Nr. 2 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2010 VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN (IXB)

Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 18 mei 2011

Hierbij bieden wij u het op 6 mei 2011 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën (IXB)» aan.

Algemene Rekenkamer

SAMENVATTING

In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën (IXB) en naar de bedrijfsvoering van dit ministerie.

Wij hebben onderzocht of het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van Financiën voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Daarnaast hebben wij onderzoek gedaan naar de informatie over het gevoerde beleid en naar overige onderdelen van de bedrijfsvoering.

1 OVER DIT ONDERZOEK

Met het aantreden van het kabinet-Rutte/Verhagen in oktober 2010 heeft een herverdeling van de departementen plaatsgevonden. De verantwoording over het jaar 2010 volgt echter nog de begrotingsindeling die door het vorige kabinet werd gehanteerd bij het indienen van de begroting 2010. Als onze bevindingen betrekking hebben op een beleidsterrein dat is overgedragen aan een ander ministerie, geven wij aan om welk ministerie het gaat.

Afkortingen die specifiek zijn voor dit onderzoek hebben we opgenomen in een aparte lijst achter in dit rapport.

1.1 Wettelijke oordelen

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals beschreven in de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Wij beoordelen het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en gaan na of de informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels. Wij beoordelen of deze informatie goed is weergegeven in de jaarverslagen en of en in welke mate sprake is van rechtmatigheidsfouten of onzekerheden. Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1.2 Onderzoek naar de beleidsinformatie

Niet alleen het onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De CW 2001 schrijft daarnaast voor dat wij onderzoeken of de in het jaarverslag opgenomen informatie op een deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen. De kwaliteitsnormen hebben we vertaald in beschikbaarheid en bruikbaarheid. In hoofdstuk 2 schetsen we een beeld van de beschikbaarheid van informatie in het jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid. Daarnaast hebben we de bruikbaarheid van beleidsinformatie onderzocht. Tot slot geven we in hoofdstuk 2 een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen en of deze voldoet aan de normen.

1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Volgens de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer ook onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. In hoofdstuk 3 geven we een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties. Ook beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden in de overige bedrijfsprocessen die belangrijk zijn voor het functioneren van het Ministerie van Financiën; en we doen waar nodig aanbevelingen. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel of de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en we geven aan of deze informatie voldoet aan de te stellen kwaliteitsnormen.

1.4 Onderzoek naar de financiële informatie

In hoofdstuk 5 melden wij de rechtmatigheidsfouten en onzekerheden in de financiële informatie die de tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatigtot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten; bijvoorbeeld als gevolg van onvolkomenheden in het financieel beheer.

Zoals uit de volgende figuur blijkt maken wij bij de uitvoering van ons onderzoek gebruik van de controle door de auditdienst. Dat geldt in ieder geval voor ons onderzoek naar de financiële informatie, naar het financieel beheer en materieelbeheer en voor het onderzoek naar de totstandkoming van de beleidsinformatie en van de bedrijfsvoeringsinformatie. Om vast te stellen of wij gebruik kunnen maken van de onderzoeksuitkomsten van de auditdienst, voeren wij daar jaarlijks een review op uit. Daarnaast voert de Algemene Rekenkamer zelf per ministerie en/of rijksbreed onderzoeken uit naar specifieke onderwerpen op gebied van beleidsinformatie en bedrijfsvoering.

1.5 Het Ministerie van Financiën

Het Ministerie van Financiën ziet toe op een verantwoorde en doelmatige besteding van overheidsmiddelen, maakt regels voor een stabiel financieel stelsel en ziet toe op de kwaliteit van financiële instellingen. Ook geeft het ministerie invulling aan het fiscale beleid en het financieringsbeleid. Het fiscale beleid betreft de wetgeving over en de inning van belastingen; het financieringsbeleid richt zich op de financiering van de staatsschuld. De Belastingdienst, onderdeel van het Ministerie van Financiën, heft en int de belastingen. Daarnaast verstrekt de Belastingdienst:

• • de huurtoeslag voor het Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) (inmiddels belegd bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK));

• • de toeslag kindgebonden budget voor het Ministerie van Jeugd en Gezin (J&G) (inmiddels belegd bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW));

• • de zorgtoeslag voor het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS);

• • de kinderopvangtoeslag voor het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (inmiddels belegd bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)).

2 BELEIDSINFORMATIE

2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Het jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën biedt meer inzicht in de doelrealisatie en prestaties dan het jaarverslag over 2009. Wij constateren dat er iets minder beleidsinformatie aanwezig is dan vorig jaar. De minister licht wel altijd toe waarom beleidsinformatie niet aanwezig is.

In het volgende overzicht geven we per begrotingsartikel aan in welke mate de artikelen in het jaarverslag worden toegelicht met beleidsinformatie.

In onderstaande figuur laten we de beschikbaarheid zien van beleidsinformatie in de jaarverslagen 2007–2010 en in de begrotingen 2007–2011.

Beschikbaarheid van beleidsinformatie in de jaarstukken

Daar waar informatie over prestaties of effecten ontbreekt, legt de minister uit wat hiervoor de reden is. Wij hebben geïnventariseerd welke redenen de minister hiervoor geeft.

