Nr. 4 ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERS

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 november 2010 heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Koşer Kaya en Van Hijum tot wijziging van de Ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (Wet normalisering rechtspositie ambtenaren), met memorie van toelichting.

De Afdeling maakt in de punten 2 tot en met 5 van dit advies een aantal opmerkingen over de betekenis van het «normaliseringsproces» en over de bijzondere positie van de overheid en van ambtenaren als dienaren van het algemeen belang. Vanwege de samenhang tussen deze adviespunten worden deze opmerkingen, in afwijking van de gebruikelijke adviesstijl, niet afgesloten met afzonderlijke conclusies; de conclusie alsmede de aanbeveling van de Afdeling staan aan het eind van advies.

1. Samenvatting van het advies

Allereerst bespreekt het advies het proces van «normalisering» van de ambtelijke arbeidsverhoudingen en rechtspositie, omdat het voorstel als laatste stap in dit proces wordt geplaatst. Door dit proces is de verhouding tussen overheidswerkgever en ambtenaar gelijkwaardiger geworden en is deze verhouding meer gelijkenis gaan vertonen met die in de particuliere sector. Het doel van dit proces is evenwel nooit geweest om de rechtspositie van de ambtenaar volledig te normaliseren: het uitgangspunt bleef gehandhaafd dat werkgevers en werknemers bij de overheid dienstbaar en daarmee ondergeschikt zijn aan het algemeen belang zoals daaraan door regering en Staten-Generaal telkens opnieuw inhoud wordt gegeven. Dit blijkt uit het feit dat het resultaat van het arbeidsvoorwaardenoverleg tussen de overheid als werkgever en de ambtenaren uiteindelijk eenzijdig wordt vastgelegd.2 In die zin heeft het proces van «normalisering» tot nu toe de kenmerken van een zekere simulatie.

De Afdeling merkt op, dat de initiatiefnemers niet zozeer een vervolgstap in het proces van «normalisering» zetten, maar een andere weg lijken in te slaan. Dit roept de vraag op of met het introduceren van een tweezijdige arbeidsovereenkomst niet een noodzakelijke randvoorwaarde van dit proces – namelijk de dienstbaarheid en daarmee de ondergeschiktheid aan het algemeen belang – wordt losgelaten?

De Afdeling is van mening dat de positie van de overheid wezenlijk verschilt van die van een werkgever in de private sector. Dat heeft consequenties voor de taak van de overheid als werkgever. Het eigene van de overheid in een democratische rechtsstaat als de onze is, dat zij het algemeen belang nastreeft en dat al haar optreden democratisch gelegitimeerd dient te zijn. Zij beschikt als enige over de bevoegdheid geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken en te beschermen, hen te verplichten belasting te betalen of dienstplicht te vervullen. Zij kan haar taak niet verzaken, zoals een bedrijf wel op enig moment zijn bedrijfsactiviteiten kan staken of andere markten kan zoeken. De overheid heeft ook geen klanten, cliënten of consumenten, maar staat in een democratisch-rechtsstatelijke verhouding tot burgers. De overheid kan niet kiezen voor een ander volk of voor andere kerntaken;3 dit komt tot uiting in het adagium «publiek recht is publieke plicht». Van zijn kant kan de burger zich niet onttrekken aan de overheid die over hem is gesteld.

Dat gegeven stelt bijzondere eisen aan de ambtelijke rechtspositie en aan het ambtelijk functioneren in de zin van democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn en integriteit. Dat is de meest principiële reden geweest waarom in het verleden de ambtenaar een bijzondere rechtspositie heeft gekregen. De Afdeling merkt op dat de initiatiefnemers niet dragend motiveren, dat deze overwegingen thans geen opgeld meer doen. Een verwijzing naar «de huidige tijdgeest», waarvan de toelichting gewag maakt,4 volstaat in dit opzicht niet.

De Afdeling adviseert nader te motiveren of een tweezijdige arbeidsovereenkomst zich verdraagt met het normatieve uitgangspunt dat werkgever en werknemer bij de overheid ondergeschikt zijn aan het algemeen belang, zoals daaraan door regering en Staten-Generaal telkens weer opnieuw concreet invulling wordt gegeven. Ervan uitgaande dat de initiatiefnemers, blijkens hun voorstel, daartoe mogelijkheden zien, rijst de vraag: kan er met wat wordt voorgesteld wel gesproken worden van een tweezijdige overeenkomst, wanneer één van de partijen de mogelijkheid heeft om eenzijdig daarop een inbreuk te maken? Wat is de meerwaarde van een dergelijke tweezijdige arbeidsovereenkomst waarop de wetgever eenzijdig inbreuk moet kunnen maken ten opzichte van de huidige situatie: materieel tweezijdig overleg dat, bij overeenstemming, formeel eenzijdig door de wetgever wordt vastgesteld?

Wat de reikwijdte van het voorstel betreft: de Afdeling merkt op, dat er niet mee kan worden volstaan om alleen rechterlijke en militaire ambtenaren, notarissen en gerechtsdeurwaarders de ambtelijke status te laten behouden.5 In ieder geval zou ook gekeken moeten worden naar ambtenaren die in een politieke omgeving verkeren of een vertrouwensfunctie bekleden en naar ambtenaren die geweld mogen gebruiken of de vrijheid of bewegingsvrijheid van burgers mogen beperken. Ook zou nagegaan kunnen worden of werknemers die bij de overheid werken en de ambtelijke status nu niet hebben, deze wel zouden moeten krijgen. Aanleiding daarvoor kan zijn dat niet zozeer de functie van de werknemer doorslaggevend is, maar het feit dat werknemers die werken ter vervulling van een bepaalde overheidstaak, handelen in dienst van het algemeen belang en daarin herkenbaar dienen te zijn voor burgers en maatschappelijke organisaties.

De huidige verschillen in honorering van in het bijzonder de topfunctionarissen in de publieke en particuliere sector zullen vermoedelijk mede ten grondslag liggen aan de beperkte mobiliteit tussen beide sectoren. Een «normaliseren» van de ambtelijke honorering naar de «normale» niveaus in de particuliere sector zal mogelijk als een positieve impuls daarop uitwerken. Onduidelijk is of ook deze «normalisering» met het voorstel wordt beoogd. Beoogd of niet: de vraag is of een «normalisering» van de honorering van de ambtelijke (top)functionarissen tegengehouden kan worden in een proces dat nadrukkelijk is gesteld in de sleutel van het toegroeien naar een zo groot mogelijke eenvormigheid van rechtspositie van werknemers in de publieke en de particuliere sector.

Het desgewenst wijzigen van de ambtelijke rechtsbescherming is – zo meent de Afdeling – ook mogelijk zonder dat de eenzijdigheid van de aanstelling wordt afgeschaft. Het advies doet ter zake concrete suggesties. Daarbij worden ook kanttekeningen geplaatst bij de weergave in het voorstel van de kosten van een civielrechtelijke ontslagprocedure in vergelijking tot die in de publieke sector.

De Afdeling acht het aannemelijk, dat invoering van het voorstel tot hogere kosten zal leiden dan die waarvan het voorstel uitgaat.

Ten slotte stelt de Afdeling vast dat het voorstel in de tijd samenvalt met omvangrijke reorganisaties die zijn aangekondigd in de structuur van de rijksdienst en op gemeentelijk en provinciaal niveau. Gelet op deze samenhang adviseert de Afdeling in te gaan op de opportuniteit van het voorstel.

De Afdeling legt een verband tussen enerzijds de bijzondere positie van de overheid en de eisen die in verband daarmee aan ambtenaren moeten worden gesteld en anderzijds de vormgeving van de rechtspositie van ambtenaren. Zij stelt de vraag of de tweezijdige arbeidsovereenkomst daarmee wel verenigbaar is. Wij beantwoorden die vraag bevestigend. Dat ambtenaren toegewijd, loyaal, integer, dienstbaar aan het algemeen belang en bewust zijn van de democratische legitimiteit van de bestuurders waaraan zij ondergeschikt zijn, komt niet doordat hun aanstelling en arbeidsvoorwaarden eenzijdig tot stand komen. Dat komt doordat zij door opvoeding, opleiding, bedrijfscultuur of rolmodellen de normen van het ambtenaarschap hebben verinnerlijkt. Daarom zal het gedrag van ambtenaren niet veranderen als hun rechtspositie grotendeels bepaald wordt door civielrechtelijke arbeidsovereenkomsten.

Wij zien geen dwingend verband tussen de bijzondere positie van de overheid en de juridische vormgeving van de arbeidsrelatie tussen overheidswerkgevers en ambtenaren. Over de vraag of die publiek- dan wel privaatrechtelijk van aard dient te zijn, kan zeer wel na verloop van ruim tachtig jaar sinds de inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 1929 anders worden gedacht dan destijds, terwijl toch consensus blijft bestaan over het eigene van de overheid als dienaar van het algemeen belang en drager van gezag.

