zeggen dat de overige prestaties wel geleverd zijn. Omdat prestatie 2 en 3 niet specifiek en meetbaar geformuleerd zijn, is het namelijk niet te beoordelen of de prestaties zijn gerealiseerd. Over prestatie 3 legt de minister uit dat de streefwaarde van de prestatie-indicator (het percentage onderzoeksactiviteiten dat door het departement positief is beoordeeld op de ontwikkeling van bruikbare kennis en daarbij behorende capaciteit) niet is gehaald omdat het onderzoeksprogramma nog oude activiteiten bevatte die niet of slechts ten dele aansluiten bij de heroriëntatie van het programma dat in 2009 is ingezet.

Voor ons oordeel over de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid hebben wij dit jaar vijf van de 6 prestatie-indicatoren uit het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken onderzocht:

• • het percentage schriftelijke klachten bij afgifte reisdocumenten;

• • het percentage visumaanvragen kort verblijf dat binnen 7 weken wordt afgehandeld;

• • het aantal undercuts 3;

• • het aantal deelnemende landen aan het Oslo Proces 4;

• • het percentage onderzoeksactiviteiten dat door het departement positief beoordeeld is op de ontwikkeling van bruikbare kennis en de daarbij behorende capaciteit.

Wij constateren dat het Ministerie van BuZa in 2010 duidelijke verbeteringen in de bedrijfsvoering heeft bereikt. Hierdoor merken wij het voorschottenbeheer, het toezicht op het NIMD, het beheer van het proces vliegtickets en de bezetting van vertrouwensfuncties niet langer aan als een onvolkomenheid. Mede dankzij de verbetering van het intern toezicht op de budgethouders is de voorschottenstand verder teruggebracht en is er een goed beeld van de voorschotten uit 2006 en eerdere jaren. De onvolkomenheid op het gebied van het voorschottenbeheer bestond reeds sinds 1997.

Wel blijft er ruimte en noodzaak tot verdere verbetering van de bedrijfsvoering van het ministerie. Naast het verder verbeteren van het voorschottenbeheer betreft dit met name de twee nog resterende onvolkomenheden: de huisvesting in het buitenland en het archief- en dossierbeheer op de posten in het buitenland.

Wij hebben in 2010 geconstateerd dat twee onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het ministerie nog niet zijn opgelost. Deze komen in de volgende paragrafen van dit hoofdstuk aan bod. In 2009 had het ministerie nog acht onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. De onvolkomenheden voorschottenbeheer, toezicht op het NIMD, vliegtickets en vertrouwensfuncties zijn in 2010 opgelost. De onvolkomenheid voorschottenbeheer hebben we in 2009 toegerekend aan twee directies, de Directie Sociale Ontwikkeling (DSO) en de Directie Mensenrechten, Goed bestuur en Humanitaire Hulp (DMH) en de ontwikkelingsposten (OS-posten).

Hieronder gaan we eerst kort in op de onderdelen van de bedrijfsvoering die wij in 2010 niet langer aanmerken als onvolkomenheden.

In 2009 was het voorschottenbeheer nog niet ordelijk en controleerbaar geregeld. In 2010 is het voorschottenbeheer zodanig verbeterd dat de Algemene Rekenkamer dit niet langer als een onvolkomenheid aanmerkt. Het Ministerie van BuZa voldoet in 2010 aan de intern gestelde normen voor tijdige beoordeling rapportages (het percentage te lang in behandeling zijnde rapportages mag niet groter zijn dan 25% van het totaal) en rappelbeleid (tijdigheid rappelleren gelijk of groter dan 90%). Daarnaast is de voorschottenstand verder teruggebracht.

Wel zijn er nog aspecten van het voorschottenbeheer die aandacht blijven vragen. Zo moeten de beschrijving van de corruptierisico’s in het beoordelingsmemorandum, het tijdig en juist vastleggen van verplichtingen in de financiële administratie (Piramide) en het kritisch beoordelen van accountantsverklaringen nog verbeterd worden.

In 2009 stelden wij vast dat het toezicht op het NIMD nog niet had geleid tot verbetering van de bedrijfsvoering bij het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD). Er was sprake van een achterstand bij het vaststellen van jaarplannen, begrotingen en jaarrekeningen en er waren ongeautoriseerde betalingen gedaan.