2.2 Bruikbaarheid van informatie over beleid

De informatie over de uitvoering van beleid zou moeten gaan over de mate waarin beleidsdoelstellingen zijn bereikt, prestaties zijn geleverd, begrote gelden zijn besteed en de samenhang daartussen. Dit toetsen we met het onderzoek naar de bruikbaarheid van de beschikbare beleidsinformatie.

Dit jaar hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over operationele doelstelling van de Belastingdienst «Burgers en bedrijven dienstverlening aanbieden op de manier die bij hen past» van beleidsartikel 2 Belastingen bruikbaar is voor de Tweede Kamer. Binnen deze doelstelling kijken we naar de indicator «Bereikbaarheid Belastingtelefoon».

2.3 Oordeel over totstandkoming informatie over gevoerd beleid

Voor ons oordeel over de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid hebben wij dit jaar zeven van de 67 prestatie-indicatoren uit het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën onderzocht:

• • afgehandelde bezwaren door de Belastingdienst binnen termijn van de Algemene Wet bestuursrecht;

• • aantal MKB ondernemingen dat onder een horizontaal toezichtconvenant valt van de Belastingdienst;

• • exportkredietverzekeringen: behandelduur verzekeringsaanvragen;

• • exportkredietverzekeringen: informatienavraag;

• • exportkredietverzekeringen: doorlooptijd van verzekeringsaanvragen;

• • bereikbaarheid Belastingtelefoon;

• • ervaren bereikbaarheid van de Belastingtelefoon.

Wij hebben bij de onderzochte indicatoren geen problemen met de betrouwbaarheid geconstateerd. Betrouwbaarheid is nu geen onderdeel van de wettelijke controle door de auditdiensten.

3 BEDRIJFSVOERING

Wij hebben de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een departement functioneert, zoals het financieel beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting.

Hieronder gaan we eerst in op de verbeteringen naar aanleiding van ons bezwaaronderzoek uit 2008. Vervolgens schetsen we de ontwikkeling in het aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering en lichten we de onvolkomenheden nader toe. Daarna gaan we in op de bedrijfsvoering bij Nationale Schuld en op ons rijksbrede onderzoek naar het personeelsbeheer. Ten slotte geven we een oordeel over de totstandkoming van informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag.

3.1 Voortgang verbeteringen naar aanleiding van bezwaaronderzoek 2008

Bezwaaronderzoek 2008

In 2008 hebben wij een bezwaaronderzoek uitgevoerd bij de Belastingdienst omdat wij in de jaren ervoor forse tekortkomingen in de bedrijfsvoering hadden geconstateerd. Uit het bezwaaronderzoek kwam naar voren dat veel problemen in de bedrijfsvoering gerelateerd waren aan de besturing van de werkwijze in de informatievoorzieningsketen 2 (IV-keten).

Voortgang verbeteringen 2009

Voortgang verbeteringen in 2010

De Belastingdienst heeft dus niet aan al onze verwachtingen voldaan, maar omdat er wel voortgang is geboekt hebben we besloten om geen bezwaar te maken.

3.2 Ontwikkeling van de bedrijfsvoering

Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van het aantal en het soort onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën over de afgelopen drie jaar. Te zien is welke onvolkomenheden wij in de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer. Wij tonen eveneens de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering van het ministerie, en de onvolkomenheden die zijn opgelost.

In 2009 was sprake van vijf onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het ministerie. Hiervan valt er één af (logische toegangsbeveiliging bij het landelijk kantoor belastingregio’s). Er komt ook één nieuwe onvolkomenheid bij (personeelsbeheer bij het landelijk kantoor belastingregio’s). Daarnaast wordt de onvolkomenheid beheersing ICT-uitgaven bij de Belastingdienst gesplitst in vijf onvolkomenheden. Voorheen was dit binnen de Belastingdienst organisatorisch centraal belegd. Wij merkten de beheersing van de ICT-uitgaven daarom aan als één onvolkomenheid. De gedeelde verantwoordelijkheid in 2010 heeft tot gevolg dat wij de beheersing van ICT-uitgaven nu bij vijf onderdelen van de Belastingdienst die betrokken zijn bij de uitvoering van grote ICT-projecten aanmerken als onvolkomenheid, zodat duidelijk is waar het probleem moet worden opgelost. In 2010 is er derhalve sprake van negen onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën. Deze onvolkomenheden komen in de volgende paragrafen van dit hoofdstuk aan bod.