Daarbij is de tijdgeest wel degelijk van belang. Eenzijdige vastlegging van arbeidsvoorwaarden, èn de gedachte dat de overheid vrij gemakkelijk, met een beroep op het algemeen belang, een inbreuk moet kunnen maken op overeengekomen arbeidsvoorwaarden, past niet in de huidige tijdgeest. Zo’n inbreuk zou beperkt moeten blijven tot bijzondere situaties, zoals voorzien in de Wet op de loonvorming. De mogelijkheid van toepassing van deze wet geeft echter geen grond om te betwijfelen of de arbeidsverhoudingen waarin met deze wet kan worden ingegrepen wel tweezijdige overeenkomsten zijn. In de private sector staat dat niet ter discussie. Daar is dus ook bij de overheid geen aanleiding toe.

De meerwaarde van de tweezijdige arbeidsovereenkomst is, dat zij meer harmonieuze arbeidsverhoudingen bevordert. Het is ook normaal en doelmatiger.

Ons wetsvoorstel gaat niet over de inhoud van de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren – dat is voorbehouden aan het overleg tussen werkgevers en werknemers – en dus ook niet over wat de Afdeling noemt «de normalisering van de honorering van ambtelijke (top)functionarissen». Wij zien niet in waarom dat een onderdeel van het proces van normalisering van de rechtspositie van ambtenaren zou moeten worden. Wij achten het ook uiterst onaannemelijk, dat als gevolg van ons wetsvoorstel binnen afzienbare tijd een traject zal worden gestart, dat gericht is op het wegnemen van de verschillen tussen de honorering van topfunctionarissen bij de overheid en het bedrijfsleven.

De suggestie die de Afdeling doet met betrekking tot wijziging van de publiekrechtelijke rechtsbescherming van ambtenaren biedt naar ons inzicht onvoldoende soelaas, omdat daarmee de mogelijkheid blijft bestaan, dat ambtenaren – anders dan werknemers in de private sector – tegen àlle ten aanzien van hen genomen besluiten in bezwaar, beroep en hoger beroep kunnen gaan. Daarmee zou de juridisering van de arbeidsrelaties binnen de overheid blijven bestaan.

Met betrekking tot de kosten menen wij, dat die door SEO/Regioplan onaannemelijk hoog zijn begroot. Mèt SEO/Regioplan zijn wij van mening dat ons voorstel in ieder geval structureel besparingen op zal leveren.

Wij zien geen samenhang tussen ons voorstel en de aangekondigde reorganisaties van het openbaar bestuur. Het zou goed zou zijn als beide trajecten zo veel mogelijk gescheiden blijven; en wij denken dat dat ook best kan. De omstandigheid dat het hier een initiatiefwetsvoorstel betreft kan daaraan bijdragen.

2. Het proces van «normalisering»

a. Wat is normaal?

Het uitgangspunt van het voorstel is de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk te doen zijn aan die van werknemers in de particuliere sector. Op deze hoofdregel worden vervolgens enige uitzonderingen gemaakt, namelijk voor die categorieën werknemers bij de overheid, voor wie zwaarwegende overwegingen gelden om deze gelijkschakeling niet van toepassing te laten zijn. Bij deze hoofdregel maken de initiatiefnemers gewag van de vorderingen in dit proces van «normalisering» waarin, aldus de toelichting, nu met het voorstel een laatste stap gezet kan worden.

De term «normalisering» is niet waardevrij: de term suggereert, dat de verhoudingen in de particuliere sector de norm zijn. Daarmee blijft er weinig ruimte over voor de mogelijkheid dat er onder omstandigheden ook daarvan afwijkende arbeidsverhoudingen denkbaar zijn, die beter aansluiten op andere omstandigheden dan die in de particuliere sector gelden, en in die situaties evenzeer normaal en volwaardig zijn voor de betrokken werkgevers en werknemers. Dat kan in het onderhavige voorstel het geval zijn, indien de overheid als werkgever en de ambtenaar als werknemer op wezenlijke punten niet vergelijkbaar zijn met een werkgever en werknemer in de particuliere sector. In dit advies wordt hier uitvoerig op ingegaan, omdat de vraag naar het bijzondere, het eigene van de overheid in vergelijking tot het bijzondere van de particuliere sector van betekenis is voor de afweging om al dan niet een vervolgstap te zetten in het proces van «normalisering».

De Afdeling stelt met de initiatiefnemers vast, dat het proces van «normalisering» inmiddels is voortgeschreden, in het bijzonder vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw. In de toelichting worden als belangrijke stappen van normalisering genoemd:

• – de invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het vereiste van overeenstemming (1989) en van het sectorenmodel (1993);

• – de in het midden van de jaren «90 gestarte «OOW-operatie»: het gefaseerd brengen van het overheidspersoneel onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO, enz.);

• – het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996);

• – de privatisering van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (1996).

De Afdeling constateert dat deze stappen elk afzonderlijk en ook als totaliteit van grote betekenis zijn geweest voor de arbeidsverhoudingen bij de overheid: werkgever en werknemer bij de overheid zijn in een meer gelijkwaardige positie komen te verkeren. Die positie is op onderdelen meer verwantschap gaan vertonen met de positie van en verhouding tussen werkgevers en werknemers in de particuliere sector.

b. Simulatie van de «normalisering»

Arbeidsvoorwaardenoverleg

De Afdeling constateert dat de overheid, hoezeer zij er ook op uit is de arbeidsvoorwaarden na overleg en in overeenstemming met de werknemersorganisaties vorm te geven, in laatste instantie de mogelijkheid heeft behouden om de arbeidsvoorwaarden eenzijdig vast te stellen.

Medezeggenschap

Ook in de ontwikkeling van de medezeggenschap bij de overheid zijn aspecten van de «normalisering» herkenbaar, maar wel nadrukkelijk binnen de randvoorwaarde dat de bevoegdheden van de wetgever worden gerespecteerd.

De Afdeling waardeert het normaliseringsproces op zich positief. Die waardering lijkt echter mede gegrond op het feit dat dit proces met betrekking tot een aantal aspecten tot op heden niet verder is gegaan dan een zekere simulatie van de normalisering. In dat verband wijst de Afdeling in de eerste plaats op het arbeidsvoorwaardenoverleg.

Arbeidsvoorwaardenoverleg

Bij de vastlegging van de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren wordt inderdaad de gang van zaken in de private sector zo veel mogelijk nagebootst. Het is zelfs normaal geworden om te spreken over «cao’s» voor het overheidspersoneel. Maar anders dan in de private sector worden ze, nadat er tussen overheid en centrales van verenigingen van ambtenaren overeenstemming over is bereikt, vervolgens door de overheid eenzijdig vastgesteld in de vorm van publiekrechtelijke voorschriften.

De Afdeling meent dat de overheid formeel altijd de bevoegdheid behoudt om de arbeidsvoorwaarden eenzijdig vast te stellen. Dat is ons inziens – afgezien van een uitzonderlijke mogelijkheid, die wij hierna onder c zullen behandelen – nìet zo.

Wanneer een voorstel strekt tot het invoeren of wijzigen van een regeling met rechten of verplichtingen van ambtenaren – en dat is de harde kern van de arbeidsvoorwaarden – wordt het voorstel niet ten uitvoer gebracht indien daarover geen overeenstemming bestaat met de betrokken sectorcommissie of de ambtenarenvertegenwoordiging in de Raad voor het overheidspersoneelsbeleid. Dit zogenaamde «overeenstemmingsvereiste» is zó uitgewerkt, dat drie van de vier centrales gezamenlijk een vetorecht hebben met betrekking tot het invoeren of wijzigen van de vorenbedoelde rechtspositionele regelingen. De overheid kan dergelijke regelingen dan nìet eenzijdig vaststellen (zie besluit van 13 januari 1997, Stb. 31).

De Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (SCO) menen zelfs, dat deze regeling ook van toepassing is op het onderhavige wetsvoorstel (en op andere wijzigingen van de Ambtenarenwet). Wij menen dat dit tot onaanvaardbare consequenties zou leiden. En dat ook een andere interpretatie van het desbetreffende besluit mogelijk is. Om iedere onzekerheid hierover weg te nemen hebben wij in artikel X van het wetsvoorstel een bepaling opgenomen die de werking van dit besluit op het onderhavige wetsvoorstel uitsluit.

In onze visie zijn werkgevers en werknemers bij de overheid in wezen al te vér gegaan met het overeenstemmingsvereiste. Wij willen dat met ons wetsvoorstel tot normale proporties terugbrengen. Overeenstemming tussen partijen over de inhoud van een (collectieve) arbeidsovereenkomst is volstrekt normaal, maar het kunnen eisen van overeenstemming waar het de publiekrechtelijke randvoorwaarden betreft, is dat niet. Dat geldt voor het Burgerlijk Wetboek, en dat hoort ook te gelden voor de Ambtenarenwet. Belanghebbende organisaties kunnen erover worden gehoord, maar hen komt geen recht op overeenstemming toe.

In ons wetsvoorstel komt dan ook niet langer een delegatiebepaling voor, op basis waarvan een overeenstemmingsvereiste tot stand gebracht kan worden, dat uitgelegd kan worden als mede betrekking hebbend op bij of krachtens de Ambtenarenwet gestelde of te stellen regelen. De Ambtenarenwet dient het domein te zijn van de politiek. Daar staat tegenover dat alles wat betrekking heeft op de rechtspositie van ambtenaren, en niet bij of krachtens die wet geregeld hoeft te worden, zonder enig bezwaar kan worden afgesproken in tweezijdige arbeidsovereenkomsten.

