Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Algemeen

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer inzake het bovengenoemde wetsvoorstel. De leden van de fractie van de PvdA, SP, D66, ChristenUnie en SGP hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van de VVD en het CDA hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. De leden van GroenLinks hebben met gemengde gevoelens kennis genomen van het voorstel.

Bij de beantwoording van de vragen is zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. Voor zover de vraag in een andere paragraaf is beantwoord, is op de oorspronkelijke plaats van de vraag in het verslag een verwijzing opgenomen naar het onderdeel waar die vraag is beantwoord.

I Inleiding

De leden van de VVD-fractie stelden dat eerdere ervaringen met natuurbeschermingsregelgeving en regelgeving rondom luchtkwaliteit hebben aangetoond dat Nederland eerder heeft gekozen voor stelsels die meer eisen stellen dan Europa verplicht stelt, maar soms ook koos voor stelsels die star en daardoor onwerkbaar waren. De leden van de VVD-fractie wilden graag de verzekering van de regering dat Swung-1 volledig in lijn is met Europese vereisten, waardoor Nederland het zichzelf niet, zoals in het verleden, onnodig moeilijk maakt.

De huidige Wet geluidhinder die met de introductie van geluidproductieplafonds wordt gemoderniseerd, is in lijn met de Europese regelgeving. De EU-richtlijn omgevingslawaai kent verplichtingen ten aanzien van het in beeld brengen van blootstelling aan geluid voor belangrijke infrastructuur en in agglomeraties («kartering»), de hierbij te hanteren dosismaat (Lden), alsmede voorschriften ten aanzien van planvorming met het oog op vermindering van de geluidhinder. De EU-richtlijn kent echter geen geluidnormen, zoals die wel al vele jaren in Nederland en de andere lidstaten worden gehanteerd. Het reeds bestaan van deze nationale stelsels vormde een belangrijk argument om in de EU-richtlijn af te zien van het vastleggen van Europese geluidnormen. Het gegeven dat de richtlijn geen harde normen kent, maakt het mogelijk om bij het nationale stelsel voor geluidregelgeving een bepaalde mate van flexibiliteit in te bouwen, die bij andere dossiers zoals luchtkwaliteit niet mogelijk is.

De leden van de D66-fractie vroegen in te gaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot beleidsvoornemens als de verhoging van de maximumsnelheid, het stopzetten van Anders Betalen voor Mobiliteit en de Rijksstructuurvisie Infrastructuur en Milieu.

De leden van de GroenLinks-fractie gaven aan van mening te zijn dat de impact van verkeerslawaai op de gezondheid van mensen niet zwaar genoeg doorklinkt in het mobiliteitsbeleid van deze en vorige regeringen en van harte te hopen dat er nu een trendbreuk gemaakt kan worden. Immers: geluidsoverlast kan binnen twintig jaar het grootste milieuprobleem met directe gezondheidsgevolgen worden. Door de blijvende toename van het verkeer, neemt het aantal geluidgehinderden niet af. De leden realiseerden zich dat de aanpak van verkeerslawaai veel kosten met zich meebrengt. Uiteraard is relevant waar die kosten worden neergelegd. Deze leden waren benieuwd naar de reactie van de regering op hun suggestie om een deel van de kosten voor de aanpak van verkeerslawaai neer te leggen bij de veroorzakers ervan: (vracht)auto’s. Zij suggereerden bijvoorbeeld om de hoogte van de motorrijtuigenbelasting mede afhankelijk te maken van het geluidsniveau dat auto’s voortbrengen. Zware auto’s met brede banden, maken nu eenmaal meer lawaai. Is het niet eerlijk de (geluids)vervuiler dan ook meer te laten betalen? Kan de regering aangeven, als zij niet voor een dergelijke prikkel voelt, hoe de sector verkeer dan geprikkeld kan worden een bijdrage te leveren aan de beperking van het verkeerslawaai?

Vanuit milieuoptiek is het een sympathiek idee om de motorrijtuigenbelasting van (vracht)auto’s mede te baseren op de geluidsemissie van (vracht)auto’s. Wat betreft de uitvoering is er echter een aantal knelpunten. Zo is voor een differentiatie van de motorrijtuigenbelasting naar geluid een goede registratie van de geluidemissie van voertuigen bij de RDW vereist. Omdat banden voor een belangrijk deel bijdragen aan het geluid van voertuigen, zou er ook hiervoor een registratie moeten komen. Voor banden is dit uitermate complex omdat banden van een auto geregeld vervangen worden. Een differentiatie van de motorrijtuigenbelasting naar geluid is dan ook geen reële optie.

De leden van de GroenLinks-fractie vonden het een gemiste kans dat het wetsvoorstel geen rekening houdt met stapeling van geluidsbronnen. Voor de burger is het een realiteit als de geluidsoverlast van een snelweg bovenop die van een spoorlijn of een andere snelweg komt. Deze leden informeerden naar de reden dat de regering er voor heeft gekozen geluid uit verschillende bronnen niet bij elkaar op te tellen.

II Overgangsrecht

De leden van de VVD-fractie lazen her en der over het overgangsrecht, maar wilden graag wat meer informatie over de overgangssituatie en daaraan gekoppelde termijnen. Is te verwachten dat hier nog problemen door ontstaan? De leden merkten op dat in de wijziging van de Wet milieubeheer (32 252) een aantal zorgen stond vermeld van (onder andere) IPO en VNG over de beschikbare middelen en de grote kans op een ingewikkelde overgangssituatie. Zij informeerden hoe aan deze zorgen tegemoet wordt gekomen.

Vooraf wordt opgemerkt dat het overgangsrecht voor de invoering van de geluidproductieplafonds een beperkte functie heeft. De geluidproductieplafonds gelden in beginsel vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe regels. Een soepele overgang op de nieuwe systematiek wordt vooral gewaarborgd door het hanteren van de werkruimte. Daarop wordt elders in deze nota naar aanleiding van het verslag ingegaan (in aanvulling op hetgeen daarover is opgemerkt in paragraaf 3.2.1 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252).

Er is geen aanleiding om problemen te verwachten bij het afronden van procedures overeenkomstig het oude recht, waar het overgangsrecht dat in de Invoeringswet is opgenomen vooral betrekking op heeft. Dergelijk overgangsrecht is gebruikelijk. Bijzonder is wel dat de uitkomsten van de procedures uiteindelijk moeten worden omgerekend in een geluidproductie conform de nieuwe regels. Daarover zullen de reken- en meetvoorschriften duidelijke voorschriften bevatten. Ook op dat vlak worden geen problemen verwacht.

De opmerkingen van IPO en VNG waaraan de leden van de VVD-fractie refereerden, hadden betrekking op de gefaseerde herziening van de geluidregelgeving. Zoals is aangegeven op pagina 90 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252, is hieraan aandacht besteed bij de formulering van het overgangsrecht in de Invoeringswet. IPO en VNG hebben laten weten met dit overgangsrecht te kunnen instemmen.

Een belangrijk punt is de afronding van lopende planologische procedures. Aan de zorgen van de decentrale overheden hierover is tegemoet gekomen door een bijzondere voorziening in de vorm van een langere overgangstermijn. De procedure voor een bestemmingsplan dat in ontwerp ter inzage wordt gelegd binnen 12 maanden na het inwerkingtreden van dit wetsvoorstel, kan nog worden afgerond volgens het oude recht. Hiermee wordt rekening gehouden met het feit dat bestemmingsplanprocedures vaak het resultaat zijn van een lang traject dat vaak ook het opstellen van een structuurvisie omvat, zoals in het geval van nieuwe woningbouwlocaties.

III Berekening, vaststelling en aanpassing van normen

De leden van de VVD- fractie merkten op dat er onderscheid wordt gemaakt tussen geluidsbelasting van weg en spoor en zijn niet overtuigd van de noodzaak van dit onderscheid. Kan worden verklaard waarom dit onderscheid en aanvullende geluidsruimte voor spoor van belang is? Ook vroegen deze leden om de onderzoeken waar dit onderscheid op gebaseerd is.

In antwoord op de vragen van de VVD-fractie naar een verklaring voor het verschil in normering en geluidruimte tussen wegen en spoorwegen wordt gewezen op het feit dat dit in Nederland al vanaf de introductie van de geluidwetgeving voor deze onderdelen het geval is. De achtergrond hiervan is dat spoorweglawaai in het algemeen als minder hinderlijk wordt ervaren dan wegverkeerslawaai. Dit blijkt structureel uit vele (internationale) onderzoeken. Recent is in opdracht van het Duitse Umweltbundesamt een overkoepelende studie uitgevoerd. Uit de rapportage (Lärmbonus bei der Bahn, november 2010)1 is in de conclusie samengevat: «dat spoorweggeluid bij een gelijk Lden niveau leidt tot een kleiner aantal gehinderden en ernstig gehinderden. Dit bevestigt de terechte toepassing van een correctie factor voor het geluidhinderverschil. De studies laten correctiefactoren zien van nul of een paar dB bij erg lage geluidsbelastingen (rond de 40 dB), tot meer dan 10 dB bij hoge geluidsbelastingen (rond de 70 dB). Een politieke keuze van 5 dB voor een algemene correctie lijkt een goed conservatief compromis.» Deze recente studie, die gebaseerd is op vele eerder uitgevoerde onderzoeken, bevestigt nogmaals de eerder in de Nederlandse geluidswetgeving gemaakte keuze. Zoals gevraagd wordt het genoemde onderzoek bijgevoegd.

Deze leden merkten tevens op dat invoering van dit wetsvoorstel mogelijk ook de eerste randvoorwaarden vastlegt voor de invoering van Swung-2. Daarbij bestaat de angst dat met de invoering van de geluidsproductieplafonds in combinatie met de criteria voor geluidsgevoelige objecten in Swung-2 beperkingen ontstaan voor de uitvoering van diverse ruimtelijke objecten, zoals woningbouwprojecten. Zij vroegen om een reactie van de regering op deze claims.

De leden van de PvdA-fractie hebben gelezen dat de normen worden vastgesteld op basis van rekenmodellen. Deze modellen zijn alleen toepasbaar als zij regelmatig aan de praktijk worden getoetst door middel van steekproefsgewijze metingen. Daarmee worden en zijn ze ook betrouwbaar voor burgers. De leden wilden weten of en zo ja, op welke wijze in de wet is verankerd dat modellen regelmatig getoetst worden.

De leden van de SP-fractie vroegen of zij goed hadden begrepen dat bij spoorwegen die zijn opgenomen in een weg het geluidproductieplafond betrekking heeft op de cumulatie van weg- en spoorlawaai. Zo ja, waarom wordt ditzelfde principe dan niet toegepast bij gebundelde infrastructuur, bijvoorbeeld de A16 en HSL tussen Moerdijk en de Belgische grens?

De wegen waar spoorwegen in zijn opgenomen, hebben betrekking op wegen die in beheer zijn bij een gemeente of een provincie. Vaak betreffen het tramlijnen die onderdeel van de weg zijn. Deze wegen krijgen met het wetsvoorstel geen geluidproductieplafond omdat dit instrument vooralsnog alleen wordt ingevoerd voor rijkswegen en hoofdspoorwegen. De gemeentelijke en provinciale wegen blijven vooralsnog onder de Wet geluidhinder vallen. Wel regelt het wetsvoorstel dat voor deze wegen weg- en spoorweggeluid wordt gecumuleerd bij bepaling van geluidbelastingen.

