Vastgesteld 20 april 2011
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
Blz. | ||
1. | Inleiding | 1 |
2. | Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies | 2 |
3. | Toetsingen | 3 |
4. | Financiële aspecten | 6 |
5. | Overige aspecten | 7 |
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Samenvoeging van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer. Graag willen deze leden een paar opmerkingen maken en de regering een paar vragen stellen. Gelet op het feit dat er steeds naar is gestreefd de herindeling van de genoemde gemeenten per 1 januari 2012 in te laten gaan en dat de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer vertraging heeft opgelopen, verzoeken de leden van de VVD-fractie de regering om met spoed de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer aan te bieden, opdat vervolgens op zeer korte termijn dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer plenair kan worden behandeld, uiteraard beseffend dat dat laatste aan de Kamer zelf is. De leden van de VVD-fractie willen namelijk graag voorkomen dat de samenvoeging van de gemeenten een jaar wordt vertraagd.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel tot samenvoeging van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer. Deze leden willen echter naar aanleiding van het wetsvoorstel en de hoorzitting in de Kamer graag nog enkele vragen aan de regering stellen.
Gezien de vele voorbereidingen die een nieuwe gemeente moet treffen voor samenvoeging willen de leden van de PvdA-fractie in de eerste plaats pleiten voor een snelle behandeling van dit wetsvoorstel, zodat de betrokken besturen weten waar ze aan toe zijn en de samenvoeging optimaal kan worden voorbereid.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel voor samenvoeging van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringenmeer. Deze leden zijn van mening dat herindeling niet een doel op zich kan zijn. Uitgangspunt is dat een gemeentelijke herindeling een bijdrage levert aan het verbeteren van de slagkracht van gemeenten en de daarmee eventuele samenhangende bestuurlijke en financiële problematiek. Daarbij heeft het de voorkeur van de leden van de CDA-fractie dat herindelingen zoveel mogelijk van onderop komen.
De leden van de SP-fractie hebben met verbazing kennisgenomen van dit voorstel voor gemeentelijke herindeling. Het voorstel voldoet volgens deze leden niet aan de criteria van draagvlak, duurzaamheid en interne samenhang. In de desbetreffende paragrafen komen zij daarop terug.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel tot samenvoeging van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer. Zij hebben nog enkele vragen. Deze betreffen vooral het draagvlak.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennis-genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij constateren dat de vrijwillige herindeling voornamelijk gedreven wordt door de wens om een versterking van de (boven-)lokale bestuurskracht. In het kader van de beoordelingscriteria voor gemeentelijke herindeling hebben de leden van de ChristenUnie-fractie een aantal vragen.
Deze leden hechten waarde aan het feit dat herindelingen, enkel steun verdienen mits er sprake is van vrijwillige initiatieven. Binnen dit kader zullen zij deze herindeling beoordelen.
Het advies van informateur Schoof wordt gesteund door de besturen van zeven van de negen gemeenten. De leden van de CDA-fractie vragen, waarom de gemeentebesturen van Wieringen en Den Helder niet instemden met dit advies.
De conclusies en aanbevelingen van het rapport van informateur Schoof zijn een belangrijke pijler onder dit voorstel voor herindeling, zo constateren de leden van de SP-fractie. Hoe zijn de inwoners van de gemeenten betrokken bij de totstandkoming het rapport? Hoe zijn zij gehoord en is hun mening in het rapport verwerkt?
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de betrokken partijen aangeven dat de nieuw te vormen gemeenten zich gaan inzetten voor de sociaaleconomische ontwikkelingen in de regio. Voor deze leden is het nog niet geheel duidelijk of, en hoe, de te vormen gemeente Hollands Kroon beter in staat is om deze ontwikkeling te stimuleren in vergelijking met een variant waarbij enerzijds de gemeente Den Helder activiteiten ontplooit en anderzijds de nu bestaande gemeenten stimulerende maatregelen treffen.
De leden van de CDA-fractie merken op dat de commissie Algemene Zaken van Wieringen in plaats van de raad positief geadviseerd heeft over dit herindelingsvoorstel. Hoe verhoudt zich dit tot de beschreven procedure in de Wet algemene regels herindeling?
Provinciale Staten van Noord-Holland hebben ook met dit advies ingestemd. Graag zouden de leden van de CDA-fractie willen weten met welke verhouding het voorstel in provinciale staten is aangenomen.