Medezeggenschap

De Afdeling wijst ook op artikel 46d van de Wet op de ondernemingsraden, als gevolg waarvan ondernemingsraden het primaat van de politiek hebben te respecteren. Wij zijn het met die beperking eens. Daarom willen wij er ook niets aan veranderen.

Bij de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren is het in wezen niet anders. Daar krijgt het primaat van de politiek in ons voorstel vorm door het in de Ambtenarenwet handhaven van de regeling van een aantal onderwerpen, dat niet overgelaten kan worden aan de uitkomsten van het overleg tussen werkgevers en werknemers.

c. Conclusie

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat het proces van «normalisering» bij de overheid een ontwikkeling in gang heeft gezet waardoor arbeidsvoorwaarden en aspecten van de rechtspositie gelijkenis zijn gaan vertonen met hetgeen in de particuliere sector gemeengoed is geworden. In de vormgeving van dit proces is evenwel steeds acht geslagen op wezenlijke verschillen tussen een publieke en particuliere werkgever, waardoor er in die zin ook sprake is geweest van een zekere simulatie van de «normalisering».

De Afdeling constateert, dat een dergelijk «normaliseringsproces» bij de overheid allerminst bezwaarlijk is, gelet op de bijzondere positie van de overheid en haar werknemers. Ondanks deze publieke begrenzing heeft het «normaliseringsproces» onmiskenbaar bijgedragen aan evenwichtiger arbeidsverhoudingen bij de overheid. Uit de opstelling van ambtenarenorganisaties, maar ook uit het ambtenarencorps zelf komen geen signalen die erop duiden, dat deze bijzondere randvoorwaarden waarbinnen het proces van «normalisering» zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld, op bezwaren zouden stuiten.

Deze hoofdlijn in het «normaliseringsproces» tot nu toe wordt met het wetsvoorstel doorbroken: de eenzijdige aanstelling voor ambtenaren wordt opgeheven en daarvoor in de plaats komt een tweezijdige arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Daarmee wordt de randvoorwaarde losgelaten waarbinnen het proces van «normaliseren» tot nu toe was ingebed, namelijk dat de wetgever in het algemeen belang eenzijdig arbeidsvoorwaarden moet kunnen opleggen.

De Afdeling adviseert de vraag te beantwoorden of een tweezijdige arbeidsovereenkomst zich verdraagt met het uitgangspunt dat bij de overheid werkgever en werknemer dienstbaar en daarmee ondergeschikt zijn aan het algemeen belang, zoals daaraan door regering en Staten-Generaal telkens weer opnieuw concreet invulling wordt gegeven. Ervan uitgaande dat de initiatiefnemers daartoe mogelijkheden zien, is de volgende vraag: kan er met wat wordt voorgesteld wel gesproken worden van een tweezijdige overeenkomst, wanneer één van de partijen de mogelijkheid moet hebben om eenzijdig daarop een inbreuk te maken, indien het algemeen belang daartoe dwingt? En ten slotte is de vraag: wat is de meerwaarde van een dergelijke tweezijdige arbeidsovereenkomst waarop de wetgever eenzijdig inbreuk kan maken, ten opzichte van de huidige situatie van materieel tweezijdig overleg dat, bij overeenstemming, formeel eenzijdig door de wetgever wordt vastgesteld?

Deze vragen klemmen temeer, nu niet duidelijk is wat het voorstel feitelijk kan toevoegen aan de tot nu toe bereikte resultaten van de «normalisering». Het gaat, zoals gesteld, om een principieel uitgangspunt van de initiatiefnemers: de arbeidsverhoudingen van de ambtenaar moeten gelijk worden aan die van de werknemers in de particuliere sector. De Afdeling zal in de volgende paragraaf hierop nader ingaan.

3. Het algemeen belang en de positie van de wetgever: de eenzijdige aanstelling

a. De overheid als een bijzondere werkgever

Het voorstel is gebaseerd op arbeidsrechtelijke overwegingen: er behoort principieel gelijkheid te bestaan tussen de positie van een werknemer van de overheid en die van een werknemer in de particuliere sector. De overwegingen die in het verleden tot een aparte ambtelijke status aanleiding hebben gegeven,17 worden niet meer relevant gevonden, omdat deze niet meer passen bij de «huidige tijdgeest». Zoals gezegd, is het voorstel de uitdrukking van een principiële keuze voor een gelijkheid in rechtspositie.

De toelichting op deze principiële keuze ziet vooral op de gelijkschakeling tussen de overheidswerknemer en de werknemer in de particuliere sector. In feite is echter de vraag aan de orde of de werkgever aan publieke zijde in een vergelijkbare positie verkeert als de werkgever in de particuliere sector, op grond waarvan een gelijkschakeling van rechtspositie van de werknemer in beide situaties gerechtvaardigd en verantwoord zou kunnen zijn.

In de toelichting wordt onderkend dat de positie van de overheid wezenlijk verschilt van die van een werkgever in de particuliere sector. De overheid is de hoeder van het algemeen belang en zij waakt ervoor dat burgers gelijk behandeld worden. Volgens de toelichting betekent het initiatiefvoorstel dan ook niet dat de overheid zich kan gaan gedragen als een willekeurige marktpartij. Evenmin zal het normaliseren van de ambtelijke rechtspositie tot gevolg hebben dat de overheid als marktpartij de normen en waarden van de markt overneemt; ook in die situatie zal de integriteit van de overheid gewaarborgd dienen te blijven, aldus de toelichting.18

In dit verband is het van grote betekenis, dat burgers ervan mogen uitgaan, dat de overheid handelt vanuit het algemeen belang. Daarin onderscheidt de overheid zich van de particuliere sector, waarin het eigen belang van de onderneming of de instelling domineert. Dit wezenlijke onderscheid is ook daarom van belang, omdat het ongewis is hoe de overheid in de toekomst zal moeten optreden, gelet op onzekere gebeurtenissen en ontwikkelingen. Ervaringen met de recente financiële crisis tonen aan dat de overheid op een wijze heeft moeten optreden die tot voor kort niet voor mogelijk werd gehouden. Bij zoveel ongewisheid over de toekomst en over de handelingen waartoe de overheid mogelijk gedwongen wordt, acht de Afdeling het van groot belang dat burgers er op kunnen vertrouwen dat de overheid en haar ambtenaren bij de maatregelen die dan nodig kunnen zijn, zich laten leiden door overwegingen van algemeen belang.

De Afdeling deelt de mening van de initiatiefnemers dat de positie van de overheid wezenlijk verschilt van die van de overheid in de private sector. Wij zijn het dan ook met vrijwel alles wat de Afdeling hierover opmerkt eens. De overheid is een bijzondere werkgever. En de ambtenaar is een bijzondere werknemer. De vraag is, of zij zó bijzonder zijn, dat de regels van het private arbeidsrecht nìet van toepassing kunnen zijn op arbeidsrelaties bij de overheid. Die vraag beantwoorden wij ontkennend.

De Afdeling merkt op, dat de overheid haar taak niet kan verzaken. Ook daar zijn wij het mee eens. Maar opnieuw wijzen wij erop, dat ambtenaren toch al zózeer als normale werknemers worden beschouwd, dat ook aan hen het stakingsrecht is toegekend. Staken is een eenzijdige actie van werknemers. Die kan geprovoceerd worden door eenzijdig ingrijpen van werkgevers. Reeds daarom is het, sinds de afschaffing van het stakingsverbod voor ambtenaren in 1980, van belang om alle eenzijdige elementen in de verhouding tussen werkgevers en werknemers bij de overheid kritisch te bezien. Niet voor niets is na 1980 het normaliseringsproces ingezet.

b. De ambtenaar als bijzondere werknemer

Al het overheidshandelen vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van politieke ambtsdragers, die op hun beurt verantwoording afleggen aan gekozen volksvertegenwoordigers. Op papier is de democratische legitimatie sluitend geregeld. Feit is echter dat het overgrote deel van het overheidsoptreden dagelijks plaatsvindt door ambtenaren, en dat de politieke controle op hun handelen in individuele gevallen – alleen al om praktische redenen – veelal beperkt blijft tot incidenten.20 De staatsmacht, de behartiging van het algemeen belang, is dus voor een groot deel feitelijk in handen van ambtenaren.21

Vertrouwen in het ambtelijk handelen en symbolen van dat vertrouwen22 (de ambtseed en belofte23 bijvoorbeeld) zijn in dit verband belangrijk om de ambtenaar bewust te doen zijn van diens eigen verantwoordelijkheid. De naleving van de daarin vervatte rechtsstatelijke uitgangspunten voor zijn handelen is een belangrijke voorwaarde voor vertrouwen in zijn handelen. Burgers laten het aan de overheid over «de gezamenlijkheid» te regelen, opdat het «samenleven» van individuen mogelijk wordt. Een samenleven van individuen die erop mogen vertrouwen dat deze «gezamenlijkheid» wordt vormgegeven op een wijze die de individuele belangen overstijgt, omdat dat nu juist het bijzondere van het overheidsoptreden is. De ambtseed en de belofte zijn de uitdrukking ervan dat de ambtenaar vanuit dit besef van algemeen belang optreedt. Daarmee wordt kenbaar gemaakt dat de ambtenaar daarop aangesproken kan worden. Hij is, net zoals de overheid als zijn werkgever, dienstbaar aan het algemeen belang, dat hij niet zelf bepaalt. Regering en Staten-Generaal bepalen wat het algemeen belang naar tijd en plaats inhoudt. Ontdaan van alle franje is dit steeds de ratio geweest van de eenzijdige aanstelling.24 De ambtenaar is dan ook niet in dienst van een minister of burgemeester; hij is dienaar van het algemeen belang, net zoals de minister of de burgemeester dienaar van het algemeen belang is. Met de ambtseed zweert of belooft de ambtenaar niet trouw aan een persoon of functionaris, maar aan het recht («de Grondwet en de wetten des Rijks») of aan de Koning als symbool van de Staat.25