De logische toegangsbeveiliging bij de Belastingdienst merken wij niet langer als onvolkomenheid aan. In 2010 is door maatregelen van de Belastingdienst het aantal medewerkers dat zodanige combinaties van rechten in de systemen van de Belastingdienst heeft dat risico’s van fraude ontstaan verder afgenomen. Ook zijn aanvullende beheersmaatregelen genomen voor gevallen waarin ruime bevoegdheden nodig waren. Om te voorkomen dat het aantal muteerrechten weer toe zou nemen, is maandelijks gerapporteerd over de aanwezige muteerrechten. Op basis van deze rapportages stelden de belastingregio’s vast waar te ruime autorisaties waren toegekend. In deze gevallen is een deel van de autorisaties ingetrokken. Wij zijn van mening dat de logische toegangsbeveiliging voor dit onderdeel daarmee voldoende structureel beheerst verloopt. Daarbij tekenen we wel aan dat deze maatregelen het ontstaan van nieuwe gevallen van te ruime bevoegdheden niet kunnen voorkomen. Een geautomatiseerd toegangsbeheersysteem kan helpen om ervoor te zorgen dat geen nieuwe te ruime bevoegdheden ontstaan en biedt daarmee een meer preventieve oplossing. De Belastingdienst heeft in 2010 voortgang geboekt met de invoering van een dergelijk systeem. Volledige ondersteuning van het logische toegangsbeheer is op dit moment echter nog niet gerealiseerd.

3.3 Overzicht bedrijfsvoering 2010

Uit onderstaand overzicht van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën blijkt dat 62 beheerdomeinen relevant zijn voor de bedrijfsvoering. 3 Daarnaast zijn 26 beheerdomeinen aan te merken als kritisch voor het goed functioneren van het ministerie.

Van deze in totaal 88 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben de auditdienst en/of wij aan dertig beheerdomeinen extra onderzoeksaandacht besteed.

3.4 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

We lichten de onvolkomenheden hieronder toe.

3.4.1 Financieel beheer bij kantoor Toeslagen

3.4.2 Dossiervorming bij Belastingdienst

De dossiervorming bij de Belastingdienst merken wij al sinds 2005 aan als onvolkomenheid. Als de dossiervorming niet op orde is, bestaat het risico dat fiscale beslissingen niet meer te herleiden zijn. De Belastingdienst heeft als interne norm vastgesteld dat 75% van de dossiers van een belastingmiddel voldoende of goed op orde moet zijn.

3.4.3 Beheersing ICT-uitgaven

Wij hebben in 2009 een onvolkomenheid in de beheersing van de ICT-uitgaven bij de Belastingdienst geconstateerd. Als de ICT-uitgaven niet voldoende worden beheerst, zal de Belastingdienst niet in staat zijn kostenoverschrijdingen te voorkomen. Net als in 2009 deden deze kostenoverschrijdingen zich in 2010 voor bij de grote ICT-projecten.

De verantwoordelijkheid voor beheersing van de ICT-uitgaven is sinds 2010 voor een belangrijk deel belegd bij de onderdelen die ICT-systemen laten bouwen ter ondersteuning van hun werkzaamheden, zoals de dienst Toeslagen. Voorheen was dit binnen de Belastingdienst organisatorisch centraal belegd. Wij merkten de beheersing van ICT-uitgaven daarom aan als één onvolkomenheid. De gedeelde verantwoordelijkheid in 2010 heeft tot gevolg dat wij de beheersing van de ICT-uitgaven nu bij vijf onderdelen van de Belastingdienst die betrokken zijn bij de uitvoering van grote ICT- projecten aanmerken als onvolkomenheid, zodat duidelijk is waar het probleem moet worden opgelost. De toename van het aantal onvolkomenheden op dit punt is geen indicatie dat de beheersing van de ICT uitgaven is verslechterd in 2010. Zoals eerder aangegeven heeft de Belastingdienst juist verbetering gerealiseerd.

3.4.4 Testen ICT-systemen

3.4.5 Personeelsbeheer bij de Belastingdienst

In 2010 hebben we rijksbreed onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer bij het Rijk. Op grond van dit onderzoek merken wij het personeelsbeheer van de Belastingdienst aan als onvolkomenheid. Uit het onderzoek blijkt dat de registratie niet altijd voldoende betrouwbaar is. Dit gold met name voor de reis- en verblijfkosten. Vooral bij het IKAP-proces en bij de afkoop van verlofuren ontbraken veel essentiële stukken. Een nadere toelichting op de problemen in het personeelsbeheer die ertoe hebben geleid dat wij dit aanmerken als onvolkomenheid, geven we in § 3.6.

3.5 Bedrijfsvoering Nationale Schuld

De bedrijfsvoering van Nationale Schuld is onderdeel van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën. Het Agentschap van de Generale Thesaurie heeft in 2010 een fraudegeval geconstateerd (verduistering van € 165 000). Op basis hiervan heeft de Rijksauditdienst een opdracht van de secretaris-generaal gekregen om een onderzoek uit te voeren naar het proces «verjaarde waarden» en de daarmee samenhangende transacties. 5 De door de Rijksauditdienst uitgevoerde werkzaamheden hebben geleid tot een aantal bevindingen. Om herhaling te voorkomen heeft het Agentschap het proces «verjaarde waarden» herzien. Ook heeft het Agentschap bijeenkomsten georganiseerd om de «organisatiecultuur aan te scherpen». Daarnaast is het ministerie van Financiën gestart met het doorlichten van alle betaalprocessen van het ministerie om zo (fraude)risico’s in de toekomst te beperken. Wij zijn van mening dat het ministerie het probleem hiermee voldoende heeft aangepakt.