Voor de rijkswegen en de hoofdspoorwegen is ervoor gekozen om de geluidproductieplafonds niet te cumuleren. Dat is gedaan omdat het dan mogelijk is de beheerder van de infrastructuur verantwoordelijk te stellen voor de naleving van «zijn» geluidproductieplafonds. Zo is in het wetvoorstel de beheerder van de spoorweg verantwoordelijk voor het naleven van de geluidproductieplafonds van die spoorweg en de beheerder van de rijksweg verantwoordelijk voor het naleven van de geluidproductieplafonds van de rijksweg. Indien wel gecumuleerd zou worden, ontstaat een onduidelijke situatie. De geluidplafonds gelden dan namelijk voor de optelsom van het geluid afkomstig van de rijksweg en de spoorweg. Het is dan niet helder wie verantwoordelijk is als een overschrijding van de geluidproductieplafonds dreigt. Eenvoudige en effectieve regels voor de beheersing van geluid zijn dan niet mogelijk. Toch voorziet het wetsvoorstel wel in een afweging op grond van gecumuleerde geluidniveaus. Cumulatie van weg- en spoorgeluid heeft daarbij niet betrekking op de geluidproductie maar op geluidbelastingen van geluidgevoelige objecten. De cumulatieve geluidniveaus spelen een rol in het overwegen van het treffen van gevelmaatregelen.

De leden van de SP-fractie hebben gelezen in de MvT dat: «De regels voor geluidsbelastingkaarten en actieplannen blijven grotendeels ongewijzigd.» Zij wilden weten wat er wel verandert.

Het Besluit geluidhinder bevindt zich momenteel in de ambtelijke voorbereidingsfase. De Kamer wordt na het bereiken van een ambtelijk akkoord uiterlijk 1 juni per brief geïnformeerd over de inhoud van dit besluit.

De leden van de SP-fractie hadden een aantal vragen over de aanwijzing van geluidsgevoelige objecten, het niveau waarop dit wordt geregeld en de criteria voor de aanwijzing.

De leden van de SP-fractie misten in het voorstel ook de koppeling tussen gevelbelasting en geluidwaarden voor binnenniveau. De Nederlandse Stichting Geluidhinder adviseert bijvoorbeeld bij een gevelbelasting van 65 dB een binnenwaarde van 33 dB. Deelt de regering die normstelling en hoe wordt hier in de wet en de praktijk vorm aan gegeven?

De door de SP-fractie gemiste koppeling tussen gevelbelasting en geluidwaarden voor het binnenniveau maakt wel deel uit van de nieuwe wetgeving. De vereiste binnenwaarden zijn echter niet opgenomen in het voorliggende voorstel voor de invoeringswet, maar maken deel uit van het eerder aan de Kamer gezonden wetsvoorstel 32 252, voor een nieuw hoofdstuk 11 in de Wet milieubeheer. In artikel 11.2 zijn daar de vereiste binnenwaarden opgenomen. De daarin opgenomen waarde is 36 dB. De werking van de binneneis is, gelet op het tweede lid van artikel 11.38 van het genoemde wetsvoorstel, dat bij overschrijding maatregelen moeten worden getroffen tot 3 dB onder die waarde, dus tot 33 dB. In bijlage 3 van het genoemde wetsvoorstel wordt op blz. 156 en 157 nader ingegaan op de hoogte van de binnenwaarde.

De leden van de D66-fractie vroegen of de regering kan aangeven of recent beleid als het stopzetten van Anders Betalen voor Mobiliteit en het verhogen van de maximumsnelheid is opgenomen in de laatste berekeningen.

Het verhogen van de maximumsnelheid en (het stopzetten van) anders betalen voor mobiliteit zijn niet opgenomen in de berekeningen voor het vaststellen van de hoogte van de geluidproductieplafonds en het bepalen van de saneringsopgave. Wanneer het experiment met een (dynamische) maximumsnelheid wordt omgezet in permanente (dynamische) maximumsnelhedenverhoging, dan zal worden getoetst aan de geldende geluidproductieplafonds. Ik verwijs kortheidshalve verder naar het antwoord op de vraag van D66 onder I.

Deze leden vroegen eveneens naar de peildatum voor de vaststelling van de geluidproductieplafonds.

De heersende geluidproductie voor het vaststellen van de geluidproductie voor rijkswegen wordt vastgesteld op basis van verkeersgegevens uit het peiljaar 2008 en voor de hoofdspoorwegen op basis van de gemiddelde verkeersgegevens van de peiljaren 2006, 2007 en 2008.

Daarnaast wilden deze leden weten of de experimenten met maximumsnelheden effect hebben op de berekening van de geluidproductieplafonds.

De experimenten met (dynamische) maximumsnelheden op acht trajecten hebben geen effect op de berekening van de geluidproductieplafonds. Wanneer de experimenten om worden gezet in permanente verhoging, zal worden getoetst of de geluidproductie inclusief de snelheidsverhoging op de betreffende wegvakken onder het geldende plafond blijft. Als een plafond dreigt te worden overschreden, dan worden geluidbeperkende maatregelen overwogen.

De leden van de fracties van D66 en GroenLinks hebben een aantal vragen gesteld over de hoogte van de norm. Hierbij werd gevraagd om in te gaan op argumenten van de regering om de norm voor wegverkeerslawaai op 65 dB te stellen en tevens om in te gaan op het verschil in omvang van effecten bij een eventuele norm van 60 dB.

De door de leden van de fracties van D66 en GroenLinks genoemde norm betreft de in het wetsvoorstel (32 252) opgenomen maximale waarde die tevens de drempelwaarde voor de sanering is. Ik wijs erop dat het wetvoorstel ook een voorkeurswaarde bevat van 50 dB, en dat de streefwaarde bij uitvoering van de sanering op 60 dB is gesteld. Het gevolg is dat in veel gevallen de geluidbelastingen beperkt blijven tot waarden onder de 60 dB. Dat laat onverlet dat met hiervoor genoemde keuze voor de normen in bepaalde situaties geluidbelastingen boven de 60 dB zullen optreden.

Er zijn drie argumenten voor de keuze voor 65 dB. In de eerste plaats sluit 65 dB goed aan op de normen uit de huidige Wet geluidhinder. In de tweede plaats leidt een verlaging naar 60 dB tot fors hogere kosten die niet binnen de huidige budgetten passen, terwijl daar geringe verbeteringen tegenover staan. In de derde plaats zal de werkbaarheid bij de naleving van geluidproductieplafonds verslechteren omdat veel vaker gebruik gemaakt zal moeten worden van het overschrijdingsbesluit. Hieronder ga ik kort in op deze argumenten en de gevraagde omvang van de effecten.

In het algemeen geldt voor geluid dat er al bij lage geluidsbelastingen hinder- en gezondheidseffecten waarneembaar zijn. Die effecten nemen toe naarmate de geluidsbelastingen hoger worden. Zo zal ook bij 65 dB meer effect optreden dan bij 60 dB. De huidige Wet geluidhinder kent vele verschillende normen, ook boven de 65 dB. Om de complexiteit van de geluidregelgeving terug te dringen wordt het aantal normen drastisch teruggebracht. Zo geldt voor de aanleg van de nieuwe rijksweg in de huidige Wet geluidhinder 60 dB en voor de wijziging van een bestaande rijksweg meestal 70 dB als maximum (nadere informatie is opgenomen in bijlage 3 van wetsvoorstel 32 252). De keuze voor een normwaarde van 65 dB betekent daarmee voor de meeste gevallen een aanscherping van de normering, gelet op het feit dat het merendeel van de uitbreiding van het wegennet uit wijzigingen bestaat en niet uit nieuwe aanleg. Bovendien geldt bij een nieuwe aanleg een voorkeurswaarde van 50 dB. Dit betekent dat alleen in bijzondere gevallen een hogere geluidbelasting is toegestaan tot maximaal 65 dB.

De keus voor het ijkjaar 2008 hangt samen met de beschikbaarheid van valide gegevens. De verkeersgegevens van het jaar 2008 zijn de meest recente beschikbare gegevens. Voor wegen of spoorwegen waarvoor recent nog een besluit genomen is, wordt het geluidproductieplafond gebaseerd op de gegevens uit dit besluit.

De leden van de GroenLinks-fractie hadden nog vragen over de modellen waarmee de geluidsbelasting bepaald en gehandhaafd wordt. De leden begrijpen dat het onmogelijk en onbetaalbaar is om op grote schaal metingen uit te voeren, maar hechtten wel aan metingen om modelberekeningen te controleren en wilden weten of de regering het hiermee eens is.

De regering is het er mee eens dat de modelberekeningen gefundeerd moeten zijn op metingen. Het is hierbij zaak onderscheid te maken tussen de rekenmethode en de invoergegevens. De rekenmethode is gemaakt op basis van theoretisch akoestische inzichten en is vervolgens in uitgebreide meetcampagnes gevalideerd. Zoals ook in antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie onder paragraaf III al is aangegeven, worden de variabele elementen uit de rekenmethode (emissiecijfers voertuigen) door metingen actueel gehouden. De geluidvariabelen verkeersintensiteit en snelheid zijn echter geen onderdelen van de rekenmethode zelf, maar zogenoemde invoergegevens (in relatie tot geluidproductieplafonds ook wel brongegevens genoemd). Deze invoergegevens kunnen per locatie en per kalenderjaar anders zijn. Het spreekt voor zich dat geluidberekeningen worden uitgevoerd aan de hand van betrouwbare tellingen en metingen. De beheerder van de openbare registers zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de invoergegevens. De wijze waarop de registers worden gevuld met brongegevens is transparant en controleerbaar.

Deze leden vroegen of het klopt dat vanwege de budgettaire kaderstelling (zowel Swung-1 als de Nota mobiliteit) de enige mogelijkheid is om het doelmatigheidscriterium aan te passen. Zij wilden weten of de regering voornemens is dat te doen? Zo nee, welke mogelijkheden de regering dan ziet.

Verder vroegen deze leden of de nieuwe Europese bandennorm, die vanaf 2016 gaat gelden, alvast mee wordt genomen om de gevolgen van de aanpassing van het reken- en meetvoorschrift te beperken. Dit zou volgens deze leden zowel het effect hebben het budgettaire tekort voor de rijksoverheid te reduceren, alsook eraan bijdragen dat de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden van lagere overheden, ontwikkelaars en particulieren niet onnodig worden beperkt.

De leden van de SGP-fractie vroegen waarom bij het bepalen van geluidproductie en geluidproductieplafonds een zeer sterk accent ligt op de berekende geluidproductie. Deze leden wezen op de verschillen tussen fabrieksmetingen en de daadwerkelijke geluidproductie- of demping, de verschillen tussen theoretisch geschatte snelheden en de daadwerkelijke snelheden, de manipuleerbaarheid van rekenmodellen en de onvoorspelbaarheid van de mate van verkeerstoename. Deze leden stelden voor om verificatie en monitoring van berekende geluidproductie en geluidproductieplafonds beter te borgen door metingen door een onafhankelijke instantie en deze een wettelijke basis te geven.

De leden van de SGP-fractie wijzen op diverse mogelijkheden om rekenresultaten te beïnvloeden. Gewezen wordt op de verschillen tussen fabrieksgegevens en in de praktijk gemeten waarden. Dat speelt hier echter niet omdat in de wettelijk voorgeschreven rekenmethode niet wordt uitgegaan van fabrieksgegevens. Ook noemden de leden van de SGP-fractie het mogelijk manipuleren van de rekenmethode. De huidige rekenmethodes zijn vastgelegd in formele meet- en rekenvoorschriften. Toekomstverwachtingen ten aanzien van de verkeersintensiteit zijn inderdaad moeilijk voorspelbaar. Maar ze spelen in het systeem van de geluidproductieplafonds geen grote rol meer (de geluidproductie wordt achteraf gecontroleerd en zo nodig moeten maatregelen worden overwogen), zodat ook die mogelijke bron van onzekerheid tot een minimum is gereduceerd. Verder zullen het register en het jaarverslag openbaar zijn en de werkwijze transparant, waarbij de Inspectie toezicht houdt op die werkwijze (systeemtoezicht). Al met al ziet de regering hierin dus geen reden om het register bij een onafhankelijke instantie neer te leggen. Wel wordt – zoals ook al eerder werd aangegeven – het beheer van de reken- en meetvoorschriften bij het RIVM ondergebracht.

IV Werkruimte

De leden van de VVD-fractie hebben gelezen dat de werkruimte gesteld wordt op 1,5 dB maar dat maatwerk daarbij niet mogelijk is. Echter, volgens de leden van de VVD-fractie is flexibiliteit van belang en moet er een afweging gemaakt kunnen worden tussen de belangen van mobiliteit, de omliggende geluidsgevoelige objecten en de omwonenden. Dit voorkomt dat infrastructurele- of bouwprojecten op slot komen te zitten, terwijl de volksgezondheid en het leefgenot worden gegarandeerd. Deze leden vroegen of deze flexibiliteit mogelijk is onder de voorgestelde wetgeving.

De leden van de VVD-fractie hebben gelezen dat de werkruimte in bestaande situaties wordt gesteld op 1,5 dB. Deze leden hebben ook kennisgenomen van verschillende kritieken op deze werkruimte. Zo zijn er pleitbezorgers van een werkruimte van 0,5 dB. De leden van de VVD-fractie uitten de mening dat deze werkruimte projecten in gevaar kan brengen, wat voor onnodige kosten zal zorgen, en vroegen of de regering het daar mee eens is.

ProRail pleit juist voor een werkruimte van 2.0 dB omdat zelfs de werkruimte van 1,5 dB tot onaanvaardbaar groot maatschappelijk en economisch nadeel leidt. Deze leden vroegen de regering om een reactie van de regering op deze opmerking van ProRail.

Ik herken bovenstaande opmerking niet. ProRail heeft namelijk in een brief aangegeven positief te zijn over de komst van de nieuwe geluidwetgeving. ProRail onderschrijft daarnaast de conclusies van het onderzoek dat is verricht naar de werkruimte voor spoorwegen. In de resultaten van het onderzoek wordt een werkruimte van 0,5 dB en 1,0 dB als onwerkbaar gezien, en van 1,5 dB en 2,0 dB als werkbaar. Kortom: een werkruimte van 1,5 dB is uitvoerbaar, maar vergt wel een aanzienlijke inspanning van ProRail, vervoerders en bevoegd gezag. Gekozen is uiteindelijk voor 1,5 dB van uit de gedachte dat de werkruimte zo laag mogelijk zou moeten zijn, binnen de randvoorwaarden van hetgeen nog werkbaar is.

Vanuit Oost-Nederland komt de opmerking dat om invoering van de in het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS) en Basisnet gevaarlijke stoffen voorgenomen goederenroutes mogelijk te maken, de volledige geluidproductieplafonds inclusief de werkruimte moeten worden benut. De regio merkt op dat er een tegenstrijdigheid zit tussen voorliggende wet en het PHS, aangezien er in dat laatste programma wordt uitgegaan van een structurele toename van de geluidbelasting. De leden van de VVD-fractie vroegen om een reactie van de regering op deze opmerkingen.

De voorliggende wet beoogt een duidelijke grens te stellen aan de onbeheerste groei van het geluid. Dit gebeurt door het instellen van geluidproductieplafonds. De essentie van de geluidproductieplafonds is dat de beheerder verplicht is tot naleving van de geluidproductieplafonds en dat de beheerder de vrijheid heeft om binnen de geluidproductieplafonds capaciteit aan treinen te verdelen. De sector heeft dus de vrijheid om binnen de geluidproductieplafonds, waarin in veel gevallen een werkruimte is opgenomen, te opereren. In PHS worden deze principes meegenomen.

De leden van de VVD-fractie vroegen hoe er in de toekomst omgegaan kan worden met grenswaarden en de werkruimte. Zij wilden weten of er ruimte is om deze kaders aan te passen en hoe de werking van de wet op zich wordt beoordeeld.

Er moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen grenswaarden en werkruimte. De werkruimte wordt eenmalig bij de bepaling van de eerste geluidproductieplafonds bij inwerkingtreding van de wet gebruikt. Direct daarna verliest de werkruimte zijn werking: de plafonds zijn eenvoudigweg op een 1,5 dB hogere waarde bepaald en bestaan daarna net als alle andere plafonds uit een eenduidige getalswaarde. De grenswaarden daarentegen hebben een permanente werking en zijn ook als zodanig in de wet opgenomen. Net als in de meeste andere wetten kunnen daarin opgenomen grenswaarden via een wetswijziging gewijzigd worden. Een dergelijke wijziging heeft uiteraard consequenties, het is echter aan de Kamer om daarover te oordelen.

De leden van de PvdA-fractie hebben gelezen dat het uitgangspunt van de wetgeving de huidige praktijk plus een werkruimte van 1,5 dB is. Deze werkruimte is in principe tijdelijk, maar deze leden wilden weten wat de maximale gebruiksduur van deze werkruimte is.

De werkruimte heeft formeel alleen betekenis voor de berekening van de hoogte van de plafonds bij de inwerkingtreding van de nieuwe regels. De meeste plafonds zullen dan namelijk worden vastgesteld ter hoogte van de heersende geluidproductie plus de werkruimte van 1,5 dB. Nadat deze plafonds zijn gaan gelden, onderscheiden zij zich niet of nauwelijks van op besluiten gebaseerde plafonds. Zij hebben net als alle op besluiten gebaseerde plafonds een eenduidige getalswaarde. De door plafonds aan de beheerder geboden geluidruimte is beschikbaar totdat deze plafonds worden gewijzigd. Dit geldt dus ook voor de geluidruimte die beschikbaar is als gevolg van het hanteren van een werkruimte.

Dit wil echter niet zeggen dat deze extra geluidruimte steeds wordt benut. Bij een toename van de geluidproductie zal de beheerder deze extra geluidruimte benutten. Deze toename van de geluidproductie zal echter doorgaans verdwijnen als de beheerder geluidbeperkende maatregelen treft om te blijven voldoen aan de betrokken plafonds. Het effect van die maatregelen zal namelijk veelal ten minste 2 dB bedragen. Als gevolg van het treffen van deze maatregelen zal de geluidproductie dus vaak lager uitkomen dan de hoogte van de heersende geluidproductie ten tijde van de inwerkingtreding van de nieuwe regels. In hoeverre de geluidruimte wordt benut en wanneer het moment voor het treffen van geluidbeperkende maatregelen is aangebroken, hangt af van de ontwikkeling van het verkeer op het betrokken wegvak of spoorbaanvak. In de nieuwe regels zijn voorzieningen opgenomen die waarborgen dat de beheerder de voorbereiding van te treffen maatregelen tijdig ter hand neemt.

Hiernaast is de saneringsoperatie van invloed. Door het treffen van saneringsmaatregelen kan de geluidproductie duurzaam worden teruggebracht. De sanering gaat gepaard met een overeenkomstige verlaging van de plafonds.

Voor een nadere toelichting op de werkruimte van 1,5 dB wordt verwezen naar § 3.2.1 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252 en in het bijzonder naar de in die paragraaf opgenomen figuur.

De leden van de SP-fractie constateerden dat de G4 verwacht dat met een werkruimte van 0,5 dB een sterker signaal wordt afgegeven richting de markt om tot bronmaatregelen te komen en dat met het nemen van bronmaatregelen dan ook 40% groei mogelijk is. De SP-fractie vroeg of de regering deze opvatting deelt.

Op basis van de al eerder genoemde onderzoeken naar de werkruimte is deze balans bij het bepalen van de werkruimte gevonden. Bij de waarde van 1,5 dB blijkt dat op termijn de geluidhinder op het niveau blijft dat bij invoering aanwezig was. De verklaring van het feit dat, ondanks de werkruimte, het veelal zo is dat de hinder niet structureel toeneemt, is geschetst in paragraaf 3.2.1 van de memorie van toelichting op het wetsvoorstel 32 252 en in het bijzonder in de daarin opgenomen figuur. Zoals ook uit die memorie van toelichting blijkt, is het doel van de invoering van de geluidproductieplafonds het introduceren van een beheersinstrument. Voor die reductie bevat het nieuwe stelsel de pijlers sanering en bronbeleid. Daarmee voldoet een werkruimte van 1,5 dB aan de uitgangspunten en blijkt het stelsel volgens het onderzoek ook nog uitvoerbaar en financierbaar. Een keuze voor een kleinere werkruimte voldoet niet aan al die criteria.

Het door de leden van de D66-fractie ingebrachte punt ten aanzien van de streefwaarde in relatie tot de werkruimte heeft betrekking op de streefwaarde die geldt voor de geluidbelasting op geluidgevoelige bestemmingen bij wijziging van bestaande geluidproductieplafonds. De leden van de D66-fractie stelden voor deze 1,5 dB lager vast te stellen dan het wetsvoorstel voor situaties waar de geluidproductieplafonds een werkruimte van 1,5 dB bevatten. De regering is geen voorstander van dit voorstel omdat tegenover de extra kosten nauwelijks extra baten staan. Uit de aanvulling op de ex-ante evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) blijkt namelijk dat het verlagen van de streefwaarde met 1,5 dB leidt tot ongeveer 430 miljoen extra kosten aan geluidreducerende maatregelen terwijl het aantal geluidknelpunten en ernstig gehinderde mensen slechts daalt van respectievelijk 1859 naar 1849 en 194 729 naar 189 973 (zie tabel 3.2 uit de PBL publicatie). Het PBL constateert dat de verhouding tussen kosten en baten beter is bij de hogere streefwaarde die onderdeel is van het wetsvoorstel.

De leden van de GroenLinks-fractie gaven aan te begrijpen dat er enige werkruimte in de geluidproductieplafonds nodig is. Deze leden zagen daarbij twee opties. De werkruimte wordt 1,5 dB maar tegelijk is aanleg van tweelaags zoab standaard in stedelijke gebieden en stiltegebieden. Als de regering dit niet wenst, pleitten de leden van de fractie van GroenLinks voor een werkruimte van 0,5 dB.

In mijn antwoord op vragen van leden van de SP-fractie heb ik aangegeven waarom ik een verlaging van de werkruimte naar 0,5 dB ongewenst acht. Een werkruimte van 1,5 dB leidt tot meer druk op de markt om bronmaatregelen in te voeren. Het voorstel van de leden van de GroenLinks-fractie om dit te combineren met het standaard aanleggen van tweelaags zoab wijs ik af. Tweelaags zoab leidt tot een grote verhoging van de kosten voor aanleg en beheer van rijkswegen en dat is met de huidige budgetten niet haalbaar. Tweelaags zoab betekent dat er vaker onderhoud nodig is, hetgeen meer verkeershinder tot gevolg heeft. In plaats van het standaard toepassen van tweelaags zoab leidt het wetvoorstel tot toepassing van tweelaags zoab op die locaties waar dat nodig is om aan de geluidnormen te voldoen. Dat zijn vaak de stedelijke gebieden die de fractie van GroenLinks ook noemde. Op grond van de wet zal tweelaags zoab dan vereist zijn bij saneringssituaties, dus situaties met hoge geluidbelastingen, en bij situaties met veel verkeersgroei waardoor een overschrijding van het geluidproductieplafond dreigt. Zo wordt maatwerk geboden met de toepassing van het relatief kostbare product tweelaags zoab. Dat heeft mijn voorkeur boven het standaard toepassen.

V Uitvoering en handhaving

De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering bijvoorbeeld ProRail of Rijkswaterstaat zal opdragen om maatregelen te treffen op het moment dat de beheerders nadeel ondervinden van een plafondverhoging en, wanneer deze aanname klopt, wie dan de eventuele maatregelen zal betalen.

In het algemeen zullen beheerders geen nadeel ondervinden van een eventuele plafondverhoging. Deze maakt het immers mogelijk dat er meer verkeer van het netwerk gebruikmaakt dan onder het voorgaande plafond mogelijk was. De beheerders zouden hier wel nadeel van kunnen ondervinden wanneer als gevolg van de plafondverhoging de geluidsbelastingen op geluidgevoelige objecten zo ver toenemen dat gevelisolatiemaatregelen (op kosten van de beheerder) noodzakelijk worden. In dat geval is het een wettelijke verplichting om deze maatregelen te treffen en hoeft de regering dit de beheerders dus niet afzonderlijk op te dragen. De noodzakelijke budgetten zijn onderdeel van de periodiek vast te stellen Beheer- en Onderhoudsbudgetten van de beheerders.

Deze leden wilden ook weten welke ruimte de beheerder momenteel heeft om bij de capaciteitsverdeling van het spoor te prioriteren op basis van geluid.

De beheerder heeft op dit moment de ruimte om binnen de gedefinieerde deelmarkten te prioriteren op basis van geluid. Indien er onvoldoende capaciteit is om alle aanvragen te honoreren en de regels uit het Besluit capaciteitsverdeling zijn gevolgd, kan de beheerder een stille goederentrein voorrang geven ten opzichte van een lawaaiige indien de goederentreinen tot dezelfde deelmarkt behoren (bijvoorbeeld conventioneel goederenvervoer). Echter, in de praktijk is een dergelijke situatie nog niet voorgekomen.

Tevens vroegen deze leden welke ruimte de beheerder krijgt als de herziening van het Besluit capaciteitsverdeling in werking treedt, en wanneer de herziening van het Besluit capaciteitsverdeling wordt verwacht.

In de huidige herziening van het Besluit capaciteitsverdeling worden geen wijzigingen doorgevoerd, waarmee de beheerder meer mogelijkheden krijgt om op basis van de geluidemissie te prioriteren. Er wordt wel reeds gewerkt aan een volgende herziening in 2012 die wel effect heeft op geluid. In deze wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling wordt geregeld dat stille treinen in overbelaste situaties voorrang krijgen op lawaaiige treinen. Ook indien de stille trein tot een deelmarkt behoort die minder prioriteit heeft dan de deelmarkt van de lawaaiige trein. Inwerkingtreding van het gewijzigde besluit wordt medio 2012 verwacht.

Ook vroegen deze leden de regering om duidelijk te maken welke artikelen op welke wijze kunnen worden gehandhaafd en met welke instrumenten en op welk moment het bevoegd gezag kan handhaven.

De handhaving is het sluitstuk van de in het wetsvoorstel voorgestelde regels. De plafondsystematiek is namelijk zo opgebouwd dat het systeem zoveel mogelijk zichzelf reguleert. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar § 3.7 en § 3.8 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252.

Komt handhaving in beeld, dan richt deze zich op niet-naleving door de beheerder van de verplichtingen die voor de beheerder uit de nieuwe regels voortvloeien. Naast de verplichting tot naleving van de geluidproductieplafonds betreft het ook andere verplichtingen. In schema betreft het de volgende verplichtingen en handelingen van niet-naleving:

Indien de beheerder de verplichting niet naleeft, zijn er meerdere instrumenten beschikbaar om hiertegen op te treden.

Het beheer van de rijkswegen geschiedt rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Formeel is de minister zelf de beheerder, maar praktisch ligt het beheer van de rijkswegen in handen van Rijkswaterstaat. Tussen de minister en Rijkswaterstaat bestaat een hiërarchische betrekking. Uit die betrekking vloeit een aantal interne instrumenten voort, waaronder de instructie en het ter beschikking stellen van financiële middelen. De minister kan deze interne instrumenten inzetten om te bereiken dat de plafonds worden nageleefd. Dat kan zowel preventief gebeuren als corrigerend.

Tussen de minister en ProRail bestaat geen hiërarchische betrekking. ProRail is immers een zelfstandige rechtspersoon. Maar ook hier beschikt de minister over instrumenten. De minister heeft aan ProRail de concessie voor het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur verleend. In deze concessie is opgenomen dat ProRail een beschrijving van de maatregelen opneemt die ProRail gedurende de eerstvolgende subsidieperiode moet nemen ingevolge de milieuregelgeving en het daarop gebaseerde overheidsbeleid. Mede via deze lijn kan de minister bereiken dat ProRail plafonds naleeft.

Naast deze instrumenten is in principe ook het formele bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium beschikbaar. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de minister van Infrastructuur en Milieu belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen van het nieuwe hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer en dus met het zo nodig toepassen van het formele bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium. Dit wordt geregeld door de invoeging van een nieuw artikel 18.2j in de Wet milieubeheer. Uit deze taakopdracht volgt dat de minister bevoegd is tot het toepassen van de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom met betrekking tot de voorschriften inzake de geluidproductieplafonds. De bestuursdwangbevoegdheid is de minister gegeven ingevolge artikel 5.15 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit artikel is ingevolge artikel 18.1a van de Wet milieubeheer van toepassing op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wet milieubeheer. Uit de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen volgt dat de minister eveneens bevoegd is tot het toepassen van de last onder dwangsom (artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht). In aanvulling daarop wordt overwogen de minister ook de bevoegdheid te geven tot het opleggen van een bestuurlijke boete bij bepaalde overtredingen. Daarop wordt hierna teruggekomen in antwoord op een vraag over de bestuurlijke boete van de leden van de SP-fractie.

Ten aanzien van de naleving van de plafonds moet worden bedacht dat de geluidproductie overeenkomstig de Europese regelgeving wordt berekend als een jaargemiddelde. In principe is daardoor pas na afloop van een kalenderjaar na te gaan of in het verstreken jaar sprake is geweest van een overschrijding van geluidproductieplafonds.

Hinderklachten van omwonenden betekenen niet per definitie dat de geldende geluidproductieplafonds worden overtreden. Uiteraard zullen klachten adequaat worden behandeld. Goede communicatie naar belanghebbenden kan ook klachten voorkomen. Kortheidshalve wordt verwezen naar § 3.8 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252, onder «Incidenten en klachten».

De leden van de PvdA-fractie informeerden hoe de regering borgt dat de beheerder de gedelegeerde taak van het beheer van het geluidregister goed kan scheiden van de rol als normadressant ten aanzien van de geluidplafonds uit dit geluidregister.

De leden van de PvdA-fractie vroegen of het klopt dat Schiphol momenteel 60 handhavingspunten heeft en er in Nederland alleen al langs het spoor 60 000 handhavingspunten komen met de inwerkingtreding van deze wet. Deze leden wilden weten hoeveel handhavingspunten er zijn langs rijkswegen, en vroegen de regering om toe te lichten of en hoe dit werkbaar is in de praktijk.

In de praktijk is dit systeem werkbaar, omdat de referentiepunten automatisch gegenereerd worden, bij invoering van de geluidproductieplafonds. Ook wordt de geluidproductie in elk punt geautomatiseerd berekend ten behoeve van het jaarlijkse monitoringsverslag. De benodigde invoergegevens voor deze berekening worden gedurende het jaar continu geactualiseerd in het kader van het beheer van het register (nieuwe of gewijzigde geluidsmaatregelen, wijziging in de ligging van de (spoor)weg, enz.). Eenmaal per jaar worden vervolgens de realisatiecijfers van de verkeersintensiteiten geactualiseerd, waarna de berekening kan starten. Voor een dergelijk geautomatiseerd systeem maakt het niet veel uit of er sprake is van 10 000 of 120 000 punten waarin de geluidproductie moet worden bepaald.

Met name de gemeenten hebben wel een verantwoordelijkheid als zij willen overgaan tot de bouw van nieuwe geluidsgevoelige objecten nabij een weg of een spoorweg met geluidproductieplafonds. Evenals thans het geval is, zijn zij er dan verantwoordelijk voor dat de normstelling voor deze objecten wordt nageleefd. Die normen staan in de Wet geluidhinder. Afstemming tussen de wettelijke kaders van de Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer is gewaarborgd doordat de beheerders en de gemeenten zullen rekenen met dezelfde gegevens, zoals die zijn vastgelegd in het geluidregister. Dit zal worden geregeld in de reken- en meetvoorschriften.

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het hierboven gegeven antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie naar welke artikelen op welke wijze kunnen worden gehandhaafd, met welke instrumenten en op welk moment het bevoegd gezag kan handhaven.

Opgemerkt wordt nog dat de voorgestelde regels geen onderscheid kennen tussen een tijdelijke en een structurele overschrijding van een geluidproductieplafond. Omdat de geluidproductie wordt berekend als een jaargemiddelde, is over een gegeven jaar slechts sprake van het wel of niet overschrijden van plafonds. Wel kunnen de oorzaken van een overschrijding tijdelijk of structureel zijn. Afhankelijk hiervan zijn verschillende instrumenten beschikbaar. Bij een tijdelijk optredende oorzaak kan mogelijk een ontheffing van de verplichting tot naleving van de betrokken plafonds worden verleend. Bij een structurele oorzaak komt het treffen van geluidbeperkende maatregelen of een plafondverhoging in beeld.

De leden van de SP-fractie vroegen wanneer de keuze voor of tegen een bestuurlijke boete wordt gemaakt. De vraag wordt gesteld naar aanleiding van een passage in de memorie van toelichting (32 625, nr. 3, § 3.1.1, tweede alinea), waarin abusievelijk is verondersteld dat de 4^e tranche van de Algemene wet bestuursrecht nog niet in werking zou zijn getreden, terwijl die regeling sinds 1 juli 2009 reeds van kracht is. De in die passage toegezegde afweging kan dus inderdaad nu – in het kader van deze Nota naar aanleiding van het verslag – plaatsvinden.

Door de samenvoeging van beide ministeries is de oorspronkelijk beoogde en door de Raad van State aanbevolen taakverdeling tussen twee afzonderlijke ministers niet langer mogelijk. Het is een politieke keuze dat alle bevoegdheden en taken formeel in één hand zijn gekomen, met dien verstande dat een deel daarvan uitdrukkelijk is belegd bij de staatssecretaris. Die portefeuilleverdeling heeft ook betekenis voor de interne organisatie van het ministerie.

De leden van de GroenLinks-fractie maakten zich zorgen over de gevolgen die de wet in haar huidige vorm kan hebben voor bouwplannen van gemeenten langs rijkswegen. Omdat de regering voorstelt het verkeer op veel plekken nog flink te laten groeien, zonder zich vast te willen leggen op de inzet van technieken als dubbellaags zoab, dreigen gemeenten straks op te draaien voor vaak zéér dure maatregelen als zij langs wegen willen bouwen. Er dreigt een situatie waarbij gemeenten afzien van sloop van slechte woningen en wijken langs wegen en sporen, omdat nieuwbouw simpelweg onbetaalbaar wordt. Ook is denkbaar dat gemeenten wel slopen, maar de grond noodgedwongen onbebouwd laten. Beide situaties achten deze leden niet wenselijk. Zij vroegen de regering of die deze zorgen kan wegnemen.

Het beeld dat er belangrijke negatieve gevolgen voor woningbouw voortvloeien uit deze wet wordt niet herkend. De introductie van deze wet heeft juist tot gevolg dat er een rem op de groei van geluidhinder als gevolg van rijkswegen komt die de huidige wetgeving niet bevat, hetgeen op termijn de mogelijkheden voor woningbouw ten goede komt. Bronbeleid is zeer belangrijk met het oog op het terugdringen van geluidhinder. Om deze reden wordt er met deze wet voor gezorgd dat in 2016 op autosnelwegen stil asfalt (zoab of akoestisch gelijkwaardig) komt te liggen. De geluidproductieplafonds worden voor deze wegen dan ook op dit uitgangspunt gebaseerd. Het wetsvoorstel geeft beheerders de opdracht om binnen het geluidproductieplafond te blijven. Hierbij dienen waar nodig alle financieel doelmatige maatregelen getroffen te worden. Dit zal op termijn tot gevolg hebben dat er op meer plaatsen geluidmaatregelen – zoals de inzet van dubbellaags zoab – getroffen gaan worden dan zonder deze wet het geval zou zijn.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateerden dat met de vorming van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheden van de Wet geluidproductieplafonds in handen van één minister komen. Deze leden vroegen of er voor dit wetsvoorstel niet een andere oplossing mogelijk is omdat nu de slager toch zijn eigen vlees keurt, zowel bij de procedure voor verhoging en verlaging van geluidproductieplafonds als bij de handhaving. De ervaringen uit het verleden, zoals de handhaving van de geluidwaarden rondom Schiphol, leren dat dit niet automatisch goed gaat. Om nu belangenverstrengeling en «tweepettenproblemen» te voorkomen gaven deze leden in overweging om een onafhankelijke instantie te belasten met de handhaving. Wellicht kunnen de op te richten Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD) hierin een rol vervullen.

Het is de taak en rol van de Inspectie om een onafhankelijk oordeel te geven. Naar mijn oordeel is de Inspectie goed in staat deze taak met een voldoende mate van onafhankelijkheid uit te voeren. Voor het overige wordt verwezen naar het antwoord op de vorige vraag.

VI Inspraakmogelijkheden voor burgers

De leden van de PvdA-fractie hebben gelezen dat een beheerder, zoals ProRail, over een bepaald jaar pas vier maanden na afloop van dat jaar de gegevens over geluidsproductie hoeft aan te leveren. Met terugwerkende kracht eventuele overschrijding aanpakken is onmogelijk. Deze leden vroegen of deze aanname klopt en zo ja, wat dit juridisch betekent voor de beheerder én voor de burger die terecht klaagt over overschrijding maar pas maanden later kan controleren dat er daadwerkelijk sprake was van overschrijding.

Overeenkomstig de Europese regelgeving wordt de geluidproductie berekend als een jaargemiddelde. In principe is daardoor pas na afloop van een kalenderjaar na te gaan of in het verstreken jaar sprake is geweest van een overschrijding van geluidproductieplafonds. De constatering dat de overtreding niet met terugwerkende kracht ongedaan kan worden gemaakt, is juist. De handhaving zal zijn gericht op het beëindigen van de overtreding als deze nog voortduurt, en op het voorkómen van verdere overtredingen.

De regering onderkent dat dit onbevredigend kan zijn voor een burger die klaagt over lawaai en mogelijk vermoedt dat de plafonds worden overschreden. Dat een overtreding pas achteraf kan worden geconstateerd, is echter inherent aan de systematiek. Wel zal de Inspectie aandacht geven aan locaties waarover klachten worden ontvangen. Zo nodig zullen aan de beheerder tussentijdse gegevens worden gevraagd om inzicht te krijgen in de vraag of een overschrijding in de verwachting ligt. Zo ja, dan kan bij de beheerder worden aangedrongen op vroegtijdige actie. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar § 3.8 van de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 32 252, onder «Toezicht».

De leden van de CDA-fractie zagen op het volgende punt een groot risico: zij wilden weten wat er gebeurt als door zwaar verkeer de weg of het spoor geluid produceert boven het plafond en de infrabeheerder geen saneringsmogelijkheden meer heeft. Zij vroegen of een burger dan met deze wet naar de rechter kan stappen. En of de rechter dan kan overgaan tot sluiting van een wegdeel of spoortraject. Deze leden vroegen de regering om duidelijkheid te verschaffen over de wijze van handhaving van het wetsvoorstel.

Het uitgangspunt van de nieuwe systematiek is dat de geluidproductieplafonds worden nageleefd. Dreigen de plafonds te worden overschreden, dan moeten in principe maatregelen worden getroffen om dat te voorkomen. Daarbij geldt wel dat er sprake moet zijn van een balans tussen het te bereiken resultaat en de zwaarte van de te treffen maatregelen. Daartoe wordt een doelmatigheidstoets gehanteerd. Aan de hand van een aantal criteria wordt berekend of de mogelijk te treffen geluidbeperkende maatregelen in financiële zin doelmatig zijn. Wel moet de beheerder gevelmaatregelen treffen als de verhoging kan leiden tot een overschrijding van de toepasselijke binnenwaarden. Een aanvaardbaar binnenklimaat is dus gewaarborgd.

Het is voor de beheerder van een weg praktisch gezien vrijwel niet mogelijk om de toegang tot die weg te beperken. En door het sluiten van een wegvak of spoorbaanvak zou het naleven van geluidnormen leiden tot onevenredige lasten of maatschappelijk niet aanvaardbare gevolgen. Dit nog afgezien van het feit dat de geluidproductie op andere wegen en spoorwegen daardoor onvermijdelijk zou stijgen.

Indien de beheerder de plafonds kan en moet naleven, bijvoorbeeld door het treffen van doelmatige geluidbeperkende maatregelen, maar nalaat de maatregelen daartoe te treffen, kan de belanghebbende zich met een verzoek tot handhaving richten tot de Inspectie. Het afwijzen van dat verzoek is een besluit waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.

De leden van de D66-fractie vonden dat de rechten van de bewoners slechts summier in het wetsvoorstel naar voren komen. Zij vroegen welke mogelijkheden bewoners hebben tot inspraak en/of bezwaar bij vaststelling of verhoging van de geluidproductieplafonds. En tevens welke mogelijkheden bewoners hebben wanneer het geluidsproductieplafond niet wordt gehandhaafd. Tot slot vroegen zij hoe de bezwaar- en beroepsprocedures zich verhouden tot procedures bij ander ruimtelijk beleid en het verdrag van Aarhus.

Ook waren de leden van de D66-fractie van mening dat deze wet de behoefte aan meer transparantie en overzichtelijkheid niet vervult. Zij riepen de regering dan ook op om de gevolgen, toepassing en uitvoering van deze wet op duidelijke en toegankelijke wijze te communiceren naar degenen die het grootste belang bij deze wet hebben, namelijk de omwonenden. Zij vroegen de regering aan te geven hoe zij de communicatie van de invoering van de geluidproductieplafonds en de saneringsopgave gaat aanpakken. Zij suggereerden dat een aanpak als die van de campagne «Van A Naar Beter» hierbij wellicht als voorbeeld zou kunnen dienen.

Meer algemene informatie zal,voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet, te vinden zijn op de internetsites van het ministerie en van de beheerders RWS en ProRail. Bovendien is het zo dat omwonenden vaak bij de gemeente om informatie vragen, de gemeenten kunnen via Infomil alle benodigde informatie achterhalen.

De leden van de SGP-fractie hebben ten onrechte de indruk dat de procedures tot verhoging van de geluidproductieplafonds, op verzoek van wegbeheerders, veel eenvoudiger zijn dan de procedures tot verlaging van de plafonds. In wezen gaat het bij verhogen en verlagen om tegengestelde belangen. Bij verhoging van plafonds wordt ruimte gecreëerd voor extra vervoer en levert de omgeving geluidruimte en daarmee kwaliteit in. Bij verlaging is er winst voor de omgeving, maar wordt de capaciteit van de betreffende infrastructuur beperkt. Bij de besluitvorming is het derhalve van belang dat informatie over alle aspecten beschikbaar is en meegewogen kan worden.

VII Sanering

De leden van de VVD-fractie vroegen welke uitgangspunten van de saneringsoperatie bepalen dat deze binnen het budget blijft.

De belangrijkste uitgangspunten van de saneringoperatie zijn de zogenaamde drempelwaarde en de streefwaarde. De drempelwaarde is de geluidbelasting waarboven objecten onderdeel zijn van de saneringsoperatie. Vervolgens wordt in de saneringsoperatie gestreefd de geluidbelastingen te reduceren tot ten minste de streefwaarde. Voor het hele netwerk van rijkswegen en hoofdspoorwegen is geraamd wat de kosten van de saneringsoperatie zijn voor verschillende varianten van drempel- en streefwaarde. Op basis hiervan zijn de drempel- en streefwaarden gekozen, zodat de kosten binnen het beschikbare budget passen en een logische samenhang ontstaat met de normen uit de wet. Deze drempel- en streefwaarden zijn opgenomen in de invoeringswet.

Mede door het risico op overschrijding van het budget, gaf de VVD-fractie aan van mening te zijn dat de meest urgente of schrijnende overschrijdingsgevallen het eerste moeten worden gesaneerd. De leden van de VVD-fractie vroegen of dit strookt met de plannen van de regering.

De regering vindt ook dat de meest urgente of schrijnende gevallen in ieder geval gesaneerd moeten worden. De regering wil dit bereiken door in de eerste plaats het risico op overschrijding van het budget zoveel mogelijk te verkleinen. Een belangrijk punt daarbij is dat veel efficiencywinst geboekt kan worden door «werk met werk» te maken. Dus door de uitvoering van saneringsmaatregelen te combineren met andere activiteiten op of rond de infrastructuur. Te denken valt aan groot onderhoud maar ook aan stadsvernieuwing. Daarom zal de planning van de uitvoering van de saneringsmaatregelen in de eerste plaats bepaald worden door het uitgangspunt zoveel mogelijk efficiencywinst te halen door te combineren met andere werkzaamheden. Het tweede uitgangspunt bij de planning is de meest urgente of schrijnende saneringssituaties zo snel mogelijk aan te pakken.

De leden van de VVD-fractie merkten op dat de lopende saneringsoperatie niet of vertraagd tot stand is gekomen en vroegen hoe de regering toe zal zien op een tijdige uitvoering van de nieuwe saneringsoperatie uit het wetsvoorstel.

Er is een aantal belangrijke verschillen tussen de lopende saneringsoperatie en de nieuwe saneringsoperatie uit het wetvoorstel. De lopende saneringsoperatie is een regeling met beperkte jaarlijkse subsidiebedragen waarbij gemeenten het initiatief moeten nemen voor de uitvoering. De nieuwe saneringsoperatie is een MIRT project waarbij de uitvoering niet decentraal maar centraal, bij de infrabeheerder, is neergelegd. Het benodigde budget is in het Infrastructuurfonds opgenomen. De saneringsoperatie krijgt daarmee eenzelfde aansturing vanuit het rijk als andere MIRT projecten zoals wegverbredingen. Hierdoor heeft het Rijk meer grip op de uitvoering. Bovendien zijn Rijkswaterstaat en ProRail beter toegerust voor de voorbereiding en uitvoering van deze grote operatie dan de meeste gemeenten. Daarbij kunnen zij in samenhang met andere activiteiten rond hun infrastructuur de uitvoering plannen.

De leden van de CDA-fractie vroegen de regering te garanderen dat de saneringsplicht niet zal leiden tot extra verkeershinder.

Saneringsmaatregelen kunnen bestaan uit stille wegdekken, raildempers, geluidschermen en isolatie van gevels. Het isoleren van gevels zal geen verkeerhinder geven. Bij de aanleg van stille wegdekken en raildempers wordt zoveel mogelijk aangesloten bij groot onderhoud. Dit leidt daarom nauwelijks tot extra verkeershinder. De aanleg van geluidschermen geschiedt vanaf de zijkant van de weg, maar kan wel in beperkte mate leiden tot verkeershinder. Dit zal echter veelal locaties betreffen die onder de lopende saneringsregeling vroeg of laat ook van een scherm zouden worden voorzien. Er is dan dus geen sprake van extra verkeershinder ten opzichte van de huidige regels.

De leden van de SP-fractie gaven aan te zien dat de sanering niet volledig zal zijn. Er blijven dus ook na 2023 nog ongewenste situaties bestaan. Om die aan te pakken wordt 650 miljoen gestoken in de aanpak van situaties met een overschrijding van 65 dB langs wegen of 70 dB langs spoorwegen. Recent zijn met name langs het HSL-tracé Amsterdam – Antwerpen knelpunten ontstaan op plaatsen waar weg en spoor bij elkaar komen. Deze leden vroegen of de regering bereid is voor die plekken een gecombineerde norm van gemiddelde van constant geluid van de weg en de piekbelastingen van het spoor op te stellen, waarbij de hinder van de pieken een prominente plek krijgt in de weging.

De leden van de SP-fractie vreesden dat de geluidsbelasting op kleine clusters van woningen en op solitaire woningen nog altijd ver boven de normen kan uitkomen, omdat de saneringsmaatregelen aan de hand van het doelmatigheidscriterium zullen worden bepaald, en dit effecten heeft op de gezondheid van de bewoners. Zij vroegen de regering op welke wijze deze bewoners zullen worden geïnformeerd en tegemoetgekomen.

In de vijfjaarlijks op te stellen actieplannen zal aandacht besteed worden aan deze woningen om te bezien of met voortschrijdende ontwikkelingen op het gebied van bronbeleid de geluidbelastingen op deze woningen alsnog doelmatig naar beneden kunnen worden gebracht.

Deze leden brachten vervolgens naar voren dat overigens ook voor geluidsnormen van 60 dB en hoger geldt dat dit gevolgen kan hebben voor de gezondheid van bewoners. Ook in die gevallen vonden deze leden het wenselijk bewoners hierover te informeren.

De leden van de SP-fractie vroegen de regering hoe deze het voorstel beoordeelt om telkens wanneer een nalevingsmaatregel (door hen «sanering» genoemd) wordt getroffen het geluidproductieplafond met 0,5 dB te verlagen.

De leden van de GroenLinks-fractie stelden dat de regering via het Meerjaren Programma Geluid in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport middelen heeft gereserveerd voor saneringskosten. Zij vroegen of de regering ook zicht heeft op de mate waarin deze middelen toereikend zijn, mede nu door verhoging van de maximumsnelheid het verkeerslawaai zal groeien en door uitblijven van de kilometerheffing het lawaai minder afneemt. Tevens vroegen zij de regering inzichtelijk te maken hoe deze middelen zich verhouden tot de (toenemende) maatschappelijke kosten van verkeerslawaai.

In de rapportage van het onafhankelijke adviesbureau CE te Delft (2008) over onderzoek naar de maatschappelijke kosten-baten in het geluidbeleid worden conclusies getrokken waaruit blijkt dat de beschikbare financiële middelen voor het meerjarenprogramma geluidsanering (MJPG) zich goed verhouden tot de maatschappelijke kosten van verkeerslawaai. Ingegaan wordt op het doelmatigheidscriterium waarop de raming voor het MJPG is gebaseerd. Met het doelmatigheidscriterium worden de kosten-baten voor investeringen in geluidbeperkende maatregelen bepaald. CE concludeert dat de (voor geluidmaatregelen) beschikbare bedragen per woning met een bepaald geluidsniveau overeen komen met te verwachten schade bij geluidniveaus boven de 55/60 dB. Binnen het doelmatigheidscriterium wordt een groter budget toegekend naarmate de geluidsbelasting zonder maatregelen hoger is. Daarbij is aansluiting gezocht bij de toename van het percentage gehinderde mensen volgens de Miedema-curves3. Het CE heeft geconcludeerd dat dit een acceptabele benadering is. Het CE stelt bovendien dat de opslag op het budget die binnen het doelmatigheidscriterium plaatsvindt, wanneer de toekomstige geluidsbelasting zonder maatregelen hoger zou worden dan de maximale waarde, te verdedigen is vanwege het optreden van gezondheidseffecten bij deze hogere geluidsniveaus.

De leden van de ChristenUnie-fractie gaven aan dat recent duidelijk is geworden dat de geluidbeperkende werking van wegdekken tegenvalt. De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen welke aanpassingen van de uitgangspunten van het wetsvoorstel nodig zijn om hetzelfde resultaat qua geluidreductie te behalen en hoeveel extra budget daarvoor nodig is.

Door veroudering is de geluidsreducerende werking van wegdekken zoals het traditionele zoab en tweelaags zoab minder dan eerder werd aangenomen. De regering is voornemens deze nieuwe inzichten te verwerken in de wettelijke bepalingsmethode voor geluidniveaus. Het betreft een actualisatie van de Reken- en Meetvoorschriften Verkeerslawaai die gelijk met de invoering van het wetsvoorstel van kracht zal worden. In de wet zelf zijn geen aanpassingen nodig om hetzelfde resultaat qua geluidbelasting te halen. De normen, zoals de drempel- en streefwaarden voor sanering, blijven immers vast staan. Wel wordt de saneringsoperatie kostbaarder omdat er door de hogere geluidniveaus meer woningen in aanmerking komen voor maatregelen. Het gaat om circa 75 miljoen euro. Bij de raming van het budget voor sanering is echter rekening gehouden met het minder goed presteren van stille wegdekken.

Deze leden vroegen of het klopt dat het reken- en meetvoorschrift zal worden geactualiseerd door onder meer het verhogen van de geluidsemissie van lichte motorvoertuigen en introductie van een verouderingsterm voor wegdekken. Zij vroegen om een toelichting op de voorgestelde wijzigingen en of deze actualisatie tegelijk met de invoering van het wetsvoorstel Swung-1 plaatsvindt. Wat zijn de gevolgen voor de geluidproductieplafonds en welke consequenties heeft dit uitgedrukt in kosten, gezondheid, maar ook voor de gemeentelijke ruimtelijke opgaven? Worden de geluidproductieplafonds effectief hoger? Ontstaan hierdoor nieuwe «saneringssituaties / gevallen die onder de regeling van de Nota Mobiliteit vallen», en worden de mogelijkheden voor gemeenten hierdoor voor ruimtelijke ontwikkelingen direct en/of indirect minder? Direct in relatie tot de beschikbare geluidruimte van gemeente en indirect in relatie tot het kunnen toepassen van doelmatige maatregelen?

VIII Bronbeleid

De leden van de VVD-fractie hebben gelezen dat de tweede pijler het bronbeleid is. Deze leden hebben veel vertrouwen in technische mogelijkheden, variërend van stillere banden en motoren tot aangepast materieel voor treinen. Dit maakt meer mobiliteit met minder hinder mogelijk. Het wetsvoorstel gaat niet in op de acties die de regering op dit vlak gaat ondernemen. Deze leden vroegen hoe de regering nader vorm aan het bronbeleid zal geven.

Om materieel, voertuigen en banden stiller te maken, spant Nederland zich in Europees verband maximaal in. Belangrijk hierbij is dat dit jaar de besluitvorming over hernieuwing van eisen voor voertuigen aan de orde komt. Uit onderzoek blijkt dat met aanscherping van de geluideisen het verkeer op termijn 3 dB stiller kan worden. Het is echter nog onzeker of bij de besluitvorming daadwerkelijk de door de regering gewenste strenge normering haalbaar zal zijn. Daarnaast wordt er in 2012 een Europees bandenlabel ingevoerd, waarop ook het geluidniveau wordt aangegeven. Hiermee wordt het voor de consument inzichtelijk welke banden stille banden zijn. Op nationaal niveau stimuleert de regering de ontwikkeling van stille wegdekken en spoorbanen, en het gebruik van stille banden op motorvoertuigen en stil materieel door spoorvervoerders.

In het kader van dit wetsvoorstel wordt het bronbeleid op verschillende manieren gestimuleerd. In de eerste plaats is dit het geval door het stellen van een minimale akoestische eis ten aanzien van wegdekken en spoorconstructies. In de tweede plaats is er de mogelijkheid geluidproductieplafonds te verlagen met de bedoeling bronmaatregelen te stimuleren of de winst ervan voor het milieu te verankeren. Het actieplan vervult voor deze twee elementen een sleutelrol. Onderdeel van het actieplan is een evaluatie van het bronbeleid. Die evaluatie kan ertoe leiden dat de minimum akoestische kwaliteit van wegdekken of spoorconstructies aangescherpt wordt. Ook kan deze evaluatie ertoe leiden dat geluidproductieplafonds generiek of op bepaalde trajecten worden verlaagd, indien er bronmaatregelen zijn ingevoerd of kunnen worden ingevoerd. Het derde aangrijpingspunt is het plafondsysteem zelf. Bronmaatregelen bieden de beheerder onder de nieuwe systematiek namelijk veel voordelen. Door inzet van bronmaatregelen kan de beheerder zonder afzonderlijke besluiten en daarbij behorende juridische procedures over geluid zijn infrastructuur wijzigen om bijvoorbeeld de bereikbaarheid te verbeteren. Maar ook kan hij daarmee procedures voorkomen als bijvoorbeeld de geluidproductie, door groei van het verkeer, de plafonds dreigt te overschrijden. Verwacht wordt dat geluidproductieplafonds een aanjager zullen zijn voor het treffen van bronmaatregelen aan de infrastructuur. Ook vindt periodiek ijking plaats van de «state of the art» van de techniek, zodat nieuwe modernere technieken gestandaardiseerd kunnen gaan worden en daarmee helpen de geluidsdoelstellingen te realiseren.

De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering ook met (bron)beleid komt om te zorgen dat de geluidsproductie in Nederland ook een dalende trend gaat laten zien Zo nee, waarom niet? Zo ja, welk beleid wordt er dan gevoerd de komende periode? Ook wilden zij weten of het klopt dat het project «stille steden» is afgeschaft, en wat daarvan de reden is.

Doelstelling van het bronbeleid voor geluid is uiteraard dat het verkeer stiller wordt. De vraag in hoeverre dit daadwerkelijk tot een dalende geluidproductie leidt, is echter niet alleen afhankelijk van bronbeleid of afschermende maatregelen, maar ook van volumeontwikkelingen. Zo geeft het PBL aan dat de introductie van zoab en geluidsschermen er in de periode tussen 1987 en 2004 toe heeft geleid dat het aantal woningen langs snelwegen met een geluidbelasting boven 65 dB ongeveer gelijk is gebleven, ondanks een flinke groei van het verkeer. Zonder dit beleid zou het aantal geluidknelpunten zeer veel hoger zijn.

Voor wat betreft het programma Stiller Stadsverkeer is het zo dat de beleidslijn om te bezuinigen op subsidies tot gevolg heeft gehad dat de middelen voor dit programma – dat op subsidiebasis vormgegeven was – weg zijn gevallen. Gezien het belang dat de regering hecht aan bronbeleid voor geluid zijn er op de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu echter wel middelen vrijgemaakt om dit jaar toch een belangrijke impuls aan het bronbeleid te kunnen geven. Dit wordt in het nieuwe programma «Stiller op weg» verder vormgegeven en uitgewerkt.

De leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre de beheerder mogelijkheden heeft om bronmaatregelen aan materieel in te zetten om binnen de geluidproductieplafonds te opereren. Zij wilden weten of de beheerder geld voor geluidschermen mag uitsparen door alleen stil materieel toe te laten.

De leden van de CDA-fractie vonden de prikkel tot het voeren van bronbeleid op het terrein van voertuigen te laag. Het aanbrengen van geluidproductieplafonds leidt mogelijk tot sanering van wegdelen, maar naar de mening van deze leden een te zwakke relatie met bronbeleid waar het de weggebruikers betreft. Beheerders van infrastructuur hebben nauwelijks instrumenten, noch krijgen ze deze via het wetsvoorstel, om weggebruikers te stimuleren tot maatregelen die leiden tot stiller vervoer. Deze leden vroegen de regering om aan te geven op welke wijze het wetsvoorstel bijdraagt aan bronbeleid waar het de voertuigen betreft.

Anders dan bij het spoorvervoer is het niet mogelijk om vooraf te plannen welke voertuigen er wanneer over een weg zullen gaan rijden. Ook is er voor de beheerder geen mogelijkheid om voertuigen al dan niet toe te staan. Het sturen op de inzet van stille voertuigen is voor de wegbeheerder dan ook niet mogelijk. Bij spoor kan na aanpassing van het Besluit capaciteitsverdeling wel een hogere prioriteit worden toegekend aan stille treinen in geval van overbelaste infrastructuur als gevolg van de geluidproductieplafonds, zoals dat op het spoor middels de AMvB capaciteitsverdeling wel plaatsvindt. Dat neemt niet weg dat het stimuleren van bronbeleid een belangrijk doel van dit wetsvoorstel is. Voor een toelichting daarop wordt verwezen naar de vraag van de leden van de VVD-fractie over het te voeren bronbeleid.

De leden van de D66-fractie stelden dat snelheid ook onderdeel is van het bronbeleid. Zij wilden weten of de regering in het kader van bronbeleid ook heeft gekeken naar het eventueel verlagen van de maximumsnelheid op specifieke knelpunten.

De regering heeft in het kader van bronbeleid niet gekeken naar het eventueel verlagen van de maximumsnelheid op specifieke knelpunten. De voorkeur gaat uit naar maatregelen die de mobiliteit niet onnodig belemmeren maar wel een belangrijk geluidreducerend effect opleveren. Een snelheidsverlaging van 10 tot 30 km is een maatregel die geluidreducerend relatief weinig effect heeft ten opzichte van andere beschikbare maatregelen. Het gaat hierbij om een reductie tot maximaal 1 dB. Stille wegdekken en stille banden bewerkstelligen als bronmaatregelen veel grotere effecten. Tweelaags zoab heeft bijvoorbeeld een geluidreductie van 5 tot 6 dB ten opzichte van het traditionele wegdek dicht asfaltbeton.

De leden van de SGP-fractie betwijfelden of het bronbeleid voldoende verankerd wordt. Zij vroegen hoe ervoor wordt gezorgd dat bij het bepalen van de geluidproductieplafonds het bronbeleid in de vorm van bijvoorbeeld de «best beschikbare technieken» of snelheidsbeperkingen als uitgangspunt wordt meegenomen.

IX (Prikkels voor) andere geluidsreducerende maatregelen

De leden van de VVD-fractie vroegen de regering om nader in te gaan op welke flexibiliteit de beheerder zal hebben bij het bepalen van de geluidsreducerende maatregelen. Zij wilden ook weten of deze maatregelen altijd gericht zullen zijn op het beperken van overlast, of kan er bijvoorbeeld ook worden gekozen voor het opkopen van huizen en/of andere gebouwen.

De beheerder heeft veel flexibiliteit bij het bepalen van de maatregelen. Zolang de beheerder het plafond maar naleeft, heeft de beheerder alle vrijheid daarvoor de maatregelen te kiezen. Pas als er procedures voor wijziging van geluidproductieplafonds aan de orde zijn, stuurt het doelmatigheidscriterium die keuzes. Stedenbouwkundige, landschappelijke of verkeerskundige argumenten of een beschouwing op basis van cumulatie met andere bronnen, kunnen leiden tot een afwijkend maatregelenpakket. Daarbij is ook het aankopen van woningen een mogelijkheid.

De leden van de CDA-fractie hebben gelezen dat de wet beoogt om saneringsingrepen te laten leiden tot lagere geluidproductieplafonds. Als een wegbeheerder de sanering heeft uitgevoerd, kan hij aangeven dat het geluidproductieplafond verlaagd kan worden. Deze leden zagen echter voor hem geen prikkel om dat daadwerkelijk te doen. Een lager geluidproductieniveau maakt het voor de wegbeheerder moeilijker en duurder om toename van het verkeer in de toekomst op te vangen. Zonder instrumenten voor bronbeleid ten aanzien van de weggebruiker, lijkt het voor de wegbeheerder verstandiger zoveel mogelijk «werkruimte» voor zichzelf te behouden. Deze leden vroegen de regering om aan te geven welke prikkels het wetsvoorstel bevat om in de praktijk het productieplafond te verlagen.

Als de saneringsmaatregelen leiden tot een verlaging van de geluidsbelasting van de saneringsobjecten, is de beheerder verplicht bij het verzoek tot vaststelling van het saneringsplan ook een verzoek te doen tot verlaging van de betrokken geluidproductieplafonds, overeenkomstig het geluideffect van de saneringsmaatregelen (artikel 11.63). Daardoor is een passende verlaging van de plafonds gewaarborgd. Het actieplan bevat de verplichting om te overwegen plafonds te verlagen in relatie tot de resultaten van het bronbeleid.

De leden van de CDA-fractie konden zich vinden in de werkruimte van 1,5 dB. De MvT geeft aan dat de saneringsoperatie moet worden gezien als de gewenste maatwerkoperatie waarbij ongewenst hoge plafonds verlaagd worden. Deze leden vroegen de regering wie het initiatief moet nemen tot verlaging van het plafond en vanuit welke prikkel. En wie spreekt de verantwoordelijke partij erop aan als verlaging van het plafond uitblijft?

Behoudens uitzonderingen zal de beheerder het volledige rijkswegennet respectievelijk het volledige hoofdspoorwegnet beoordelen in het kader van de saneringsoperatie. Er komt dus voor vrijwel elke weg en elke spoorweg een saneringsplan. In de wet is geregeld dat de plannen uiterlijk in 2020 ter vaststelling bij de minister moeten zijn ingediend. Na vaststelling van dit plan door de Minister van Infrastructuur en Milieu voert de beheerder dit uit. Het verlagen van de geluidproductieplafonds overeenkomstig het geluideffect van de saneringsmaatregelen is een verplichte procedure. De beheerder is verplicht daartoe een verzoek te doen (artikel 11.63).

De leden van de PvdA-fractie vroegen of de wetgeving voorziet in de mogelijkheid de handhavende instanties, zoals gemeenten, bronmaatregelen te laten nemen, zoals het instellen van 80 km zones, als de normen overschreden worden. Mogen zij die ruimte ook gebruiken om de normen vervolgens te verlagen en te gebruiken voor gezondheidswinst?

Gemeenten hebben geen bevoegdheid tot het nemen van verkeersbesluiten met betrekking tot de rijksinfrastructuur. Alleen op rijksniveau zou hiertoe kunnen worden besloten. In het algemeen kan een dergelijke maatregel aan de orde komen als de beheerder verzoekt om een plafondverhoging, die kan leiden tot een overschrijding van de maximale waarde van de geluidsbelasting. In dat kader kan ook worden gekeken naar verkeersingrepen zoals een verlaagde maximum snelheid.

De leden van de D66-fractie vroegen of de regering het met hen eens is dat men in principe zou moeten streven naar zo min mogelijk overlast binnen bestaande beleidsmogelijkheden. Zo ja, deelt de regering de zorg dat het voorliggende wetsvoorstel weinig prikkels biedt om de beheerders aan te zetten tot het komen tot een zo laag mogelijke geluidsbelasting in plaats van het sec voldoen aan het geluidsproductieplafond en dat het bepalen van de maatregelen nu vooral op financiële motieven is geënt?

De regering is eens het met het door de leden van de D66-fractie genoemde uitgangspunt, dat gestreefd zou moeten worden naar zo min mogelijk overlast binnen bestaande beleidsmogelijkheden. Daarom is er in het voorliggende wetsvoorstel ook nadrukkelijk een balans gezocht tussen het beperken van geluidsbelastingen, het accommoderen van de mobiliteit en de beschikbaarheid van financiële middelen. Daarbij zijn zoveel mogelijk prikkels ingebouwd om de geluidsbelasting zoveel mogelijk te beperken. Een aantal daarvan is expliciet zichtbaar, zoals de sanering, het treffen van maatregelen bij dreigende plafondoverschrijding en de afweging bij het actieplan of de emissieontwikkeling mogelijkheden biedt om min of meer generiek plafonds te verlagen. Meer impliciete punten zijn bijvoorbeeld het bijeenbrengen van een aantal taken bij de beheerder van de infrastructuur, waardoor hij tot optimale oplossingen kan komen. Hierdoor is het binnen de beschikbare middelen mogelijk meer te bereiken, dus ook lagere geluidsbelastingen. Ook de heldere grenzen voor het capaciteitsbeheer op het spoor behoren daar toe. Dit zal de inzet van stiller materieel, zeker op lijnen met de nodige groei, bevorderen.

De leden van de fractie van D66 vroegen de regering in te gaan op welke prikkel het wetsvoorstel aan bijvoorbeeld de beheerder biedt om de best beschikbare techniek toe te passen, als deze al net onder de grenswaarde zit?

Het wetsvoorstel bevat de verplichting om al een maatregelafweging te doen wanneer het plafond tot op 0,5 dB is genaderd. Daarbij moet worden aangegeven op welke termijn een daadwerkelijke overschrijding wordt verwacht wanneer geen maatregelen worden getroffen, met welke doelmatige maatregelen een overschrijding kan worden voorkomen en op welke termijn die maatregelen zouden kunnen worden getroffen. Daarbij geldt als harde randvoorwaarde dat een overschrijding van het plafond niet is toegestaan (behoudens tijdelijke ontheffingssituaties). Dat dwingt de beheerder om zich continu te bezinnen op een zo efficiënt en effectief mogelijk beheer van het netwerk. Het is immers veel voordeliger om bijvoorbeeld het aanbrengen van een stiller wegdek te combineren met gepland groot onderhoud dan dit korte tijd na dit groot onderhoud alsnog te moeten doen omdat anders het plafond zou worden overschreden. Hierdoor zal in het algemeen al ruimschoots voordat een plafond zou worden overschreden een doelmatige nalevingsmaatregel worden getroffen, en zal de beheerder de geluidproductie langs grote delen van het netwerk niet tot vlak beneden de plafondwaarde laten groeien alvorens zich op maatregelen te bezinnen.

De leden van de GroenLinks-fractie wilden graag weten of de regering überhaupt een rol weggelegd ziet voor volumebeleid in de aanpak van geluidshinder. Een van de positieve effecten van de kilometerheffing was bijvoorbeeld, dat het verkeerlawaai flink zou afnemen door de afname van de verkeersgroei, zonder grote investeringen in maatregelen.

Volumebeleid heeft een veel grootschaliger effect dan het specifiek oplossen van een locatiegebonden geluidprobleem. Er is voor gekozen de geluidsbelasting zo kosteneffectief mogelijk te beheersen, door middel van doelmatige geluidbeperkende maatregelen zoals stille wegdekken en geluidsschermen. Door deze aanpak kan naast de behoefte aan een goede leefomgevingkwaliteit worden voorzien in een andere maatschappelijke behoefte, de mobiliteitsbehoefte. In beginsel wordt het gebruik van de infrastructuur met deze aanpak niet onnodig belemmerd. Indien echter doelmatige geluidbeperkende maatregelen niet kunnen voorkomen dat een geluidproductieplafond moet worden verhoogd en daardoor ook de maximale waarde op een geluidgevoelig object dreigt te worden overschreden, of een bestaande overschrijding dreigt toe te nemen, dan wordt een breed scala van maatregelen overwogen, die doorgaans verdergaande maatschappelijke consequenties hebben. Ook volumebeleid kan bij deze afweging worden betrokken.

Het is volgens de leden van de ChristenUnie-fractie van belang dat in redelijkheid mogelijke maatregelen worden getroffen om het verkeerslawaai te beperken. Nu zoab een tegenvallende geluidsreductie geeft, is toepassing van tweelaags zoab of tweelaags zoab-fijn volgens genoemde leden een interessante geluidsmaatregel. Deze leden gaven in overweging om naast de aanpassing van de emissies in het reken- en meetvoorschrift aan de tegenvallende geluidreductie, juist tweelaags zoab of tweelaags zoab-fijn als uitgangspunt te hanteren bij de vaststelling van de geluidproductieplafonds. Dit zou kunnen gebeuren door de akoestische basiskwaliteit, zoals omschreven in Swung-1, te wijzigen van zoab in tweelaags zoab. Genoemde leden hadden daarom behoefte aan preciezere informatie over de ontwikkelingen ten aanzien van stil asfalt en de implementatie daarvan in het reken- en meetvoorschrift.

De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen hoeveel dB geluidsreductie zoab vlak na de aanleg en gemiddeld over de levensduur geeft en hoe dit bij tweelaags zoab en tweelaags zoab-fijn is. Als uitgegaan wordt van een fysieke levensduur van tien à twaalf jaar, wat is dan het verschil in gemiddelde geluidsreductie tussen tweelaags zoab, tweelaags zoab-fijn en zoab? Ook vroegen deze leden naar het verschil in kosten voor de aanleg van zoab versus tweelaags zoab.

Kort na aanleg zijn de geluidreducties van zoab, tweelaags zoab en tweelaags zoab-fijn ten opzichte van dicht asfaltbeton (DAB) respectievelijk 4, 6 en 7 dB. Gemiddeld over de levensduur zijn de reducties respectievelijk 2½, 5 en 6 dB. Het betreffen getallen die betrekking hebben op een gemiddelde situatie op een rijksweg met een maximumsnelheid van 120 km/uur. Bij andere snelheden of andere verhoudingen tussen zwaar en licht verkeer, zullen er andere geluidreducties optreden. Het product tweelaags zoab fijn is nog niet vrijgegeven door Rijkswaterstaat. Daarom is er nog weinig ervaring mee en zijn er geen betrouwbare kostenkentallen van bekend. Als alleen naar de aanlegkosten wordt gekeken, is tweelaags zoab 20% duurder dan gewoon zoab. De gemiddelde jaarlijkse onderhoudskosten zijn echter 70% hoger. Totaal over de levenscyclus bezien, kost tweelaags zoab naar verwachting dan ook ongeveer anderhalf keer zoveel als gewoon zoab.

De leden van de ChristenUnie-fractie stelden dat tweelaags zoab ook in één keer kan worden gelegd met een nieuwe in Duitsland ontwikkelde asfalteermachine, waardoor de aanlegkosten worden gereduceerd.

Met de door de leden van de ChristenUnie-fractie genoemde asfalteermachine worden niet de aanlegkosten gereduceerd. De machine is ontwikkeld om tweelaags zoab van voldoende kwaliteit te kunnen aanleggen onder ongunstige omstandigheden zoals bijvoorbeeld bij lage temperaturen. Deze machine wordt ook in Nederland ingezet evenals andere machines die de kwaliteit verbeteren zoals bijvoorbeeld de «Shuttle Buggy». Uiteindelijk is het aan de aannemer om te bepalen welke machines worden ingezet. De wegbeheerder beoordeelt de aannemer op de geleverde kwaliteit en de kosten.

De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen hoe de meerkosten van tweelaags zoab zich verhouden tot de kosten van een scherm met eenzelfde geluidreductie.

De kosten van een scherm dat dezelfde reductie geeft als een stil wegdek, is sterk afhankelijk van de hoogte en afstand waarop de reductie beoordeeld wordt. Bij hoogbouw hebben schermen weinig effect. Dan zijn de meerkosten van tweelaags zoab (ten opzichte van gewoon zoab) in veel gevallen slechts 10 tot 20% van de kosten van een relatief hoog scherm dat een gelijke reductie op de bovenste bouwlaag geeft. Bij laagbouw zal veelal met een laag scherm eenzelfde reductie te halen zijn als met tweelaags zoab. Dan zijn de meerkosten voor tweelaags zoab (ten opzichte van gewoon zoab) circa 30 tot 50% van de kosten van het lage geluidscherm dat eenzelfde geluidreductie geeft. Bij het vergelijken van meerkosten voor een stiller wegdek en die voor een scherm moet overigens ook worden bedacht dat het geluidsbeperkende effect van een stiller wegdek aan beide zijden van de weg optreedt, maar dat van een scherm slechts aan één (de afgeschermde) zijde.

X Artikelsgewijs

Artikel I

Artikel K, artikel 98

De leden van de CDA-fractie hebben gelezen dat de minister van Infrastructuur en Milieu en de wegaanlegger de kosten naar rato verdelen bij saneringsgevallen en bij gekoppelde sanering. De wegaanlegger draagt de kosten die voortvloeien uit het project en de minister draagt de kosten die voortvloeien uit de sanering. Deze leden vroegen een toelichting op dit punt. De kosten van het project kunnen immers ook saneringkosten zijn.

Het betreft hier een aanpassing van een artikel (98) in de Wet geluidhinder dat ziet op andere wegen dan rijkswegen die worden gewijzigd (gereconstrueerd) in het kader van een project aan een rijksweg of hoofdspoorweg. Op de wijziging (reconstructie) en de eventuele sanering van deze wegen blijft de Wet geluidhinder van toepassing. De sanering van deze wegen blijft daarom voor rekening van de Minister van Infrastructuur en Milieu, terwijl de initiatiefnemer de kosten voor de wijziging van de weg voor zijn rekening neemt. Dat is voor de eventuele sanering van de te wijzigen rijksweg zelf, waarop de Wet milieubeheer ziet, inderdaad anders. De saneringskosten daarvoor zijn inderdaad onderdeel van de projectkosten.

Onderdeel M, artikel 104a

De leden van de D66-fractie merkten op dat er weinig aandacht is voor de procedure rond de verhoging van het geluidsproductieplafond. Zij vroegen de regering aan te geven hoe deze procedure in zijn werk gaat, hoe en door wie de financiële doelmatigheidstoets wordt uitgevoerd, en wat de mogelijkheden tot bezwaar zijn. Tevens vroegen zij in te gaan op de regels die worden gesteld voor het toepassen van de criteria genoemd onder artikel 104a, lid 5a en lid 5b.

Een beheerder kan een verhoging van geluidproductieplafonds aanvragen als hij de plafonds niet meer kan naleven met behulp van doelmatige geluidbeperkende maatregelen. In dat geval wordt een verhogingsverzoek in principe ingewilligd, waarbij de mate van de verhoging wel zoveel mogelijk wordt beperkt door middel van de doelmatige geluidbeperkende maatregelen die wel getroffen kunnen worden.

Indien de gevraagde plafondverhoging zou leiden tot een overschrijding van de maximale waarde van de geluidsbelasting, geldt een zwaarder regime. De beheerder zal dan verdergaande maatregelen moeten overwegen om een overschrijding van de maximale waarde te voorkomen. Een voorbeeld is het treffen van maatregelen die financieel niet doelmatig zijn. Zijn dergelijke maatregelen niet uitvoerbaar, dan kan de beheerder een overschrijdingsbesluit aanvragen. Wordt die aanvraag ingewilligd, dan kunnen de plafonds toch zodanig worden verhoogd dat een overschrijding van de maximale waarde kan optreden. Voorts zal in het vijfjaarlijkse actieplan worden nagegaan of de overschrijding kan worden verminderd of beëindigd.

In alle gevallen geldt dat een aanvaardbaar binnenklimaat is gewaarborgd. De beheerder zal daartoe zo nodig gevelmaatregelen moeten treffen.

Er is voorzien in rechtsbescherming om deze aspecten te waarborgen. Een verhoging van het plafond wordt voorbereid met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht), waarbij eenieder zienswijzen naar voren kan brengen. Tegen het besluit staat voor belanghebbenden uiteraard beroep open.

Voor de toepassing van het vijfde lid van artikel 104a Wet geluidhinder zal een licht aangepaste versie worden gehanteerd van het financiële doelmatigheidscriterium, dat in het kader van de plafondsystematiek van de Wet milieubeheer zal worden gebruikt. De aanpassingen zijn van technische aard, en zijn nodig vanwege de andere wettelijke systematiek van de Wet geluidhinder ten opzichte van die van de Wet milieubeheer. De systematiek en uitgangspunten van beide criteria zijn gelijk.

Artikel II

Onderdeel DD, artikel 11.52

In dit artikel lazen de leden van de CDA-fractie dat de term «ter inzage leggen» uit het artikel wordt geschrapt. De termen «voorbereiding» en «het nemen» volstaan omdat de terinzagelegging wordt geacht deel uit te maken van de voorbereiding van het besluit. Omdat het wetsvoorstel een betere bescherming van de burger beoogt, waren deze leden bezorgd over de wijze waarop de burger betrokken wordt bij de geluidproductieplafonds. Deze leden vroegen of het verstandig is om de term «ter inzage leggen» te schrappen. Zij pleitten voor een aanvullende procedure en een terminologie die aangeeft dat het bevoegd gezag verantwoordelijk is voor het actief betrekken van de burgers en vroegen om een reactie van de regering op dit punt.

De term «ter inzage leggen» maakt deel uit van de term «voorbereiding». Artikel 11.52 gaat er dus ook in gewijzigde vorm van uit dat de terinzagelegging van beide besluiten gelijktijdig geschiedt. Door het weglaten van de term «ter inzage leggen» wordt echter het misverstand voorkomen dat alle onderdelen van de voorbereiding altijd exact gelijktijdig moeten plaatsvinden. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet is toegelicht waarom volledige gelijktijdigheid niet altijd mogelijk is. Ook voor de terinzagelegging kan soms een verschil in de tijd noodzakelijk blijken. Daarom is het schrappen van de term «ter inzage leggen» wel gewenst.

De procedure geschiedt met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 11.52, derde lid, juncto artikel 11.32). Daarmee is een, naar het oordeel van de regering, afdoende mate van betrokkenheid van de burgers gewaarborgd.

Artikel II

artikel 11.56

In het zesde lid lazen de leden van de CDA-fractie dat in artikel 11.42 wordt bepaald dat een beheerder die zijn plafond wil wijzigen, bijvoorbeeld om verkeersgroei mogelijk te maken, gekoppeld hieraan de sanering moet uitvoeren (indien nog niet eerder een saneringsplan is ingediend). Deze leden zagen hierin een tegenstrijdigheid, omdat de sanering toch juist dient om verhoging van het plafond te voorkomen. Zij wilden weten of hier wordt beschreven dat sanering ook gekoppeld kan zijn aan verhoging van het plafond.

Allereerst moet worden opgemerkt dat, anders dan de leden van de CDA-fractie lijken te suggereren in de vraagstelling, een beheerder niet naar willekeur kan verzoeken om een verhoging van het plafond om daarmee meer verkeersgroei mogelijk te maken. De wettelijke systematiek werkt juist andersom. Wanneer blijkt dat als gevolg van de verkeersgroei, zonder maatregelen te treffen het plafond op afzienbare termijn zou worden overschreden, dan dient de beheerder nalevingsmaatregelen te onderzoeken teneinde een plafondoverschrijding te voorkomen. Slechts wanneer een plafondoverschrijding zelfs met de inzet van doelmatige maatregelen niet is te voorkomen, kan de beheerder een verzoek tot verhoging van het plafond doen.

Artikel 11.42 heeft betrekking op de situatie waarin de beheerder wil verzoeken om een verhoging van de plafonds voor een wegvak of spoorwegvak waarvoor nog geen sanering is uitgevoerd. De plafondverhoging en het effect van saneringsmaatregelen moeten dan in samenhang worden bekeken. De uitkomst van die beoordeling kan verschillend zijn. Zo kan blijken dat de verhoging niet nodig is, als gevolg van het effect van de saneringsmaatregelen. Zelfs kan een plafondverlaging mogelijk blijken. Omgekeerd kan het zo zijn dat ondanks de te nemen saneringsmaatregelen een verhoging nodig blijkt. Deze verhoging zal dan wel geringer zijn dan zonder de saneringsmaatregelen het geval zou zijn geweest.

artikel 11.60

De leden van de CDA-fractie hebben gezien dat de minister van Infrastructuur en Milieu het bevoegd gezag is voor het vaststellen van saneringsplannen. Tevens wordt geregeld dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door een ieder. Deze leden vroegen de regering om aan te geven hoe geborgd is dat lokaal betrokkenen worden geïnformeerd over de door de minister vast te stellen saneringsplannen, teneinde hun zienswijzen naar voren te kunnen brengen.

artikel 11.61

De leden van de CDA-fractie vroegen of de bevoegdheid tot het wijzigen van een saneringsplan en van de termijn voor uitvoering van een saneringsplan kan worden gelegd op decentraal niveau.

De regering ziet hiertoe geen aanleiding. Het saneringsplan wordt vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu. Dan is het ook aan deze minister om een eventuele wijziging van het saneringsplan te beoordelen. Dat geldt eveneens voor de uitvoeringstermijn, die onlosmakelijk is verbonden met het plan zelf. De bevoegdheid tot vaststelling van de saneringsplannen is weloverwogen op rijksniveau gelegd. Uit het oogpunt van transparantie en doelmatigheid geniet het de voorkeur de bevoegdheid met betrekking tot de besluitvorming inzake de landsdekkende saneringsoperatie voor de rijksinfrastructuur in één bestuurlijke hand te houden. De saneringsoperatie is bovendien te zien als een groot infrastructureel project en is daarom ook opgenomen in het MIRT.

Aanvullend wordt opgemerkt dat saneringsplannen betrekking hebben op wegvakken of spoorbaanvakken. Vaak zullen deze zich uitstrekken tot meer dan een gemeente of meer dan een provincie. Het zou slechts complicerend werken als de beheerder zich tot meerdere bestuursorganen zou moeten wenden voor een beslissing.