Het functioneren in het algemeen belang houdt in, dat de ambtenaar in een democratische rechtsstaat niet alleen een goede vakman of vakvrouw moet zijn in technisch opzicht; hij moet ook ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef hebben, dat wil zeggen: democratisch besef – het besef te functioneren onder politieke verantwoordelijkheid en in een stelsel van democratische controle –, rechtsstatelijk besef – het vermogen om volgens de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur te handelen – en integriteit – het vermogen om objectief en onpartijdig belangen af te wegen en zich te onthouden van handelingen in de privésfeer waardoor zijn functioneren als ambtenaar in het gedrang kan komen.26

De bijzondere verantwoordelijkheid van de ambtenaar die samenhangt met de macht die hij feitelijk kan uitoefenen, blijkt voorts uit het feit dat de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid tot vereniging, de vrijheid tot vergadering en betoging, en de onaantastbaarheid van het lichaam bij ambtenaren verder kunnen worden beperkt dan bij andere personen,27 uit het feit dat bepaalde delicten alleen kunnen worden gepleegd door ambtenaren (zogenaamde ambtsdelicten)28 en het feit dat burgers bepaalde corruptiedelicten alleen kunnen plegen als zij ambtenaren tot iets proberen te bewegen.29

In de toelichting wordt het beeld opgeroepen dat de ondergeschiktheid van de ambtenaar in deze zin niet meer past bij de huidige «tijdgeest». Het valt te betwijfelen of daarmee recht wordt gedaan aan de grondhouding waarmee veel ambtenaren hun werk doen. In dit verband wijst de Afdeling op het belang van toegewijde ambtenaren die, ongeacht de politieke constellatie, loyaal en integer uitvoering geeft aan hetgeen democratisch gelegitimeerd wordt besloten. Een korps van ambtenaren die ook politieke opdrachten deskundig en professioneel toetsen, zo nodig een tegengeluid laten horen, en zich daarin niet geremd voelen door de vrees van ontslag op willekeurige politieke gronden. Dit was al in 1929 de meest principiële reden om de rechtspositie van de ambtenaar wettelijk te regelen (zie bijlage I bij dit advies over de historische ontwikkeling).30

Dat neemt niet weg, dat het van belang is en blijft om eisen aan ambtenaren te stellen, die verband houden met hun bijzondere werk. Met wat de Afdeling daarover opmerkt zijn wij het eens. Wij zien echter niet, waarom het handhaven daarvan in gevaar zou komen indien de eenzijdige aanstelling zou worden afgeschaft en de rechtsverhouding tussen overheidswerkgevers en ambtenaren die van de arbeidsovereenkomst zou worden.

In dit verband wijst de Afdeling ook op het belang van de ambtseed of belofte en op het belang van integriteit. De Afdeling vermeldt het niet, maar het kan haar niet zijn ontgaan dat wij de daarop betrekking hebbende bepalingen in de Ambtenarenwet willen handhaven. Sterker nog, wij zien de ambtseed of belofte als het hart van de ambtelijke status. Wij willen ook verzekeren dat de daarop betrekking hebbende bepalingen zo nodig eenzijdig door de wetgever kunnen worden bijgesteld of nader geregeld, zonder verplichte overeenstemming met verengingen van ambtenaren.

Wij zien dan ook niet, wat de meerwaarde van de eenzijdige aanstelling nog is. Zoals ook de Afdeling opmerkt: met de ambtseed of belofte wordt tot uitdrukking gebracht dat de ambtenaar optreedt vanuit het besef van dienstbaarheid van het algemeen belang, en daarop kan worden aangesproken. Dáár gaat het om. De eenzijdige aanstelling voegt daar niets wezenlijks aan toe.

De Afdeling vermeldt in haar historisch overzicht ook, dat bij de totstandkoming van de Ambtenarenwet 1929 ervan uit werd gegaan, dat overheid en ambtenaar geen arbeidsovereenkomst konden sluiten en er ook geen collectieve onderhandelingen plaats vonden, omdat de overheid het algemeen belang dient. Wat daar ook van zij, inmiddels wordt ervan uitgegaan dat de overheid wel degelijk arbeidsovereenkomsten kan sluiten. Zij doet dat ook regelmatig; en op vrij grote schaal. Op rijksniveau heeft zelfs jarenlang naast het Algemeen Rijksambtenarenreglement een Arbeidsovereenkomstenbesluit gegolden.

De Afdeling wijst ook op het belang van het bij ambtenaren wegnemen van de vrees voor ontslag op politieke gronden, die in 1929 één van de redenen vormde om de rechtspositie van de ambtenaar wettelijk te regelen. De loop van de geschiedenis heeft laten zien, dat voor die vrees niet veel grond bestaat. Ontslag op politieke gronden is uiterst zeldzaam. Niettemin onderschrijven wij het belang van een goede rechtsbescherming daartegen. Wij zijn er echter van overtuigd dat de civiele rechter daartoe even goed in staat is als de bestuursrechter.

c. De actualiteit van de bijzondere verhouding

Overheidsverantwoordelijkheden en -taken zijn niet onveranderd gebleven door de jaren heen. In zekere zin is er een voortdurende heroriëntatie gaande over kernverantwoordelijkheden en -taken van de overheid ten opzichte van die van maatschappelijke organisaties en burgers persoonlijk. Zo is in de afgelopen jaren een reeks van privatiseringen doorgevoerd en zijn onderdelen van het publieke bestel op afstand van de overheid geplaatst. Deze heroriëntatie en de ervaringen daarmee leiden echter niet tot een eenduidige richting in de zin van meer dan wel minder overheidsverantwoordelijkheid. Zo is ten aanzien van de financiële instellingen in ons land nadrukkelijk een aanscherping van de publieke randvoorwaarden aan de orde, gelet op de maatschappelijke effecten van het optreden van deze instellingen, in het bijzonder wanneer het mis gaat. Anderzijds zijn op de terreinen van de verzorgingsstaat trends waarneembaar die eerder de private verantwoordelijkheid accentueren, zoals op het terrein van volkshuisvesting en sociale zekerheid. Op het terrein van de zorg wordt al jaren gezocht naar manieren om marktprikkels te introduceren binnen publieke randvoorwaarden van toegankelijkheid, kwaliteit en kostenbeheersing. Bij privatisering van openbare nutsvoorzieningen (openbaar vervoer, drinkwater, elektriciteit, post) zal de overheid zich blijvend verantwoordelijk moeten weten voor de gelijke toegankelijkheid van die voorzieningen voor alle burgers en voor de robuustheid van de voorzieningen; dat stelt hoge eisen aan het concessiebeleid en het toezicht.

Deze ontwikkelingen zijn relevant, omdat daaruit afgeleid kan worden dat er een behoefte is aan het versterken van het publieke gezag en de publieke verantwoordelijkheid op een aantal terreinen en aan het op andere terreinen nauwkeuriger afbakenen van het publieke domein in onderscheiding met het private. Steeds opnieuw blijkt er een grote behoefte te bestaan aan een krachtig overheidsoptreden op de daarvoor in aanmerking komende terreinen, omdat het optreden in het algemeen belang zich nadrukkelijk onderscheidt van de oogmerken van particuliere spelers op deze terreinen.

Tegen deze achtergrond kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de ratio van het voorstel dat het geboden is de ambtelijke rechtspositie aan te passen aan «de huidige tijdgeest». Hoezeer materieel het proces van «normalisering» ook is voortgeschreden, de dienstbaarheid en daarmee de ondergeschiktheid van de ambtenaar aan het algemeen belang en aan het vereiste van democratische legitimatie zijn niet veranderd. Onverlet het feit dat de «normalisering» is voortgeschreden, blijven dit wezenlijke verschillen tussen een publieke en een private werkgever. Moet dit verschil in positie geen gevolgen hebben voor de wijze waarop deze onderscheiden werkgevers vorm geven aan hun verhouding tot hun werknemers?

De Afdeling maakt enkele opmerkingen over de voortdurende heroriëntatie met betrekking tot overheidsverantwoordelijkheden en -taken. Daarbij wijst zij op de behoefte aan het versterken van het publieke gezag en een krachtig overheidsoptreden op daarvoor in aanmerking komende terreinen. Ook daarbij legt zij een verband met wat wij opgemerkt hebben over de huidige tijdgeest. Wij zien dat verband niet. Opnieuw wijzen wij erop, dat het ons ging over tweezijdigheid versus eenzijdigheid; en om de beleving van de werknemer daarbij.