Naar aanleiding van onze bevindingen in het rapport bij het jaarverslag 2008 zijn op 10 en 16 juni 2009 in de Tweede Kamer twee moties aangenomen die de minister verzoeken om twee onderzoeken uit te voeren bij het NIMD: een onderzoek naar de financiële organisatie en de beheersorganisatie van het NIMD (Tweede Kamer, 2009a) en een evaluatie van de capaciteitsontwikkeling (Tweede Kamer, 2009b). De uitkomsten van het onderzoek naar de financiële organisatie en de beheersorganisatie van het NIMD (BuZa, 2011a) waren voor het Ministerie van BuZa aanleiding aanvullende eisen te stellen aan het NIMD. Als onderdeel van de gestelde eisen heeft het NIMD een actieplan opgesteld. In het actieplan staat beschreven hoe het NIMD de «Haagse (indirecte) kosten» zal terugdringen tot maximaal 30% van het subsidiebedrag in 2011 en 25% van het subsidiebedrag vanaf 2012. Tevens is in het actieplan een aantal verbetermaatregelen beschreven die de continuïteit van het werk van het NIMD bevorderen. Dit actieplan is door de minister van BuZa goedgekeurd. In 2010 en begin 2011 zijn er door het NIMD voldoende vorderingen gemaakt met de uitvoering van het actieplan hetgeen heeft geresulteerd in verbeteringen bij het NIMD.

De reorganisatie van het NIMD, bedoeld om de «Haagse kosten» te reduceren, is volgens planning per 1 maart 2011 gerealiseerd. De door het NIMD genomen maatregelen hebben ertoe geleid dat de Algemene Rekenkamer het toezicht op het NIMD niet meer als onvolkomenheid aanmerkt.

Sinds 2008 merken wij het proces vliegtickets als onvolkomenheid aan. In 2009 stelden wij vast dat het proces van aanschaffen en doorbelasten van vliegtickets voor dienstreizen niet was beschreven. Daarnaast was er geen duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden en was er onvoldoende controle op de werkzaamheden van de reisagent. Hierdoor bestond het risico dat er onrechtmatige betalingen waren gedaan.

Het proces van aanschaffen en doorbelasten van vliegreizen is in 2010 beter beheersbaar. Het Ministerie van BuZa heeft per 1 april 2010 een nieuwe raamovereenkomst afgesloten met de reisagent. In de nieuwe raamovereenkomst zijn afspraken vastgelegd waaronder de mogelijkheid tot het uitvoeren van een controle bij de reisagent.

Wij constateren dat met de nieuwe raamovereenkomst en het uitbrengen van de herziene controlerichtlijnen de tekortkomingen ten aanzien van aanschaf vliegtickets en de controle van het gehele proces van de budgethouder tot en met de reisagent de onvolkomenheid in 2010 is opgelost.

Wel moet het ministerie nog het reisbeleid herzien, de controlerichtlijn opnemen in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken (HBBZ) en dient het ministerie nog controles uit te voeren bij de reisagent.

De Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) stelt dat een medewerker niet eerder met een vertrouwensfunctie mag worden belast dan nadat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een Verklaring van geen bezwaar (VGB) is afgegeven.

In 2009 waren bij het Ministerie van BuZa 29 medewerkers werkzaam in een vertrouwensfunctie voor wie geen VGB was afgegeven. Door het Ministerie van BuZa is veel gedaan om de Wvo correct uit te kunnen voeren. Deze acties hebben er toe geleid dat ultimo 2010 het aantal van 29 functionarissen die werkzaam zijn in een veiligheidsfunctie zonder VGB is teruggebracht naar zes. Door de bereikte verbeteringen ten opzichte van 2009 merken wij in 2010 vertrouwensfuncties niet langer aan als een onvolkomenheid. Het ministerie heeft met de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) afspraken gemaakt voor wat betreft de aanvraagprocedure en de doorlooptijd van het veiligheidsonderzoek. Deze afspraken moeten voorkomen dat functionarissen zonder VGB worden geplaatst op een vertrouwensfunctie. De effectiviteit van het merendeel van deze afspraken zal pas medio 2011 tijdens de komende overplaatsingsronde kunnen worden gemeten. Komend jaar zullen wij daarom de ontwikkelingen ten aanzien van de uitvoering van de Wvo blijven volgen.

Uit het volgende overzicht bedrijfsvoering van het Ministerie van BuZa blijkt dat 95 beheerdomeinen 5 relevant zijn voor de bedrijfsvoering. Daarnaast zijn 35 beheerdomeinen aan te merken als kritisch voor het goed functioneren van het ministerie.

Van deze in totaal 130 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben wij aan 32 beheerdomeinen extra onderzoeksaandacht besteed.

Bij 2 beheerdomeinen hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd.

In het Rapport bij het Jaarverslag 2009 rapporteerden wij over tekortkomingen in het huisvestingsbeleid buitenland. Deze betroffen de drie huisvestingsonderwerpen: nieuw- en inbouwprojecten in het buitenland, het reguliere onderhoud door posten in het buitenland, en de huur van dienstwoningen in het buitenland. In 2010 heeft het ministerie de bedrijfsvoering op de aspecten van het reguliere onderhoud en de huur van dienstwoningen verbeterd. De beheersing van nieuw- en inbouwprojecten is in 2010 nog onvoldoende verbeterd. Om deze reden handhaaft de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheid.