3.6 Personeelsbeheer

Wij hebben rijksbreed onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer. Daarvoor hebben wij gekeken naar:

• • de betrouwbaarheid van de personeels- en salarisadministratie van zowel de ministeries die volledig gebruikmaken van de P-Direkt- dienstverlening 6 als de ministeries die daar (nog) niet volledig op aangesloten zijn en alleen gebruikmaken van de salarisverwerking of ministeries die een eigen personeels- en salarissysteem hebben;

• • de toepassing van de definitie van inhuur van extern personeel en de juistheid en volledigheid van de beleidsinformatie over de inhuur van extern personeel in het jaarverslag.

Het personeelsbeheer bij de Belastingdienst hebben wij in 2010 als onvolkomenheid aangemerkt (zie § 3.4). De salarisverwerking was bij het ministerie van Financiën wel op orde. De onvolkomenheid betreft het niet op orde zijn bij de Belastingdienst van de registratie van met name reis- en verblijfkosten, het IKAP-proces1 en de afkoop van verlofuren. Onderstaand lichten we dit verder toe.

Betrouwbaarheid personeels- en salarisadministratie

In het onderzoek hebben we gekeken naar de opzet van de volgende processen:

• • verlof;

• • schadevergoeding;

• • inconveniënten.

Naast de opzet is ook de werking van de volgende processen onderzocht:

• • buitengewoon verlof van lange duur zonder behoud van bezoldiging;

• • reis- en verblijfskosten;

• • de afkoop van verlofuren voor meer dan € 10 000;

• • IKAP;

• • ontslagmutaties met terugwerkende kracht langer dan drie maanden.

Het Ministerie van Financiën, inclusief de Belastingdienst, maakte in 2010 alleen gebruik van de salarisverwerking van P-Direkt. Het ministerie zal in oktober 2011 volledig overgaan op P-Direkt.

Uit het onderzoek blijkt dat de registratie niet altijd voldoende betrouwbaar is. Dit gold met name de reis- en verblijfkosten. Vooral bij het IKAP-proces en bij de afkoop van verlofuren ontbraken veel essentiële stukken. Ontslagmutaties met een terugwerkende kracht van meer dan drie maanden kwamen bij dit ministerie een aantal malen voor. Dit baart ons zorgen vanwege de onrechtmatige doorbetaling van salaris en de noodzaak tot terugvordering. We zijn deze problemen voornamelijk tegen gekomen bij de Belastingdienst.

Gegeven het bovenstaande bevindt het personeelsbeheer van dit ministerie en meer specifiek dat van de Belastingdienst zich, in vergelijking met de andere ministeries, op een laag niveau. Dit is voor ons aanleiding om het personeelsbeheer van de Belastingdienst aan te merken als een onvolkomenheid. Voor een uitgebreidere analyse verwijzen we u naar het rijksbrede rapport Staat van de rijksverantwoording 2010 (Algemene Rekenkamer, 2011).

Inhuur van extern personeel

Onderstaande tabel geeft de verhouding weer tussen inhuur van extern personeel, uitbesteding en inbesteding 7 bij het Ministerie van Financiën over het jaar 2010, 2009 en 2008. De Tweede Kamer heeft aan de inhuur van extern personeel van een ministerie een maximum gesteld van 13% van de totale personele uitgaven van het ministerie. 8 We hebben over 2010 ook gekeken naar de uitgaven aan inhuur van extern personeel in vergelijking tot de andere mogelijkheden die er zijn om extern personeel te verwerven.

Uit de tabel blijkt dat het aandeel van de inhuur van extern personeel in de totale personeelsuitgaven in 2010 substantieel is afgenomen. Dit hangt onder andere samen met de beperktere externe inhuur voor de kredietcrisismaatregelen. De uitgaven voor uitbesteding en inbesteding van werkzaamheden zijn tegelijkertijd in absolute zin toegenomen. Daarbij merken we op dat uitbesteding als percentage van de totale p-uitgaven heel licht is gedaald.

Het Ministerie van Financiën past de definitie van inhuur van extern personeel juist toe. Het aandeel van de uitgaven aan inhuur van extern personeel van het ministerie is in vergelijking met andere ministeries laag.

3.7 Oordeel over totstandkoming informatie over de bedrijfsvoering

4 DE KREDIETCRISIS IN 2010

In onze Rapporten bij de Jaarverslagen 2009 van het Ministerie van Financiën (IXB) (Algemene Rekenkamer, 2010) en van Nationale Schuld (IXA) (Algemene Rekenkamer, 2010a) rapporteerden wij over de maatregelen die het Ministerie van Financiën in 2008 en 2009 had genomen om de directe gevolgen van de kredietcrisis te bestrijden. Hierbij gingen wij in op de rechtmatigheid, de berichtgeving daarover aan het parlement en de verantwoording over de bedrijfsvoering rond die maatregelen. Het onderzoek richtte zich op de manier waarop de financiële stromen die het gevolg zijn van de in 2008 en 2009 genomen maatregelen waren verwerkt in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Financiën. Wij troffen daar geen onrechtmatigheden in aan.