Werken bij de overheid blijft wel bijzonder, en vergt – naast vele andere competenties – vaak ook flexibiliteit als gevolg van de voortdurende heroriëntatie, waarover de Afdeling spreekt. Maar de overheid wordt inmiddels niet alleen als drager van gezag en dienaar van het algemeen belang gezien, maar is óók één van de vele actoren op de arbeidsmarkt, die met andere werkgevers concurreert bij het aantrekken van goede en gemotiveerde werknemers. Als werkgever heeft de overheid zich niet voor niets gedwongen gevoeld om in het arbeidsvoorwaardenoverleg met verenigingen van ambtenaren een zo groot mogelijke gelijkwaardigheid te simuleren. De invloed van de ambtenarenbonden op het arbeidsvoorwaardenoverleg heeft zich sinds 1929 ontwikkeld van een hoorplicht van de minister – waarbij de bonden «van hun gevoelen blijk konden geven» – via de overlegplicht – waarbij sprake moest zijn van «open en reëel overleg» (Rechtbank Den Haag 16 mei 1980, NJ 1980, 533 – tot het huidige overeenstemmingsvereiste. Al deze veranderingen reflecteren, voorzover het de arbeidsverhouding tussen overheid en ambtenaren betreft, veranderingen in de tijdgeest sedert 1929. Maar de dienstbaarheid en daarmee de ondergeschiktheid van de ambtenaar aan het algemeen belang en aan het vereiste van democratische legitimatie, staan daar los van. Die zijn inderdaad, zoals de Afdeling terecht opmerkt, nìet veranderd. Dat staat echter aan een andere vormgeving van de arbeidsverhouding tussen overheidswerkgevers en -werknemers niet in de weg.

d. Uitzonderingen op eenzijdige aanstelling

Het voorstel neemt de privaatrechtelijke tweezijdige arbeidsovereenkomst als uitgangspunt en voorziet in uitzonderingen voor die groepen waarvoor zwaarwegende argumenten bestaan om de huidige ambtelijke status te handhaven: militaire ambtenaren, leden van Hoge Colleges van Staat, benoemde politieke ambtsdragers, zittende magistratuur, leden zelfstandige bestuursorganen, notarissen en gerechtsdeurwaarders. Deze groep wordt in het voorstel geschat op 5% van het totaal aantal ambtenaren dat nu een bijzondere ambtelijke status heeft.

De Afdeling betwijfelt of de schatting van de initiatiefnemers van 5% in lijn is met de categorieën ambtenaren die in het voorstel de ambtelijke status zouden moeten behouden.31 Voorts is van belang of er niet nog andere categorieën zijn die de bestaande ambtelijke status zouden moeten behouden, gelet op de eerder in dit advies uiteengezette overwegingen. De Afdeling wijst in ieder geval op:

• – beleidsambtenaren van wie in een politieke omgeving wordt verwacht dat zij op een professionele wijze hun vak uitoefenen en in staat zijn tegenwicht te bieden tegen «de waan van de dag»,

• – ambtenaren die een vertrouwensfunctie uitoefenen,32

• – ambtenaren die onder bepaalde voorwaarden geweld mogen gebruiken tegen burgers,

• – ambtenaren die onder bepaalde voorwaarden de vrijheid of de bewegingsvrijheid van burgers mogen beperken,

• – ambtenaren die, al dan niet geattribueerd of in mandaat, beslissingen nemen die: (a) rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de inkomsten van burgers, (b) burgers kunnen bestraffen, (c) gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid van burgers (bijvoorbeeld bij de uitgifte van milieuvergunningen).

Deze benadering gaat uit van de bijzondere functies die de genoemde ambtenaren hebben en die in directe zin in verband gebracht kunnen worden met het bijzondere karakter van het overheidsoptreden: het algemeen belang en het democratisch gelegitimeerd zijn van al haar optreden.

Een andere benadering, die meer aansluit bij de overwegingen zoals hiervoor uiteengezet, is de ambtelijke status toe te kennen aan alle personen die – als werknemer of ambtenaar – werken ter vervulling van een bepaalde overheidstaak, in die hoedanigheid optreden en als zodanig door burgers ervaren worden. Voor deze benadering pleit, dat het voor burgers en maatschappelijke organisaties dan duidelijk is dat dit overheidsoptreden geschiedt door ambtenaren aan wie bijzondere eisen gesteld mogen worden, ongeacht hun taak of plaats in de organisatie. Bovendien zal het, bezien vanuit overwegingen van interne bedrijfsvoering van deze uitvoeringsorganisaties, eenduidiger zijn, wanneer alle werknemers de ambtelijke status hebben en er niet met onderscheiden rechtsposities rekening behoeft te worden gehouden.

4. Meer specifieke overwegingen van de initiatiefnemers

Ad 1) Vermenging rol wetgever en werkgever

In de toelichting wordt aangegeven dat een voordeel van de «normalisering» is dat vermenging van de beide rollen van de overheid wordt voorkomen. Daardoor moet de overheid als wetgever zich houden aan afspraken die zij in haar rol van werkgever heeft gemaakt. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren worden dan geregeld in CAO's, die de handtekening vergen van overheidswerkgevers en verenigingen van overheidswerknemers.34

De vraag is echter of de overheid zonder meer gebonden kan zijn aan een (meerjarige) CAO met de ambtenarenbonden, ook als kabinet en Tweede Kamer op een later moment, op basis van nieuwe ontwikkelingen of een andere politieke samenstelling, van oordeel zijn dat de CAO een te groot beslag legt op de overheidsfinanciën of het overheidsoptreden te zeer belemmert. Moeilijk kan worden bepleit dat de werkgeversrol min of meer zelfstandig ten opzichte van de wetgevende taak – waaronder de budgettaire taak – ingevuld zou moeten kunnen worden; de democratische legitimatie van het overheidsoptreden beperkt en kleurt immers de vrije beleidsruimte van de overheid als werkgever.

Overigens merkt de Afdeling op dat het zijn van «wetgever» niet een rol van de overheid is, naast andere rollen zoals die van werkgever; de medewetgevende taak van de overheid behoort tot de kern van de overheidstaak.

De initiatiefnemers betogen voorts, dat met hun voorstel er uitzicht is op meer stabiele arbeidsverhoudingen; deze stellingname wordt echter niet aannemelijk gemaakt, nog afgezien van het feit, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid – collectief en individueel – reeds in hoge mate stabiel zijn.

De Afdeling stelt de vraag of de overheid zonder meer gebonden kan zijn aan een (meerjarige) CAO. Ons antwoord daarop is «ja», tenzij zich bijzondere situaties voordoen als bedoeld in de Wet op de loonvorming. «Een andere politieke samenstelling» van een kabinet of het bestuur van een provincie of gemeente levert op zich nog niet zo’n situatie op.

Wij bepleiten inderdaad dat de overheid haar werkgeversrol min of meer zelfstandig invult. Er bestaat wel een verband tussen die rol en de taak van de wetgever op het gebied van het vaststellen van de begroting. Overheidswerkgevers zullen in het algemeen bij het sluiten van cao's de grenzen van begrotingen en meerjarenramingen in acht nemen. Onvermijdelijk is echter, dat overheden ook meerjarige verplichtingen aangaan, tot zeer grote bedragen. Sedert het De Bourbon-arrest (HR 5-1-1849, W. 1058) staat vast, dat wie met de Staat heeft gecontracteerd, aanspraak heeft op de bedongen betaling, ongeacht de vraag of daar op de begroting wel ruimte voor is. Dat geldt niet alleen voor bijvoorbeeld de aanschaf van defensiematerieel en infrastructurele werken, maar ook voor cao’s. Het nakomen van dergelijke verplichtingen rekenen wij tot de kernwaarden van onze rechtsstaat. Juist de overheid dient hierin betrouwbaar te zijn. Ook als werkgever.

Door het betoog van de Afdeling voelen wij ons gesterkt in onze overtuiging, dat een zo groot mogelijke scheiding tussen de rollen van de overheid als wetgever en als werkgever een goede zaak is, en bij kan dragen aan stabiele arbeidsverhoudingen. Zeker als de overheid in zijn rol van werkgever als gelijkwaardige contractspartner onderhandelt met verenigingen van overheidswerknemers en het resultaat daarvan de vorm krijgt van een overeenkomst, waaraan beide partijen zijn gebonden en waarop niet dan in uitzonderlijke situaties inbreuk kan worden gemaakt.

Ad 2) Mobiliteit tussen publieke sector en marktsector

Volgens de toelichting kan met het voorstel de mobiliteit van werknemers in de publieke en de particuliere sector worden vergroot. Niet wordt echter onderbouwd of en in welke mate thans de mobiliteit tussen marktsector en publieke sector door het bestaan van de onderscheiden rechtsposities wordt beperkt. Volgens het rapport van Van der Meer e.a. van november 2010 is het mobiliteitsprobleem niet op te lossen met het afschaffen van de publiekrechtelijke status, maar moeten de oorzaken voor eventuele mobiliteitsproblemen gezocht worden in de grootte en de eigenheid van de arbeidsmarkt en de verrichte werkzaamheden. Ook speelt het verschil in beloning tussen de publieke en private sector een rol in het mobiliteitsvraagstuk.35

Een «normalisering» van de honorering van (top)functionarissen in de publieke sector richting de «normale» niveaus van (top)functionarissen in de particuliere sector zou hieraan tegemoet kunnen komen. Beogen de initiatiefnemers een dergelijke ontwikkeling? Indien dat niet wordt beoogd, is het dan aannemelijk, dat een verdere «normalisering» van de rechtspositie van ambtenaren beperkt kan blijven tot de wijze van aanstelling, terwijl dat overigens aanzienlijke verschillen met de honorering in het bedrijfsleven, in het bijzonder voor topfunctionarissen, in stand zullen kunnen blijven? Welke zijn de overwegingen daarvoor, nu de initiatiefnemers het voorstel zo nadrukkelijk plaatsen in de sleutel van het uitgangspunt te komen tot een zo groot mogelijke eenvormigheid in rechtspositie en arbeidsverhoudingen van ambtenaren met die van werknemers in de particuliere sector?