De leden van de SP-fractie constateren dat dit voorstel een alternatief is voor het ideaal van de provincie Noord-Holland om in de kop van Noord-Holland één grote gemeente te maken. Is dit ideaal nu van tafel? Of is deze samenvoeging van Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer een opstap naar een volgende herindeling? Waarom heeft de regering niet gewacht met het indienen van dit voorstel, totdat ook de voorstellen klaar zijn voor mogelijke herindeling van Zijpe, Schagen en Harenkarspel?
De leden van de SP-fractie brengen in herinnering dat op 2 juli 2009 de Kamer de motie-Van der Staaij heeft aangenomen (TK 28 750 nr. 9). Deze motie spreekt uit dat «ongeacht het inwoneraantal, een gemeente niet gedwongen kan worden tot herindeling, wanneer concrete bestuurlijke knelpunten dit uiterste middel van een herindeling niet rechtvaardigen». De leden van de SP-fractie vragen de regering aan te geven waarom dit voorstel voor herindeling niet strijdig is met deze Kameruitspraak.
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de onderhavige samenvoeging kan rekenen op een breed bestuurlijk draagvlak. Het herindelingsontwerp en het herindelingsadvies zijn nagenoeg unaniem door de raden van de betrokken gemeenten vastgesteld. Geconstateerd kan evenwel worden, en dat bleek ook tijdens de hoorzitting die de Tweede Kamer op 8 april jl. hield, dat inmiddels in de gemeente Niedorp kritisch tegen de samenvoeging wordt aangekeken. De leden van de VVD-fractie vragen de regering dan ook of er nog voldoende draagvlak in die gemeente is, nu na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2010 de verhoudingen daar anders zijn komen te liggen en er 9 leden van de raad vóór samenvoeging zijn en 6 leden tegen. Zij vragen de regering hier nader op in te gaan.
Het viel de leden van de PvdA-fractie op dat er binnen de gemeente Niedorp een duidelijk ongenoegen is tegen de voorgenomen herindeling. Allereerst zijn er signalen over het niet navolgen van de inspraakprocedures. Graag ontvangen deze leden een beschrijving van de wijze waarop de gemeente Niedorp de inspraak in de Arhi-procedure heeft georganiseerd. Verder lezen deze leden dat de gemeenten Niedorp en Wieringermeer als eersten de keus hadden gemaakt om samen te gaan. Gezien de ligging van Niedorp, de economische gerichtheid op Schagen en het ongenoegen onder de bevolking vragen de leden van de PvdA-fractie welke overwegingen de gemeenten Niedorp en Wieringermeer hadden om samen verder te willen. Verder willen zij weten of er serieus onderzoek is gedaan naar de variant waarbij Niedorp geheel of gedeeltelijk samengevoegd wordt met Zijpe, Schagen en Harenkarspel. Wat waren de voor- en nadelen van deze varianten en hoe oordeelden de betrokken gemeenten over deze varianten?
De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat blijkt dat er geen voldoende draagvlak is onder de betrokken burgers van de gemeenten. Om die reden staan zij dan ook zeer sceptisch tegenover dit wetsvoorstel.
De minister stelt, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat het draagvlak voor het voorstel in de – op 3 maart 2010 – gekozen raad van Niedorp is afgenomen, maar dat het voorstel nog steeds kan rekenen op steun van de meerderheid van deze raad. Hoe liggen de verhoudingen in de gemeenteraad?
Inwoners en maatschappelijke organisaties zijn op verschillende manieren betrokken geweest bij het proces door middel van informatiebijeenkomsten, hoorzittingen, raadsdebatten en voorlichting via een gezamenlijke website en fusiekrant. Hoe is het draagvlak bij de verschillende maatschappelijke organisaties?
De leden van de SP-fractie zien vooral gebrek aan draagvlak in de gemeente Niedorp. Ook constateren zij dat elders in de kop van Noord-Holland plannen zijn voor herindeling, waarin Niedorp mogelijkerwijs een rol kan spelen. Deze leden vragen de regering dit voorstel voor herindeling aan te houden en de gemeente Niedorp te vragen een representatieve volksraadpleging te organiseren.
De aan het woord zijnde leden constateren dat vooral in de gemeente Niedorp bewoners grote bezwaren zien tegen deze herindeling. Waarom deelt de regering niet de constatering van deze leden dat de inwoners van Niedorp veel meer gericht zijn op Schagen, bijvoorbeeld voor openbaar vervoer, onderwijs en zorg? En dat ook historisch, sociaal en cultureel Niedorp veel minder hoort bij Anna Paulowna, Wieringen en Wieringermeer en veel meer bij Schagen en omringende gemeenten?
