Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Aanleiding

De regering besteedt al geruime tijd en uitdrukkelijk aandacht aan de inkomens van de topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke sectoren. De zorg van de Kamer met betrekking tot de hoogte en de ontwikkelingen van de topbeloningen wordt gedeeld. Hierover zijn meerdere malen debatten gevoerd en er zijn maatregelen getroffen. Onder meer zijn de bestuurders in de publieke en semipublieke sectoren opgeroepen de salarissen te matigen, de bezoldigingen die uitstijgen boven het ministersalaris zijn op grond van een wet openbaar gemaakt en het kabinet kent in zijn hoedanigheid van werkgever geen salarissen die uitstijgen boven een bepaald maximum toe aan topambtenaren in Rijksdienst. In aanvulling op de openbaarmaking van topinkomens, heeft de Tweede Kamer uitgesproken dat een normering van salarisniveaus in de semipublieke sectoren gewenst is1. Het toenmalige kabinet deelde de zorgen van de Kamer over sommige topsalarissen en de negatieve beeldvorming die hierdoor ontstaat en heeft aangegeven de motie uit te voeren2. Vervolgens is deze beleidslijn vastgelegd in het Coalitieakkoord «Samen Werken, Samen Leven» van 7 februari 2007.

Met onderhavig voorstel van wet wordt invulling gegeven aan het normeren dan wel maximeren van de inkomens van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Het kabinet hanteert de hoofdregel dat de loonvorming in beginsel het primaat is van de sociale partners. Onderhavig voorstel van wet vormt een uitzondering op deze regel, waarbij uitdrukkelijk geldt dat de normering uitsluitend de topfunctionarissen betreft. Op de werknemers anders dan topfunctionarissen heeft deze normering geen betrekking. In het Coalitieakkoord van 2007 is het beleidsvoornemen geformuleerd dat «de inkomens in de publieke en semipublieke sfeer worden genormeerd, respectievelijk gemaximeerd». In dat akkoord is tevens afgesproken de hoogte van de ontslagvergoedingen te maximeren op één jaarsalaris. In het Regeerakkoord van het huidige kabinet wordt uitgegaan van voortzetten van het ingezette beleid, met dien verstande dat de ontslaguitkeringen worden beperkt tot € 75 000.

Ten behoeve van het beleid voor de topbezoldigingen in de semipublieke sector heeft de Adviescommissie beloning en rechtspositie politieke ambtsdragers en topambtenaren (commissie Dijkstal) op verzoek van de regering een reeks adviezen uitgebracht. In de kabinetsstandpunten op deze adviezen is het beleid gebaseerd dat is uitgewerkt in voorliggend voorstel van wet.

2. Beleid topinkomens in de publieke en semipublieke sector

2.1 Historisch perspectief

De aanleiding voor het normeringsbeleid is gelegen in het economische hoogtij van eind jaren »90 wat leidde tot grote krapte op de arbeidsmarkt. De overheid, inclusief het topmanagement, werd onevenredig zwaar getroffen vanwege het bureaucratische imago, het beperkte loopbaanperspectief en de relatief lage bezoldiging (met name voor topfuncties). De commissie Van Rijn analyseerde de problematiek en adviseerde onder meer de arbeidsvoorwaardenruimte voor de publieke en semipublieke sector substantieel te verruimen.

Naar aanleiding van de hoge lonen in de marktsector en op verzoek van de Kamer3 (motie Rosenmöller) heeft toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties De Vries in 2002 de topsalarissen in de publieke sector onderzocht. Hier was geen sprake van excessen, in tegendeel. Het toenmalige kabinet maakte zich zorgen omdat de bezoldigingspositie van de ambtelijke top en politieke ambtsdragers in belangrijke mate achterliep op relevante deelarbeidsmarkten. Gezien het streven naar een open loopbaansysteem zou dat vooral voor de ambtelijke top een probleem kunnen worden. De commissie Dijkstal kreeg daarop de opdracht over de problematiek advies uit te brengen. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Remkes constateerde in die periode dat de inkomens in de semipublieke sector onvoldoende transparant waren en kondigde maatregelen aan om de openbaarheid van deze gegevens te verbeteren. Dat heeft uiteindelijk geleid tot de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt).

2.2 Wopt

Met de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) is invulling gegeven aan de behoefte om op individueel niveau een jaarlijks overzicht te kunnen geven van de inkomensniveaus en -ontwikkeling in de publieke en semipublieke sector, teneinde het publiek debat over bezoldiging in de publieke en semipublieke sector te stimuleren. Op grond van de Wopt worden de organisaties in de publieke sector en privaatrechtelijke organisaties die uit publieke middelen worden bekostigd, verplicht in hun jaarrekening (het financieel verslagleggingsdocument) belastbare lonen te vermelden voor zover deze het gemiddelde belastbare salaris van een minister te boven gaan. Ook de commissie Dijkstal heeft het belang van de openbaarmaking van topinkomens in haar (eerste) advies onderstreept4.

De Wopt is in 2006 van kracht geworden en in mei 2009 heeft de commissie Dijkstal de evaluatie van deze wet afgerond5. Uit het rapport van de commissie Dijkstal komt het beeld naar voren dat de Wopt aan zijn doelstelling beantwoordt, maar dat op onderdelen verbeteringen kunnen worden aangebracht. Het primaire doel was: realisering van openheid over de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Als nevendoelstelling gold het stimuleren van het publieke debat over topinkomens. Deze doelen zijn gerealiseerd. Door sommigen werd gevreesd dat openbaarmaking van topinkomens zou leiden tot inkomensopdrijving. De commissie stelt vast dat niet is gebleken dat de Wopt een opdrijvend effect heeft. De Wopt regelt slechts de openbaarmaking van uit publieke middelen bekostigde topinkomens en hanteert daarvoor een inkomensgrens. Uit onderzoek van de commissie blijkt dat de topinkomens zich over een langere periode gematigd hebben ontwikkeld. De commissie heeft niet kunnen vaststellen dat de Wopt hierin verandering heeft gebracht. Openbaarmaking is verder een nuttig controle-instrument en komt ook tegemoet aan een maatschappelijke wens. De commissie constateert wel dat de gehanteerde inkomensgrens verwarring wekt, omdat deze in hoogte en in berekeningswijze afwijkt van de in het topinkomensbeleid gehanteerde norm. De commissie stelt dat er geen verschil mag zijn in de norm voor transparantie en de norm waarop het bezoldigingsbeleid is gebaseerd.

2.3 De adviezen van de commissie Dijkstal en de bijbehorende kabinetsreacties

Het vraagstuk van de bezoldiging van politici, hoge ambtenaren en bestuurders in publieke en semipublieke organen is bestuurlijk, juridisch en organisatorisch buitengewoon complex. Bovendien gaat het om grote aantallen organisaties waarvan een deel eerder bewust bestuurlijk op afstand is geplaatst, waarbij de bevoegdheden om in de bezoldiging in te grijpen door de wetgever zijn beperkt, omdat arbeidsvoorwaarden in beginsel door sociale partners worden vastgesteld. Bij het bezoldigingsbeleid voor deze groepen kan niet worden volstaan met het zomaar vaststellen van een maximumsalaris. De vereiste zorgvuldigheid bij het maken van regels en de complexiteit van de juridische en economische consequenties van normering hebben het toenmalige kabinet genoopt om op die punten externe deskundigen om advies te vragen. Hiertoe is een tijdelijke adviescommissie ingesteld.

De Adviescommissie Rechtspositie Politieke Ambtsdragers (commissie Dijkstal) is op 11 december 2002 met zijn werkzaamheden aangevangen. In totaal heeft de commissie zeven adviezen uitgebracht. Op 27 mei 2009 heeft de commissie de laatste twee adviezen uitgebracht. De adviezen van de commissie Dijkstal vormen de blauwdruk voor het topinkomensbeleid in de publieke en semipublieke sector. Navolgend worden de afzonderlijke adviezen kort besproken.

Eerste advies «Over dienen en verdienen»

Tweede en derde advies

Vierde advies «Beloning topfunctionarissen privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen»

In het vierde advies van oktober 2006 stelde de commissie dat bij privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen die zich slechts bezighouden met het behartigen van een publieke taak, de salarissen in beginsel niet hoger mogen zijn dan het (verhoogde) ministersalaris.13 Het toenmalige kabinet was dit met de commissie eens.14 Het huidige kabinet heeft dit advies in onderhavig voorstel van wet verwerkt in de artikelen 1.3, eerste lid, onderdeel a, 2.3, tweede lid, en 2.4.

Vijfde advies «Normeren en waarderen»

Deze criteria zijn niet zwart-wit. Het toenmalige kabinet heeft daarom zelf (deel-)sectoren en organisaties gewogen. De weging van de semipublieke sector en de uiteindelijke indeling waren onderwerp van verschillende brieven aan de Tweede Kamer17 en zijn uitgebreid aan de orde geweest tijdens een Algemeen Overleg met de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 4 september 200818, voortgezet op 26 november 200819. Het resultaat is opgenomen in de bij onderhavig voorstel van wet horende bijlagen.

De norm van 130% van het ministersalaris die de commissie Dijkstal voorstelde, was gebaseerd op het eerste advies van de commissie om het salaris van ministers te verhogen met 30%. Bij brief van 17 februari 200920 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer medegedeeld dat het toenmalige kabinet in verband met de economische crisis heeft besloten af te zien van de voorgenomen verhoging van het ministersalaris. Daarbij is aangegeven dat de grens van 130% van het ministersalaris als norm voor de bezoldiging van topfunctionarissen blijft gehandhaafd, zij het dat die norm niet langer werd uitgedrukt in een percentage van het ministersalaris. Voor 2010 staat dat bedrag gelijk aan € 187 340. Om ontduiking van deze grens tegen te gaan, is in onderhavig voorstel van wet tevens rekening gehouden met andere elementen van de bezoldiging dan het bruto salaris, zoals belastbare onkostenvergoedingen, beloningen betaalbaar op termijn (voornamelijk pensioenpremies) en ontslaguitkeringen.

Het toenmalige kabinet heeft ook voorgesteld de drie bezoldigingsregimes die de commissie Dijkstal adviseert over te nemen. Aflopend in zwaarte zijn de regimes:

• • Bezoldigingsmaximum van € 187 340 (peiljaar 2010), verhoogd met een bedrag voor belastbare onkostenvergoedingen en beloningen betaalbaar op termijn;

• • Sectorale bezoldigingsnorm;

• • Openbaarmakingsverplichting.

Zesde advies «Gewopt en gewogen»

Zevende advies «Normering van ontslagvergoedingen»

Het zevende, en tevens laatste advies van de commissie, handelt over de normering van de ontslagvergoedingen voor bestuurders in de publieke en semipublieke sector.24 Dit advies is gelijktijdig met het zesde advies uitgebracht in mei 2009. In dit advies stelt de commissie dat het niet zo mag zijn dat een ontslagvergoeding het karakter van een regeling of recht krijgt toegemeten bovenop een werkloosheidsuitkering. De commissie kiest als vertrekpunt dat in de hoogte van de bezoldiging van een bestuurder de compensatie voor het risico op ontslag al verdisconteerd moet zijn en dat een vergoeding pas dan gerechtvaardigd is als er sprake is van onvrijwillig ontslag. De hoogte van een ontslagvergoeding stelt de commissie op maximaal één jaarsalaris, van deze norm kan slechts bij hoge uitzondering worden afgeweken.

Om ontduiking van het normeringregime van onderhavig voorstel van wet te voorkomen, stelt het kabinet in navolging van de commissie Dijkstal en het regeerakkoord voor de ontslaguitkeringen op twee manieren te begrenzen. Enerzijds om afspraken over ontslagvergoedingen hoger dan een jaarsalaris te verbieden, anderzijds door afspraken over ontslagvergoedingen hoger € 75 000 te verbieden. Een hogere vergoeding is onverschuldigd betaald. Een eventuele schenking of kwijtschelding van de door de onverschuldigde betaling ontstane vordering is nietig.

3. Doelstelling

De inzet van het kabinet is om de topbezoldigingen in de publieke en semipublieke sector te normeren en te maximeren26. Het kabinet is van mening dat organisaties die een publieke taak hebben en die bekostigd worden met publiek geld, hun bestuurders ordentelijk behoren te betalen. Ordentelijk betekent: evenwichtig, maatschappelijk verantwoord en niet exorbitant. Overigens moet wel rekening worden gehouden met de wens om vacatures te vullen met kandidaten met kwaliteit en met de wens om die mensen ook een redelijke tijd voor de organisatie te behouden. Het is het kabinet ernst om dit goed te regelen voor de overheid, inclusief de zelfstandige bestuursorganen (publiek en privaat) en voor de semipublieke sector. Het kabinet heeft hierbij, als gezegd, niet de bedoeling het primaat van de sociale partners inzake de loonvorming te doorbreken.

Het doel van deze wet is drieledig. In de eerste plaats is het doel van de wet te voorzien in een democratisch gelegitimeerd instrument op basis waarvan normen en verplichtingen kunnen worden opgelegd ten aanzien van de bezoldiging van bestuurders en andere topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Het tweede doel van de wet is af te bakenen welke instellingen en organisaties tot de publieke respectievelijk semipublieke sector worden gerekend en te bepalen wat dat betekent voor het bezoldigingsbeleid voor topfunctionarissen dat de bedoelde sectoren dienen te voeren. Het laatste oogmerk van de wet is te verhinderen dat de instellingen in de publieke en semipublieke sectoren rechtens in staat zijn bovenmatige bezoldigingen toe te kennen. Dit wordt bereikt doordat de wet beperkingen oplegt aan de bevoegdheid van de instellingen in de publieke en semipublieke sector en de topfunctionaris als werknemer bezoldigingen overeen te komen die uitgaan boven het voor die instelling geldende normbedrag.

Onderhavig voorstel van wet heeft geen betrekking op de bezoldiging van politieke ambtsdragers en de leden van de Raad van State, de leden van de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman. Deze bezoldiging is reeds uitputtend wettelijk geregeld, een maximum voegt hieraan niets toe. Ook op andere werknemers dan topfunctionarissen heeft de normering in dit voorstel van wet geen betrekking. Het is niet ongebruikelijk en in bepaalde omstandigheden ook wenselijk dat een functionaris, niet zijnde een hoogst leidinggevende, een beloning ontvangt die uitstijgt boven dat van de hoogst leidinggevende of bestuurder. De redenen hiervoor kunnen onder andere gelegen zijn in de specialistische kennis, buitengewoon talent of (internationale) marktwaarde. De verantwoordelijkheid voor de resultaten van de instelling berust uiteindelijk bij het bestuur van de betreffende instelling. Met het oog op de doelstelling van de instelling en binnen de daartoe gestelde randvoorwaarden dient het bestuur de vrijheid van handelen te hebben om talent aan te trekken tegen de voorwaarden die het acceptabel acht. Het kabinet is van mening dat over de hieraan bestede publieke middelen het bestuur in het openbaar verantwoording dient af te leggen. Maar een algemene inkomensnormering acht het kabinet niet aan de orde.

4. Keuze voor wettelijk kader en nadere overwegingen

De commissie Dijkstal heeft geadviseerd dat aan de sectoren die tot de semipublieke sector worden gerekend slechts normen met betrekking tot de topinkomens kunnen worden opgelegd, indien hiervoor een wettelijke basis bestaat27. Het kabinet is het met deze grondgedachte eens.

Daarnaast gelden dezelfde overwegingen die gegolden hebben voor het wettelijk kader van de Wopt. Om er zeker van te zijn dat de publieke en de semipublieke sector juiste loongegevens openbaar maken, is een verplichting op grond van een wet noodzakelijk. Bovendien vereisen de Grondwet en het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) in relatie tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een wettelijke regeling om openbaarmaking op individueel niveau mogelijk te maken.

Het voorgaande heeft geleid tot de conclusie dat een wet noodzakelijk is om dit onderdeel van het kabinetsbeleid vorm te geven.

4.1 Wettelijke regeling versus zelfregulering

Aan de conclusie om tot wetgeving over te gaan heeft mede ten grondslag gelegen dat de topfunctionarissen en hun werkgevers niet altijd blijk gaven van de op dit punt noodzakelijke terughoudendheid. De commissie Dijkstal heeft onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de topinkomens over de voorafgaande tien jaar. Daaruit is gebleken dat de topinkomens zich gemiddeld genomen niet excessief ontwikkelen, maar wel dat het aantal topfunctionarissen met een salaris dat uitstijgt boven dat van een minister jaarlijks toeneemt28. Ook latere onderzoeken bevestigen deze trend29. Verder heeft de commissie geconstateerd dat er zich incidenteel uitschieters voordoen en dat er bij enkele organisaties zeer hoge salarissen worden toegekend. Zelfregulering heeft de geschetste ontwikkeling niet kunnen voorkomen.

In figuur 1 is de ontwikkeling van het aantal topinkomens bij een constante groei van het ministersalaris te zien. Hieruit blijkt dat er sprake is van een duidelijke opwaartse trend in het aantal topinkomens30.

Figuur 1. Ontwikkeling aantal topinkomens bij constante¹ groei ministersalaris

Beloningen bestuurders zorgsector

Beloningen bestuurders woningcorporaties

Het aantal overschrijdingen37 van de Wopt-norm door bestuurders van woningcorporaties is gestegen van 100 van de circa 950 actieve bestuurders in 2006 naar 115 van de 850 actieve bestuurders in 2007 en 103 van de 800 actieve bestuurders in 2008. De toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie constateerde dat een deel van de bestuurders aanhoudend een beloning ontvangt die hoger ligt dan hetgeen volgens het kader voor de bestuurdersbeloningen in de sector, de Izeboudcode, de maximumbeloning zou kunnen zijn37. Uit een analyse van de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie blijkt dat het om ca. 20% van de bezoldigingen gaat. De gemiddelde bestuurdersbezoldiging in 2008 ten opzichte van 2007 is met ruim 7% gestegen. In 2007 bedroeg de stijging ten opzichte van 2006 ruim 14%.

Uit deze cijfers heeft het kabinet geconcludeerd dat met betrekking tot de bezoldiging van topfunctionarissen niet op zelfregulering kan worden vertrouwd.

4.2 Relatie met CAO

Een collectieve arbeidsovereenkomst (CAO) bevat allereerst en vooral (afspraken over) arbeidsvoorwaarden die overeengekomen zijn tussen een of meer werkgevers(organisaties) en een of meer werknemersorganisaties ten behoeve van een bepaalde groep werknemers. Deze afspraken komen tot stand in het overleg tussen sociale partners. Tot deze arbeidsvoorwaardelijke afspraken behoren afspraken over de bezoldiging. Onderhavig voorstel van wet kent dwingendrechtelijke regels ten aanzien van de hoogte van het salaris. Dat betekent dat deze regels hiermee strijdige afspraken in de CAO doorkruisen. Daarmee wordt in onderhavig voorstel van wet een eenmalige uitzondering gemaakt op het primaat van de sociale partners inzake arbeidsvoorwaarden. In het geval van topfunctionarissen verplicht onderhavig wetsvoorstel om bezoldiging beneden het voorgeschreven maximum overeen te komen, ook als de CAO een hogere beloning mogelijk zou maken. Eventuele met onderhavig voorstel van wet strijdige CAO-afspraken dienen bij voorkeur door sociale partners aangepast te worden, maar als sociale partners dat nalaten, kan een topfunctionaris aan een CAO geen rechten ontlenen als dat strijd met onderhavig voorstel van wet oplevert. Als gezegd heeft onderhavig voorstel van wet geen betrekking op de arbeidsvoorwaarden van andere werknemers dan topfunctionarissen.

5. Strekking van het wetsvoorstel

Onderhavig voorstel van wet richt zich op de hoogste leidinggevenden binnen de publieke- en semipublieke sector. Het kabinet staat een systematiek voor ogen waarmee bezoldigingsbeleid gevoerd kan worden voor topfunctionarissen in de publieke sector en de uit zeer diverse instellingen bestaande semipublieke sector. Hierbij geldt dat naarmate een onderdeel van de semipublieke sector zich dichter bij de publieke sector bevindt, het bezoldigingsbeleid strikter is. Om recht te doen aan de verschillen binnen de semipublieke sector en de verschillende positie ten opzichte van de arbeidsmarkt waarin de onderdelen van de semipublieke sector bewegen en de verschillen met en in de publieke sector, wordt voorzien in drie verschillende bezoldigingsregimes.

5.1 Afbakening

Onderhavig voorstel van wet is van toepassing op de publieke sector door een opsomming van alle krachtens publiekrecht opgerichte rechtspersonen. Voor de semipublieke sector is de reikwijdte van voorliggend voorstel van wet afgebakend door in de wet te benoemen welke sectoren en instellingen tot de semipublieke sector worden gerekend. De afbakening is geschied aan de hand van de in paragraaf 2.3 genoemde criteria die het kabinet heeft ontleend aan het advies «Normeren en waarderen». De uitkomst van de afbakening is neergelegd in de bijlagen bij de voorgestelde artikelen 1.3, 1.4 en 1.5. Met deze bijlagen wordt voorkomen dat over individuele instellingen discussie ontstaat over de toepassing van de criteria. Hieronder wordt kort ingegaan op de criteria.

Ad 1 Rechtspersonen met een wettelijke taak

Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT) zijn instellingen van wie de taken of een deel daarvan bij wet zijn geregeld en die uit een heffing worden bekostigd (zie artikel 91, eerste lid, onderdeel d, van de Comptabiliteitswet 2001). Het kan hierbij gaan om publiekrechtelijke rechtspersonen (bijvoorbeeld zelfstandige bestuursorganen), die in dat geval tot de publieke sector worden gerekend. Niet alle privaatrechtelijke sectoren/organisaties die het kabinet tot de semipublieke sector zou willen rekenen zijn RWT. Dat laat onverlet dat de RWT-status op zich een goed kader biedt voor de indeling in de semipublieke sector: er is een wettelijke taak gedefinieerd.

Ad 2 Inkomsten uit publieke middelen

In de in 2006 van kracht geworden Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) heeft de wetgever het criterium inkomsten uit publieke middelen gehanteerd om te bepalen welke privaatrechtelijke rechtspersonen de topinkomens openbaar moeten maken. Er bestaan echter ook sectoren die het kabinet wel tot de semipublieke sector wil rekenen maar die niet (rechtstreeks) uit publieke middelen zijn bekostigd. Verder kan de relatieve omvang van de inkomsten uit publieke middelen jaarlijks variëren. Ondanks dat het criterium inkomsten uit publieke middelen de semipublieke sector niet volledig afdekt, biedt het, vanwege de relatieve eenvoud en de meetbaarheid, een helder aangrijpingspunt. De inkomsten uit publieke middelen zijn daarom een indicatie dat een sector tot de semipublieke sector behoort. Indien een instelling eenmaal tot de semipublieke sector is gerekend, is een bezoldiging die wordt bekostigd uit private middelen overigens geen grond om toe te staan dat die bezoldiging de krachtens onderhavig voorstel van wet geldende normen overschrijdt.

Ad 3. Publiek belang

Het kabinet is van mening dat het criterium publiek of algemeen belang een inhoudelijk criterium is, op grond waarvan de semipublieke sector in beginsel kan worden afgebakend ten opzichte van de private sector. Het probleem is echter dat het begrip niet eenduidig is, wat de toepassing moeilijk maakt. Het criterium «publiek belang» kan echter een indicatie zijn dat een sector tot de semipublieke sector moet worden gerekend.

Ad 4. Commerciële marktwerking

Sinds jaar en dag wordt de uitvoering van overheidstaken doorgelicht. Soms wordt daarbij de conclusie getrokken dat taken die tot dan toe door de overheid werden uitgevoerd het best aan de markt kunnen worden overgelaten. Indien sprake is van marktactiviteiten in een concurrerende omgeving, is het kabinet van mening dat bij het aanmerken van de sector of instelling als «semipubliek» een kritische afweging opportuun is. Commerciële marktwerking vormt zodoende een contra-indicatie bij het bepalen of een organisatie tot de semipublieke sector behoort.

5.2 Bezoldigingsregimes

Vervolgens zijn de sectoren ingedeeld naar één van de drie bezoldigingsregimes. De keuze voor een regime is niet onveranderbaar. Ontwikkelingen en of voortschrijdend inzicht kunnen er toe leiden dat het kabinet een sector in een zwaarder of lichter regime indeelt. Het kabinet stelt voor de indeling en regimes eens per vier jaar te laten toetsen. Ingrijpende sectorale stelselwijzigingen zijn eveneens reden voor een toets. Deze toets wordt uitgevoerd door het onafhankelijke Adviescollege normeringbeleid bezoldigingen topfunctionarissen (zie hierna paragraaf 9) en vormt input voor nadere besluitvorming.

De volgende drie bezoldigingsregimes zijn gedefinieerd in aflopende zwaarte:

• • Bezoldigingsmaximum van € 187 340 (peildatum 1 januari 2010) plus het werkgeversdeel van de verplichte sociale premies, een gemaximeerde onkostenvergoeding en een gemaximeerde werkgeversbijdrage aan beloning betaalbaar op termijn (pensioen);

• • Sectorale bezoldigingsnorm;

• • Openbaarmakingsverplichting.

Het gedefinieerde bezoldigingsmaximum en de sectorale bezoldigingsnormen zijn alleen van toepassing op «topfunctionarissen» dat wil zeggen: de bestuurders, de hoogste interne toezichthouders, de hoogst leidinggevende functionarissen, of het hoogste managementniveau van een instelling. De politieke ambtsdragers bij rijk, provincies, gemeenten en waterschappen zijn uitgezonderd, omdat hun bezoldiging al elders wettelijk is vastgesteld en daarom niet nader hoeft te worden genormeerd.

De openbaarmakingsverplichting geldt voor alle werknemers in dienst van de instelling van wie de bezoldiging uitstijgt boven het bezoldigingsmaximum van artikel 2.2. Daarnaast moet de bezoldiging van topfunctionarissen en gewezen topfunctionarissen die nog bij de instelling in dienst zijn, altijd openbaar gemaakt worden.

De term normering wordt gebruikt om de bezoldigingsregimes bezoldigingsmaximum en sectorale bezoldigingsnorm samen aan te duiden.

5.2.1 Bezoldigingsmaximum

Het bezoldigingsmaximum is van toepassing op de publieke sector en dat deel van de semipublieke sector dat op zeer korte afstand van de publiek sector staat. Het bezoldigingsmaximum is opgebouwd uit vier posten, te weten:

• 1. de beloning;

• 2. het werkgeversdeel van de sociale premies;

• 3. de belastbare onkostenvergoeding, en

• 4. de beloningen betaalbaar op termijn.

Er is pas sprake van overschrijding van het bezoldigingsmaximum, indien de bezoldiging meer bedraagt dan de som van de in artikel 2.2 genoemde bedragen. Indien overschrijding van het bezoldigingsmaximum wordt veroorzaakt door één van de bovengenoemde onderdelen 1, 3 of 4, kan de overschrijding ongedaan gemaakt worden door verlaging van een of meer van de andere onderdelen. Als bijvoorbeeld op grond van de toepasselijke pensioenregeling het werkgeversdeel van de pensioenpremie hoger is dan het bedrag in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel c, kan de overschrijding van het bezoldigingsmaximum worden voorkomen door de beloning of de onkostenvergoeding lager vast te stellen.

De betrokken minister en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn op grond van het voorgestelde artikel 2.3 gezamenlijk bevoegd om bij uitzondering ontheffing in een individueel geval toe te staan. Indien de voorgenomen uitzondering de publieke sector of een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan betreft, dienen zij dat besluit voorafgaand aan de ministerraad voor te leggen.

Sectoren waarop het bezoldigingsmaximum van toepassing is, dienen tevens de bezoldigingen openbaar te maken overeenkomstig paragraaf 5.2.3 hierna.

5.2.2 Sectorale bezoldigingsnorm

Voor het deel van de semipublieke sector dat wat verder van de publieke sector af staat, geldt een minder zwaar regime dan het hierboven beschreven maximum. De betrokken minister stelt voor dat deel van de semipublieke sector een norm vast die geldt als het maximum van die deelsector. Deze bezoldigingsnorm kan afwijken van het wettelijk maximum. Op de bezoldigingsnorm. worden geen uitzonderingen toegestaan. De brancheorganisaties of individuele instellingen worden jaarlijks in de gelegenheid gesteld om de betrokken minister een voorstel te doen. De betrokken minister houdt rekening met de voorstellen uit de sector, maar hij maakt zijn eigen afweging op basis van de criteria uit de wet. In artikel 3.4 is bepaald dat de minister rekening houdt met de relevante lonen in de publieke sector en de markt, de lonen voor andere functies in de sector (zodat er geen grote afstand met de CAO-lonen ontstaat) en het draagvlak voor dergelijke bezoldigingen.

Ook voor deze categorie krijgt de betrokken minister de bevoegdheid om de instellingen binnen een deelsector te verdelen in klassen en om dan jaarlijks per klasse een plafond voor de bezoldiging voor de topfunctionarissen vast te stellen. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 3.3.

Sectoren waarop een sectorale bezoldigingsnorm van toepassing is, dienen tevens de bezoldigingen openbaar te maken overeenkomstig paragraaf 5.2.3 hierna.

5.2.3 Openbaarmaking

De openbaarmakingsverplichting geldt voor de publieke sector, de delen van de semipublieke sector waarvoor het maximum of een sectornorm geldt en voor die instellingen waarvoor het kabinet normering van de bezoldiging te zwaar acht, maar waarvan openbaarmaking van de bezoldiging in het kader van onderhavig voorstel van wet toch gewenst is.

Voor de openbaarmaking van de bezoldiging van topfunctionarissen bestaat reeds een wettelijk instrument, te weten de Wopt. Die wet – die wordt geïntegreerd in onderhavig voorstel van wet – bestrijkt de publieke en een groot gedeelte van de semipublieke sector. Volgens de Wopt moet elke instelling die overwegend uit publieke middelen is bekostigd, alsmede de woningcorporaties en de aangewezen instellingen (de zorgsector), jaarlijks het belastbaar jaarloon van iedere werknemer op functienaam publiceren, indien dit belastbaar jaarloon uitgaat boven het gemiddeld belastbaar jaarloon van ministers (inclusief een motivering). Deze verplichting blijft met onderhavig voorstel bestaan, zij het dat de grens niet meer het gemiddelde ministersalaris is, maar het bezoldigingsmaximum in de publieke sector en dat niet langer wordt uitgegaan van het belastbaar loon maar van de bezoldiging in de zin van onderhavig voorstel van wet.

Ingevolge onderhavig voorstel van wet moet elke instelling waarop de wet van toepassing is, jaarlijks de bezoldiging van iedere werknemer publiceren, indien de bezoldiging meer bedraagt dan het bezoldigingsmaximum.

Aan het bestaande openbaarmakingsregime wordt toegevoegd de bepaling dat de bezoldiging openbaar wordt gemaakt van iedere topfunctionaris, ongeacht de vraag of de bezoldiging hoger is dan een bepaald bedrag. Deze openbaarmaking geschiedt, anders dan voor de niet-topfunctionarissen, op naam in de verslaglegging. Openbaarmaking op functieniveau zou een verlies aan transparantie opleveren, omdat de naam van topfunctionarissen bij publieke en semipublieke instellingen over het algemeen door de instellingen zelf naar buiten wordt gebracht in de jaarverslaggeving of op de website van de instelling. In paragraaf 10 van deze memorie wordt op de openbaarmaking nader ingegaan.

Bovengenoemde bezoldigingsregimes laten onverlet de verplichting van de ondernemer om ingevolge de artikelen 31d en 31e van de Wet op de Ondernemingsraden om – mede ten behoeve van de bespreking van de algemene gang van zaken van de onderneming – schriftelijke informatie over de hoogte en inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen te verstrekken. Tevens dient hij informatie te verstrekken over de gemaakte afspraken met het bestuur dat de rechtspersoon vertegenwoordigt en het totaal van de vergoedingen, dat wordt verstrekt aan het toezichthoudend orgaan, bedoeld in artikel 24, tweede lid van de Wet op de Ondernemingsraden.

5.3 Aanpassing bedragen

Partijen moeten tijdig kunnen vaststellen of de bezoldiging van een topfunctionaris voldoet aan de vereisten van deze wet. Daartoe moet deze bezoldiging voorafgaande aan het verslagjaar kunnen worden getoetst aan de norm. Om partijen hiertoe in staat te stellen, wordt voorgesteld om eventuele indexering jaarlijks plaats te doen vinden in de maand november van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de norm geldt. Hetzelfde geldt voor de bedragen die gelden voor de klassen waarin de betrokken ministers delen van de semipublieke sector kunnen indelen. De bedragen van het maximum voor de publieke sector worden jaarlijks door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gewijzigd met behulp van de in het voorstel van wet opgenomen rekenregels. Voor de aanpassingen van de overige bedragen dienen de betrokken brancheorganisaties of individuele instellingen in de gelegenheid te zijn om een voorstel te doen toekomen aan de betrokken minister. Deze voorstellen dienen uiterlijk in de maand september van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de norm geldt bij de betrokken minister te zijn ingediend.

5.4 Naleving

Voor een sluitend beleid is het noodzakelijk te voorzien in het toezien op de naleving van het normeringsbeleid en indien nodig in de handhaving ervan. Het sluitstuk van de normering is dat de bevoegdheid van de aangewezen publieke instelling of semipublieke rechtspersoon om bezoldigingen boven het normbedrag toe te kennen wordt beperkt op grond van dit voorstel van wet. Als er dan toch hogere bezoldigingen worden overeengekomen, is dat in strijd met de wet. De hogere bezoldigingen zijn onverschuldigd betaald en dergelijke betalingen kunnen worden ongedaan gemaakt.

Op grond van dit voorstel van wet krijgt de betrokken minister de bevoegdheid om door middel van een last onder dwangsom zowel de instelling als de werknemer te bewegen om gemaakte bezoldigingsafspraken die niet voldoen aan de wet te herzien en verboden betalingen in het uiterste geval daadwerkelijk te ontnemen. In paragraaf 13 wordt de voorgestelde handhavingssystematiek nader toegelicht.

6. Structuur van de wet

7. Reikwijdte van de normering

De semipublieke sector wordt gedefinieerd door het benoemen van de rechtspersonen en instellingen, veelal gegroepeerd in deelsectoren, die tot de semipublieke sector worden gerekend. Hierna wordt de indeling en de weging van de in paragraaf 5.1 genoemde criteria toegelicht.

7.1 OCW-sectoren (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)

Voor alle OCW-sectoren geldt het zwaarste regime van het bezoldigingsmaximum. Uitgezonderd zijn de academische ziekenhuizen, waarvoor de regels betreffende de zorg van toepassing zijn.

Onderwijssectoren

De onderwijssector bestaat uit scholen en andere instellingen in de deelsectoren primair onderwijs, voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs. Sommige onderwijsinstellingen zijn rechtspersoon met een wettelijke taak. Qua bekostiging onderscheiden zich twee soorten instellingen: de bekostigde en de niet-bekostigde instellingen. De bekostigde instellingen worden voor het overgrote deel bekostigd met publieke middelen. De concurrentie met de marktsector is beperkt. De bekostigde instellingen vallen onder het regime van het bezoldigingsmaximum.

Landelijke publieke omroep en Wereldomroep

De landelijke publieke omroep bestaat uit een schakering van organisaties: de omroepverenigingen en de taakorganisaties (NOS, NPS, STER). De Wereldomroep is een zelfstandige taakorganisatie. De verenigingen en taakorganisaties zijn aan te merken als rechtspersoon met een wettelijke taak. De landelijke publieke omroep en Wereldomroep worden voor het grootste gedeelte bekostigd uit publieke middelen. Er is sprake van concurrentie met de marktsector. Het kabinet rekent de sector tot de semipublieke sector waarop het regime van het bezoldigingsmaximum van toepassing is.

Erfgoedsector

De erfgoedsector bevat o.a. de elf regionale historische centra (RHC’s) en de circa twintig door het rijk gesubsidieerde musea. RHC’s zijn openbare lichamen en behoren tot de publieke sector. De rijksmusea zijn aangemerkt als rechtspersoon met een wettelijke taak. Bij de rijksmusea is er in beperkte mate sprake van concurrentie met andere (gemeentelijke, provinciale, particuliere) musea. Rijksmusea worden voor het grootste deel uit publieke middelen gesubsidieerd en vallen om die reden onder het regime van het bezoldigingsmaximum.

Kunstensector

De kunstensector is heel divers. Deelsectoren zijn podiumkunsten, beeldende kunst, vormgeving en bouwkunst, nieuwe media, film en amateurkunst. De mate waarin instellingen worden gesubsidieerd is zeer verschillend. De door het Rijk opgerichte fondsen verlenen op hun beurt subsidies op basis van eigen, door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap goedgekeurde regelingen. Deze fondsen zijn rechtspersoon met een wettelijke taak. Hierbij geldt met betrekking tot de bezoldiging van bestuurders dat het bezoldigingsmaximum van het voorgestelde artikel 2.2 van toepassing is. De fondsen, bedoeld in artikel 1 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid, vallen op grond van het voorgestelde artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a, onder het bezoldigingsmaximum. De overige instellingen zijn aangewezen op de bijlage bij artikel 1.3.

7.2 Groen onderwijs (ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie)

7.3 Energiesector (ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie)

Binnen de regionaal geïntegreerde energiebedrijven is een onderscheid tussen de commerciële energieactiviteiten en het gereguleerde netbeheer.

7.4 Drinkwaterbedrijven (ministerie van Infrastructuur en Milieu)

De openbare drinkwatervoorziening in Nederland wordt beschouwd als een publiek belang. Wettelijk is vastgelegd dat de drinkwaterbedrijven in overheidshanden dienen te zijn. De drinkwaterbedrijven hebben een monopolie voor de levering van drinkwater in een daarbij vastgesteld gebied. Er is voor drinkwater geen sprake van concurrentie. Het kabinet rekent de sector tot de semipublieke sector waarop het regime van het bezoldigingsmaximum van toepassing is.

7.5 Woningcorporaties (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

Het kabinet erkent dat het takenpakket van woningcorporaties vraagt om capabele bestuurders die op de arbeidsmarkt moeten kunnen worden geworven. Het kabinet tekent hierbij echter aan dat het corporatiestelsel dusdanige waarborgen aan de individuele instellingen biedt, dat de risico’s die zij lopen beperkt zijn. Mede daardoor is ook geen sprake van grote individuele risico’s voor bestuurders. Ook heeft het toenmalige kabinet bij zijn principebesluit om de bestuursbezoldigingen bij corporaties te gaan normeren reeds betoogd, dat corporaties maatschappelijke ondernemers zijn. Zij werken met geld dat is bestemd voor goede huisvesting van de zwakkeren op de woningmarkt en niet voor hoge bestuursbezoldigingen. Een matiging op het punt van de bezoldigingen sluit ook aan op de oproep aan corporaties in artikel 24 van Besluit beheer sociale-huursector tot een sobere en doelmatige bedrijfsvoering40.

Op grond hiervan en in het licht van het gevoelen van de Kamer41 stelt het kabinet voor de bestuursbezoldigingen bij corporaties te begrenzen op het bezoldigingsmaximum. Onder dit grensbedrag worden de bezoldigingen verder gedifferentieerd.

7.6 Zorgsector/Volksgezondheid en Jeugd en Gezin (ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)

De zorg- en welzijnssector wordt voor het grootste gedeelte bekostigd door middel van premiegeld en voor een klein deel uit belastingen. De uitvoering is (met uitzondering van de academische ziekenhuizen van openbare universiteiten) bij private instellingen belegd. De instellingen bepalen zelf de arbeidsvoorwaarden en de hoogte van de bezoldiging. Alle deelsectoren met uitzondering van Jeugdzorg worden grotendeels bekostigd uit private middelen. De jeugdzorg wordt indirect bekostigd door het Rijk, namelijk met een doeluitkering van het Rijk voor de decentrale overheden die de daadwerkelijke bekostiging van de instellingen voor jeugdzorg doen. Voor de vrije beroepsbeoefenaren geldt dat zij niet in loondienst zijn maar hun inkomen hebben als resultaat uit hun onderneming.

De zorg- en welzijnssector valt qua zorgaanbieders onder te verdelen in de volgende deelsectoren;

• a. Zorgaanbieders care

  • – Onder andere gehandicaptenvoorzieningen, thuiszorg, verzorgings- en verpleeghuizen, deze organisaties worden grotendeels bekostigd uit AWBZ-premiegelden.

• b. Zorgaanbieders cure

  • – Organisaties die zorg dragen voor op genezing gerichte behandelingen, onder andere ziekenhuizen en academische ziekenhuizen. De cure wordt grotendeels bekostigd uit premiegelden. Die worden op grond van de Zorgverzekeringswet geïnd bij de verzekerden (de nominale premie gaat rechtstreeks naar verzekeraars, de inkomensafhankelijke premie wordt ingehouden door werkgevers ten behoeve van het vereveningsfonds);

• c. Academische ziekenhuizen

  • – De acht academische ziekenhuizen kennen een vergaande vorm van samenwerking met de (medische faculteit) van de universiteit. De academische ziekenhuizen worden voor het overgrote deel bekostigd uit middelen afkomstig van de ziektekostenverzekeringen. Een kleiner deel bestaat uit de rijksbijdrage van het ministerie van OCW bestemd voor onderwijs en onderzoek. Gezien het karakter van de academische ziekenhuizen (in eerste instantie een zorginstelling) wordt aangesloten bij de sectorale bezoldigingsnorm voor de zorginstellingen «cure». De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is gelet hierop de minister die de normering van de topinkomens vaststelt en handhaaft.

• d. Zorgverzekeraars

  • – Organisaties die verzekeringen aanbieden als bedoeld in de Zorgverzekeringswet. Zorgverzekeraars kopen uit dien hoofde zorg in dan wel vergoeden zorgkosten voor hun verzekerden. Hun exploitatiekosten kunnen zij dekken uit de ontvangen premiegelden. Deze organisaties zijn rechtspersoon met een wettelijke taak.

• e. Vrije beroepsbeoefenaren

  • – Zelfstandigen (bijv. medisch specialisten, apothekers, huis- en tandartsen, fysiotherapeuten, etc.). Zij dekken hun exploitatiekosten uit de opbrengsten van de diensten die zij aan hun klanten verlenen.

• f. PGO-organisaties

  • – PGO-organisaties zijn belangenorganisaties van patiënten, gehandicapten en ouderen op het gebied van gezondheidszorg, gezondheidsbescherming, gezondheidsbevordering of maatschappelijke zorg, die instellingssubsidie of projectsubsidie ontvangen krachtens de Kaderwet VWS-subsidies. Ook gesubsidieerde daarmee gelijkgestelde organisaties en organisaties die tot doel hebben de eerder genoemde organisaties te professionaliseren of te ondersteunen worden opgenomen op bijlage 3 bij onderhavig voorstel van wet. Voorbeelden van aan PGO-organisaties gelijkgestelde organisaties zijn: Per Saldo, de belangenvereniging van mensen met een persoonsgebonden budget, de Landelijke Zelfhulporganisatie Ouders van een Overleden Kind en de Vereniging tegen Seksuele Kindermishandeling binnen het Gezin. Voor de PGO-organisaties heeft VWS ongeveer € 30 miljoen begrotingsgeld ter beschikking. Dat geld wordt met ingang van 1 januari 2009 namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verdeeld door de unit Fonds PGO van het agentschap Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG).

• g. Stichting Sanquin Bloedvoorziening

  • – Sanquin is in 1998 ontstaan uit een fusie van de Nederlandse bloedbanken en het Centraal Laboratorium van het Nederlandse Rode Kruis.

  • – Sanquin is op grond van artikel 3 van de Wet inzake bloedvoorziening aangewezen om de behoefte aan bloed, tussenproducten en bloedproducten te ramen, om bloed in te zamelen en om tussenproducten en bloedproducten uit het ingezamelde bloed te bereiden.

• h. Jeugdzorg

  • – Gesubsidieerde organisaties die zich bezig houden met de zorg bij opgroei- of opvoedingsproblemen, of dreigende zodanige problemen, van jeugdigen tot 23 jaar: zorgaanbieders, bureaus jeugdzorg, rechtspersonen die de steunfunctie ten behoeve van bureaus jeugdzorg of zorgaanbieders uitvoeren, rechtspersonen die de vertrouwenspersoon ten behoeve van hun cliënten aan een bureau jeugdzorg en aan zorgaanbieders beschikbaar stellen. De jeugdzorg voor zover vallend onder de minister voor Jeugd en Gezin (voor het Justitiedeel gelden andere regels), wordt indirect bekostigd uit belastinggelden op grond van de Wet op de jeugdzorg. De bekostiging verloopt via een doeluitkering waarmee de provincies en de plusregio’s Amsterdam, Rotterdam en Den Haag de daadwerkelijke bekostiging van de instellingen doen.

• i. Kennisinstituten

  • – Cluster van drie kennisinstituten met instellingssubsidie, te weten: Vilans, Movisie en het Nederlands jeugdinstituut. De drie kennisinstituten krijgen instellingssubsidie. Die dekt een deel van hun exploitatie, daarnaast moeten ze op de markt opdrachten verwerven.

Ad Zorgaanbieders en PGO-organisaties

In principe heeft marktwerking, waarbij bekostiging uit private middelen plaatsvindt, haar intrede in deze sector gedaan. Vanwege het aanwezige publieke belang acht het kabinet het regime van de sectorale bezoldigingsnorm op zijn plaats. Dit geldt voor onderstaande deelsectoren:

• – Zorgaanbieders (care en cure)

• – PGO-organisaties.

Ad Jeugdzorg

Voor Jeugdzorg geldt het regime van bezoldigingsmaximum wegens de bekostiging uit publieke middelen.

Ad Kennisinstituten zorg

Voor de kennisinstituten zorg is afgewogen dat hun situatie zo dicht aanligt bij die van de universiteiten, dat het logisch is om daar eenzelfde regime voor te laten gelden. En de logica gebiedt ook dat een relatief kleinere sector zich aanpast aan bij de relatief grotere. Het kabinet rekent de sector tot de semipublieke sector waarop het regime van het bezoldigingsmaximum van toepassing is.

Ad Zorgverzekeraars

Ad Vrije beroepsbeoefenaren

De vrije beroepsbeoefenaren maken volgens het kabinet duidelijk onderdeel uit van de private sector door de aanwezigheid van commerciële concurrentie. Zij zijn ook niet in loondienst. Op de vrije beroepsbeoefenaren wordt onderhavig voorstel van wet dan ook niet van toepassing. De kostenbeheersing van de door deze groep geleverde diensten verloopt via regelgeving van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Ad Stichting Sanquin Bloedvoorziening

De bezoldiging van de leden van de Raad van Bestuur van de Stichting Sanquin Bloedvoorziening heeft verschillende keren geleid tot vragen vanuit de Tweede Kamer. Daarbij is ondermeer geantwoord dat deze kwestie wordt bekeken vanuit het beheersingsbeleid voor de inkomens van topfunctionarissen in de publieke en de semipublieke sector waarvoor het kabinet regelgeving ontwerpt. Ook is in de antwoorden gemeld dat inmiddels afspraken met Sanquin zijn gemaakt om bij de invulling van komende vacatures de beloningscode toe te passen die in de zorgsector is overeengekomen. De criteria van het advies «Normeren en Waarderen», leiden tot toepassing van onderhavig voorstel van wet op Sanquin. Er is immers sprake van zowel een publieke bekostiging, een publiek belang als van een monopoliepositie inzake de bloedvoorziening. In lijn met het beleid voor de zorgsector wordt in onderhavig voorstel van wet voorgesteld het normeringsregime, zoals dat voor de zorg wordt voorgesteld, toe te passen op Sanquin.

7.7 Dienst Justitiële Jeugdinrichtingen (DJI) (ministerie van Veiligheid en Justitie)

Het personeel werkzaam bij de Justitiële Jeugdinrichtingen valt onder dezelfde CAO als die van het jeugdzorgveld. Om deze reden is ook ten aanzien van de topinkomens aangesloten op het jeugdzorgveld. Het kabinet rekent de sector tot de semipublieke sector waarop het regime van het bezoldigingsmaximum van toepassing is.

7.8 Subsidieontvangende organisaties (ministerie van Buitenlandse Zaken)

Alle in Nederland gevestigde organisaties die een instellingssubsidie ontvangen op grond van de Kaderwet subsidies ministerie van Buitenlandse Zaken of het Subsidiebesluit Buitenlandse Zaken, worden onder de werking van onderhavig voorstel van wet gebracht. De instellingssubsidie is in het Subsidiebesluit Buitenlandse Zaken gedefinieerd als een subsidie ten behoeve van de integrale kosten van de werkzaamheden van een instelling. Daarnaast geldt de wet voor alle in Nederland gevestigde organisaties die voor meer dan 50% van hun jaarinkomsten gesubsidieerd worden door de minister van Buitenlandse Zaken al dan niet tezamen met andere bestuursorganen die tot de centrale overheid behoren. Daarnaast blijft de mogelijkheid bestaan om in afzonderlijke subsidieprogramma’s specifieke inkomensnormen als subsidievoorwaarde op te nemen.

7.9 Staatsdeelnemingen

Met voorliggend voorstel van wet worden bevoegdheden gecreëerd om topinkomens te normeren daar waar dit tot op heden nog niet mogelijk was. In een aantal sectoren of instellingen is echter reeds sprake van privaatrechtelijke bevoegdheden van een minister om het bezoldigingsbeleid vast te stellen en een nieuwe wettelijke basis is hier derhalve niet nodig. Dit geldt in elk geval voor de staatsdeelnemingen, waar de staat als (mede)aandeelhouder reeds op grond van de privaatrechtelijke relatie het recht heeft het bezoldigingsbeleid bij de individuele ondernemingen vast te stellen. De staatsdeelnemingen worden daarom niet onder de reikwijdte van dit voorstel van wet gebracht.

Dat neemt niet weg dat het kabinet de bezoldigingen bij alle staatsdeelnemingen wil normeren. De normering wordt voor de staatsdeelnemingen vormgegeven via de reeds bestaande, privaatrechtelijke aandeelhoudersrelatie tussen de staat en betrokken ondernemingen. De staat heeft als aandeelhouder de bevoegdheid per deelneming een bezoldigingsbeleid vast te stellen. De toenmalige minister van Financiën heeft in 2008 een nieuw beoordelingskader voor bezoldigingsbeleid bij de staatsdeelnemingen gepresenteerd42. Dit kader heeft als belangrijke doelstelling de bezoldigingen bij deze ondernemingen te matigen. Bovendien zal in het bezoldigingsbeleid van iedere staatsdeelneming een bezoldigingsmaximum worden opgenomen. De minister van Financiën heeft op 19 oktober 2010 aan de Tweede Kamer een verslag van de meest recente resultaten van dat beleid gezonden. 43

7.10 Sector onderzoeksinstellingen (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)

De Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO), de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) en, de Koninklijke Bibliotheek (KB) en TNO zijn in het advies Normeren en waarderen alsmede in de kabinetsreactie op dit advies behandeld als een onderdeel van de semipublieke sector. Deze rechtspersonen zijn echter zijn publiekrechtelijke rechtspersonen, omdat zij bij wet zijn ingesteld. Op deze rechtspersonen is op grond van hun publiekrechtelijk karakter het bezoldigingsmaximum van toepassing. In onderhavig voorstel van wet volgt dit uithet voorgestelde artikel 1.2, eerste lid, onderdeel h. Overigens is sinds het aantreden van het huidige kabinet de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verantwoordelijk voor TNO.

7.11 Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie)

Er zijn vier regionale ontwikkelingsmaatschappijen die mede door het Rijk worden bekostigd. Het publieke belang, de publieke bekostiging en het ontbreken van commerciële concurrentie waren voor het toenmalige kabinet aanleiding om in de kabinetsreactie om overeenkomstig het advies van de Commissie Dijkstal de regionale ontwikkelingsmaatschappijen te laten vallen onder het bezoldigingsmaximum. In onderhavig voorstel van wet komt het kabinet hierop terug. De regionale ontwikkelingsmaatschappijen kunnen worden aangemerkt als staatsdeelnemingen en kunnen daarom beter via de voor staatsdeelnemingen geldende kaders worden genormeerd.

7.12 Onderwijskoepels (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)

Naar het oordeel van het kabinet vallen werkgeversorganisaties van tot de publieke en semipublieke sector behorende rechtspersonen niet als zodanig onder de publieke of semipublieke sector. Onderhavig voorstel van wet is daarom niet op dergelijke organisaties van toepassing. Voor de onderwijskoepels wordt echter een uitzondering gemaakt. In hoofdstuk 8 van het Regeerakkoord is opgenomen dat de onderwijsinstellingen worden gekort om hun bijdrage aan adviesraden en instituten te verminderen. Bij deze maatregel wordt onder meer gedoeld op de bijdrage van onderwijsinstellingen aan hun «werkgeversvereniging». Gelet op deze doelstelling heeft het kabinet besloten om de onderwijskoepels onder de werking van onderhavig voorstel van wet te brengen. Om aan te geven dat hieraan niet de door de Commissie Dijkstal voorgestelde criteria ten grondslag liggen, maar de genoemde maatregel in het Financieel kader Regeer- en Gedoogakkoord, zijn de onderwijskoepels opgenomen in een aparte bijlage. De onderwijskoepels vallen, evenals de onderwijsinstellingen, onder het zwaarste regime.

7.13 Uitbreiding toepassing

Ten slotte acht het kabinet het noodzakelijk om in het wetsvoorstel de mogelijkheid te scheppen dat rechtspersonen en organisaties die niet onder de reikwijdte van de artikelen 1.3, 1.4 en 1.5 vallen, zo nodig alsnog bij algemene maatregel van bestuur aan de bijlagen bij genoemde artikelen toe te voegen. Deze uitbreidingsmogelijkheid is nodig omdat de semipublieke sector in beweging is. Wanneer organisaties een wettelijke of publieke taak (gaan) vervullen of bekostiging van deze organisaties middellijk of rechtstreeks gedeeltelijk uit publieke middelen plaatsvindt of heeft plaatsgevonden kan het zo zijn dat rechtspersonen naar de letter niet onder de reikwijdte van de wet zouden vallen. Wanneer naar de bedoeling van de wet het maximum of de norm wel van toepassing zou moeten zijn, kan van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik gemaakt worden, een en ander binnen de grenzen van de delegatiebepalingen in de artikelen 1.3, 1.4 en 1.5, die een vertaling zijn van de eerder in deze memorie genoemde criteria voor de indeling van instellingen in de semipublieke sector en het voor die instelling meest passende regime. Tevens kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere wijzigingen worden aangebracht als de aanduiding van in de bijlage opgenomen organisaties wijzigt of als wettelijke taken van organisaties komen te vervallen, waardoor de betreffende organisaties niet langer tot de semipublieke sector kunnen worden gerekend.

8. Definitie bezoldiging

8.1 beloning

Voorgesteld wordt echter om op onderdelen af te wijken van de indeling uit genoemd artikel 383c, eerste lid, onder handhaving van de begrippen en de uitleg die de praktijk aan die begrippen geeft. Deze afwijkingen worden hieronder toegelicht.

In de in artikel 1.1, onderdeel e, voorgestelde definitie van bezoldiging is ten eerste de uitkering bij beëindiging van het dienstverband niet opgenomen. Opnemen van deze uitkering in de definitie van bezoldiging zou meebrengen dat bij een bezoldiging net onder het maximum, er geen ruimte meer zou bestaan voor een eventuele uitkering bij ontslag. Om die reden wordt de hoogte van een dergelijke uitkering apart genormeerd en gedefinieerd.

Uitgaande van artikel 383c, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is de bezoldiging derhalve: de som van de periodiek betaalde beloningen, beloningen betaalbaar op termijn en de winstdelingen en bonussen. In artikel 1.1, onderdelen e en f worden deze begrippen ten behoeve van onderhavig voorstel van wet nader gedefinieerd.

Zo worden in het voorgestelde artikel 1.1, onderdeel f, de periodiek betaalde beloningen en de winstdelingen en bonussen gezamenlijk gedefinieerd als de «beloning». Op deze wijze wordt duidelijk dat bonussen en vergelijkbare vormen van bezoldiging qua normering hetzelfde worden behandeld als het vaste deel van de bezoldiging.

Door de Raad voor de Jaarverslaggeving wordt onder periodiek betaalde beloningen begrepen45:

• – lonen en salarissen

• – doorbetalingen bij ziekte en vakantie

• – sociale premies (werkgeversdeel van zowel de verplichte als de vrijwillige sociale lasten)

• – vakantiegeld

• – vergoedingen in natura

• – medische verzorging (als onderdeel van vergoeding in natura)

• – terbeschikkingstelling van huisvesting (als onderdeel van vergoeding in natura)

• – ter beschikkingstelling van een auto, (mede) voor privégebruik (als onderdeel van vergoeding in natura)

• – voordelen uit laagrentende leningen (als onderdeel van vergoeding in natura)

• – kostenvergoedingen tenzij deze reële kostenvergoedingen betreffen

• – presentiegelden

• – loonbelasting (of soortgelijke belasting) indien de rechtspersoon deze draagt die is verschuldigd over de verleende aandelenopties.

Onder winstdelingen en bonusbetalingen wordt door de Raad voor de Jaarverslaggeving begrepen46:

• – winstdeling of bonusregeling

• – tantièmes

• – gratificaties

• – stock appreciation rights (SAR’s) of Phantom Stock Opties

• – waarde van de toegekende rechten bij uitoefening (intrinsieke waarde)

• – vergoedingen bij indiensttreding.

Deze overzichten zijn niet uitputtend. Zo wordt de eindejaarsuitkering niet genoemd, maar deze dient zonder twijfel tot de periodiek betaalde beloningen te worden gerekend. Ook ingeval de werkgever de loonbelasting voor zijn rekening neemt over andere posten dan die over verleende aandelenopties, bijvoorbeeld voor een vergoeding in natura, vormt dat loon waarover wordt geheven (de zogeheten brutering) en die tot de periodiek betaalde beloningen moet worden gerekend.

In afwijking van de indeling van de Raad voor de Jaarveslaggeving wordt in de voorgestelde definitie van beloning de tot de periodiek betaalde beloningen behorende belastbare vaste en variabele onkostenvergoeding buiten beschouwing gelaten. De uitzondering betreft het tiende gedachtestreepje in de opsomming van de Raad. Hiervoor is gekozen om deze post, die wel onderdeel is van de bezoldiging in de zin van onderhavig voorstel van wet, op een andere wijze te kunnen indexeren dan de overige onderdelen van de periodiek betaalde beloningen. Ook in geval de werkgever op deze post de hierboven genoemde werkkostenregeling toepast, en de loonbelasting derhalve voor rekening van de werkgever komt, blijft de vergoeding onderdeel uitmaken van de bezoldiging van de topfunctionaris.

Om de aansluiting bij artikel 383c, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek overigens in stand te laten, wordt het onderdeel «door de werkgever verschuldigde verzekeringspremies» apart in de definitie van bezoldiging opgenomen.

Onkostenvergoedingen die normaliter onbelast zijn (dat zijn onder de werkkostenregeling alleen de gerichte vrijstellingen), maken geen deel uit van de periodiek betaalde beloningen. Dat is anders in geval van bijtellingen bij het belastbaar loon voor gebruik van een dienstwoning of een dienstauto. Dergelijke voorzieningen gelden als vergoeding in natura en worden in de financiële verslaggeving gewaardeerd overeenkomstig het toepasselijke fiscale regime, te weten de toepasselijke bijtellingen. Deze voorzieningen worden overeenkomstig de indeling van de Raad voor de Jaarverslaggeving aangemerkt als onderdeel van de periodiek betaalde beloningen. Ook het voordeel dat een topfunctionaris geniet wegens een door zijn werkgever tegen een lage rente of renteloos verstrekte lening, wordt aangemerkt als onderdeel van de periodiek betaalde beloningen.

8.2 beloningen betaalbaar op termijn

De beloningen betaalbaar op termijn worden in artikel 1.1, onderdeel h, afwijkend van het Burgerlijk Wetboek gedefinieerd, in die zin dat buiten twijfel wordt gesteld dat het deel dat wordt verstrekt wegens het beëindigen van een dienstverband niet meetelt bij de bezoldiging, maar bij de uitkering wegens beëindiging van het dienstverband.

Onder beloningen betaalbaar op termijn worden door de Raad voor de Jaarverslaggeving begrepen46:

• – in de winst- en verliesrekening opgenomen pensioenlasten

• – langdurig verlof/sabbaticals

• – jubileumuitkeringen

• – arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (of aanvullingen daarop)

• – betaling bij arbeidsongeschiktheid

• – beloning in verband met een regeling voor vervroegde uitkering, zoals VUT en prepensioen

• – het recht op aanvulling van een sociale uitkering.

Voor zover een werknemer aan beloningen betaalbaar op termijn bijdraagt, is over die bijdrage geen loonbelasting verschuldigd en wordt deze op het belastbaar loon in mindering gebracht. Om ontwijking van de Wopt tegen te gaan, moest een dergelijke bijdrage van de werknemer weer bij het belastbaar loon worden opgeteld met een eventuele bijdrage van de werkgever. Nu in onderhavig voorstel van wet wordt uitgegaan van bruto betalingen, hoeft voor de voorziening ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn slechts rekening te worden gehouden met het werkgeversdeel, omdat anders de werknemersbijdrage twee maal zou worden meegeteld.

De werkgeversbijdrage aan de pensioenvoorziening of andere beloningen betaalbaar op termijn wordt anders behandeld dan het werkgeversdeel van de sociale verzekeringspremies. De werkgeversbijdrage aan de pensioenvoorziening leidt tot een vermogensaanspraak van de werknemer die in stand blijft na beëindiging van de arbeidsrelatie en is daarmee een vorm van bezoldiging. Als deze vorm van bezoldiging niet bij de normering zou worden betrokken, zou de normering kunnen worden ontdoken door een relatief hoge werkgeversbijdrage overeen te komen. Bovendien kunnen partijen over de werkgeversbijdrage aan beloningen betaalbaar op termijn afspraken maken die onderdeel uitmaken van de overeengekomen arbeidsvoorwaarden, terwijl het werkgeversdeel van de sociale verzekeringspremies wettelijk is vastgesteld, zonder dat partijen hier invloed op hebben.

8.3 uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband

In afwijking van artikel 383c, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek wordt in artikel 1.1, onderdeel h, gesproken van uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband. Het tijdstip van betaling is niet relevant en, zoals ook gold voor de openbaarmaking op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wopt, gekeken wordt naar de som van betalingen die in de loop van jaren zijn uitgekeerd, niet alleen de uitkering op het tijdstip van ontslag.

Onder uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband wordt door de Raad voor de Jaarverslaggeving verstaan46:

• – afvloeiingsregelingen

• – golden parachute regelingen

• – kantonrechterformule

• – gouden handdrukken

De beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op beëindiging van het dienstverband maken onderdeel uit van de uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband.

8.4 conclusie

Voor de vraag wat in onderhavig voorstel van wet onder bezoldiging wordt verstaan, wordt aansluiting gezocht bij artikel 383c, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De vier categorieën van bezoldiging worden verdeeld in enerzijds bezoldiging en anderzijds uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband. De bezoldiging bestaat uit de som van de beloning (in grote lijnen de som van de periodieke beloningen en de winstdelingen en bonusbetalingen), de door werkgevers verschuldigde verzekeringspremies, de belastbare vaste en variabele kosten en de beloningen betaalbaar op termijn (waaronder dus niet is begrepen het deel dat betrekking heeft op het einde van een dienstverband). De bezoldiging wordt in onderhavig voorstel van wet genormeerd in de artikelen 2.1, 2.5, 2.6, 3.1, 3.2 en 3.3. De uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband bestaan uit de uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband en de op de beëindiging betrekking hebbende beloningen betaalbaar op termijn. Deze worden genormeerd in de artikelen 2.8 en 3.5.

9. Permanente adviescollege

Op grond van artikel 11 van de Kaderwet adviescolleges worden de voorzitter en leden van het college benoemd bij koninklijk besluit. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties doet de voordracht. Het college wordt ondersteund door een ambtelijk secretariaat overeenkomstig artikel 15 van de Kaderwet adviescolleges.

10. Persoonlijke levenssfeer

Door het verplichte publiceren van de individuele inkomens van de topfunctionarissen kan het (grond)recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals opgenomen in de Grondwet en het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) in het geding zijn. Daarnaast stelt Richtlijn 95/46/EG regels betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de bewerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer moet in overeenstemming zijn met de beperkingsclausules zoals verankerd in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Uit artikel 10, eerste lid van de Grondwet vloeit voort dat indien door maatregelen de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt, daarvoor een basis in de wet moet zijn. Daarnaast zullen de beperkingen moeten voldoen aan de eisen van artikel 8 van het EVRM. Dit betekent dat beperkingen alleen mogelijk zijn voor zover die zijn neergelegd in wettelijke maatregelen en deze noodzakelijk zijn in een democratische samenleving ter bescherming van het belang van de nationale veiligheid, de openbare orde of het economisch welzijn van een land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 8, tweede lid, van het EVRM).

Volgens het Europese Hof voor de rechten van de mens houdt de noodzakelijkheidseis van artikel 8, tweede lid, van het EVRM in dat een dwingende maatschappelijke behoefte aan de orde is en dat de maatregel evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel (Gillow/Verenigd Koninkrijk van 24 november 1986, Serie A, nr. 109, & 55). Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de mens dient de beperking van de persoonlijke levenssfeer dus een zwaarwegend maatschappelijk belang te dienen. Met het onderhavige wetsvoorstel streeft het kabinet na dat rekenschap kan worden afgelegd over de gebruikte publieke middelen. De openbaarmaking maakt bovendien deel uit van het instrumentarium waarmee beloningsontwikkeling in de publieke en semipublieke sector geremd wordt en op een maatschappelijk verantwoord niveau wordt gehouden. De openbaarmaking van de individuele bezoldigingen van de topfunctionarissen met functiebenaming is noodzakelijk en gerechtvaardigd.

Bovendien is het doel legitiem. In een democratische samenleving hebben de belastingplichtigen recht om geïnformeerd te worden over het gebruik van overheidsmiddelen. De openbaarmaking zal kunnen bijdragen aan een spaarzamer en doeltreffender gebruik van overheidsgelden. Ook uit het arrest van het Hof van Justitie EG (C-465/00), een Oostenrijkse zaak, blijkt dat de sfeer van inkomensopenbaarmaking Richtlijn 95/46 EG en het EVRM niet in de weg staan aan nationale regelgeving die openbaarmaking voorschrijft van het jaarinkomen van individuele personen, ingeval dit een bepaald plafond overschrijdt, mits dit noodzakelijk en passend is ter bereiking van het door de wetgever nagestreefde doel van een goed beheer van de openbare middelen.

Voor de andere werknemers dan topfunctionarissen bij instellingen waarop onderhavig voorstel van wet van toepassing is, acht het kabinet het gelet op de noodzakelijke openbaarheid voldoende dat bij de openbaarmaking slechts de functiebenaming wordt vermeld. Gelet op het feit dat het bezoldigingsmaximum in de publieke sector wordt gesteld op € 187 340, vermeerderd met de werkgeversbijdrage sociale premies, de belastbare onkostenvergoedingen en het werkgeversdeel van de beloningen betaalbaar op termijn, acht het kabinet het in het kader van de privacybescherming proportioneel dat bezoldigingen die uitgaan boven dat maximum, op functiebenaming openbaar gemaakt moeten worden. Bij de openbaarmaking zullen de functie en de bezoldiging worden vermeld. Ook voor de semipublieke sector acht het kabinet openbaarmaking proportioneel omdat de openbaarmaking alleen die functionarissen zal betreffen die werkzaam zijn bij de private instellingen die worden bekostigd uit publieke middelen of anderszins een publieke taak vervullen. Ook in die sector zal het bij de openbaarmaking om bezoldiging en functiebenaming gaan. Deze wijze van openbaarmaking komt overeen met de openbaarmaking in de Wopt, waarover indertijd het College bescherming persoonsgegevens een positief advies heeft uitgebracht. 50

11. Overgangsrecht

Daarnaast is denkbaar dat de wet van toepassing wordt op een arbeidsovereenkomst als gevolg van het toevoegen van een rechtspersoon of instelling aan de bijlage bij artikel 1.3 of 1.4, de invoering van een differentiatie in normen binnen een deelsector als bedoeld in de voorgestelde artikelen 2.6 en 3.3 of in een extreem geval door het verlagen van het op de instelling van toepassing zijnde normbedrag. Hoewel de opdracht aan de Universiteit Leiden geen betrekking had op deze aanvullende vragen, zijn de in het advies aangegeven criteria wel bruikbaar voor het opstellen van aanvullend overgangsrecht.

Als de wet van toepassing wordt op een rechtspersoon of instelling door wijziging van de bijlage bij artikel 1.3 of artikel 1.4, geldt dat overeenkomsten die zijn afgesloten voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wijziging worden geëerbiedigd. Dat geldt niet als de wijziging van de bijlage van technische aard is, bijvoorbeeld wegens een aanpassing van de aanduiding van de betreffende rechtspersoon of instelling, want de toepassing van de wet op de rechtspersoon of instelling is niet het gevolg van een dergelijke aanpassing.

Indien na inwerkingtreding van de wet toepassing wordt gegeven aan de bepalingen op grond waarvan een lager maximum wordt vastgesteld (artikel 2.5, eerste lid) of een groep rechtspersonen wordt ingedeeld in klassen waarvoor lagere normen gelden (artikelen 2.6, tweede lid, en 3.3, tweede lid) geldt dat indien het lagere bedrag minder is dan de bezoldiging op grond van een op het moment van inwerkingtreden van de wet reeds gesloten overeenkomst, de op grond van die overeenkomst geldende bezoldiging het maximum is. Als de betreffende instelling of rechtspersoon pas na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet wordt toegevoegd aan de bijlage bij artikel 1.3 of artikel 1.4, geldt het tijdstip waarop de betreffende bijlage is gewijzigd. Is het nieuwe bedrag lager dan een reeds overeengekomen bezoldiging, maar die bezoldiging is inwerking getreden na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet of wijziging van de bijlage, dan geldt het lagere maximum. Bij het sluiten van de overeenkomst wisten partijen immers dat de betreffende minister bevoegd was de norm te verlagen of de instellingen in te delen in klassen.

Denkbaar is dat op een rechtspersoon of instelling een indeling in klassen van toepassing is, en de rechtspersoon of instelling bij ongewijzigde criteria in een lagere klasse wordt ingedeeld. Bij voorbeeld een school voor primair onderwijs wordt ingedeeld in klassen op basis van het aantal leerlingen en op een zekere peildatum is het aantal leerlingen zodanig dat de school in een lagere klasse valt. In dat geval daalt het toepasselijke maximum voor de zittende topfunctionarissen van rechtswege, tenzij op grond van het overgangsrecht de betrokken functionaris een hogere bezoldiging is overeengekomen voorafgaand aan de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet. Bij een rechtspersoon of instelling die later op de bijlage bij artikel 1.3 of artikel 1.4 is opgenomen, geldt hetzelfde voor overeenkomsten die voorafgaand aan de opname op die bijlage zijn gesloten.

Ook voor de beperking van de uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband wordt aangesloten bij het tijdstip waarop deze wet op de betrokken rechtspersoon of instelling van toepassing wordt, hetzij het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, hetzij het tijdstip waarop de betrokken rechtspersoon of instelling is toegevoegd aan de bijlage bij artikel 1.3 of artikel 1.4.

12. Accountantscontrole

13. Handhaving

De in onderhavig voorstel van wet voorgestelde normen hebben enerzijds een groot maatschappelijk draagvlak, maar worden door degenen tot wie de normen zich richten, ondanks het soms felle maatschappelijke debat, niet altijd als vanzelfsprekend na te leven aanvaard. De werking van de doelstelling van onderhavig wetsvoorstel staat of valt bij de naleving van de wet door de verantwoordelijken. Als deze in hun verslaggevingsdocumenten niet de gegevens opnemen die de wet voorschrijft en deze gegevens niet zenden aan de betrokken minister of de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dan kunnen zich betalingen in strijd met de wet voordoen. Tevens wordt niet de voorgeschreven openbaarheid bereikt, zodat het beoogde maatschappelijke debat dan niet op de juiste wijze kan worden gevoerd. Daarmee is het voorgestelde stelsel niet geloofwaardig als niet tevens in de handhaving ervan wordt voorzien. Daarom zijn aan het wetsvoorstel enige instrumenten toegevoegd die de naleving van de wet versterken.

Onderhavig voorstel van wet richt zich – als gezegd – zowel tot de instellingen die de bezoldigingen uitbetalen als tot degenen die deze bezoldigingen ontvangen. Daaruit volgt dat ook eventuele handhaving zich richt tot beide groepen. Beide hebben de maatschappelijke verantwoordelijkheid om een bezoldiging overeen te komen die voldoet aan de in onderhavig voorstel van wet gestelde eisen.

Bij de keuze voor de in het voorstel van wet opgenomen handhavingsinstrumenten hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld.

Primair diende een keuze te worden gemaakt tussen strafsancties en herstelsancties. Aan strafsancties kleven in dit verband enkele nadelen. De betrokken instellingen zijn rechtspersoon, zodat gevangenisstraffen niet aan de orde zijn. Het betreft veelal met publieke middelen bekostigde instellingen, waarbij een boete ten koste gaat van de uitvoering van de publieke taken van die instelling en daarmee geen doelmatige besteding van overheidsmiddelen vormt. Als bij de instelling niet voor een straf wordt gekozen, is het uit oogpunt van evenredigheid minder voor de hand liggend om de ontvanger van de te hoge bezoldiging wel te bestraffen. Tot slot moet worden vastgesteld dat een bestraffing op zich niet tot gevolg heeft dat de overtreding wordt beëindigd, in de zin dat de te hoge bezoldiging wordt verlaagd en het teveel betaalde wordt terugbetaald.

Wegens de genoemde nadelen die in dit verband aan strafsancties kleven, is in onderhavig voorstel van wet gekozen voor handhaving door middel van bestuursrechtelijke herstelsancties. Uitgangspunt van een herstelsanctie is het beëindigen van een overtreding, het voorkomen van herhaling of het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Met een herstelsanctie wordt niet beoogd een straf op te leggen, al is denkbaar dat een herstelsanctie door betrokkenen toch als een straf wordt ervaren.

Uitgangspunt is dat de betrokken minister de topfunctionaris en zijn werkgever, zo nodig met een last onder dwangsom, beweegt om betalingen in strijd met de wet ongedaan te maken. Een betaling in strijd met de wet geldt als onverschuldigd betaald en als de last door partijen niet wordt uitgevoerd, kan de betrokken minister de onverschuldigde betaling opeisen. Een en ander is uitgewerkt in de artikelen 5.4 en 5.5. Voor een uitgebreide beschrijving van deze sancties zij verwezen naar de toelichting bij deze artikelen.

14. Administratieve lasten

15. Inwerkingtreding

Deze wet treedt in werking bij koninklijk besluit. Afhankelijk van het tijdstip waarop de parlementaire behandeling is afgerond, zal worden bezien welk tijdstip geschikt is. Om eventuele inwerkingtreding mogelijk te maken op een ander tijdstip dan 1 januari van een kalenderjaar, is voorzien in de mogelijkheid om bij de inwerkingtreding bedragen vast te stellen voor het dan lopende kalenderjaar.

16. Voorlichting

Brief aan doelgroep

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal de verschillende doelgroepen gericht benaderen per brief. Hierbij wordt het adresbestand gebruikt dat ook wordt gebruikt voor het onderzoek topinkomens in de publieke en semi-publieke sector.

Brochure handhaving

Ten behoeve van de handhaving wordt een brochure opgesteld met daarin voorlichting over het te hanteren nalevings- en handhavingsstelsel. Zij bevat onder meer een aantal stroomschema’s en modellen die de beoogde toezichthouders en handhavers ondersteunen in de te ondernemen stappen. Daarnaast is de brochure ook geschreven voor de instellingen waarop deze wet van toepassing is en hun (beoogde) topfunctionarissen, opdat zij kennis kunnen nemen van de eisen van de wet en het (verwachtingen)kader waarbinnen zij afspraken mogen maken.

Website

De ten behoeve van de Wopt opgezette website topinkomens zal worden aangepast aan onderhavig voorstel van wet. Vanzelfsprekend kunnen via de website in de eerste plaats de voorgeschreven meldingen worden gedaan, voor zover deze ingevolge onderhavig voorstel van wet niet bij de vakminister plaats gaan vinden. Daarnaast zal de site voorzien in een continue voorlichting over de achtergronden van deze wet. Zo zullen er de actuele versie van communicatiemiddelen digitaal beschikbaar zijn (bijvoorbeeld actualisaties van de brochure), maar ook de jaarlijkse rapportage zal hier zijn te vinden. Tevens zal er een postbus worden opengesteld voor het indienen van vragen.

Accountants

De voorlichting ten behoeve van de accountants zal in samenwerking met het NIVRA en de onderscheiden vakorganisaties geschieden. Het NIVRA zal aangepaste modellen voor de accountantsverklaring ter beschikking stellen.

17. Adviezen53

Het op grond van artikel 51, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens aan het College bescherming persoonsgegevens gevraagde advies het geleid tot een aanvulling van paragraaf 10 van deze toelichting.

De uitgebrachte adviezen hebben op verschillende punten geleid tot inhoudelijke aanpassingen en verbeteringen van onderhavig voorstel van wet en van deze memorie van toelichting. De aanpassingen zijn zoveel mogelijk verwerkt op de daarvoor geëigende plek. Overigens heeft het kabinet in de uitgebrachte adviezen geen aanleiding gezien om terug te komen op in de hierboven genoemde kabinetsstandpunten gemaakte keuzes.

De samenwerkende centrales overheidspersoneel (SCO) delen de zorg van het kabinet ten aanzien van de topinkomens. Zij hebben evenwel een principieel bezwaar tegen een wet waarmee de overheid eenzijdig ingrijpt in de vrijheid van onderhandelen van sociale partners over de arbeidsvoorwaarden van werknemers. Zij vinden principieel dat alle werknemers, dus ook topfunctionarissen, binnen de diverse publieke en semi-publieke sectoren onder het door sociale partners vastgestelde loongebouw van de desbetreffende sector moeten vallen. Voorts vrezen de SCO dat een dergelijke wet een precedent vormt voor ingrijpen in collectieve onderhandelingen op andere punten. Het voorgaande laat onverlet dat de SCO de noodzaak onderschrijven van een maatschappelijk verantwoorde bezoldiging van topfunctionarissen. Het middel daartoe moet naar het oordeel van de SCO geen wet zijn, maar de uitkomst van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners. Wanneer dan toch een wet wordt ingevoerd, dan zijn de SCO van oordeel dat de wettelijke normering van de bezoldiging van topfunctionarissen alleen van toepassing zou moeten zijn, voor zover er geen sprake is van een collectieve arbeidsovereenkomst, dan wel een op basis van bereikte overeenstemming vastgelegde rechtspositie regeling. De SCO verzetten zich tegen een wettelijke normering van de bezoldiging van andere werknemers dan topfunctionarissen. Naar aanleiding van de opmerkingen van de SCO is op verschillende punten in deze toelichting benadrukt dat met onderhavig voorstel niet wordt beoogd afbreuk te doen aan het primaat van sociale partners, maar dat op dat primaat slechts een uitzondering wordt gemaakt voor de bezoldiging van topfunctionarissen. Het in paragraaf 4.2 neergelegde uitgangspunt dat niet bij CAO kan worden afgeweken van onderhavig voorstel van wet is echter gehandhaafd.

Enkele organisaties hebben bij de consultatie de vraag gesteld naar de toepassing van deze wet ingeval een topfunctionaris tijdelijk buiten Nederland gedetacheerd wordt in een land waar de levensstandaard hoger is dan in Nederland. De vraag is of de betrokkenen in dat geval nog als topfunctionaris in de zin van onderhavig voorstel van wet kan worden aangemerkt. In de meeste gevallen zal dat niet het geval zijn, al was het maar omdat vanuit het buitenland in het algemeen geen leiding kan worden gegeven aan een organisatie die zijn hoofdvestiging in Nederland heeft. Indien de gedetacheerde betrokkene echter blijft voldoen aan de definitie van topfunctionaris, zijn de bepalingen in onderhavig voorstel van wet van toepassing.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1.1

a. verantwoordelijke

Deze definitie komt overeen met de definitie van «verantwoordelijke» uit de Wopt. Deze definitie bepaalt tot wie onderhavige wet zich primair richt. Voor wat betreft de departementen zijn dat de ministers, omdat die verantwoordelijk zijn voor zowel het bezoldigingsbeleid als het opstellen en vaststellen van de financiële verslaggeving. Aangezien in de Wopt de nadruk lag op het verantwoordingsdocument, was in de definitie van ministers verwezen naar artikel 51 van de Comptabiliteitswet 2001 (hierna: Comptabiliteitswet 2001). In onderhavige wet zijn ook de uitgaven relevant, zodat aan die definitie is toegevoegd een verwijzing naar artikel 12 van de Comptabiliteitswet 2001. Bij de provincies, gemeenten, waterschappen en publieke bedrijfsorganisaties zijn dat de dagelijkse besturen van die organisaties. Bij de andere openbare lichamen en de overige rechtspersonen, zowel in de publieke als de private sfeer, is dat het bestuur, onder welke benaming dan ook, dat formeel verantwoordelijk is voor het bezoldigingsbeleid, dan wel voor de vaststelling van de bezoldiging en het opstellen en vaststellen van de financiële verantwoording. Het is daarom ook dat de genoemde besturen in de daarvoor in aanmerking komende gevallen openheid van zaken dienen te geven in de jaarrekening. Langs deze weg geldt dan ook dat, als er binnen een organisatie of rechtspersoon, bedoeld in artikel 1, onderdeel a, onderdeel 6, meerdere organen betrokken zijn bij het vaststellen van het financieel verslaggevingsdocument of het vaststellen van de bezoldigingen, zij allen gehouden zijn de verplichtingen van dit wetsvoorstel na te komen. Voor zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid betreft het veelal de door de wet aangewezen bestuursorganen en voor de privaatrechtelijke rechtspersonen betreft het veelal de directie al dan niet samen met de aandeelhouders. Ten opzichte van artikel 1, onderdeel 6, van de Wopt is het element van verantwoordelijkheid voor de bezoldiging toegevoegd aan de definitie in het voorgestelde artikel 1.1, onderdeel a, onder 6 en 7. Het element opstellen is uit de definitie geschrapt, aangezien de verantwoordelijke voor het vaststellen tevens verantwoordelijk is voor het ontbreken van gegevens in een financieel verantwoordingsdocument en er daarom op moet toezien dat het financieel verantwoordingsdocument juist wordt opgesteld. Artikel 1, onderdeel a, onder 6, van de Wopt is in het voorgestelde artikel 1.1 gesplitst. Artikel 1.1, onderdeel a, onder 6, heeft betrekking op publiekrechtelijke rechtspersonen en artikel 1.1, onderdeel a, onder 7 op privaatrechtelijke rechtspersonen, met dien verstande dat op de bijlage bij artikel 1.3 ook de openbare scholen zijn opgenomen, waarvoor het college van burgemeester en wethouders de verantwoordelijke zijn.

b. topfunctionaris

Onderhavig voorstel van wet richt zich – anders dan de Wopt – tevens tot degenen wier inkomen door onderhavig voorstel van wet wordt genormeerd. Het betreft, zoals in het algemeen deel van deze memorie reeds is aangegeven, een kleinere groep dan degenen wier inkomen op grond van de Wopt openbaar wordt gemaakt. Het inkomen van deze groep wordt niet alleen openbaargemaakt, de hoogte van het inkomen wordt begrensd. Deze groep betreft de hoogste leidinggevenden binnen organisaties waarop de wet van toepassing is. Voor het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie zijn de betreffende functies opgesomd. Bij het Rijk betreft het secretarissen-generaal, directeuren-generaal en inspecteurs-generaal en andere leden van de topmanagementgroep, bedoeld in artikel 7, vierde lid van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en de hoogste militaire functies. Ook zijn opgenomen de (ambtelijke) hoogst leidinggevenden van de in artikel 1 van de Comptabiliteitswet 2001 genoemde overige ambtelijke instellingen die tot de Rijksbegroting horen, te weten het Kabinet van de Koning, de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de kanselarij der Nederlandse Orden en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Tevens zijn hier opgenomen de tot de rechtspersoon Staat behorende zelfstandige bestuursorganen zonder eigen rechtspersoonlijkheid. De personen die het zelfstandig bestuursorgaan vormen, alsmede de leiding van de ambtelijke organisatie worden aangemerkt als topfunctionaris. Bij gemeenten en provincies betreft het gemeentesecretarissen en griffiers. Bij zelfstandige bestuursorganen de leden van de colleges of de raden van bestuur als hoogste uitvoerende organen en – voor zover van toepassing – de raden van toezicht als hoogste toezichthoudende organen, alsmede de dagelijkse leiding direct onder het hoogste niveau. Bij privaatrechtelijke rechtspersonen gaat het om de leden van de raad van bestuur, leden van de raad van toezicht of de raad van commissarissen, directeuren en dergelijke. Uit de definitie van topfunctionaris volgt dat de titel van de functionaris er niet toe doet, het gaat om de groep van hoogst leidinggevenden binnen een organisatie.

c. partijen

Onder partijen wordt verstaan: degenen die de hoogte van de bezoldiging overeenkomen. Dit zijn de verantwoordelijke en de topfunctionaris. Onder overeenkomen wordt niet alleen bedoeld de bezoldiging als onderdeel van een arbeidsovereenkomst, maar tevens de bezoldiging in geval de topfunctionaris met een aanstellingsbesluit is benoemd. Ook dan vormen elementen van de bezoldiging, zoals inschaling, toeslagen en dergelijke, onderwerp van overleg of onderhandeling. In de artikelen 2.1, vierde lid, en 3.1, vijfde lid, wordt hiervan uitgegaan bij het treffen van een voorziening voor het geval de functie niet wordt uitgeoefend op grond van arbeidsovereenkomst of aanstelling, maar bijvoorbeeld op grond van een inleenovereenkomst met een management-BV. Met het oog hierop is tevens de uitlenende rechtspersoon aangemerkt als partij.

d. dienstverband

Deze term dient als verzamelbegrip voor de ambtelijke aanstelling, de arbeidsovereenkomst en vormen als de hierboven genoemde inleenovereenkomst met een management-BV.

e. bezoldiging, f beloning, g. sociale verzekeringen, h. beloningen betaalbaar op termijn, i. uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband

Zie paragraaf 8 van deze toelichting.

j. financieel verslaggevingsdocument

Ook deze definitie is ontleend aan artikel 1 van de Wopt, zij het dat in de Wopt de term verslagleggingsdocument wordt gehanteerd. Op advies van het NIVRA wordt de term verslaggevingsdocument gehanteerd. Een financieel verslaggevingsdocument in de zin van dit voorstel van wet is in beginsel een jaarrekening in het kader van de jaarverslaggeving. De reikwijdte van het wetsvoorstel strekt zich echter uit over zowel de publiekrechtelijke als de privaatrechtelijke organisaties. In het privaatrecht geldt voor rechtspersonen een eenduidige regeling voor de jaarverslaggeving die is opgenomen in Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek. In het publiekrecht geldt voor publiekrechtelijke rechtspersonen veelal een eigen op de organisatie toegespitste jaarverslaggeving. Voor de Staat, de provincies en de gemeenten wordt verwezen naar de van toepassing zijnde bepalingen in de Comptabiliteitswet 2001, de Provinciewet en de Gemeentewet. Voor de overige rechtspersonen geldt de vangnetbepaling. Wegens deze verschillen en eventueel verschillen in de benaming worden deze documenten geschaard onder het begrip «financieel verslaggevingsdocument».

k. betaling

Met deze definitie van betaling wordt buiten twijfel gesteld dat een afdracht van de werkgever aan de Belastingdienst, een pensioenfonds of eventueel een betaling aan een derde in verband met een loonbeslag, gelden als betalingen aan de betrokken topfunctionaris, zodat de topfunctionaris is gehouden de betaling te retourneren als deze onverschuldigd is betaald. De betrokken minister kan daarmee bij de topfunctionaris alle onverschuldigde betalingen opeisen, ook als de betaling heeft plaatsgevonden aan de Belastingdienst of een derde. Het is aan de topfunctionaris om in de sfeer van de inkomstenbelasting de over de onverschuldigde betaling betaalde belasting terug te krijgen. Tevens wordt als betaling aangemerkt de betaling van de vergoeding aan een management-BV of andere rechtspersoon, in geval het dienstverband door de topfunctionaris wordt uitgeoefend op grond van een inleenovereenkomst of op basis van een andere titel.

m. gelieerde rechtspersoon

Met deze term worden de «dochterondernemingen» van instellingen uit de semipublieke sector aangeduid. De vergelijkbare rechtspersonen uit de publieke sector worden, met uitzondering van de staatsdeelnemingen, met artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b, onder het regime van het bezoldigingsmaximum gebracht. Voor de semipublieke sector geldt een genuanceerder regime. Per gelieerde instelling dient te worden afgewogen of voor deze rechtspersoon de normen uit onderhavig voorstel van wet van toepassing dienen te zijn. Als dat zo is, kunnen deze rechtspersonen worden toegevoegd aan de bijlage bij artikel 1.3 of artikel 1.4. Wel wordt in de artikelen 2.1 en 3.1 bepaald dat de bezoldiging van de topfunctionaris bij de semipublieke instelling die tevens in dienst is bij de gelieerde rechtspersoon, in die twee functies samen niet meer mag verdienen dan de voor de semipublieke instelling geldende norm. Niet onder de definitie van gelieerde rechtspersoon vallen de zogenoemde management-BV’s, waarmee topfunctionarissen zich soms laten inhuren. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de zinsnede «namens de rechtspersoon», waarmee wordt bedoeld dat de invloed door de functionaris wordt uitgeoefend in zijn kwaliteit als functionaris van de rechtspersoon en niet bijvoorbeeld als zelfstandig houder van aandelen van de rechtspersoon waarop de invloed wordt uitgeoefend.

Artikel 1.2

Artikel 1.3

Artikel 1.4

Artikel 1.5

In de bijlage bij dit artikel zijn de rechtspersonen opgenomen waarvan in het kabinetsstandpunt inzake het advies Normeren en waarderen is bepaald dat bij deze rechtspersonen het regime van openbaarmaking overeenkomstig paragraaf 4 voldoende is. Ook deze categorie kan bij algemene maatregel van bestuur worden uitgebreid of beperkt.

Artikel 1.6

Artikel 1.7

Artikel 1.8

Artikel 1.8 komt overeen met artikel 6, zevende lid, van de Wopt, dat aan de Wopt is toegevoegd bij Wet van 10 april 2007 tot wijziging van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens in verband met de bescherming van informatie betreffende veiligheidsmaatregelen (Stb. 2007, 148). Op grond van deze bepaling worden belastbare vergoedingen in verband met getroffen veiligheidsmaatregelen bij de openbaarmaking van de bezoldiging van aangewezen personen niet tot de bezoldiging gerekend57. Zoals reeds is aangegeven in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wopt, zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties slechts beperkt gebruik maken van de bevoegdheid personen aan te wijzen, bijvoorbeeld in geval de getroffen veiligheidsmaatregelen voortvloeien uit een beslissing op grond van het Stelsel bewaken en beveiligen.58 Een verantwoordelijke hoeft in beginsel geen aanvraag in te dienen, omdat de NCTb beschikt over de gegevens betreffende de uitvoering van het stelsel.59 Nu de betreffende vergoeding niet tot de bezoldiging wordt gerekend, hoeft deze niet op grond van de artikelen 4.1 en 4.2 openbaar gemaakt te worden.

Artikel 1.9

Voor de uitleg van het begrip bezoldiging in onderhavig voorstel van wet is aangesloten bij de Richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving. In paragraaf 8 is hierop uitgebreid ingegaan. Denkbaar is echter dat deze Richtlijnen niet op alle vragen antwoord geven. Denkbaar is tevens dat er een praktijk gaat ontstaan waarbij posten worden geboekt ten laste van een ander kalenderjaar dan waarop ze betrekking hebben, teneinde op deze wijze overschrijding van de toepasselijke norm te ontlopen. Ten einde de praktijk handvatten te bieden voor de uitvoering en om ontwijkgedrag tegen te gaan, kan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nadere regels stellen over de uitleg van het begrip bezoldiging of over de wijze waarop een onderdeel van de bezoldiging wordt toegerekend aan een kalenderjaar. Zo is het gebruikelijk om de jaarlijkse in de maand mei te betalen vakantie-uitkering te boeken in het jaar van uitbetalen, hoewel de aanspraak op die uitkering deels wordt opgebouwd in het kalenderjaar dat aan de uitbetaling vooraf gaat. Indien nu een praktijk gaat ontstaan waarin die vakantie-uitkering wordt uitbetaald of geboekt in dat eerdere kalenderjaar, kan dan die praktijk worden bestreden met de in dit artikel bedoelde ministeriële regeling.

Artikel 2.1

Artikel 2.2

Het doel van onderhavig voorstel van wet is de bezoldiging te normeren. De bezoldiging bestaat uit periodieke beloningen, de belaste onkostenvergoedingen en de beloningen betaalbaar op termijn, voor het grootste deel bestaande uit de werkgeversbijdrage in de pensioenpremie. Onderhavig voorstel van wet schrijft inhoudelijk niets voor over de pensioenrechten. De pensioenbijdrage van de werkgever kan variëren om diverse redenen: de inhoud van het pensioenpakket, de waarde van de opgebouwde rechten, het fonds, de verhouding tussen het werkgevers- en het werknemersdeel, leeftijd en andere individuele kenmerken van de werknemer. Op voorhand is daarbij niet te bepalen in welk geval de overschrijding van het bezoldigingsmaximum uitsluitend aan de pensioenbijdrage van de werkgever kan worden toegerekend. In het algemeen gaat de stelling op dat een hogere pensioenbijdrage leidt tot een hogere beloning op termijn, zodat normering van de pensioenbijdrage vanuit de doelstelling van de wet is gerechtvaardigd.

Artikel 2.3

Artikel 2.4

In de kabinetsreactie naar aanleiding van het Advies Beloning topfunctionarissen privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen 60 heeft het toenmalige kabinet aangegeven dat bij privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen dezelfde normen dienen te gelden als bij publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen. Daarbij hoort volgens het kabinet overeenkomstig het advies van de commissie Dijkstal de mogelijkheid om in individuele gevallen in overeenstemming met de ministerraad een hogere bezoldiging dan het bezoldigingsmaximum vast te stellen. Ten aanzien van de privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen was het toenmalige kabinet aanvullend van mening dat een ordelijk bezoldigingsbeleid voor een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan moet worden toegesneden op het gehele bestuur van het zelfstandig bestuursorgaan en niet op individuele personen. Het huidige kabinet wil daarom bepalen dat ten aanzien van een bezoldigingsbeleid waarbij de bezoldiging van het bestuur van een specifiek privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan uitstijgt boven het bezoldigingsmaximum, dit beleid ná advisering door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en toetsing door de ministerraad verder kan worden uitgevoerd door de betrokken minister. De minister van Financiën hanteert een vergelijkbaar uitgangspunt reeds bij De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. Dit kabinetsstandpunt is vertaald in het hier voorgestelde artikel. Aangezien het in deze gevallen gaat om een afwijking van het wettelijke bezoldigingsmaximum, zal dat inkomensbeleid waarbij van die norm wordt afgeweken, in het wettelijke kader moeten worden ingebed. Voorgesteld wordt om het beleid betreffende een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan neer te leggen in een ministeriële regeling. De betrokken minister kan bij ministeriële regeling, in overeenstemming met de ministerraad, een hoger maximum voor de topfuncties bij het privaatrechtelijke zelfstandig bestuursorgaan vaststellen.

Artikel 2.5

Op grond van artikel 2.5, eerste lid, kan de betrokken minister bij ministeriële regeling voor de in artikel 1.2, onderdelen e tot en met h, artikel 1.3, onderdelen a en b, en bijlagen 1 en 2 opgenomen rechtspersonen of instellingen een norm stellen die lager is dan het bedrag van artikel 2.2. Zo heeft de toenmalige minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap al aangekondigd dat in sommige onderwijssectoren een lagere norm dan het bedrag van artikel 2.2 zal gelden. Met deze bepaling heeft de minister een instrument om te voorkomen dat bij sommige instellingen of in sommige sectoren de bezoldiging toegroeit naar de norm, waar thans de gemiddelde bezoldiging aan de top lager is dan het bedrag van artikel 2.2. Het tweede en derde lid komen overeen met artikel 2.3, tweede en derde lid. Het ligt niet voor de hand dat de betrokken minister vaak een dergelijke uitzondering zal toestaan, omdat in dat geval beter het bedrag in het eerste lid kan worden aangepast.

Artikel 2.6

Op grond van artikel 2.6 kan de norm worden gedifferentieerd afhankelijk van onder meer de omvang van de instelling. De betrokken minister deelt de instellingen dan bij ministeriele regeling in overeenkomstig in die regeling uitgewerkte criteria. Het kan daarbij gaan om een opsomming van de instellingen per klasse, maar ook om een uitwerking in objectieve nadere criteria – zoals het aantal leerlingen van een school op een bepaalde peildatum – in het geval dat het ondoenlijk is een regeling te maken waarbij de instellingen worden opgesomd. Uitgangspunt is dat een rechtspersoon of instelling aan de hand van de ministeriële regeling weet welke klasse van toepassing is. De ministeriële regeling bevat een procedure waarbij een instelling kan verzoeken om de indeling te wijzigen. Er kan sprake zijn van een omstandigheid op grond waarvan speciale deskundigheid van de topfunctionaris wordt gevergd, waardoor op een ander segment van de arbeidsmarkt moet worden geworven dan gebruikelijk. Het gaat dan om uitzonderlijke gevallen, waarbij de betreffende instelling moet aantonen dat afwijking van de indeling en de bijbehorende norm noodzakelijk is. Het ligt niet voor de hand dat de betrokken minister vaak een dergelijke uitzondering zal toestaan, omdat in dat geval beter de indeling in klassen kan worden aangepast.

Artikelen 2.7 en 3.4

Artikelen 2.8 en 3.5

Artikel 3.1

Dit artikel legt aan partijen de verplichting op om geen hogere bezoldiging overeen te komen dan het door de betrokken minister vastgestelde bedrag. Eventuele betalingen die hoger zijn, zijn op grond van artikel 1.6 onverschuldigd betaald. In het tweede lid is bepaald dat, als de norm binnen een sector is gedifferentieerd naar de omvang van de verschillende instelling, geen bezoldiging overeen mag worden gekomen die hoger is dan het voor die instelling geldende norm. Het derde tot en met zesde lid komen overeen met artikel 2.1, tweede tot en met vijfde lid.

Artikel 3.2

Artikel 3.3

Artikelen 4.1 en 4.2

Ten opzichte van artikel 6, eerste lid, van de Wopt is de werking van het voorgestelde artikel 4.2, eerste en tweede lid, uitgebreid. Waar artikel 6 van de Wopt alleen een regeling bevatte voor deeltijders, is de werking in artikel 4.2, tweede lid, uitgebreid tot degenen met een dienstverband korter dan het kalenderjaar, en degenen die voor een periode langer dan twaalf maanden worden ingehuurd met een andere constructie dan een aanstelling of een arbeidsovereenkomst.

Artikel 5.1

Op grond van deze bepaling kan de betrokken minister toezichthouders aanwijzen. Deze bevoegdheid komt overeen met artikel 10 van de Wopt. De toezichthouders kunnen ambtenaar zijn van het eigen ministerie, maar als dat doelmatig is, ook van een ander ministerie of van een zelfstandig bestuursorgaan dat is belast met het toezicht op het betreffende onderdeel van de semipublieke sector. De toezichthouders beschikken over de bevoegdheden van de artikelen 5:15 en verder van de Algemene wet bestuursrecht en kunnen onder meer in de boeken van de verantwoordelijken nagaan of deze bijvoorbeeld bezoldigingen ten onrechte niet openbaar hebben gemaakt of bezoldigingen in strijd met de wet hebben betaald. Op grond van artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht zijn anderen – verzekeringsmaatschappijen, pensioenfondsen, de accountant van de instelling – verplicht om de toezichthouders inlichtingen te verstrekken.

Artikel 5.2

Artikel 5.3

Artikelen 5.4 en 5.5

De handhaving wordt opgedragen aan de minister die verantwoordelijk is voor het beleidsveld waarop de instelling werkzaam is. Zo is de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie verantwoordelijk voor het agrarisch onderwijs, de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het overig onderwijs. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is verantwoordelijk voor de zorg, inclusief de academische ziekenhuizen. Voor de publieke sector geldt dezelfde systematiek. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd richting provincies en gemeenten. De minister, verantwoordelijk voor de instellingswet van een zelfstandig bestuursorgaan, is de minister die onderhavig voorstel van wet zal handhaven. De minister die verantwoordelijk is voor het met openbaar gezag bekleden van een zelfstandig bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a, is belast met de handhaving jegens die instelling. Voor wat betreft de privaatrechtelijke rechtspersonen van artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b, is de bevoegde minister dezelfde minister als de minister die bevoegd is bij de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon.

Deze minister krijgt de bevoegdheid om door middel van een last onder dwangsom de instelling en de werknemer te bewegen de gemaakte bezoldigingsafspraken te herzien en onjuiste betalingen terug te draaien. Aan door de instelling verbeurde dwangsommen kleven dezelfde nadelen als aan door de instelling te betalen boetes. Daar staat tegenover dat de instelling het zelf in de hand heeft of – na het opleggen van de last – de dwangsom wordt verbeurd. Daar komt bij dat de aard van de overtreding zich slecht leent voor het ongedaan maken ervan door middel van het toepassen van bestuursdwang.

Daarnaast zijn nog twee bepalingen opgenomen voor het geval de last onder dwangsom niet wordt uitgevoerd en geen herziening van de gemaakte beloningsafspraken of terugbetaling van onjuiste betalingen plaats vindt. Hiervan is in ieder geval sprake als de bij de last onder dwangsom opgelegde dwangsommen geheel zijn verbeurd, maar kan al eerder blijken, bijvoorbeeld als partijen aan de minister te kennen geven niet bereid te zijn de last uit te voeren.

Indien de last niet wordt uitgevoerd, bestaat nog maar één manier om de overtreding ongedaan te maken en dat is het ontnemen van de ten onrechte betaalde bedragen. De minister krijgt daarom de bevoegdheid deze bedragen op te eisen. De bedragen worden gehouden door de werknemer, zodat het besluit om deze bedragen op te eisen primair aan de werknemer is gericht. Maar omdat deze betalingen zijn aangemerkt als onverschuldigd betaald, is de werkgever de echte eigenaar. Om dubbele betalingen te voorkomen, wordt voorgesteld te bepalen dat met het besluit van de minister om de betalingen op te eisen het recht van de werkgever vervalt om de betalingen terug te vorderen. Daarmee is ook de werkgever belanghebbende bij het besluit en zal het tevens aan de werkgever moeten worden gericht.

Voor de in artikel 5.5, vierde lid, genoemde verjaring van de onverschuldigde betaling gelden de termijnen van artikel 309 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, dat wil zeggen dat de vordering verjaart vijf jaar nadat de schuldeiser met zowel het bestaan van de vordering als de persoon van de ontvanger bekend is geworden en in ieder geval twintig jaar nadat de vordering is ontstaan. Bij toepassing van artikel 5.5 zal de schuldeiser, in dit geval de werkgever, in het algemeen weten dat het een onverschuldigde betaling betreft en aan wie is betaald. De minister moet dus binnen vijf jaar na betalen een last onder dwangsom opleggen of mededeling doen van het stuiten van de verjaring, om na vijf jaar nog bevoegd te zijn om bedragen op te eisen.

Artikel 5.6

Artikel 7.1

Dit artikel komt overeen met artikel 9 van de Wopt. Toegevoegd is de melding van de door de verschillende ministers getroffen handhavingsmaatregelen. De gegevens die op grond van artikel 4.1, eerste en tweede lid, openbaar gemaakt en gemeld moeten worden, worden slechts in het overzicht opgenomen, indien zij op grond van artikel 4.2 ook openbaar moeten worden gemaakt omdat de bezoldiging hoger is dan het bezoldigingsmaximum of omdat sprake is van een onverschuldigde betaling. Hiervoor is gekozen, omdat onder de definitie van topfunctionaris met name in het onderwijs veel personen zitten die veel minder verdienen dan het bezoldigingsmaximum. De gegevens over dergelijke topfunctionarissen zijn beleidsmatig niet van belang en zouden de omvang van het overzicht onhanteerbaar maken.

Artikel 7.3

Dit artikel bevat het overgangsrecht. Het overgangsrecht is hierboven reeds toegelicht in paragraaf 11. Een bezoldiging die in strijd is met artikel 2.2 of artikel 3.2 kan slechts worden verhoogd als die verhoging en de wijze van berekening reeds vast staan bij de inwerkingtreding van deze wet. Een verhoging in strijd met dit artikel is onverschuldigd betaald en op een dergelijke betaling kan de betrokken minister de maatregelen van de artikelen 5.4 en 5.5 toepassen.

Artikel 7.5

Dit artikel komt overeen met het overgangsrecht van artikel 12 van de Wopt.

Artikel 7.7

De in de Drinkwaterwet opgenomen mogelijkheid om de topinkomens te normeren kan met de invoering van onderhavig voorstel van wet komen te vervallen.

Artikel 7.8