Wij zijn ons ervan bewust, dat bij het bevorderen van arbeidsmobiliteit tussen overheid en marksector meer factoren een rol spelen dan de onderscheiden rechtsposities. In de memorie van toelichting hebben wij dan ook niet méér gezegd dan dat het wetsvoorstel een «vergrote kans» op toename van die arbeidsmobiliteit biedt.

Ad 3) Spanningen tussen nationale en internationale regelgeving

Volgens de toelichting roept het huidige onderscheid tussen de rechtspositie van de ambtenaar en die van de werknemer in de marktsector spanningen op in de sfeer van de regelgeving en internationale verdragen. Gesteld wordt slechts dat er geen enkel internationaal verdrag is dat een staat dwingt aan de rechtspositie van ambtenaren op een bijzondere wijze vorm te geven;36 een argument voor afschaffing van de ambtelijke status is daarin niet gelegen.

Overigens verdient het aanbeveling in de toelichting een vergelijking op te nemen van de Nederlandse wijze van regelen van de positie van ambtenaren met die in andere Europese landen.37

Nederland zou, indien ons wetsvoorstel wet zou worden, bepaald niet het eerste land in Europa zijn dat – geheel of gedeeltelijk – deze weg opgaat. Een vergelijking van de huidige en door ons voorgestelde wijze van regelen van de positie van ambtenaren met die in andere Europese landen hebben wij echter in de memorie van toelichting niet opgenomen. Wie daarin is geïnteresseerd kan voldoende informatie vinden in de beschikbare literatuur, bijvoorbeeld de door de Afdeling vermelde publicatie. Wij wagen ons liever niet aan een vergelijking met andere landen. Die zou al snel onrecht doen aan de specifieke nationale context, waarin de verschillende stelsels in andere landen moeten worden bezien. Daarenboven achten wij een dergelijke vergelijking ook niet bijzonder relevant voor de beoordeling van het wetsvoorstel. Het zal op zijn eigen merites moeten worden bezien.

Ad 4) Imagoprobleem

Een andere overweging die de initiatiefnemers ten grondslag leggen aan hun voorstel, is het imagoprobleem van de ambtenaar. Uit internationaal onderzoek38 blijkt echter dat in landen zonder een eigen ambtelijke status ook imagoproblemen bestaan. Oorzaken voor het imagoprobleem kunnen gelegen zijn in het inherente gegeven dat de overheid, ook indien vertegenwoordigd door haar ambtenaren, formeel en feitelijk de vrijheid van burgers kan inperken; het afschaffen van de ambtelijke status zal daarin geen verandering brengen.

De Afdeling wijst erop, imagoproblemen ook in landen zonder eigen ambtelijke status bestaan. Oorzaken daarvan zouden volgens de Afdeling gelegen kunnen zijn in het inherente gegeven, dat de overheid nu eenmaal de vrijheid van burgers kan inperken. Dat vergt nader onderzoek. Ondertussen willen wij liever niet berusten in een negatief imago van Nederlandse ambtenaren. Wij denken dat het afschaffen van de huidige ambtelijke rechtspositie en de daarmee verbonden juridisering bij kan dragen aan een verbetering van dat imago. Maar wij erkennen, dat daar ook andere verbeteringen voor nodig zijn. Te denken valt aan deregulering, vermindering van administratieve lasten, tijdigheid van besluitvorming en meer elektronische dienstverlening.

Ad 5) Kosten en efficiëntie

De toelichting verwijst naar het rapport van SEO Economisch Onderzoek en Regioplan «Kosten en baten van harmonisatie van de rechtspositie van overheidspersoneel» uit 2006 en kiest vervolgens zonder inhoudelijke motivering voor het gunstigste scenario: structurele baten (voor zover berekenbaar) van € 7,6 miljoen per jaar en eenmalige kosten van € 76 miljoen39 – cijfers die inhouden dat de kosten van de operatie in tien jaar worden terugverdiend.

Geen aandacht wordt echter besteed aan de (zeer ruime) marges in het rapport: SEO schat de eenmalige kosten van «normalisering» tussen de € 76 miljoen en de € 245 miljoen, terwijl de baten op jaarbasis tussen de € 5,0 en de € 7,6 miljoen bedragen. In het scenario dat de onderzoekers zelf het meest waarschijnlijk noemen, worden de kosten geschat op € 146 miljoen en de baten op € 6,4 miljoen; deze veronderstelling resulteert in een terugverdientijd van 23 jaar.40

De toelichting stelt voorts dat het bestaan van twee rechtssystemen kostbaar en inefficiënt is; gewezen wordt op de kosten, verbonden aan het vertalen van nieuwe wetgeving – zoals bij implementatie van Europese richtlijnen41 – naar de verschillende ambtelijke rechtspositieregelingen. Deze kosten worden niet begroot. In het rapport van Seo en Regioplan wordt hiervoor een bedrag berekend tussen € 11 000 en € 19 000 euro per jaar.42 In dat rapport zijn deze bedragen al inbegrepen bij de totale berekening van de kosten en baten van «normalisering», zoals hierboven aangegeven.

5. De publiekrechtelijke rechtsbescherming

Er schuilt een zekere ambiguïteit in het voorstel omdat volgens de toelichting «niet in de eerste plaats de eenzijdige aanstelling» noopt tot verdergaande «normalisering» van de ambtelijke rechtspositie; «het grootste probleem is de publiekrechtelijke conditionering van het personeelsbeleid bij overheidswerkgevers».43 Daarmee doelen de initiatiefnemers op de huidige publiekrechtelijke ontslagbescherming van ambtenaren, die – zo stellen zij – tot langdurige procedures leidt en tot hogere kosten dan in de private sector. Kennelijk zit het probleem dat met het voorstel wordt geadresseerd, niet zozeer in de eenzijdige aanstelling, maar in de publiekrechtelijke rechtsbescherming, en dan met name in het ontslagrecht.

Over de verschillende aspecten die de initiatiefnemers noemen, merkt de Afdeling het volgende op.

Complicaties in de ambtelijke rechtsbescherming

Het ontslagrecht van ambtenaren kan, indien gewenst, worden gewijzigd, ook zonder dat de ambtelijke status wordt opgeheven. Wijzigingen kunnen veelal ook binnen het bestuursrecht tot stand komen:

• – ambtenaren kunnen, zoals de initiatiefnemers terecht stellen, bezwaar en beroep instellen tegen het besluit naar aanleiding van een sollicitatie (zij kunnen dat overigens alleen als zij vanuit een ambtelijke functie worden afgewezen voor een andere functie) of tegen een beoordeling en, meer in het algemeen, tegen alle feitelijke handelingen waarbij de ambtenaar als zodanig rechthebbende is.45 Dat laatste is binnen het bestuursrecht een uitzondering: in het algemeen staat – voor belanghebbenden – slechts bestuurlijke rechtsbescherming open tegen besluiten. Het systeem van het bestuursrecht verzet zich er als zodanig echter niet tegen de rechtsbescherming voor ambtenaren tot besluiten te beperken;

• – volgens de toelichting kunnen ambtenaren wel in bezwaar en beroep komen tegen een ontslagbesluit, terwijl werknemers niet in beroep kunnen komen tegen een ontbinding of opzegging (met inachtneming van de regels van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945), met uitzondering van een beroep op een kennelijk onredelijke opzegging op grond van artikel 7:681 BW. Het bestuursrechtelijk stelsel laat echter toe dat de wet zo wordt aangepast dat de ambtenaar tegen een ontslagbesluit geen hoger beroep kan instellen. Overigens is de vraag of dat leidt tot wezenlijke besparing van kosten: het komt maar zelden voor dat een ambtenaar tot in hoger beroep doorprocedeert.46

De Afdeling spreekt hier over het opheffen van de ambtelijke status. Wij wijzen erop, dat wij niet beogen de ambtelijke status op te heffen. In ons voorstel blijft voor een deel de publiekrechtelijke rechtspositie van ambtenaren bestaan; namelijk voor zover die geregeld is bij of krachtens de Ambtenarenwet. Dat blijven wij de ambtelijke status noemen. Voor het overige – en dus voor het overgrote deel – zal die rechtspositie zijn regeling gaan vinden in privaatrechtelijke (collectieve) arbeidsovereenkomsten.