Het management van de Directie Huisvesting en Facilitaire Zaken (DHF) heeft onvoldoende inzicht in de verschillen tussen de verwachte uitgaven en de daadwerkelijk gerealiseerde uitgaven waardoor er niet tijdig kan worden bijgestuurd. Verder zijn de nieuwe instrumenten om een goede financiële en inhoudelijke afweging te kunnen maken bij huisvestingsvraagstukken, zoals het «vastgoedrekenmodel» en de «beoordelingsmatrix», beperkt ingezet. Dit heeft onder andere tot gevolg gehad dat projecten ten onrechte niet of te laat in uitvoering zijn genomen, omdat onzekerheid bestond over de financiële planning.

Verder moeten de uitgevoerde projecten tijdig geëvalueerd worden hetgeen nu nog onvoldoende gebeurt. Ook de dossiervorming dient nog te verbeteren, omdat veel documenten niet of niet op de juiste plaats in het digitale dossier- en archiefsysteem zijn opgeslagen.

We hebben rijksbreed onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer. We hebben daarbij gekeken naar:

• • de betrouwbaarheid van de personeels- en salarisadministratie van zowel de ministeries die volledig gebruik maken van de P-Direkt- dienstverlening 6 als de ministeries die daar (nog) niet volledig op aangesloten zijn en alleen gebruik maken van de salarisverwerking of ministeries die een eigen personeels- en salarissysteem hebben;

• • de toepassing van de definitie van inhuur van extern personeel en de juistheid en volledigheid van de beleidsinformatie over de inhuur van extern personeel in het jaarverslag.

Het ministerie kent een loopbaansysteem met veel overplaatsingen. Medewerkers rouleren regelmatig, dus de archieven en dossiers zijn belangrijk voor het institutionele geheugen van het ministerie.

Een goed archief- en dossierbeheer zijn bij het Ministerie van BuZa dan ook van groot belang. Wij hebben vastgesteld dat DDI ook in 2010 haar toezichthoudende taak vooral adviserend en ondersteunend heeft ingevuld. DDI beschikt niet over een voor de uitoefening van de toezichthoudende taak toegerust managementinformatiesysteem, waardoor het management onvoldoende inzicht heeft in het archief- en dossierbeheer op de posten. Verder heeft DDI geen procedure hoe om te gaan met geconstateerde tekortkomingen in het archief- en dossierbeheer op een post waardoor een ongewenste situatie voor een langere periode kan blijven bestaan. Daarnaast blijkt uit de rapporten van de interne inspectiedienst (Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering) van het ministerie dat het archief- en dossierbeheer op de posten ten opzichte van 2009 niet is verbeterd.

De minister van BuZa heeft op 2 mei 2011 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Hieronder volgt de integrale tekst van de reactie (§ 5.1). De reactie staat ook op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 5.2).

Ten aanzien van het archief- en dossierbeheer stelt u dat er in 2010 nog onvoldoende verbetering is gerealiseerd. In de bestuurlijke reactie naar aanleiding van het Rapport bij het Jaarverslag 2009 is expliciet aangegeven dat de uitrol «digitaal archiveren» in het vierde kwartaal van 2010 zou plaatsvinden. Het is in dit stadium nog te vroeg om de effecten er van te beoordelen en daar conclusies aan te verbinden. Recente gegevens laten overigens zien dat het dossierbeheer op negentig procent van de posten op orde is.

Feit is dat de directie Documentaire Informatievoorziening (DDI) een ondersteunende en adviserende rol heeft richting posten. Sinds 2009 is een aantal maatregelen genomen om de monitoring van archivering op de posten te verbeteren, waaronder het samenvoegen en standaardiseren van statusrapportages, overdrachts- en risicoanalyseformulieren.

Vanaf 2011 zal een overall managementrapportage over het archiefbeheer bij de posten jaarlijks bij het Audit Committee neergelegd worden. De toezichthoudende rol van DDI zal hiermee worden versterkt. Publicatie in samenhang met andere bedrijfsvoerings-rapportages zal het effect vergroten.

De minister geeft in zijn reactie aan dat de onvolkomenheid huisvesting buitenland naar verwachting in 2011 zal worden opgelost. De opvatting van de minister dat er geen projecten zijn die ten onrechte niet of te laat in uitvoering zijn genomen delen wij niet. Als gevolg van onvoldoende inzicht gedurende 2010 zijn verschillende projecten wegens financiële krapte doorgeschoven naar volgende jaren, terwijl achteraf bleek dat er sprake was van een relatief grote onderuitputting.

De kwaliteit van de ramingen dient nog te worden verbeterd.