De 1625 zienswijzen die zijn ingediend zijn, zijn bijna allemaal afkomstig uit de gemeente Niedorp. Deze zijn in totaal door 2246 mensen ondertekend, ongeveer een op de vijf inwoners. Van die 1621 zienswijzen uit Niedorp kunnen er 1078 als negatief worden beschouwd. Een groot deel daarvan dringt aan op een andere herindeling, te weten met de gemeenten Schagen en Harenkarspel, of eventueel met de gemeente Zijpe. Het maatschappelijke draagvlak lijkt dus eerder te liggen bij aansluiting bij een «westvariant», dan bij de voorliggende «oostvariant».
De leden van de GroenLinks-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het draagvlak in de gemeente Niedorp is afgenomen. Hoe liggen de verhoudingen nu, willen deze leden weten. Maar met name zijn zij benieuwd naar het maarschappelijk draagvlak in de gemeente Niedorp. Is op basis van de 1 078 negatieve zienswijzen in deze gemeente de conclusie te rechtvaardigen dat het maatschappelijk draagvlak te beperkt is? Een steekproef uitgevoerd in opdracht van het Noordhollands Dagblad wijst immers wel in die richting.
De leden van de ChristenUnie-fractie nemen kennis van de vaststelling van de regering dat het maatschappelijk draagvlak in de gemeente Niedorp niet onverdeeld positief is. Een belangrijk deel van deze zienswijzen is echter niet gericht tegen de herindeling zelf, maar kent een nadrukkelijke voorkeur voor de zogenaamde zogeheten Westvariant. Dit komt vooral vanwege een sterke maatschappelijke oriëntatie. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe het ontbreken van maatschappelijk draagvlak in Niedorp zich verhoudt tot het uitgangspunt – ook in het regeerakkoord – dat herindelingen van onderop plaatsvinden. Geldt dit volgens de regering enkel vrijwilligheid op het bestuurlijke vlak, of ook vrijwilligheid ten aanzien van het maatschappelijk draagvlak, zo vragen zij?
In de memorie van toelichting lezen de leden van de CDA-fractie dat de betrokken gemeenten in toenemende mate kampen met gebrek aan voldoende toezichts- en handhavingsmogelijkheden en niet in staat zijn om dit alles binnen de bestaande begrotingen op te lossen. Wat bedoelt de minister met de constatering dat er onvoldoende toezichts- en handhavings-mogelijkheden zijn? Op welke terreinen speelt dit het meest en welke weerslag heeft dit op de bestaande begrotingen?
Klopt het vermoeden van de leden van de SP-fractie dat in geen van de betrokken gemeenten daadwerkelijk een bestuurskrachtmeting heeft plaatsgevonden? Indien dit niet het geval is, hoe kan de regering dan beoordelen dat een verbetering van bestuurskracht noodzakelijk is? Is hier sprake van een preventieve herindeling?
De regering geeft aan dat de gemeentelijke herindeling Hollands Kroon voldoet aan het duurzaamheidcriteria. De regering geeft voorts aan dat de toekomstige gemeente voldoende robuust is om voor een reeks van jaren haar taken beter te vervullen. Voor de leden van de ChristenUnie-fractie is nog niet geheel duidelijk hoe de nieuwe gemeente hier beter aan bijdraagt en voor hoe lang de nieuwe samenstelling voldoende robuust zal zijn. Kan de regering deze leden voorzien van een uitgebreidere motivering?
De leden van de PvdA-fractie hechten veel waarde aan de gemeente als bestuur dat dichtbij de burgers staat. Zij realiseren zich dat een herindeling de afstand tussen bestuur en burgers kan vergroten, maar zij menen dat er alternatieve manieren zijn waarop het bestuur ook in een grotere gemeente het contact met de lokale gemeenschappen kan behouden en versterken. Daarom vragen deze leden aan de regering toe te lichten op welke wijze de nieuwe gemeente van plan is om de lokale gemeenschappen optimaal betrokken te laten zijn bij het werk van de gemeente en of deze dorpen ook een vorm van inspraak zullen krijgen.
Met de samenvoeging van de betrokken gemeenten ontstaat een nieuwe gemeente met 22 kernen. De leden van de CDA-fractie vinden de leefbaarheid en eigen identiteit van kernen een belangrijke zaak. Welke plannen zijn er voor de nieuwe gemeente om de identiteit en de leefbaarheid in de dorpen en kernen te behouden? In hoeverre is in dit gebied sprake van krimpproblematiek?