De Afdeling wijst erop, dat wijzigingen van de rechtsbescherming van ambtenaren, indien gewenst, ook binnen het bestuursrecht plaats kunnen vinden. Daarbij doet zij de suggestie een einde te maken aan de mogelijkheid beroep en bezwaar in te stellen tegen feitelijke handelingen waarbij de ambtenaar als zodanig belanghebbende is. Een dergelijke beperkte wijziging zal echter onvoldoende soelaas bieden. Daarmee blijft de situatie bestaan, dat de ambtenaar tegen werkelijk ìeder besluit dat ten aanzien van hem wordt genomen, variërend van een beloningsbeslissing tot besluiten in het kader van een reorganisatie – en dat kunnen er met betrekking tot één reorganisatie gemakkelijk 2 of 3 zijn – in bezwaar kan gaan en vervolgens in beroep en hoger beroep. Dat juridiseert de arbeidsverhoudingen méér dan goed is voor een moderne arbeidsorganisatie. Daarin zou niet rechtsbescherming centraal moeten staan, maar het oplossen van problemen. Het bestuursrecht is daarvoor niet geschikt. Veeleer zou gedacht moeten worden aan vormen van mediation. Voorzieningen daarvoor kunnen zeer wel in cao’s opgenomen worden.

Procedurefouten

Op zichzelf is juist dat de bestuursrechter een besluit kan vernietigen op procedurele gronden. Het bestuursorgaan is dan verplicht een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak, maar dat hoeft op zichzelf niet te betekenen dat de ambtenaar die het betreft, opnieuw in dienst moet worden genomen. In de toelichting wordt echter ook geconstateerd dat de kans dat een ontslagbesluit door de bestuursrechter in beroep wordt vernietigd, is verkleind, omdat het thans mogelijk is om ontslag te verlenen op een primaire en subsidiaire grond. Daar komt bij dat de bestuursrechter bevoegd is om de rechtsgevolgen van een besluit dat op onjuiste gronden is genomen, bij aanwezigheid van een andere, maar niet aangevoerde ontslaggrond in stand te laten.47

Voorts is van belang dat ook de burgerlijke rechter in ontslagzaken vrij strikt omgaat met procedurele toetsing, gelet op het dwingende karakter van het arbeidsrecht, dat bedoeld is om de zwakkere partij (de werknemer) te beschermen.

Motivering van het ontslag

De motiveringsplicht in het bestuursrecht, die in de toelichting als een onzeker element wordt genoemd, zal op zichzelf niet veranderen als ambtenaren alleen nog op arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. Al het overheidshandelen, ook als dat wordt beheerst door het burgerlijk recht, dient immers ook in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;48 niet alleen de bestuursrechter toetst daaraan, ook de burgerlijke rechter rekent dit tot zijn taak.49

Het zou ook niet wenselijk zijn als het voorstel ertoe zou leiden dat de motiveringsplicht van een ontslagbesluit in die situatie minder zwaar zou zijn: dan zou het immers mogelijk zijn dat ambtenaren op willekeurige gronden worden ontslagen zonder dat daartegen effectieve rechtsbescherming open staat. Juist gelet op hun positie als dienaren van het algemeen belang, die tegenwicht moeten kunnen bieden aan politieke wensen als daartoe op professionele gronden aanleiding bestaat, is bescherming tegen willekeurig ontslag van wezenlijk belang.

De veelgehoorde opvatting dat een slecht functionerende ambtenaar niet of alleen met veel moeite is te ontslaan, is overigens juridisch niet juist. Het ambtenarenrecht kent diverse gronden voor ontslag van ambtenaren in vaste dienst; ontslag wegens «onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken»,50 dat wil zeggen wegens slecht functioneren, is mogelijk, mits de werkgever de ontslaggrond met feiten kan onderbouwen. Dat leidinggevenden dossiervorming tegen een disfunctionerende ambtenaar vaak achterwege laten, laat onverlet dat zij de juridische mogelijkheden daartoe wel hebben; de periodieke beoordelings- en functioneringsgesprekken bieden daarvoor de gelegenheid. Overigens is ontslag van een ambtenaar zonder dossier altijd nog mogelijk op de grond «onverenigbaarheid van karakters», maar dan tegen betaling van een ontslag-vergoeding.51

Deze ontslagbescherming is voorts van belang als tegenwicht tegen de onvermijdelijke eenzijdigheid in de positie van de ambtenaar die, zoals hiervoor omschreven, voortkomt uit het feit dat de overheid het algemeen belang dient te behartigen. Dat zal niet anders zijn als ambtenaren alleen nog op arbeidsovereenkomst in dienst zijn.

Oneens zijn wij het met de Afdeling, waar zij een verband legt tussen de noodzaak van ontslagbescherming en de omstandigheid dat de overheid het algemeen belang dient te behartigen. Ook werknemers van werkgevers die alleen private belangen nastreven verdienen voldoende rechtsbescherming tegen ontslag. Daarin wordt zo nodig door de civiele rechter voorzien. Als ambtenaren alleen nog op arbeidsovereenkomst in dienst zijn, kunnen ook zij daar terecht. In tegenstelling tot werknemers in de private sector kunnen ambtenaren zich daarbij blijvend beroepen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die door de overheidswerkgever altijd in acht genomen dienen te worden. Indien de procedure dan betrekking heeft op een kennelijk onredelijk ontslag als bedoeld in artikel 7:681 BW, kan daarover ook in hoger beroep worden geprocedeerd bij het Hof, en kan uiteindelijk ook cassatie worden ingesteld.

De kosten van de ontslagprocedure

De initiatiefnemers verwijzen naar een vergelijkend onderzoek van het Hugo Sinzheimer Instituut uit 2007, waaruit zou blijken dat het bestuursrechtelijke ontslagregime bijna twee keer zo duur is als het privaatrechtelijke.52 In de literatuur wordt opgemerkt dat het bij onvrijwillig ontslag in de sectoren overheid en onderwijs om een zeer laag percentage gevallen gaat in vergelijking tot de overige sectoren.53 In het rapport van het Hugo Sinzheimer Instituut wordt er overigens op gewezen dat het bij ontslagen in de sectoren overheid en onderwijs gaat om personen met een bovengemiddelde diensttijd en een relatief hoog salarisniveau. Dat levert een ontslagvergoeding op met gemiddeld een langere duur en een hoger bedrag per maand.54 Deze verschillen met de marktsector veranderen niet als de bestaande ambtelijke status wordt afgeschaft.

Wij hebben de verwijzing naar het rapport van het Hugo Sinzheimer Instituut uit de memorie van toelichting verwijderd, omdat de conclusie, dat het bestuursrechtelijke ontslagregime bijna twee keer zo duur is als het privaatrechtelijke, mede gestoeld bleek te zijn op inproductiviteitskosten tijdens de ontslagprocedure en vergoedingen bij het beëindigen van de arbeidsverhouding. Inderdaad is het niet zuiver die in de vergelijking te betrekken, nu het wetsvoorstel geen betrekking heeft op de inhoud van de arbeidsvoorwaarden, zoals de herplaatsingsperiode en afvloeiingsregelingen. Desalniettemin blijft wel van belang, dat de kosten, verbonden aan het doorlopen van een ontslagprocedure in het bestuursrecht 1,75 keer zo hoog zijn als de UWV-procedure. Daar staat tegenover dat de ontbindingsprocedure bij de kantonrechter iets duurder is, maar dit komt waarschijnlijk door de kosten voor het inhuren van advocaten. Aangenomen mag worden dat overheidswerkgevers die kosten kunnen vermijden door deze procedures te laten voeren door eigen juristen.

6. Opportuniteit van het voorstel; noodzaak

Het voorstel is aanhangig gemaakt op een moment dat het kabinet een ingrijpende herziening heeft aangekondigd van het openbaar bestuur, zowel wat betreft de structuur als de taken. Departementen worden samengevoegd en geherstructureerd. Het provinciaal bestuur in de Randstad wordt «opgeschaald». Het aantal ambtenaren bij alle bestuurslagen wordt verminderd. Het beleid is, zo vat het regeerakkoord het samen, gericht op «een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid …. met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders».55

In de toelichting op het voorstel wordt niet ingegaan op deze actuele politieke context, die van betekenis is voor de vraag naar de opportuniteit van het voorstel, dat in de kern is gericht op het beëindigen van de ambtelijke status voor grote groepen van de huidige ambtenaren, inclusief de daaraan verbonden publiekrechtelijke rechtsbescherming. Het openbaar bestuur zal de komende jaren in al zijn geledingen onder druk staan. Het kan niet worden uitgesloten, dat het onderhavige voorstel een extra belasting zal betekenen voor deze operatie. Het voorstel moet in 2015 in werking treden. In de jaren daarvoor zal het voorstel evenwel volop in discussie zijn en betrokken worden bij de doorvoering van de beoogde aanpassingen van het openbaar bestuur.

De Afdeling onderkent dat er ondanks een mogelijk belastend effect op de voorgenomen reorganisaties toch aanleiding kan zijn voor de voorgestelde veranderingen. Dat is het geval indien het voorstel de uitdrukking is van een dringende noodzaak tot het beëindigen van de ambtelijke status. Daarmee rijst de vraag welk urgent probleem met het voorstel wordt aangepakt.

Tegen de achtergrond van de omvangrijke reorganisaties die in de rijksdienst en op gemeentelijk en provinciaal niveau zijn aangekondigd, adviseert de Afdeling dragend te motiveren dat met het voorstel om thans de ambtelijke status voor grote groepen ambtenaren op te heffen, een urgent probleem wordt aangepakt.

De motie-Zijlstra, waarin de regering werd verzocht om na te gaan onder welke voorwaarden de ambtelijke status afgeschaft kan worden, dateert van 3 november 1997. Naar aanleiding van deze motie vroeg de minister van Binnenlandse Zaken de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) om advies. In dat advies komt de Raad, eind 1998, tot de conclusie dat «het «natuurlijke» moment voor de afschaffing van de ambtelijke status nog niet is aangebroken.» De ROP voegde daar echter aan toe er wel voorstander van te zijn «het proces van geleidelijke normalisering met de daaraan eigen dynamiek voort te zetten.»

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

7. Uitzondering voor de zittende magistratuur

8. Begrip overheidswerkgever

Het voorstel hanteert niet langer het begrip «ambtenaar» («degene, die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn») om de reikwijdte van de Ambtenarenwet af te bakenen; in plaats daarvan wordt het nieuwe begrip «overheidswerkgever» centraal gesteld.

a. Overheidswerkgevers zijn onder meer de staat, provincies en gemeenten. Uit oogpunt van wetssystematiek acht de Afdeling het juister in het wetsvoorstel naast deze drie ook de waterschappen te vermelden, nu dat ook het geval is in artikel 1 van Boek 2 BW.

Het advies van de Afdeling om tevens de waterschappen te vermelden is opgevolgd.

b. Voorts zijn «overige openbare lichamen» overheidswerkgevers. Deze term is veelomvattend. Het verdient aanbeveling deze grondwettelijke term te expliciteren, zodat duidelijk is dat de term betrekking heeft op:

• – de openbare lichamen voor beroep en bedrijf, omschreven in artikel 134 van de Grondwet,

• – de «andere openbare lichamen», bedoeld in hetzelfde artikel, waaronder openbare lichamen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen en

• – de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Afdeling adviseert het artikel aan te vullen.

Het advies om de «overige openbare lichamen» grondwettelijk nader te specificeren, is opgevolgd, met dien verstande dat de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba niet zijn opgenomen, nu de Ambtenarenwet niet op de eilanden van Caribisch Nederland van toepassing is. In een later stadium kan het op de BES-eilanden geldende ambtenarenrecht worden aangepast aan de uitkomsten van de beraadslaging over het onderhavige voorstel van wet. In de opsomming is de categorie overige openbare lichamen beperkt tot die waaraan verordenende bevoegdheid is verleend, nu de andere openbare lichamen, gelet op artikel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, geen rechtspersoonlijkheid hebben en daarmee geen arbeidsovereenkomsten kunnen sluiten.

d. Eveneens overheidswerkgevers zijn Europese groeperingen voor territoriale samenwerking met een statutaire zetel in Nederland. Het afzonderlijk vermelden van deze lichamen is naar het oordeel van de Afdeling niet nodig, nu deze groeperingen in de Uitvoeringswet EGTS-verordening worden aangemerkt als bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.60 Voor zover zij rechtspersoonlijkheid hebben, vallen zij dus al onder het wetsvoorstel.61 Ook al omdat deze rechtspersonen in de Nederlandse praktijk nog niet zijn voorgekomen, verdient het uit oogpunt van eenvoud aanbeveling de afzonderlijke vermelding van deze groeperingen achterweg te laten. De Afdeling adviseert dit onderdeel te schrappen.

9. Regels voor de uitgezonderde groepen

10. Honoraire consuls

11. Artikelnummers van de Ambtenarenwet

In de Ambtenarenwet is in de loop der jaren een groot aantal artikelen vervallen. Het voorstel gaat op deze lijn voort; de Ambtenarenwet zal na totstandkoming van deze wet nog slechts uit de volgende artikelen bestaan: 1, 125quater, 125quinquies, 125a, 125d, 125e, 125f, 133, 133a, 137. Van deze tien artikelen worden er vijf opnieuw vastgesteld. Nu bovendien het gebruik van Latijnse rangtelwoorden in artikelnummers geen aanbeveling verdient,68 adviseert de Afdeling de artikelen van de Ambtenarenwet te hernummeren.

Het voorstel van de Afdeling om de artikelen in de Ambtenarenwet te hernummeren is opgevolgd. Daarbij hebben wij ook de onderverdeling in titels en paragrafen laten vervallen. Ook hebben wij voorzien in een aanpassing van de citeertitel van de Ambtenarenwet, nu het hier gaat om een ingrijpende wijziging van die wet.

12. Overgangsrecht

Met artikel 133, eerste lid, (vernummerd tot artikel 12) was beoogd te regelen dat bestaande rechten en plichten van een ambtenaar onderdeel uitmaken van de nieuwe arbeidsovereenkomst. Het gaat daarbij om de geldende bezoldiging van een individuele ambtenaar, diens werktijden of rooster. Nu de Afdeling de term «rechten en plichten» breder opvat, hebben wij deze vervangen door een opsomming van de rechten en plichten die zonder nadere afspraken ongewijzigd blijven.

13. Tijdstip van inwerkingtreding

14. Conclusie

Als indieners hebben wij in reactie op het advies van de Afdeling opgemerkt dat:

• – het normaliseringsproces niet uitsluit dat op goede gronden uitzonderingen voor bepaalde groepen ambtenaren worden gemaakt, maar wij als principieel uitgangspunt kiezen dat waar de arbeidsverhouding tussen werkgever en werknemer, zowel in de private sector als bij de overheid, dezelfde kenmerken heeft – ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid – de rechtsverhouding tussen hen in beide sectoren gebaseerd dient te zijn op een (tweezijdige) arbeidsovereenkomst;

• – de vraag of de rechtspositie van ambtenaren publiekrechtelijk dient te blijven in ieder geval sinds 1994 onderdeel heeft uitgemaakt van het normaliseringsproces;

• – de bijzondere positie van de overheid als dienaar van het algemeen belang zich uitstekend verdraagt met tweezijdigheid op het gebied van de aanstelling en de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren;

• – tweezijdigheid ook passend is, gelet op ILO-verdragen en het in het Europees Sociaal Handvest erkende stakingsrecht en het recht op collectief onderhandelen; en voorts ook beter past bij de huidige tijdgeest;

• – eenzijdig ingrijpen van de wetgever in de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren om redenen van algemeen belang niet dan in zeer uitzonderlijke situaties plaats zou moeten vinden, ongeacht of die arbeidsvoorwaarden publiekrechtelijk zijn vastgelegd dan wel zijn overeengekomen in (collectieve) arbeidsovereenkomsten; de Wet op de loonvorming is daarvoor het aangewezen kader;

• – de meerwaarde van het tweezijdige karakter van een arbeidsrelatie voorts is, dat die de stabiliteit van de arbeidsrelatie bevordert, waardoor werknemers minder snel tot eenzijdige acties als werkstakingen over zullen gaan, en veel ambtenaren zich meer als mondige werknemers – passend bij de huidige tijdgeest – gerespecteerd zullen voelen;

• – de reikwijdte van het voorstel voldoende duidelijk is, mede gelet op de positie die daarin wordt gegeven aan àlle organisaties die belast zijn met de vervulling van een overheidstaak, en dat er geen aanleiding is in het wetsvoorstel een onderscheid te maken tussen ambtenaren die in meerdere of mindere mate betrokken zijn bij politieke processen of het uitoefenen van overheidsgezag.

De Afdeling heeft voorts aandacht gevraagd voor de overige overwegingen die aan het voorstel ten grondslag zijn gelegd:

• – een verminderen van de vermenging van de overheidsrol als werkgever en de taak van de overheid als wetgever acht de Afdeling problematisch, omdat deze spanning niet te vermijden is;

• – het advies betwijfelt voorts of het aannemelijk is dat het normaliseren van de honorering van (top)functionarissen bij de overheid buiten het proces van «normalisering» gehouden kan worden;

• – wat betreft de kosten van invoering van het voorstel is het aannemelijk dat deze hoger zullen uitvallen dan waarvan het voorstel uitgaat;

• – de mogelijkheid van het, desgewenst, wijzigen van de publiekrechtelijke rechtsbescherming zonder dat de ambtelijke status wordt afgeschaft. In dit advies worden daartoe concrete suggesties gedaan;

• – enige meer juridische aspecten van het voorstel inzake de uitzondering voor de zittende magistratuur, het begrip overheidswerkgever, regels voor de uitgezonderde groepen, honoraire consuls, enkele artikelnummers in de Ambtenarenwet, het overgangsrecht en het tijdstip van inwerkingtreding.

Verder wordt de vraag opgeworpen naar de opportuniteit van het voorstel, gelet op de samenhang met de ingrijpende herziening van het openbaar bestuur die in het regeerakkoord van september 2010 is aangekondigd.

Met betrekking tot de opportuniteit van het voorstel hebben wij opgemerkt, dat wij het voorstel urgent achten, maar dat het als gevolg van de bewerkelijkheid van het project niet voor 1 januari 2015 geëffectueerd zal kunnen worden. Voorts hebben wij erop gewezen dat er geen dwingende samenhang bestaat tussen het voorstel en de herziening van het openbaar bestuur die in het regeerakkoord is aangekondigd, dat het goed zou zijn als beide trajecten zo veel mogelijk gescheiden blijven, en dat dat ook best kan.

De Afdeling adviseert in te gaan op hetgeen in dit advies in onderlinge samenhang is uiteengezet en het voorstel in dat licht nader te bezien.

15. Voor een historisch overzicht verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage I. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage II.