Over de maatregelen die in 2010 zijn genomen, wordt verantwoording afgelegd in het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën (IXB). In het beleidsverslag heeft de minister alle maatregelen op een rij gezet en toegelicht. Daarnaast zijn in het jaarverslag de budgettaire gevolgen bij de betreffende beleidsartikelen toegelicht. In het Jaarverslag 2010 van Nationale Schuld (IXA) komen de financieringsbehoefte en de vordering op ABN AMRO Group aan de orde.

In dit hoofdstuk gaan wij eerst in op de rechtmatigheidsaspecten van de maatregelen die in 2010 zijn genomen. Daarna komt de wijze waarop de maatregelen zijn opgenomen in het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën aan bod (getrouwe weergave). Tot slot gaan we in op de bedrijfsvoeringsaspecten die gerelateerd zijn aan de maatregelen.

4.1 Rechtmatigheid van de maatregelen

In verschillende artikelen van de begroting en de saldibalans van Nationale Schuld (IXA) en van het Ministerie van Financiën (IXB) staan de maatregelen inzake de kredietcrisis en de EU-landencrisis die de minister van Financiën in 2010 heeft getroffen en de afwikkeling van respectievelijk het vervolg op de maatregelen uit 2008 en 2009. Wij hebben daarin geen onrechtmatigheden aangetroffen, met uitzondering van de deelneming in de European Financial Stability Facility (EFSF).

4.2 Getrouwe weergave van de maatregelen

Wij hebben een aantal controlewerkzaamheden die de Rijksauditdienst heeft uitgevoerd naar de artikelen in de jaarverslagen en de saldibalansen van Nationale Schuld (IXA) en van het Ministerie van Financiën (IXB) waarin de maatregelen inzake de kredietcrisis en de EU-landencrisis uit 2010 staan weergegeven beoordeeld. Mede op basis hiervan hebben wij vastgesteld dat de financiële informatie die de minister heeft verstrekt en de toelichting daarbij toereikend is. Toereikend toegelicht betekent ook dat in de jaarverslagen de risico’s die zijn verbonden aan de diverse maatregelen staan aangegeven.

De deelnemingen zijn conform de verslagleggingseisen voor de aankoopprijs in de saldibalans van het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën opgenomen. Voor de garanties zijn de oorspronkelijk afgegeven garanties minus de «vervallen» risico’s weergegeven.

4.3 Aan de maatregelen gerelateerde bedrijfsvoering

Het beheer van de deelnemingen in financiële instellingen 10 en het beheer van de achtergestelde leningen 11 als gevolg van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is ondergebracht bij het Bureau Financiële Instellingen (BFI), onderdeel van de directie Financieringen van de Generale Thesaurie. Het beheer van de garantiefaciliteit bancaire leningen en de back-upfaciliteit ING is ondergebracht bij het Agentschap van de Generale Thesaurie.

Nacalculatie van het kapitaalplan ABN AMRO en Fortis Bank Nederland (FBN)

De minister van Financiën heeft in zijn brief van 19 november 2009 (Financiën, 2009) de Tweede Kamer een definitief kapitaalplan voorgelegd ten behoeve van de separatie en integratie van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland (FBN).

Het kapitaalplan bestond uit verschillende posten waarvoor in 2009 en 2010 door de minister van Financiën kapitaal beschikbaar is gesteld. De Algemene Rekenkamer vindt het wenselijk, gezien het bijzondere karakter van deze deelnemingen, dat de minister van Financiën voor de posten waarbij dit mogelijk is een nacalculatie uitvoert en een relatie legt met het kapitaalplan. Het Ministerie van Financiën had in 2010 de beheerorganisatie niet zodanig ingericht dat de aansluiting tussen het kapitaalplan en de werkelijke geldstromen kon worden gemaakt en het ministerie had hier dan ook geen inzicht in. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan het beheer van de deelnemingen ABN AMRO Group en RFS Holdings ten behoeve van deze nacalculatie aan te passen.

Verhanging N–share en FBN

Op 1 april 2010 zijn de aandelen van de zogenoemde N-share 12 en Fortis Bank Nederland (FBN) samengebracht onder ABN AMRO Group (de door de staat opgerichte moedermaatschappij voor de integratie van ABN AMRO en FBN). In het beleidsverslag van het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën (IXB) is de verhanging van deze onderdelen toegelicht. Het inbrengen van de N-share uit het voormalige ABN AMRO in de ABN AMRO Group heeft plaatsgevonden door middel van een zogenoemde Promissory Note «cirkel». De gewone aandelen FBN zijn door de staat via een agiostorting ingebracht in ABN AMRO Group.

De verhanging van de N-share en FBN is niet verwerkt in een suppletoire wet. Daarmee is de verhanging niet opgenomen in de begrotingsadministratie en de saldibalans. Overigens merken wij op dat de Tweede Kamer uitvoerig door de minister van Financiën is geïnformeerd over de verhanging van de N-share en de FBN. Wij constateren dat deze transactie op grond van artikel 1, onder a, van de Aanwijzingsregeling niet-geldelijke betalingen en ontvangsten 2007 als een geldelijke ontvangst en betaling had moeten worden geboekt. De toelichting van de transactie in het jaarverslag van het Ministerie van Financiën (IXB) geeft volgens ons overigens een toereikend beeld van de transactie.

Oprichting stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen

De minister van Financiën is in 2009 met de Tweede Kamer in debat gegaan over het op afstand plaatsen van het beheer van de belangen van de staat in financiële instellingen die nu worden beheerd door BFI. In de motie-Weekers (Tweede Kamer, 2009) wordt de regering verzocht in overleg met het parlement een kleine en effectieve organisatie in te stellen die belast wordt met de uitoefening van aandeelhouders-, aansturings- en beheerstaken. In zijn brief van 24 januari 2011 aan de Tweede Kamer (Financiën, 2011a) stelt de minister van Financiën voor de stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen op te richten. Inmiddels heeft de minister de Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen aan de Tweede Kamer voorgelegd en is dit wetsvoorstel in een vergevorderd stadium (Financiën, 2011b).

Het afgelopen jaar hebben enkele ervaren medewerkers BFI verlaten. Zij zijn niet vervangen. Hierdoor is het aantal ervaren medewerkers verminderd. Het risico bestaat dat wanneer nog meer ervaren medewerkers BFI verlaten er onvoldoende kennis binnen BFI overblijft om de taken goed uit te kunnen voeren. Wij bevelen aan om, totdat de stichting is opgericht en bestaft, aandacht te blijven schenken aan het kennisniveau binnen BFI.

Rollen aandeelhouder, toezichthouder en beleidsmaker

De minister van Financiën is aandeelhouder in ABN AMRO en is beleidsmaker voor de financiële sector. Daarnaast beschikt de minister van Financiën over een zelfstandige taak voor financieel toezicht. Zo heeft hij volgens artikel 3:97 van de Wet financieel toezicht (Wft) de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag van geen bezwaar voor het houden, het verwerven dan wel het vergroten van een gekwalificeerde deelneming dan wel het uitoefenen van enige zeggenschap verbonden aan een gekwalificeerde deelneming van grote financiële ondernemingen. (Tweede Kamer, 2010)

Bij de herstructurering van ABN AMRO in 2010 was artikel 3:97 van de Wft van toepassing en heeft de minister van Financiën, op voordracht van DNB, beslist over het afgeven van een verklaring van geen bezwaar. Die verklaring was noodzakelijk om te kunnen herstructureren.

Beheer Garantiefaciliteit

De uitvoering van de garantieregeling voor bancaire leningen is in 2009 ondergebracht in de normale procesgang van het Agentschap (onderdeel Generale Thesaurie, Ministerie van Financiën). Banken die in aanmerking willen komen, moeten onder meer voldoen aan de eisen die binnen de garantieregeling gesteld worden op het gebied van corporate governance. Het Agentschap kon in 2009 met de beschikbare informatie niet toetsen of de banken die een garantie hebben ontvangen, zich gecommitteerd hebben aan de corporate governance-eisen. De informatie van de Monitoringcommissie Corporate Governance Code bleek hiertoe niet bruikbaar voor de toetsing, omdat de commissie alleen rapporteert over informatie in geaggregeerde en geanonimiseerde vorm. Daarom heeft het Agentschap alle banken in januari 2010 ervan op de hoogte gebracht dat zij aangeschreven zullen worden voor het verstrekken van nadere informatie over het structurele beloningsbeleid en de naleving van de corporate governance-eisen zoals gesteld in paragraaf II.2 van de Code Tabaksblat. Deze aanschrijvingen zijn medio maart 2010 aan de banken verzonden. Inmiddels is binnen het ministerie besloten dat de directie Financieringen de toetsing op de corporate governance-eisen zal uitvoeren voor de banken die kapitaalsteun hebben ontvangen en voor de banken die gebruik hebben gemaakt van de garantieregeling. Dit onderzoek is nog niet geheel afgerond zodat het Agentschap nog niet alle eisen heeft kunnen toetsen.

5 FINANCIËLE INFORMATIE

In dit hoofdstuk staan onze oordelen over de financiële informatie in het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Financiën.

5.1 Oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag

Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal € 1 157,3 miljoen aan overschrijdingen op begrotingsartikel 4. Het bedrag aan uitgaven omvat € 462 miljoen aan overschrijdingen op begrotingsartikelen 2 en 3. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële informatie mogelijk herzien.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden staat in de bijlagen van dit rapport.

Naleving Europese aanbestedingsregels

Wij zijn nagegaan in hoeverre het Ministerie van Financiën de Europese aanbestedingsregels naleeft. Wij hebben vastgesteld dat bij het ministerie in elf gevallen met een totaalbedrag van € 2,3 miljoen deze regels niet zijn nageleefd en dat voor één geval met een totaalbedrag van € 0,3 miljoen er geen zekerheid bestaat over de naleving van de Europese aanbestedingsregels.

5.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans. Wij onderzoeken of de informatie op de saldibalans rechtmatig tot stand is gekomen, deugdelijk is weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden staat in de bijlage van dit rapport.

5.3 Overzicht per begrotingsartikel

Het overzicht op de volgende pagina toont per begrotingsartikel waar fouten of onzekerheden zijn geconstateerd in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave van de inning en besteding van de middelen die de toleranties overschrijden. Daarnaast toont het overzicht de geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bij het Ministerie van Financiën en laat het zien voor welke artikelen deze geconstateerde onvolkomenheden gevolgen kunnen hebben, bijvoorbeeld op het gebied van rechtmatigheid en betrouwbaarheid van gegevens.

5.4 Controle departementale auditdienst

De Algemene Rekenkamer maakt zo veel mogelijk gebruik van de werkzaamheden van de auditdiensten. Daarbij toetst de Algemene Rekenkamer of de auditdienst de werkzaamheden inhoudelijk adequaat uitvoert en onafhankelijk is in zijn oordeelsvorming. In dit verband plaatst de Algemene Rekenkamer kanttekeningen bij de werkzaamheden van de Rijksauditdienst ten aanzien van de controle van het jaarverslag van het Ministerie van Financiën.

6 REACTIE MINISTER VAN FINANCIËN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van Financiën heeft op 27 april 2011 gereageerd op onze rapporten bij de jaarverslagen van het Ministerie van Financiën (IXB), van Nationale Schuld (IXA) en het BTW-compensatiefonds (G). Hieronder volgt het deel van zijn reactie dat betrekking heeft op ons rapport bij het jaarverslag van Financiën (§ 6.1). De integrale reactie staat op onze website www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 6.2).

6.1 Reactie minister van Financiën

De kredietcrisis in 2010

«De Algemene Rekenkamer vindt het wenselijk, gezien het bijzondere karakter van deze deelnemingen, dat de minister van Financiën voor de posten waarbij dit mogelijk is een nacalculatie uitvoert en een relatie legt met het kapitaalplan.»

«Het ministerie van Financiën had in 2010 de beheerorganisatie niet zodanig ingericht dat de aansluiting tussen het kapitaalplan en de werkelijke geldstromen kon worden gemaakt en het ministerie had hier dan ook geen inzicht in.»

«De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan het beheer van de deelnemingen ABN AMRO Group en RFS Holdings ten behoeve van deze nacalculatie aan te passen.»

De Algemene Rekenkamer merkt op dat de projectdirectie BFI niet is ingericht om de aansluiting tussen kapitaalplan en geldstromen te maken. Dat is juist. De activiteiten van de projectdirectie voor ABN AMRO zijn gericht op het aandeelhouderschap. Daarmee wordt een bewuste keuze gemaakt om kapitaalverschaffing en bestuur te scheiden, en de doelmatige aanwending van de middelen binnen zekere grenzen over te laten aan het bestuur van de onderneming. De herkapitalisatie was ook gebaseerd op dit beginsel. In het bijzonder moeten alle mee- en tegenvallers door de bank zelf worden opgevangen.

Dit ligt anders bij RFS Holdings B.V., waar de Staat direct betrokken is bij besluitvorming over verkooptransacties. De Staat ontvangt ter controle maandelijkse rapportages en heeft wezenlijke goedkeuringsrechten.

Ik ben het eens met de opvatting dat het bijzondere karakter van deze deelnemingen een beschouwing achteraf passend maakt. Het kapitaalplan van 2009 kan worden afgezet tegen de werkelijk gemaakte kosten, zodat ten minste een globaal overzicht ontstaat van mee- en tegenvallers. Hierover zal ik een brief sturen aan de Tweede Kamer na afronding van het boekjaar 2011, in de verwachting dat de integratie dan grotendeels is voltooid.

De Belastingdienst

Audit Actielijst 2010

De Rekenkamer formuleert een vijftal onvolkomenheden, waarop ik hieronder afzonderlijk in zal gaan.

Financieel beheer toeslagen

De Algemene Rekenkamer constateert dat het financieel beheer toeslagen nog niet structureel op orde is door het ontbreken van goede geautomatiseerde ondersteuning. De aanbeveling om het nieuwe Toeslagensysteem eerst in te voeren na een gedegen testtraject, zie ik als een ondersteuning van het door mij gevoerde beleid om eerst live te gaan nadat alle openstaande bevindingen zijn opgelost. Daarmee moet worden bereikt dat burgers zo min mogelijk last zullen hebben van het feit dat de Belastingdienst een nieuw systeem gaat gebruiken.

Dossiervorming

De Algemene Rekenkamer constateert dat de dossiervorming eind 2010 was verbeterd ten opzichte van halverwege 2010 en dat voor de vier belastingmiddelen (inkomstenbelasting winst, inkomstenbelasting niet-winst, invordering en vennootschapsbelasting) aan de norm voldoet. Dit geldt nog niet voor alle belastingmiddelen. Ook was er sprake van fluctuaties in de loop van het jaar en tussen regio’s. Dossiervorming is daarmee in 2010 verbeterd maar nog niet volledig op het gewenste niveau. De aanbeveling om de over het tweede halfjaar geïntensiveerde managementaandacht voor goede dossiervorming blijvend te borgen, wordt door mij overgenomen.

Beheersing ICT-uitgaven

Testen

Personeelsbeheer

De Rekenkamer constateert dat door de Belastingdienst in de praktijk meermalen is gehandeld in afwijking met de regels. Meer specifiek blijkt dat de registratie van de reis- en verblijfkosten niet voldoende betrouwbaar is en dat stukken bij het IKAP-proces en bij de afkoop van verlofuren ontbreken. De salarisverwerking was bij het ministerie van Financiën op orde. De aanbeveling om zorg te dragen voor een zorgvuldige vastlegging van de besluiten in het personeelsdossier, neem ik over.

Overige punten

Beleidsinformatie

«Het jaarverslag 2010 biedt meer inzicht in de doelrealisatie en prestaties dan het jaarverslag over 2009. Wij constateren dat er iets minder beleidsinformatie aanwezig is dan vorig jaar.»

Controle departementale auditdienst

«Wij hebben geconstateerd dat de controle van de personele uitgaven op onderdelen nog niet was afgerond bij de afgifte van de controleverklaring.»

Het is juist dat een deel van de werkzaamheden niet was afgerond. Dit had echter te maken met het feit dat op dat moment de stukken niet elektronisch in het cRMA systeem waren gearchiveerd en de controle niet kon worden afgerond. Ten tijde van de afgifte van de controleverklaring is bewust een risico-inschatting gemaakt en is geconcludeerd dat door het jaar heen de stukken weliswaar ook met vertragingen hadden te kampen, maar dat achteraf altijd de stukken aanwezig waren waardoor ook de rechtmatigheid van de posten kon worden vastgesteld. Gezien het aantal ontbrekende stukken ten opzichte van de uitgevoerde deelwaarneming en met inachtneming van de ervaringen is geconcludeerd dat het risico zeer marginaal is dat er materiële fouten in de personele uitgaven aanwezig zijn. Al met al vormden de nog openstaande posten geen enkele belemmering of risico voor de af te geven controleverklaring.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

De kredietcrisis in 2010

We vinden het positief dat de minister een nacalculatie zal uitvoeren om het kapitaalplan van 2009 ten behoeve van de seperatie en integratie van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland af te zetten tegen de werkelijk gemaakte kosten. Het huidige kennisniveau binnen BFI is volgens ons voldoende, maar gezien de personeelsmutaties binnen deze afdeling zien we dit wel als een blijvend aandachtspunt. De inrichting van de stichting administratiekantoor zullen we onderzoeken als onderdeel van ons rechtmatigheidsonderzoek 2011.

De Belastingdienst

Beleidsinformatie

Wij waarderen de toezegging van de minister om het gehalte aan «explain» (uitleg waarom over bepaalde operationele doelstellingen geen concrete informatie is opgenomen) zo laag mogelijk te krijgen in de begroting van 2012.

Controle Rijksauditdienst

Wij constateren dat de minister onderkent dat er sprake is geweest van een aantal slordigheden in de accountantscontrole. Dit soort slordigheden hoort niet voor te komen. Wij zullen volgend jaar extra aandacht schenken aan de accountantscontrole van het jaarverslag van het Ministerie van Financiën.

AUDIT ACTIELIJST

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het Ministerie van Financiën actie moet ondernemen. De lijst vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd, op te lossen. 13

BIJLAGE OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2010 VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN

Het totale overzicht van fouten en onzekerheden in deze bijlage bestaat uit de volgende tabellen:

• A Verplichtingen

• B/C Uitgaven + ontvangsten

• B Uitgaven

• C Ontvangsten

• D Baten-lastendiensten

• E Saldibalans

• F Afgerekende voorschotten

We nemen alleen die tabellen (hierboven vet gedrukt) op over de onderdelen waarin we fouten en/of onzekerheden hebben geconstateerd.

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer (2010). Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 360 IXB, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010a). Rapport bij het Jaarverslag 2009 van Nationale Schuld. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 360 IXA, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010b). Kredietcrisis: interventies en vervolg. Derde rapportage: vierde kwartaal 2009 en eerste kwartaal 2010. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 941, nr. 6. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010c). Kredietcrisis en EU-landencrisis: interventies en vervolg. Vierde rapportage: tweede en derde kwartaal 2010. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 941, nr. 8. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2011). Staat van de rijksverantwoording 2010. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710, nr. 2 Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2011a). Kredietcrisis en EU-landencrisis: interventies en vervolg. Vijfde rapportage: vierde kwartaal 2010 en eerste kwartaal 2011. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 941. Den Haag: Sdu.

Financiën (2009). Brief van de minister van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 789, nr. 23. Den Haag: Sdu.

Financiën (2010). Brief van de minister van Financiën, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501–07, nr. 739. Den Haag: Sdu.

Financiën (2011a). Brief van de minister van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 28 165, nr. 117. Den Haag: Sdu.

Financiën (2011b). Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen. Nota naar aanleiding van het verslag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 613, nr. 6. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2009). Motie van het lid Weekers c.s. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009. 31 965, nr.7. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2010). Parlementair onderzoek financieel stelsel. Deelonderzoek 2. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 980, nr. 7. Den Haag: Sdu.