De leden van de SP-fractie brengen naar voren dat door de betrokken gemeenten een strategische visie is opgesteld, samen met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Deze visie zou op veel maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak kunnen rekenen. Is de informatie van deze leden waar dat de rekenkamers van de betrokken gemeenten deze strategische visie veel te ambitieus vinden en waarschijnlijk niet of nauwelijks haalbaar? Wat is daarop het commentaar van de regering?
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de regering stelt dat de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer elkaar aanvullen waar het de economische factoren betreft en daarmee voldoende interne samenhang vertonen. Deze leden vragen zich af hoe dit zich verhoudt tot het feit dat er in de betrokken gemeenten een verscheidenheid van economische dragers bestaat. Kan de regering hier opheldering over verschaffen?
De leden van de PvdA-fractie begrijpen uit de memorie van toelichting dat de gemeente Den Helder aanvankelijk vreesde voor de mogelijkheden om zich in de regio te ontwikkelen en, zonder schaalvergroting, regionale projecten uit te voeren. Inmiddels heeft Den Helder zijn steun gegeven aan de uitvoering van de regionale visie, waarin samenwerkingsafspraken gemaakt zullen worden tussen de drie gemeenten onder regie van de gemeente Den Helder. Graag vernemen de leden van de PvdA-fractie hoe robuust deze constructie is voor de regionale ontwikkeling in de kop van Noord-Holland en Den Helder.
In de memorie van toelichting lezen de leden van de PvdA-fractie voorts dat er een aantal samenwerkingsverbanden actief is in de kop van Noord-Holland. Deze leden zouden graag van de regering horen welke plannen de nieuwe gemeente heeft voor deelname en aanpassing van de samenwerkingsverbanden waar de gemeenten deel van uitmaken.
De leden van de CDA-fractie wijzen op het feit dat de gemeenten Harenkarspel, Schagen en Zijpe onderwerp zijn van een op 13 juli 2010 vastgesteld provinciaal herindelingsontwerp tot samenvoeging van deze gemeenten per 1 januari 2013. Wat is de stand van zaken van deze herindelingsprocedure, zo vragen deze leden.
Bij brief van 15 december 2010 is het college van Den Helder van een negatieve naar een positieve zienswijze op de voorgenomen herindeling gegaan. Wat is de reden van deze ommezwaai van de gemeente Den Helder?
De leden van de CDA-fractie brengen verder naar voren dat de provincie Noord-Holland een brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft geschreven over de regionale ontwikkeling in het gebied rondom de gemeente Den Helder. Waarom ontbreken de gemeenten Wieringermeer en Niedorp bij de gemeenten die de intentieovereenkomst met Den Helder hebben afgesloten? Zijn zij wel betrokken bij de regionale ontwikkeling van Den Helder? Welke onderwerpen staan op de regionale samenwerkingsagenda?
De leden van de SP-fractie nemen kennis van de mening van de regering dat dit voorstel niet leidt tot een zogeheten restproblematiek, omdat de omliggende gemeenten Harenkarspel, Schagen en Zijpe onderwerp zijn van een provinciaal herindelingsontwerp. Hoe komt de regering tot deze opmerkelijke conclusie? In Zijpe is een referendum gehouden, waarbij de inwoners in meerderheid aangaven zelfstandig te willen blijven. Deze leden ontvangen hierop graag een reactie van de regering.
De leden van de CDA-fractie zouden graag een nadere toelichting willen hebben over de negatieve effecten bij de maatstaven «buitenwater» en «vast bedrag». De nieuwe gemeente is ook een uitgestrekte gemeente (grote oppervlakte, relatief weinig inwoners). De leden van de CDA-fractie vragen of «uitgestrekt gebied» ook een maatstaf is bij het bepalen van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds.
De leden van de SP-fractie lezen dat de nieuwe gemeente € 1,9 mlj. minder gaat ontvangen in de algemene uitkering uit het gemeentefonds dan nu het geval is bij de som van de algemene uitkeringen. De regering verwacht dat deze structurele verlaging opgevangen wordt door de te verwachten vermindering van de bestuurskosten en andere efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie. Wat als deze verwachtingen uitblijven? Herindelingen kosten geld, zo constateren de leden van de SP-fractie. Wat als blijkt dat er straks toch een tekort op de begroting ontstaat als gevolg van de herindeling? Hoe verhoudt deze beoogde besparingsverwachting zich tot het onderzoek naar de kosten en baten van herindelingen door het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO), waarin de onderzoekers, Allers en De Kam, concluderen dat besparingen voor gemeenten na herindeling hoogst onzeker zijn? En waarin de regering zelf concludeert dat «de praktijk laat zien dat dit [besparingen] mogelijk is, maar dat het meestal niet het geval is.»?
De leden van de SP-fractie zijn onaangenaam verrast door het feit dat de betrokken gemeenten niet hebben gewacht met het zetten van onomkeerbare stappen totdat deze herindeling door de Tweede en Eerste Kamer is goedgekeurd. In een brief van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer van 21 december 2010, met bovenaan het nieuwe logo en de nieuwe naam van de beoogde gemeente, lezen deze leden: «De gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer werken intensief en vol enthousiasme toe naar een fusie per 1 januari 2012. ... Ook de opbouw van de nieuw te vormen organisatie is in een vergevorderd stadium. Volgens planning worden voor 1 juli 2011 alle medewerkers geplaatst op hun nieuwe functie en is de harmonisatie van alle producten, diensten en beleid ruim voor de datum van de gemeentelijke herindeling gereed. ... Uitstel van de fusiedatum om procedurele redenen mag dan ook niet gebeuren en zou bijzonder negatief zijn voor het fusieproces dat de vier gemeenten doorlopen». Waarom heeft de regering toegelaten dat de Tweede Kamer voor voldongen feiten wordt gesteld? Zij ontvangen hierop graag een reactie van de regering.
Mocht onverhoopt de behandeling van het wetsvoorstel in het parlement langer duren, met als gevolg dat de herindeling niet per 1 januari 2012 een feit kan zijn, maar pas per 1 januari 2013, is de regering het dan met de leden van de VVD-fractie eens dat de eerst volgende reguliere verkiezingen niet in 2014, maar in 2018 moeten plaatsvinden? Is de regering bereid om dat in het wetsvoorstel op te nemen? Gaarne krijgen zij een reactie van de regering.
In de memorie van toelichting lezen de leden van de PvdA-fractie dat het de wens van de gemeenten en de provincie is om de zittingsduur van de gemeenteraad te verlengen waardoor de nieuwe gemeente niet meedoet aan de reguliere verkiezingen in 2014 en het nieuwe bestuur in alle stabiliteit kan werken aan de implementatie van de samenwerkingsplannen. Deze leden hebben begrip voor dit verzoek van de lokale bestuurders en willen de regering vragen om kritisch uiteen te zetten wat hiervan de voor- en nadelen zijn. Ook willen deze leden weten of er door een verlenging van de zittingsduur van de gemeenteraad juridische complicaties ontstaan.
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat Gedeputeerde Staten van Noord-Holland in hun zienswijze pleiten voor een verlengde zittingsperiode voor de raad. Dit betekent dat de reguliere raadsverkiezingen van 2014 worden overgeslagen, zodat de eerstvolgende raadsverkiezingen zouden plaatsvinden in 2018. De regering houdt echter vast aan de gebruikelijke beleidslijn dat de zittingsduur van de raad van een heringedeelde gemeente in beginsel eindigt na de eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen.
De leden van de CDA-fractie vragen of deze beleidslijn ook wordt gevolgd, als de datum van inwerkingtreding van het voorstel niet 1 januari 2012 zou zijn, maar 1 januari 2013. In dat geval zou de eerst gekozen gemeenteraad van de nieuwe gemeente immers nog geen anderhalf jaar zitting hebben.
In december 2009 heeft de staatssecretaris van BZK zowel de Kiesraad als de Raad voor het openbaar bestuur om advies gevraagd over de zittingsduur van gemeenteraden in verband met herindelingsverkiezingen. De Kiesraad en de Raad voor het openbaar bestuur achten beide een verlengde zittingsduur van maximaal zes jaar en drie maanden aanvaardbaar. De leden van de CDA-fractie vragen de minister in te gaan op de adviezen van beide raden en hun argumentatie.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen over de verkiezingen. De betrokken gemeenten en Gedupeerde Staten van de provincie Noord-Holland hebben de regering verzocht de reguliere verkiezingen uit te stellen naar maart 2018. Dit zou, aldus de betrokken partijen, voldoende rust geven om de herindeling voldoende te implementeren. De regering geeft aan vast te houden aan de gebruikelijke beleidslijn dat de zittingsduur in beginsel eindigt na de eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader te motiveren waarom het vasthouden aan de beleidslijn zwaarder weegt dan de argumenten die aan het verzoek van de betrokken gemeenten en Gedeputeerde Staten ten grondslag liggen.
De voorzitter van de commissie,
Dijksma
De adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx