Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Zoals hierna in paragraaf 2 nader uiteen zal worden gezet, zijn daartoe in het verleden al enige stappen gezet. Dit proces is wel «normalisering» genoemd.

Uitgangspunt daarbij is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd.

Vooral staatsrechtelijke overwegingen hebben in het verleden geleid tot de bijzondere status van ambtenaren. In de negentiende eeuw, toen het arbeidsrecht nog nauwelijks was ontwikkeld, werd van staatsrechtelijke zijde gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Deze rechtspositie en de daaraan gekoppelde bezoldiging («onderhoudsrente») diende aanvankelijk om ambtenaren te vrijwaren van de dagelijkse zorgen van het bestaan en om hen te beschermen tegen de gevolgen van politieke willekeur. Later is daar het argument bij gekomen dat een onafhankelijk ambtenarencorps – als constante factor in het openbaar bestuur – van fundamenteel belang is voor een stabiele staat en een onpartijdige handhaving van de rechtsorde.

Vanuit dezelfde benadering kwam de gedachte, dat uit het overheidsgezag voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met de overheid kon contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst – met in beginsel twee gelijkwaardige partijen – niet passend was.

In 1958 beantwoorde de Staatscommissie-Kranenburg de vraag of de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar moest worden gehandhaafd in meerderheid nog bevestigend. Belangrijkste overweging daarbij was, dat de overheid als hoedster van het algemeen belang niet op voet van gelijkheid kon onderhandelen met zowel ambtenaren als ambtenarenorganisaties. Deed men dit wel, dan gaf de overheid de behartiging van het algemeen belang teveel uit handen.1 Arbeidsvoorwaarden moesten naar het oordeel van de commissie dan ook blijvend eenzijdig en publiekrechtelijk worden vastgesteld en het dienstverband van de ambtenaar moest blijvend worden gebaseerd op de eenzijdige aanstelling.

Belangrijk om te vermelden is, dat in 1958 een minderheid van de staatscommissie al van mening was dat de ambtenaar, net als iedere andere werknemer, primair «een inondergeschiktheid presterend mens» is. Tenzij er een aantoonbare rechtvaardigingsgrond is om daarvan af te wijken, zouden naar het oordeel van die minderheid voor werknemers en ambtenaren dezelfde regels behoren te gelden.

Vanaf het begin van de jaren 80 van de vorige eeuw zijn door de opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Het doel van dit normaliseringsproces was om de arbeidsverhoudingen bij de overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de private sector. Wetten die eerder alleen van toepassing waren binnen de private sector, werden ook van toepassing op de arbeidsrelaties bij de overheid. Nieuwe wetten werden bij introductie meteen al van toepassing op zowel ambtenaren als werknemers. Het eerder centraal gevoerde overleg over de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren werd naar de verschillende sectoren gedecentraliseerd.

Daarbij werd overigens wel onderkend, dat het bijzondere karakter van de rechtsverhouding tussen de overheid en bepaalde groepen ambtenaren zich tegen aanpassing zou kunnen verzetten.

Belangrijke stappen in het normaliseringsproces zijn geweest:

• – de invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (1989) en van het sectorenmodel (1993);

• – de in het midden van de jaren «90 gestarte «OOW-operatie»: het gefaseerd brengen van het overheidspersoneel onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO, enz.);

• – het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de Ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996);

• – de privatisering in 1996 van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds;

• – de vervanging per 1 januari 2006 van de Ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet.

Behalve op het gebied van wetgeving is er ook in de rechtspraak toenadering zichtbaar tussen het ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de jurisprudentie rond de werkgeversaansprakelijkheid.

In het private recht is de aansprakelijkheid van de werkgever voor de gevolgen van arbeidsongevallen en beroepsziekten geregeld in artikel 7:658 BW. In de Ambtenarenwet en de verschillende daarop gebaseerde rechtspositieregelingen ontbreekt tot op dit moment het ambtelijke equivalent van dit artikel. Dat leidde in het verleden tot uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) waardoor van vergoeding alleen sprake kon zijn indien bij de werkzaamheden gebruik was gemaakt van machines en gereedschappen. Aan deze ongelijkheid ten opzichte van het civiele arbeidsrecht heeft de CRvB in 2000 een einde gemaakt in een uitspraak waarin, onder verwijzing naar artikel 7:658, tweede lid, BW, de aansprakelijkheid van de overheidswerkgever werd bevestigd.2

Bij andere vormen van schadevergoeding past de CRvB bepalingen uit het BW analoog toe.3

Ten aanzien van de grondslag van het dienstverband zien we eveneens dat het ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht elkaar in materieel opzicht naderen. Zo wordt sinds het Van der Lely-Taxi Hofman-arrest in 19984 de arbeidsovereenkomst in het private arbeidsrecht door de Hoge Raad bezien in het kader van de zgn. «institutionele theorie».5 Deze benadering houdt in dat de wederzijdse rechten en plichten van werkgever en werknemer niet – zoals de contracttheorie veronderstelt – worden bepaald door wat contractueel is vastgelegd, maar veeleer door wat voor een goed functionerende werkorganisatie noodzakelijk is. De institutionele benadering gaat ervan uit dat de arbeidsrelatie/arbeidsovereenkomst geen statische aangelegenheidis, maar in zijn hoedanigheid van duurovereenkomst als gevolg van veranderde omstandigheden ook zelf aan verandering onderhevig is (of behoort te zijn).

Dit vertoont verwantschap met de wijze waarop in het ambtenarenrecht het begrip «dienstbelang» wordt gehanteerd. Het dienstbelang wordt door overheidswerkgevers vaak als rechtvaardiging van rechtspositionele besluiten gebruikt.

De daaropvolgende stilte rond het normaliseringsproces wordt in de tweede helft van 2004 doorbroken met de aankondiging van een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de voor- en nadelen van verdere normalisatie.11

De daartoe ingestelde interdepartementale werkgroep «Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel» brengt in augustus 2005 haar rapport «Buitengewoon normaal» uit.

In dit uitvoerige IBO-rapport, dat is opgesteld om antwoord te geven op de vraag of de wettelijke «status aparte» van ambtenaren moet worden gehandhaafd of dat veranderingen wenselijk zijn, wordt de volgende conclusie getrokken: «De eenzijdige aanstelling kan voor het overgrote deel van de ambtenaren vervallen en worden vervangen door de tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.»12 Voor leden van de rechterlijke macht, de Hoge Colleges van Staat en de benoemde politieke ambtsdragers moet echter een bijzondere regeling blijven gelden.

Ten aanzien van het ambtenarenontslagrecht wordt geconcludeerd:

«Met het oog op o.a. de bescherming tegen eventuele «politieke willekeur» is het niet strikt noodzakelijk om een gesloten stelsel van ontslaggronden te hebben. Het ontslagrecht in de sector bedrijven kent een toetsing aan de redelijkheid en billijkheid die (in combinatie met een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) voldoende bescherming biedt tegen mogelijke politiek willekeurig genomen besluiten.»13

In juni 2006 volgt het advies van de ROP.15 Als gevolg van een scheiding der geesten tussen de werkgevers- en werknemersgeledingen binnen de ROP wordt geen helder antwoord gegeven op de vraag of tot afschaffing van de ambtelijke rechtspositie moet worden overgegaan.

Na een aanvankelijk instemmend advies van de vakbondsbestuurders (SCO) aan hun achterban16 wegen onder de georganiseerde ambtenaren uiteindelijk de emotioneel getinte overwegingen tegen verdergaande normalisatie toch het zwaarst. Zo wordt vastgesteld dat er onder overheidswerknemers veel weerstand bestaat tegen verdergaande normalisatie, waarbij als voornaamste oorzaak wordt genoemd: «dat het beeld van de overheid als betrouwbare werkgever sterk geërodeerd is».17 Bovendien bestond er aan werknemerszijde onduidelijkheid over de vraag of en zo ja, hoe de «ambtelijke status» kan worden behouden in een genormaliseerde situatie waarin deze niet meer voortvloeit uit de eenzijdige aanstelling.

Aan werkgeverskant wordt er binnen de ROP juist op gewezen, dat verdergaande normalisatie op korte termijn noodzakelijk is. Als belangrijkste argument daarvoor wordt aangevoerd dat het binnen «gemoderniseerde arbeidsverhoudingen» niet meer past dat beelden van een overheid als werkgever en wetgever door elkaar lopen.

Ondanks deze verschillende opvattingen blikt de Raad toch vooruit en wordt in het rapport een heel hoofdstuk gewijd aan te hanteren uitgangspunten bij voortgaande normalisering van de rechtspositie van het overheidspersoneel. Daarin wordt, preluderend op de toen nog lopende discussie in de SER over de wijziging van het civiele ontslagstelsel, de suggestie gedaan om in een toekomstig genormaliseerd ontslagstelsel «het goede van beide rechtsbeschermingssystemen te verenigen».18

Het ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht zijn twee afzonderlijke rechtssystemen, zowel formeel als materieel.19 Dat is opvallend, nu beide rechtssystemen hetzelfde beogen: het reguleren van de arbeidsverhouding. Anders dan vaak wordt verondersteld, zijn de inhoudelijke verschillen tussen beide systemen in de afgelopen jaren wel minder groot geworden.

Anno 2010 kunnen de belangrijkste verschillen tussen de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar en de privaatrechtelijke rechtspositie van de werknemer als volgt worden samengevat.20

De ambtelijke rechtspositie heeft een publiekrechtelijke rechtskarakter. De rechtspositie van werknemer is privaatrechtelijk geregeld. Dit komt onder andere tot uiting in:

• • De formeel eenzijdige aanstelling versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst.

• • Het «georganiseerd overleg» over arbeidsvoorwaarden versus onderhandelingen op basis van contractsvrijheid tussen werkgevers en werknemers;

• • De publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd (Ambtenarenwet, Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), CAR/UWO enz.) versus de privaatrechtelijke regelingen voor werknemers (Burgerlijk Wetboek (BW), cao’s, uitvoeringsregelingen enz.). Het betreft hier regelingen met betrekking tot zaken als salariëring, vakantie en verlof, (bovenwettelijke) sociale zekerheid, discipline en ontslag.

• • De publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij ontslag en arbeidsgeschillen. Het ambtenarenrecht biedt daarbij veel meer aangrijpingspunten voor rechtsbescherming dan de civiele arbeidsovereenkomst. Een ambtenaar kan niet alleen tegen alle besluiten, maar – in afwijking van het algemene bestuursrecht – zelfs ook tegen alle handelingen ten aanzien van hem intern bezwaar aantekenen, vervolgens in beroep gaan bij de bestuursrechter en daarna hoger beroep aantekenen bij de Centrale Raad van Beroep. Voorbeelden daarvan zijn beoordelingen, overplaatsingen en het al dan niet bevorderen. Een werknemer onder het private arbeidsrecht kan tegen een ontbinding of opzegging (met inachtneming van de regels van het BBA) niet in beroep gaan, met uitzondering van een beroep op een kennelijk onredelijke opzegging op grond van artikel 7:681 BW.

Het belangrijkste materiële verschil tussen de ambtelijke rechtspositie en die van werknemers met een arbeidsovereenkomst ligt op het gebied van het ontslagrecht. Het meest in het oog springende verschil wordt daar gevormd door het feit dat het private arbeidsrecht een «open stelsel» van ontslaggronden kent, waar het ambtenarenrecht een «gesloten stelsel» van ontslaggronden heeft. Door het feit dat beide rechtsstelsels in de afgelopen decennia gaandeweg naar elkaar zijn toegegroeid, hebben deze verschillen in benadering aan belang ingeboet.

Het «gesloten ontslagstelsel» in het ambtenarenrecht bestaat uit een limitatieve opsomming van de gronden waarop een ambtenaar kan worden ontslagen. Deze ontslaggronden, die per sector kunnen verschillen, zijn opgenomen in de verschillende rechtspositieregelingen. Gronden voor ontslag zijn bijvoorbeeld: ontslag op verzoek, arbeidsongeschiktheid, bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, onbekwaamheid of functie-ongeschiktheid, reorganisatie of overtolligheid en strafontslag.

De achterliggende gedachte is, dat bij een limitatieve opsomming van in objectieve termen omschreven gronden de overheidswerkgever een expliciete keuze voor een ontslaggrond moet maken, waarvan de juistheid aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd. Gegeven het feit dat de rechtspositie van de ambtenaar eenzijdig door de overheidswerkgever wordt vastgesteld, wordt in deze systematiek een vorm van ongelijkheidscompensatie gezien.

De Jong stelde al in 1982, dat de uitputtende regeling van de beëindiging van de ambtelijke aanstelling wellicht tot grotere rechtspositionele zekerheid voor de ambtenaar leidt, maar dat de overheidswerkgever daarvoor een prijs moet betalen in de vorm van verstarring en gebrek aan flexibiliteit binnen zijn organisatie.21 Een te sterke focus op de rechtszekerheid van de ambtenaar gaat zo ten koste van transparantie, flexibiliteit en slagvaardigheid van de overheid.

Op de claim van een grotere rechtspositionele zekerheid voor de ambtenaar als gevolg van het «gesloten stelsel» kan inmiddels het nodige worden afgedongen.

Sinds het ook mogelijk is om ontslag te verlenen op een primaire en een subsidiaire grond22 is het voor de overheidswerkgever gemakkelijker om een (combinatie van) ontslaggrond(en) te kiezen die het onderliggende feitencomplex dekt. Het «voor twee ankers gaan», verkleint de kans dat een ontslagbesluit door de bestuursrechter in beroep wordt vernietigd, waarmee de veronderstelde bescherming van de ambtenaar tegen ontslag navenant afneemt.

Daar komt bij dat de bestuursrechter op grond van artikel 8:72, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd is om de rechtsgevolgen van een besluit dat op onjuiste gronden is genomen, bij aanwezigheid van een andere, maar niet aangevoerde ontslaggrond in stand te laten. Dit zo nodig onder toekenning van een schadevergoeding op grond van artikel 8:73 Awb.

Van Bon heeft erop gewezen, dat het huidige private ontslagstelsel toch minder «open» is dan op het eerste gezicht lijkt.24 Een belangrijk verschil tussen het private ontslagrecht en het ambtenarenontslagrecht betreft de preventieve ontslagtoets van artikel 6, eerste lid, Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA). Hoewel zelf publiekrechtelijk van aard, is het BBA wel van toepassing op civiele arbeidsverhoudingen, maar niet op publiekrechtelijke arbeidsrelaties. In het ambtenarenontslagrecht wordt het ontslag pas getoetst nadat het ontslag is geëffectueerd.

In het op het BBA gebaseerde Ontslagbesluit, worden in de paragrafen 4 en 5 als gronden voor ontslag genoemd: bedrijfseconomische redenen, ongeschiktheid voor de functie, ernstige gewetensbezwaren van de werknemer, verwijtbare handeling of nalatigheid, een ernstige en duurzaam verstoorde arbeidsrelatie en arbeidsongeschiktheid ten gevolge van ziekte of gebrek. Voor elk van deze situaties worden in het ontslagbesluit afzonderlijke criteria gegeven, waaraan een verzoek om toestemming voor ontslag wordt getoetst. Hoewel het Ontslagbesluit strikt genomen niet van toepassing is op ontbindingen op grond van artikel 7:685 BW, laat de kantonrechter zich bij de beoordeling van ontbindingsverzoeken op grond van gewijzigde omstandigheden ook leiden door de inhoud van het Ontslagbesluit. Daardoor krijgt het op indirecte wijze ook betekenis in de private ontbindingsprocedure.

Overigens kan de werkgever de preventieve ontslagtoets ontwijken door een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst in te dienen bij de kantonrechter. Indien deze het verzoek toewijst, zal hij meestal aan de werknemer een vergoeding toekennen.

Het toepassen van het private arbeidsrecht op de rechtsverhouding tussen ambtenaar en overheidswerkgever neemt niet weg, dat de positie van de overheidswerkgever in meerdere opzichten een andere is dan die van een werkgever in de particuliere sector. Ook als werkgever dient de overheid het algemeen belang. Dat brengt met zich mee, dat bijzondere eisen worden gesteld aan het overheidspersoneel.

Zo zal het de overheidswerkgever na het gelijkschakelen van de ambtelijke en de burgerlijke rechtspositie niet zijn toegestaan om zich als een willekeurige marktpartij te gedragen. Op de overheid blijft de plicht rusten om het algemeen belang te dienen, burgers gelijk te behandelen en partijen ten opzichte van elkaar niet te bevoordelen of achter te stellen. Dat is een wezenlijk verschil met een private onderneming, die haar eigen belang kan laten prevaleren.25 Zo zal ingevolge artikel 3:14 BW een overheidswerkgever de beginselen van behoorlijk bestuur moeten blijven toepassen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden ingevolge een arbeidsovereenkomst.

Normalisering van de ambtelijke rechtspositie heeft dan ook niet tot gevolg, dat de overheidswerkgever als marktpartij ook de normen en waarden van «de markt» overneemt. Ook in die situatie zal de integriteit van de overheid en de overheidswerknemers in wet- en regelgeving gewaarborgd dienen te zijn.

Hoewel het voeren van een beleid, gericht op integriteit en een juiste attitude van het personeel niet alleen bij de overheid, maar ook in het bedrijfsleven aan de orde is, kan wel gesteld worden dat uit het bijzondere karakter van de overheid voortvloeit, dat het integriteitsvereiste bij de overheidswerkgever over het algemeen meer omvattend is en dientengevolge nauwer luistert dan in het private bedrijfsleven.27

Tot de kerncompetenties van de ambtenaar behoort een sterk ontwikkeld democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn, dat de grondslag vormt van de ambtelijke integriteit. Democratisch besef houdt in, dat de ambtenaar doordrongen is van het feit dat hij functioneert onder bestuurders die worden gecontroleerd door democratische gelegitimeerde organen. Het rechtsstatelijk besef van ambtenaren brengt met zich mee, dat zij tegenover de burger altijd de eisen van de rechtsstaat in acht behoren te nemen.

Overigens is het de bedoeling dat een relatief klein deel van de 600 000 ambtenaren van de beoogde normalisering wordt uitgezonderd. Het gaat daarbij om een beperkte groep ambtenaren die om uiteenlopende redenen ook in de toekomst hun huidige publiekrechtelijk geregelde ambtelijke rechtspositie dienen te behouden.

Dit betreft in de eerste plaats de circa 45 000 militaire ambtenaren bij de krijgsmacht. Aan hen worden met het oog op hun inzetbaarheid dermate vergaande eisen gesteld, gepaard gaande met bijzondere beperkingen van hun grondrechten (onder andere op het gebied van het stakingsrecht) – een en ander te handhaven met een bijzonder tuchtrecht – dat een publiekrechtelijke rechtspositie het meest aangewezen moet worden geacht om hun arbeidsverhouding te regelen.28

Een andere groep waarvan de publiekrechtelijke rechtspositie dient te worden gehandhaafd betreft de zittende magistratuur en de leden van de Hoge Colleges van Staat. Gezien het feit dat hun kerncompetentie «onafhankelijkheid» is, kunnen zij niet in een arbeidsverhouding worden gepositioneerd waarin de gezagsverhouding centraal staat.29

Ten slotte dient ook de publiekrechtelijke rechtspositie behouden van een groep van benoemde ambtsdragers, zoals ministers, staatsecretarissen, burgemeesters en de commissarissen van de Koningin, te worden gehandhaafd. In de huidige Ambtenarenwet worden zij als ambtenaar beschouwd, omdat die wet dit begrip zeer breed omschrijft. Hetzelfde geldt voor leden van zelfstandige bestuursorganen waarop thans wel titel III van de Ambtenarenwet van toepassing is. Gezien het feit dat hun arbeidsrelatie meer door politiek-bestuurlijke dan door arbeidsrechtelijke verhoudingen wordt bepaald, dienen ook zij een publiekrechtelijke rechtspositie te behouden. In paragraaf 9 en de artikelsgewijze toelichting wordt daarop nader ingegaan.

De hiervoor geschetste redenen waarom in het verleden een afzonderlijke rechtspositie voor ambtenaren is ontstaan zijn nu niet meer actueel of niet meer houdbaar. Daarbij komt dat het ook niet meer rechtvaardig wordt geacht dat ambtenaren en werknemers – met verwijzing naar de aard van hun werkzaamheden – verschillend worden behandeld, terwijl de aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever – ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid – in beide gevallen dezelfde is.

De keuze voor een gelijke rechtspositie voor alle werkenden is dan ook allereerst een principiële keuze. Voor zover er in de arbeidsverhouding formeel sprake is van een gezagsrelatie, dient de rechtsverhouding gebaseerd te zijn op een tweezijdige (arbeids)overeenkomst. En principiële gelijkheid tussen de overheidswerknemer en de overheidswerkgever past ook meer bij de huidige tijdgeest.

Voorts worden als voordelen van verdergaande normalisering in de literatuur en onderzoeksrapporten onder meer genoemd:30

• – Het voorkomen van vermenging van de beide rollen van de overheid, die van wetgever en die van werkgever. Onderhandelingen in het kader van een «echte cao» leiden daardoor – in potentie – tot stabielere arbeidsverhoudingen.

• – Door contractvrijheid als leidend beginsel in het proces van arbeidsvoorwaardenvorming te adopteren, wordt meer in overeenstemming gehandeld met de principes die door de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) worden gehanteerd.

• – Een vergrote kans op toename van de arbeidsmobiliteit tussen overheid en marktsector. Deze wordt nu gefrustreerd door het bestaan van min of meer gescheiden arbeidsmarkten voor de private en de publieke sector, waardoor werknemers en ambtenaren zich blijven oriënteren op hun eigen sector.

• – De toepassing van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst en de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen in collectieve arbeidsovereenkomsten en dientengevolge de directe doorwerking van overeengekomen arbeidsvoorwaarden in de individuele arbeidsovereenkomst. Een extra vertaalslag van arbeidsvoorwaarden in een algemeen verbindend voorschrift is daarmee niet meer nodig.

• – Bij nieuwe wetgeving is – uitzonderingen daargelaten – geen vertaalslag meer nodig naar de verschillende ambtelijke rechtspositieregelingen (deregulering).

Veel deskundigen op het gebied van het ambtenaren- en arbeidsrecht zijn van mening dat publiekrechtelijke rechtsbescherming niet geschikt is voor het oplossen van arbeidsgeschillen. Zo komt Van Peijpe tot de conclusie dat het private arbeidsprocesrecht uiteindelijk beter in staat is om arbeidsconflicten definitief te beslechten.31 Hij baseert dat met name op de beperkingen van het bestuursprocesrecht.

Het ambtenarenrecht roept voor ambtenaren rechten in het leven, die met behulp van het rigide bestuursprocesrecht worden gehandhaafd. Door de uitgebreide motiveringsplicht die op de overheidswerkgever rust en het feit dat ook een procedurefout tot vernietiging van een besluit kan leiden, zijn de uitkomsten van deze procedures onzeker. Dit heeft onder meer tot gevolg, dat wanneer een ambtenaar door de bestuursrechter in het gelijk is gesteld, het geschil daarmee nog niet is opgelost. In de meeste gevallen moet zijn werkgever een nieuw besluit nemen.

Zo komt het in ontslagzaken wel voor, dat een ambtenaar na jaren van inactiviteit of aanvaarding van een werkkring elders met terugwerkende kracht alsnog in dienst blijkt te zijn van de overheidswerkgever, met alle gevolgen van dien.

Vanuit het perspectief van het personeelsmanagement bezien zijn het dan ook niet in de eerste plaats de eenzijdige aanstelling of het gesloten stelsel van ontslaggronden die nopen tot verdergaande normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Het grootste probleem is de publiekrechtelijke conditionering van het personeelsbeleid bij de overheidswerkgevers.

Als gevolg daarvan:

• – kunnen ambtenaren bezwaar en beroep aantekenen tegen de afwijzing van een sollicitatie;33

• – doen ambtenaren er verstandig aan tegen vrijwel alle maatregelen in het kader van een reorganisatie hun bedenkingen te uiten, omdat zij anders geen verhaal hebben op het moment dat de reorganisatie hun eigen arbeidsplaats treft;

• – kunnen ambtenaren tegen een onwelgevallige beoordeling bezwaar en beroep aantekenen, met als gevolg dat er op de werkvloer vaak minder wordt «gecorrigeerd» dan eigenlijk wenselijk zou zijn.

Een argument van geheel andere orde betreft het imago van de ambtenaar bij het publiek, met name bij jongeren. Tegen de achtergrond van een snel vergrijzend ambtenarencorps en een – ook bij eventuele afslankingstaakstellingen – in de komende jaren explosief toenemende vervangingsvraag bij zowel rijksoverheid als lagere overheden, doet de huidige ambtelijke rechtspositie en de daarmee verbonden juridisering het toch al stoffige image van «de ambtenaar» bepaald geen goed. Een rechtspositie die grotendeels gelijk is aan die van werknemers in de marktsector en daarbovenop enige extra elementen bevat, die verband houden met het bijzondere karakter van de overheid, zoals op het gebied van integriteit, kan daarentegen de «beroepstrots» van ambtenaren ten goede komen.

Daarnaast zullen ambtenaren zich daardoor vrijer kunnen bewegen op de arbeidsmarkt en zal het de concurrentiepositie van overheidswerkgevers op de arbeidsmarkt ten goede komen.

Ook al zal de huidige ambtelijke rechtspositie voor een beperkte groep van ambtenaren ook in de toekomst gehandhaafd moeten worden (zie paragraaf 3), er blijven toch belangrijke proces-economische argumenten voor een gelijkschakeling van de rechtspositie van het overgrote deel van de ambtenaren met het private arbeidsrecht. Het is immers kostbaar en niet efficiënt om twee rechtssystemen – beide in hun huidige omvang – naast elkaar in stand te houden voor het reguleren van nagenoeg dezelfde vraagstukken. De Wet Flexibiliteit en zekerheid en de Wet verbetering poortwachter hebben bijvoorbeeld laten zien, dat er aanvullende regelgeving voor het ambtenarenrecht nodig was. En zelfs dan blijkt, dat het vaak niet lukt om maatschappelijk wenselijke doelstellingen te realiseren. Zo is het bijvoorbeeld niet gelukt om de zgn. «draaideurconstructie» bij opeenvolgende dienstverbanden in alle ambtelijke rechtspositieregelingen – analoog aan de bepalingen van art. 7:667 BW – uit te sluiten, waardoor de rechtszekerheid van ambtenaren met een tijdelijke aanstelling wordt aangetast.35 Naast praktische problemen geeft dit ook ongewenste en ongelijke uitkomsten.

En medio 2010 zien we bijvoorbeeld hoe de ministeries van SZW en BZK al geruime tijd elk voor hun eigen aandachtsgebied aan de slag zijn om een oplossing te vinden voor de problemen die zijn ontstaan als gevolg de uitspraak van het Hof van Justitie EG over opbouw en opname van vakantiedagen tijdens ziekte.36

Met dat artikel beoogde de regering blijkens de memorie van toelichting de voor 1983 in de Grondwet opgenomen bepalingen te vereenvoudigen. De regering wilde de bestaande bepalingen uit de sfeer van het beheer van de algemene geldmiddelen halen, het onderscheid tussen burgerlijke en militaire ambtenaren laten vervallen en de strekking van de bepalingen uitbreiden tot de gehele ambtelijke rechtspositie in plaats van te beperken tot bepalingen over bezoldiging en pensioen. Dit leidde aanvankelijk tot een voorgesteld artikel dat luidde: De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren.

De regering beschouwde artikel 109 als een lex specialis van artikel 19, tweede lid, van de Grondwet, zoals dat eveneens bij de grondwetsherziening van 1983 is vastgesteld. Aangezien in die laatste bepaling de bescherming van degenen die arbeid verrichten en de medezeggenschap uitdrukkelijk worden genoemd, werd in het voorlopig verslag de vraag gesteld of artikel 109 die waarborgen niet bood. De regering gaf in reactie hierop aan dat de regels over bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap voor ambtenaren hun grondslag vinden in artikel 109 in plaats van in artikel 19, tweede lid, van de Grondwet. Maar om misverstanden te vermijden heeft de regering bij nota van wijziging de tweede volzin aan artikel 109 toegevoegd.37

Artikel 109, eerste volzin, beoogde niet het publiekrechtelijke karakter van de arbeidsverhouding tussen overheid en ambtenaar te waarborgen. In navolging van de staatscommissie wilde de regering de rechtsontwikkeling op dit punt aan de wetgever overlaten. Volgens de hierboven aangehaalde memorie van toelichting sluit de formulering «de wet regelt» niet uit dat onderdelen van de rechtspositie bij collectieve arbeidsovereenkomst worden geregeld. Daarnaast werd de definitie van het begrip «ambtenaar» aan de wetgever overgelaten, zij het dat artikel 109 geen betrekking heeft op de rechtspositie van de leden van de Hoge Colleges van Staat en de rechterlijke macht. Uit artikel 109 volgt niet dat het gehele ambtenarenrecht in één wet komt te staan. Delegatie is op grond van artikel 109 mogelijk, zij het dat waar in de Grondwet een regeling bij wet is voorgeschreven, zoals bij de beperking van grondrechten, dergelijk beperkingen ook voor ambtenaren in de wet moeten worden opgenomen.38

In de memorie van antwoord39 gaf de regering aan dat met de hierboven weergegeven memorie van toelichting werd bedoeld dat, zo de regeling van de rechtspositie van ambtenaren geheel bij collectieve arbeidsovereenkomst zou worden geregeld, artikel 109 van de Grondwet bepaalt dat er steeds enige regeling bij formele wet aan ten grondslag zal moeten liggen.

De Ambtenarenwet is, samen met de Militaire ambtenarenwet 1931, primair de in artikel 109 van de Grondwet voorgeschreven wet. Reeds nu zijn de bescherming van de arbeid en medezeggenschap voor ambtenaren geregeld in andere wetten, de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet op de ondernemingsraden. Deze wetten gelden niet uitsluitend voor ambtenaren maar bevatten wel aanvullingen of uitzonderingen op hetgeen in die wetten voor werknemers buiten de overheid is geregeld. Uit de parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening 1983 kan worden afgeleid dat de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet op de ondernemingsraden deels zijn gebaseerd op artikel 19, tweede lid, en deels op artikel 109 van de Grondwet.

Ook met de als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel gewijzigde Ambtenarenwet wordt derhalve voldaan aan de in artikel 109 neergelegde opdracht van de Grondwetgever. In het voorgestelde artikel 1 wordt geregeld dat met de ambtenaren een arbeidsovereenkomst wordt gesloten en dat hun rechtspositie daarmee primair bij collectieve arbeidsovereenkomst wordt geregeld. De Grondwetgever heeft deze ontwikkeling in 1983 bewust niet willen blokkeren. Aanvullend worden in de Ambtenarenwet enkele bepalingen gehandhaafd. Met name zij genoemd de beperking van de grondrechten van ambtenaren in artikel 125a.

Er is geen enkel internationaal verdrag dat een staat dwingt de rechtspositie van ambtenaren op een bijzondere wijze vorm te geven. Noch in één van de verdragen in het kader van de ILO, noch in het Europees Sociaal Handvest (ESH), noch in het EU-Verdrag of welk verdrag dan ook kan een basis worden gevonden voor een dergelijke verplichting.

Het op 27 juni 1978 te Genève tot stand gekomen Verdrag betreffende de bescherming van het vakverenigingsrecht en procedures voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst (Verdrag Nr. 151, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar vierenzestigste zitting) (Trb. 1979, 50) schrijft de bescherming voor van het vakverenigingsrecht en verplicht nationale overheden om procedures op te stellen voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst. Voor Nederlandse ambtenaren is het lidmaatschap van vakorganisaties gewaarborgd in artikel 125a van de Ambtenarenwet, dat in het onderhavige voorstel van wet wordt gehandhaafd.

Ook overigens is niet gebleken dat spanning bestaat tussen het onderhavige voorstel van wet en internationale verdragen.

In het ambtenarenrecht kan een ontslagprocedure soms vele jaren kan duren, terwijl een ontbindingsprocedure in het private arbeidsrecht meestal beperkt blijft tot enkele maanden.

Uit een vergelijkend onderzoek van het Hugo Sinzheimer Instituut in 2007 blijkt, dat het bestuursrechtelijke ontslagregime bijna twee keer zo duur is als het privaatrechtelijke.41 Zo bedragen de gemiddelde kosten van een bestuursrechtelijke ontslagprocedure42 gemiddeld € 33 000, terwijl die van een privaatrechtelijk ontslag gemiddeld slechts € 17 000 bedragen.

Als belangrijke oorzaak van het kostenverschil wordt gewezen op de doorgaans lange duur van de ontslagprocedure bij de overheid.

Ook het wegvallen van bezwaar- en beroepsprocedures en de deregulering die met de voorgestelde normalisatie gepaard gaat zullen besparingen opleveren.

Naast de daaruit voortvloeiende bezuinigingen zijn van verdergaande normalisatie van de rechtspositie van ambtenaren positieve effecten te verwachten op het gebied van de arbeidsproductiviteit van overheidswerknemers, vergroting van de arbeidsmobiliteit van werknemers tussen de overheid en de particuliere sector en verbetering van de concurrentiepositie van de overheid op de arbeidsmarkt. Een kwantificering van deze laatstbedoelde baten valt niet wel te geven.

Daarnaast zijn er onmiskenbaar eenmalige kosten: overheidsjuristen zullen bijgeschoold moeten worden in het arbeidsrecht; de administratieve organisatie zal moeten worden aangepast. Indien, waar wij van uitgaan, de inhoud van de cao’s materieel niet veel zal verschillen van de bestaande publiekrechtelijke rechtspositieregelingen, zullen deze kosten betrekkelijk beperkt kunnen blijven.

Overigens behoort het aanpassen van de administratieve organisatie en communicatie met de werknemers over wijzigingen in hun rechtspositie goeddeels tot de normale bedrijfsvoering. Ook de bestaande publiekrechtelijke rechtspositieregelingen worden regelmatig herzien, als de uitkomsten van het georganiseerd overleg daar aanleiding toe geven. Ook dan moet als gevolg daarvan de administratieve organisatie worden aangepast en worden de werknemers geïnformeerd.

Aldus beschouwd is de thans voorgestelde normalisering niet zo bijzonder. Het is vooral een juridische operatie, met beperkte kosten en baten die deels wel, maar deels ook niet goed in te schatten zijn.43 Naar onze mening zullen dan ook de maatschappelijke doelen die met het voorstel worden nagestreefd – zie daarover paragraaf 4 – de doorslag moeten geven.

Aan de indieners van het onderhavige wetsvoorstel zijn geen gegevens bekend, waaruit kan blijken dat er een groot wantrouwen bestaat jegens de overheid als werkgever. Integendeel, zij hebben de indruk dat de overheid beschouwd wordt als een aantrekkelijke werkgever, waarvan de positie op de arbeidsmarkt in het algemeen goed is. Wij menen ook, dat de SCO geen gronden aanvoeren, die de vergaande conclusie van «wantrouwen» onderbouwen. De SCO noemen de prioriteit die in de politiek thans gegeven wordt aan bezuinigingen, taakstellingen en mogelijke wijzigingen in de structuur van het openbaar bestuur. Zij wijzen ook op het slechte imago van de overheid, dat bepaald wordt door de overheid als wetgever.

Ook bij de omstandigheden die de SCO noemen, gaat het om gevoelens die betrekking hebben op de politiek en op de overheid als wetgever. Daarmee kan echter niet worden onderbouwd, dat de overheid een onbetrouwbare werkgever zou zijn.

In paragraaf 4 van deze memorie is uiteengezet, dat het juist een voordeel is van de normalisatie die met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd, dat vermenging van de beide rollen van de overheid, die van wetgever en die van werkgever, wordt voorkomen. Daardoor kan zich in de genormaliseerde situatie niet het geval voordoen, dat de overheid als wetgever zich niet houdt aan afspraken die zij in haar rol van werkgever heeft gemaakt. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren worden dan geregeld in cao’s, die de handtekeningen vergen van overheidswerkgevers èn verenigingen van overheidswerknemers. De vertaalslag naar wet- en regelgeving blijft achterwege. Voor wantrouwen zal er dan minder dan ooit aanleiding zijn.

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een duidelijke scheiding aan te brengen tussen de regeling van de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren, waar de overheid optreedt als werkgever, en daar waar de overheid optreedt als wetgever. Dan gaat het over al wat geregeld wordt in de Ambtenarenwet. De inhoud daarvan willen wij beperken tot aangelegenheden waarop de overheid niet als werkgever aan het woord is, maar als wetgever. Die behoren niet tot het domein van het (sectorale) arbeidsvoorwaardenoverleg, waar instemming tussen overheidswerkgevers en verenigingen van overheidswerknemers vereist is, maar tot dat van de politiek. Met name indien het gaat over de integriteit van het ambtenarenapparaat en beperkingen van grondrechten, die voortvloeien uit het bijzondere karakter van de overheid, zijn dat geen kwesties die tot het echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren, maar politiek-bestuurlijke aangelegenheden waarover de wetgever een visie heeft en die vastlegt in de wet. Dat sluit overigens het horen van verenigingen van ambtenaren door de wetgever niet uit. Maar de wetgever beslist.

Om deze reden kunnen wij ook niet meegaan met het standpunt van de SCO, dat de beslissing over het onderwerp van het onderhavige wetsvoorstel voorbehouden is aan de ROP. De ROP ontleent haar bevoegdheden aan een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 125 Ambtenarenwet.44 Krachtens dat artikel worden bij algemene maatregel van bestuur – of door het bevoegd gezag van openbare lichamen – voorschriften vastgesteld omtrent een aantal onderwerpen, die typisch tot het gebied van de arbeidsvoorwaarden behoren. Wij menen dat de regelingen waarop in artikel 1 van deze algemene maatregel van bestuur worden gedoeld, en waarop het overeenstemmingsrecht betrekking kan hebben, slechts de voorschriften zouden moeten zijn die bedoeld worden in artikel 125 Ambtenarenwet en de onderwerpen die daarin worden opgesomd niet te buiten kunnen gaan. Indien dat recht ook betrekking zou hebben op de hogere, delegerende regeling, de Ambtenarenwet, zou dat een inbreuk opleveren op de bevoegdheid van de regering en de Staten-Generaal tot het vaststellen van wetten, zoals vastgelegd in artikel 81 Grondwet. Ook al zou de regering in het verleden, waar het ging om aangelegenheden die in de Ambtenarenwet zijn geregeld, de facto aan een meerderheid van de centrales van overheidspersoneel een instemmingsrecht hebben verleend, dan kan een dergelijke handelwijze de Tweede Kamer, die gebruikt maakt van haar grondwettelijk recht om voorstellen van wet in te dienen, niet binden. Om iedere onzekerheid hierover weg te nemen hebben wij in artikel X van het wetsvoorstel een bepaling opgenomen, die de werking van de algemene maatregel van bestuur van 13 januari 1997 op het onderhavige wetsvoorstel uitsluit.

De SCO zijn van mening dat er een fundamentele gelijkheid moet zijn tussen werknemers in de marktsector en ambtenaren in de publieke sector, maar het uitgangspunt dat het ambtelijk stelsel richting het privaatrechtelijke stelsel gaat, wijzen zij af. Zij spreken ook liever over harmonisatie dan over normalisatie. Hoe de SCO zich zo’n harmonisatieproces voorstellen is ons niet duidelijk. Uitgangspunt in de discussie van de afgelopen jaren is steeds geweest, dat het arbeidsrecht en het sociale zekerheidsrecht, zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek en tal van bijzondere wetten, voor alle werknemers, ook die van de overheid, zouden moeten gelden.

Wel kunnen wij meegaan met de gedachte dat bekeken moet worden hoe het beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden, indien deze gedachte beperkt wordt tot het ontslagrecht. Op dat terrein lopen echter de meningen over de vraag welke elementen «het beste» zijn, nogal uiteen.

Anders dan de SCO zijn wij van mening dat de discussie over het onderhavige wetsvoorstel zeer wel gescheiden van de discussie over het ontslagrecht kan worden gevoerd. Wat er ook zij van het private ontslagrecht, het kan onmogelijk zó zijn, dat een stelsel dat al decennia functioneert in de private sector, ongeschikt zou zijn voor het ontslaan van ambtenaren. In paragraaf 3 van deze memorie van toelichting hebben wij onder «Bestaande situatie» uitvoerig toegelicht, dat beide stelsels ook al in belangrijke mate naar elkaar toegegroeid zijn.

Wij gaan ervan uit, dat de onduidelijkheden die de SCO nog zagen in belangrijke mate zijn weggenomen, nu een volledig wetsvoorstel met memorie van toelichting voorligt.

Met betrekking tot ambtenaren die belast zijn met overheidsgezag maken wij onderscheid tussen ambtenaren die wel en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan. Verwezen moge worden naar het nieuwe artikel 1, derde lid, onder a, en de artikelsgewijze toelichting daarop. Zij die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan zien wij als ambtenaren die evenals andere ambtenaren werkzaam kunnen worden op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Zij die dat niet zijn zien wij, evenals politiek benoemde ambtsdragers, niet langer als ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet. Zij houden hun publiekrechtelijke rechtspositie.

Met betrekking tot het behoud van de ambtelijke status verwijzen wij naar paragraaf 3, onder «Beoogde situatie». Daaruit moge blijken dat de ambtenaar een werknemer met een bijzondere werkgever blijft, en dat de Ambtenarenwet daaromtrent ook voorzieningen zal blijven bevatten. Binnen dat kader is en blijft er alle ruimte voor de ontwikkeling van beroepscodes.

Alhoewel normalisering van de rechtspositie van ambtenaren privatisering zeker gemakkelijker zal maken,45 hebben wij dat bewust niet onder de in paragraaf 4 opgesomde argumenten vermeld. Wij verwachten geen grote privatiseringen meer en menen dat de discussie over de door ons om principiële redenen beoogde normalisering niet moet worden belast met wat in wezen slechts een praktisch neveneffect kan zijn. Wij wijzen er wel op, dat overheidswerkgevers die thans een privaatrechtelijke rechtsvorm hebben en waarvan de werknemers reeds op basis van arbeidsovereenkomsten werkzaam zijn, als gevolg van de in het wetsvoorstel gekozen aanpak (weer) onder de Ambtenarenwet zullen gaan vallen. Als voorbeeld noemen wij werknemers van openbare lichamen voor beroep en bedrijf.

Wij zijn blij met de steun van de ZPW. Daarin zien wij een bevestiging van hetgeen wij in paragraaf 4 reeds heb opgemerkt over de argumenten voor de voorgestelde normalisering.

Zoals door de ZPW bepleit hebben de bepalingen in de Ambtenarenwet over de door hen genoemde onderwerpen, die niet typisch tot het gebied van de arbeidsvoorwaarden behoren, gehandhaafd. Wij hebben dat overigens niet in de eerste plaats gedaan om doelmatigheidsredenen, maar juist ook om het heldere onderscheid te maken tussen de verantwoordelijkheden van de overheid in haar rol van wetgever en die van werkgever, zoals ook door de ZPW wordt ondersteund.

Met betrekking tot het ABP en het eigenrisico-dragerschap van de overheid voor de WW merken wij op, dat deze onderwerpen buiten de reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel liggen. Dat geldt ook voor de herziening van het private ontslagrecht. De opmerking van de ZPW over het in dat ontslagrecht incorporeren van de bruikbare elementen van het huidige ambtenarenontslagrecht spreekt ons aan, zoals wij ook kunnen meegaan met de gedachte van de SCO, dat bekeken moet worden hoe het beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden. Wij herhalen hier echter, dat de meningen over de vraag welke elementen «het beste» zijn, nogal uiteen lopen. Ook daarom kunnen de discussies over de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren en over de herziening van het ontslagrecht het beste gescheiden van elkaar worden gevoerd.

Over de kosten van deze operatie merken wij ten slotte op, dat het ons in de rede lijkt te liggen dat die wel degelijk, ieder voor hun deel, ook door de ZPW worden gedragen. Ook de baten zullen immers mede aan hen ten goede komen. Overigens zullen de kosten voor de aanpassing van wetgeving bij de ZPW beperkt blijven tot het intrekken van rechtspositieregelingen. In plaats daarvan zullen cao’s moeten worden afgesloten, maar de onderhandelingen daarover zullen niet belastender zijn dan het tot stand brengen van sectorale afspraken thans is. Ook het aanpassen van de administratieve organisatie is vergelijkbaar met de kosten die thans moeten worden gemaakt, indien tot wijziging van een rechtspositieregeling worden besloten. Wij erkennen dat er daarnaast zeker kosten zullen blijven, met name in de sfeer van juridische ondersteuning, maar daar staan in diezelfde sfeer – door het wegvallen van bezwaar- en beroepsprocedures – baten tegenover.

Het onderhavige voorstel van wet heeft tot doel de rechtspositie van de ambtenaar te normaliseren, dat wil zeggen de normale regels over de arbeidsovereenkomst van het Burgerlijk Wetboek van toepassing te verklaren op de ambtenaar. In het spraakgebruik wordt onder het begrip ambtenaar verstaan zoiets als overheidswerknemer, degene die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is bij de uitvoering van de taken van dat bestuursorgaan. De huidige Ambtenarenwet kent echter een breder begrip ambtenaar. In die betekenis is iedereen ambtenaar die voor de overheid werkt, inclusief ministers en andere politieke ambtsdragers, rechters, leden van colleges of adviesraden enz. Het onderhavige voorstel van wet heeft niet de bedoeling om voor die categorie ambtsdragers wijzigingen in hun rechtspositie aan te brengen.

Daarnaast zijn ondergetekenden van oordeel dat de normalisatie geen betrekking dient te hebben op degenen die zijn benoemd als een bestuursorgaan of lid zijn van een bestuursorgaan (tenzij sprake is van geattribueerde ambtenaren die onder gezag staan van een ander bestuursorgaan), ook al vallen sommige bekleders van een zelfstandig bestuursorgaan thans wel onder het op artikel 125 Ambtenarenwet gebaseerde Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Van de normalisatie dienen tevens te worden uitgesloten: rechtsprekende rechterlijke ambtenaren (inclusief rechtsprekende deskundigen in pachtkamers, de ondernemingskamer en de leden van het Parket bij de Hoge Raad) en militaire ambtenaren.

De Ambtenarenwet kent voor verschillende hierboven genoemde groepen ook verschillende regelingen.

Titel II van de Ambtenarenwet is van toepassing op alle ambtenaren. Die titel bevat regels met betrekking tot enkele aan de bezoldiging gerelateerde onderwerpen: beslag, terugvordering, verrekening en korting.

Daarnaast bevat titel III regels van materieel recht. Op die titel zijn de rechtspositieregelingen gebaseerd voor degenen die volgens het spraakgebruik ambtenaar zijn. In artikel 2 is een lijst opgenomen van «ambtenaren» op wie titel III niet van toepassing is, zoals ministers, burgemeesters, enz. Voor deze categorie geldt dat hun rechtspositie elders is geregeld dan in een op de Ambtenarenwet gebaseerde regeling, zoals de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen of de Gemeentewet.

Als gevolg van de hiervoor beschreven aanpak zullen van titel III van de huidige Ambtenarenwet zeven artikelen gehandhaafd blijven. Sommige daarvan dienen wel redactioneel te worden aangepast aan de wijzigingen die met het onderhavige voorstel van wet worden voorgesteld.

De te handhaven artikelen zijn de artikelen 125quater, 125quinquies, 125a, 125d, 125e, 125f, 137.

• • Artikel 125quater heeft betrekking op door de overheidswerkgevers te voeren integriteitsbeleid. Het onderhavige voorstel van wet brengt geen verandering in de noodzaak van een integere overheid en de bevoegdheid ter zake hiervan maatregelen te nemen.

• • Artikel 125quinquies bevat een opsomming van maatregelen die het vertrouwen in ambtenaren vergroten. Het betreft het aflegen van een eed, de meldingen en openbaarmaking van nevenfuncties of financiële belangen en een procedure voor het melden van misstanden.

• • Artikel 125a beperkt de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging en vergadering en legt de ambtenaar een geheimhoudingsplicht op.

• • Artikel 125d verplicht de ambtenaar zich te onderwerpen aan veiligheidsonderzoeken aan het lichaam, aan de kleding of van aanwezige goederen.

• • Artikel 125e gaat over vertrouwensfuncties.

• • Artikel 125f bevat de grondslag om aan ambtenaren een reisverbod op te leggen.

• • In artikel 137 is de citeertitel van de wet opgenomen.

In het nieuwe artikel 1 wordt de reikwijdte van de Ambtenarenwet vastgelegd. In het eerste lid wordt het begrip «ambtenaar» in de Ambtenarenwet in overeenstemming gebracht met het spraakgebruik en beperkt tot degene die krachtens arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. Uit deze nieuwe definitie volgt dat ministers en andere ambtdragers, die tot op heden via artikel 2 van de huidige Ambtenarenwet van de werking van een groot deel van de Ambtenarenwet worden uitgezonderd, niet langer worden aangemerkt als ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet. Hieronder, in de toelichting bij het voorgestelde artikel 1, derde lid, wordt hierop nader ingegaan.

Uit de definitie volgt dat uitzendkrachten en anderen die voor de overheid werken, maar die een arbeidsovereenkomst hebben met bijvoorbeeld een uitzendbureau, geen ambtenaar zijn in de zin van deze wet; evenals thans het geval is.

Met deze wijziging wordt de Ambtenarenwet ook van toepassing op die werknemers van de overheid die thans reeds op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. Dit is onder meer het geval bij de lichamen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en bij sommige zelfstandige bestuursorganen. De op grond van het onderhavige voorstel van wet in de Ambtenarenwet overblijvende bepalingen kunnen zonder bezwaar tevens op die werknemers van toepassing worden toegepast.

In het tweede lid worden de overheidswerkgevers uitputtend opgesomd. Het betreft alle publiekrechtelijke rechtspersonen die het Nederlandse staatsrecht kent. De opsomming komt inhoudelijk overeen met de opsomming van publiekrechtelijke rechtspersonen in de Handelsregisterwet en de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens. De regionale politiekorpsen, als werkgever van de politieambtenaren, vallen onder de in het eerste lid, onderdeel f, bedoelde categorie. Andere voorbeelden van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, zijn de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (artikel 2 van de TNO-wet) en Staatsbosbeheer (artikel 2 van de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer).

Onder g gaat het om privaatrechtelijke rechtspersonen, die niet krachtens publiekrecht zijn ingesteld, maar waarvan wel een orgaan bekleed is met openbaar gezag, en die dus zelfstandig bestuursorgaan zijn. De toevoeging dat de uitoefening van dat gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon moet vormen beoogt de zogenaamde «deeltijd-zbo’s» uit te sluiten. Voorbeelden van «full time»-zbo’s die onder onderdeel g vallen, zijn de Stichting Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandsche Bank N.V., de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, en de fondsen, bedoeld in artikel 1 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid.

De personeelsleden van de onder g bedoelde rechtspersonen zijn reeds nu werkzaam krachtens arbeidsovereenkomsten en bij de onder f bedoelde rechtspersonen is dat soms ook het geval. Hun status als bestuursorgaan of krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon rechtvaardigt het echter alleszins dat de – afgeslankte – Ambtenarenwet mede op hen van toepassing wordt. Wat daarin geregeld wordt over integriteit en beperking van grondrechten behoort ook voor hen te gelden.

Aangezien bij een arbeidsovereenkomst alleen natuurlijke of rechtspersonen partij kunnen zijn, kunnen hier niet de bestuursorganen worden genoemd die onder de huidige Ambtenarenwet als bevoegd gezag bij besluit ambtenaren aanstellen. Voor degenen die namens de rechtspersoon de arbeidsovereenkomst sluiten, gelden de algemene vertegenwoordigingsregels. Zo is op grond van artikel 32, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 de minister bevoegd de staat te vertegenwoordigen inzake privaatrechtelijke rechtshandelingen en kan de minister een machtiging verlenen aan ambtenaren om namens hem onder meer arbeidsovereenkomsten te sluiten.

Met (hoge) ambtenaren die thans bij koninklijk besluit worden benoemd, moet in de toekomst eveneens een arbeidsovereenkomst worden gesloten. Ook dat zal dan zijn door of namens degene die volgens de Comptabiliteitswet bevoegd is de staat te vertegenwoordigen. In geval thans de conceptbenoemingen onderwerp van beraadslaging in de ministerraad vormen, zal de betrokkenheid van de ministerraad bij dergelijke overeenkomsten anders moeten worden ingericht. De ondergetekenden gaan ervan uit dat een aanpassing van het Reglement van Orde van de Ministerraad op dit punt volstaat.

In het derde lid wordt bepaald met welke personen geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten. Daarmee zijn die personen in het voorgestelde nieuwe stelsel geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet. Dit betekent dat hun rechtspositie een publiekrechtelijk karakter blijft behouden. Een uitzondering vormen de notarissen en de deurwaarders, die behoudens hun benoeming en ontslag geen publiekrechtelijke rechtspositie hebben.

Deels vervult het nieuwe derde lid dezelfde functie als het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet, namelijk ervoor zorgen dat de materiële bepalingen betreffende de rechtspositie van ambtenaren niet van toepassing zijn op bepaalde groepen personen.

Tevens vervult het derde lid de functie die artikel 1 van de Ambtenarenwet thans heeft in de artikelen 8:1, tweede lid, en 8:4, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 18 van de Beroepswet: de aanduiding van de categorie besluiten waarop het bestuursprocesrecht van toepassing is. Thans hebben op grond van genoemde artikelen uit de Awb en de Beroepswet de ambtenaren, bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet toegang tot de bestuursrechter, ook als de betreffende categorie ambtenaren in artikel 2 van de Ambtenarenwet wordt uitgezonderd voor titel III van de Ambtenarenwet. De toegang tot de bestuursrechter blijft via de voorgestelde wijziging van artikel 1:1, derde lid, Awb juncto het voorgestelde artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet behouden voor alle huidige ambtenaren in brede zin van het woord die na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet niet bij arbeidsovereenkomst worden aangesteld.

Onderdeel a heeft betrekking op de ambtsdragers, degenen die het ambt van een bestuursorgaan bekleden of lid zijn van een bestuursorgaan of ander college dat onderdeel uitmaakt van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon. Dit onderdeel heeft betrekking op onder meer de volgende ambtsdragers.

• 1. De politieke ambtsdragers als bedoeld in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2 Ambtenarenwet:

  • – de ministers en staatssecretarissen;

  • – de commissarissen van de Koning;

  • – de gedeputeerden;

  • – de burgemeesters;

  • – de wethouders;

  • – de leden van dagelijkse besturen van waterschappen, waaronder de voorzitters.

• 2. De leden van de Hoge Colleges van Staat – de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen – alsmede de voorzitter en de leden van de commissie van toezicht, bedoeld in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, welke organen van de staat in artikel 1:1, tweede lid, van de Awb zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan.

• 3. De ambtsdragers die zijn benoemd als (lid van) een zelfstandig bestuursorgaan. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet:

  • – de voorzitter, de leden, de plaatsvervangende leden en de buitengewone leden van het College bescherming persoonsgegevens, bedoeld in artikel 51 van de Wet bescherming persoonsgegevens;

  • – de leden van de Raden van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de Sociale verzekeringsbank, bedoeld in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;

  • – de voorzitter, de ondervoorzitter en de andere leden van het bestuur van de Organisatie ter verbetering van de binnenvisserij;

  • – de leden van de Commissie gelijke behandeling, bedoeld in de Algemene wet gelijke behandeling;

  • – de voorzitter en de andere leden van het bestuur van het Bureau Financieel Toezicht, bedoeld in artikel 110, eerste lid, van de Wet op het notarisambt;

  • – de voorzitter en de leden van het College voor zorgverzekeringen, genoemd in artikel 58, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet;

  • – de voorzitter en de leden van het College bouw zorginstellingen en het College sanering zorginstellingen, bedoeld in de Wet toelating zorginstellingen;

  • – de voorzitter en de leden van de Nederlandse Zorgautoriteit, bedoeld in de Wet marktordening gezondheidszorg.

Het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet zondert tevens de leden van zelfstandige bestuursorganen uit aan wie een schadeloosstelling als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is toegekend. Uit de memorie van toelichting bij de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen46 blijkt dat het onderscheid in artikel 14 van de Kaderwet tussen bezoldiging en schadeloosstelling is gebaseerd op de omvang van de werkzaamheden. Op de leden van zelfstandige bestuursorganen die niet in artikel 2 van de Ambtenarenwet worden genoemd en die een bezoldiging ontvangen, is de huidige titel III van de Ambtenarenwet van toepassing. De ondergetekenden menen dat deze leden in de toekomst niet op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam moeten zijn, maar hun benoeming moeten behouden. Het voorgestelde derde lid, onderdeel a, heeft daarom tevens betrekking op de leden van zelfstandige bestuursorganen die op grond van de Kaderwet een bezoldiging ontvangen. In de aanpassingswet zal moeten worden bezien of een aanvulling op de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nodig is ten behoeve van het stellen van algemene regels die thans zijn gebaseerd op artikel 125 van de Ambtenarenwet.

• 4. De leden van de besturen van andere openbare lichamen. Hierbij valt te denken aan de openbare lichamen voor beroep en bedrijf. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2 Ambtenarenwet:

  • – de voorzitter, de plaatsvervangende voorzitters en de andere leden van de Sociaal-Economische Raad, de voorzitters en de plaatsvervangende voorzitters van de produkt-, de hoofdbedrijf- en de bedrijfschappen en de leden van de besturen van deze lichamen, alsmede degenen die deel uitmaken van organen van lichamen als bedoeld in artikel 110 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie;

  • – de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van het Nederlands Instituut van Registeraccountants, de leden van het bestuur van dit lichaam en de leden van de andere bij of krachtens de Wet op de Registeraccountants ingestelde colleges;

  • – de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten, de leden van het bestuur van dit lichaam en de leden van de andere bij of krachtens de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten ingestelde colleges;

  • – de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de andere leden van het bestuur van dit lichaam en de leden van het bestuur van de ringen en hun plaatsvervangers;

  • – de voorzitter en plaatsvervangend voorzitter van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders en de andere leden van het bestuur van dit lichaam.

• 5. De leden van een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2 Ambtenarenwet:

  • – de leden van de KNMI-raad, bedoeld in artikel 11 van de Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut;

  • – de leden en de plaatsvervangende leden van de Raad voor werk en inkomen, bedoeld in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.

Het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet noemt tevens adviescolleges, niet zijnde een adviescollege als bedoeld in artikel 3 van de Kaderwet. In artikel 3 van de Kaderwet adviescolleges is bepaald dat de kaderwet niet van toepassing is op colleges die de adviesfunctie niet als hoofdtaak hebben. Over het algemeen zijn dergelijke colleges dan voor hun hoofdtaak zelfstandig bestuursorgaan (bijvoorbeeld de Kiesraad). De in het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet opgenomen uitzondering heeft voor het onderhavige voorstel van wet geen betekenis.

In de onderdelen c en d zijn militaire ambtenaren en dienstplichtigen uitgezonderd. Op deze categorieën zijn de Militaire ambtenarenwet 1931 en de Kaderwet dienstplicht van toepassing. Anders dan onder de huidige Ambtenarenwet zijn militaire ambtenaren na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet geen ambtenaar in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet.

Onder de uitzondering van onderdeel c valt niet het burgerlijk defensiepersoneel. Op deze groep is thans titel III van de huidige Ambtenarenwet van toepassing. Als gevolg van het onderhavige voorstel van wet wordt het burgerlijk defensiepersoneel na inwerkingtreding aangesteld op grond van een arbeidsovereenkomst.

De dienstplichtigen vormen de enige categorie in het voorgestelde artikel 1, derde lid, die thans niet onder de werking van de artikelen 1 of 2 van de Ambtenarenwet vallen. Wel is in de Kaderwet dienstplicht een deel van de Ambtenarenwet van overeenkomstige toepassing verklaard. In de Awb en de Beroepswet gelden voorts de procesrechtelijke bepalingen betreffende ambtenaren eveneens voor de dienstplichtigen. Met opname van de dienstplichtigen in het derde lid wordt bereikt dat buiten twijfel staat dat door de staat met dienstplichtigen geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten en dat de rechtsbetrekking tussen de Minister van Defensie en de dienstplichtigen een publiekrechtelijk karakter heeft en houdt.

Nu als gevolg van het onderhavige voorstel van wet de Ambtenarenwet niet langer betrekking heeft op ambtdragers en de andere uitzonderingen, genoemd in artikel 1, derde lid (nieuw), kan de opsomming met uitzonderingen in artikel 2 van de Ambtenarenwet komen te vervallen.

De meeste in artikel 2 genoemde uitzonderingen zijn reeds behandeld bij de toelichting op het voorgestelde nieuwe artikel 1, derde lid. Met betrekking tot de niet in die toelichting genoemde onderdelen zij het volgende opgemerkt.

Voorgesteld wordt om titel II van de Ambtenarenwet te schrappen. Deze titel stelt algemene regels over beslag, terugvordering, verrekening en korting. In het algemeen zijn deze onderwerpen met betrekking tot arbeidsovereenkomsten in het burgerlijk recht uitputtend geregeld. Wegens het uitgangspunt dat de Ambtenarenwet alleen betrekking dient te hebben op degenen die in het spraakgebruik als ambtenaar worden beschouwd, wordt deze titel niet op deze plaats voor de ambtdragers en de rechterlijke ambtenaren gehandhaafd. Wel zullen voor publiekrechtelijke rechtspositieregelingen sommige elementen uit titel II gehandhaafd moeten blijven. Zo is na invoering van de vierde tranche van de Awb in artikel 4:93 van die wet bepaald dat voor verrekening anders dan in het privaatrecht een uitdrukkelijke wettelijke voorziening nodig is. Deze zal voor de in artikel 1, derde lid, onderdelen a tot en met d, bedoelde ambtsdragers met de aanpassingswet bij de verschillende rechtspositionele regelingen moeten worden ingevoerd.

Tevens zal moeten worden bezien of als gevolg van het schrappen van titel II nog andere aanpassingen nodig zijn. Daarbij zullen de gevolgen moeten worden bezien voor de Militaire Ambtenarenwet 1931 en de Kaderwet dienstplicht, waarin titel II van de Ambtenarenwet van overeenkomstige toepassing is verklaard. Indien zou blijken dat het niet mogelijk is voor die wetten, zo nodig met enkele aanpassingen, aan te sluiten bij hetgeen in het privaatrecht is geregeld, kan titel II van de Ambtenarenwet met de aanpassingswet in de genoemde wetten worden ingevoegd.

Met deze bepaling worden de artikelen 125, 125bis en 125ter van de Ambtenarenwet geschrapt.

Op artikel 125 zijn de diverse rechtspositieregelingen bij het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en, via artikel 50, eerste lid, van de Politiewet 1983, voor de regionale politiekorpsen, gebaseerd. Het betreft voor het Rijk bijvoorbeeld:

• • Het Algemeen Rijksambtenarenreglement;

• • Het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984;

• • Het Reisbesluit binnenland;

• • Het Ambtenarenreglement Staten-Generaal;

• • Het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie.

Voor de politie zijn de voornaamste regels opgenomen in:

• • Het Besluit algemene rechtspositie politie;

• • Het Besluit bezoldiging politie.

De artikelen 125quater en 125quinquies worden opnieuw vastgesteld, waarbij de tekst redactioneel is aangepast aan de nieuwe privaatrechtelijke verhoudingen.

De desbetreffende artikelen in de Ambtenarenwet bevatten vooral zorgplichten voor overheidswerkgevers. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen daarover, zoals ook reeds in het huidige artikel 125quinquies voorzien was, nadere regels worden gesteld.

In artikel 125quater, vierde lid, wordt de verantwoording door de werkgever over de toepassing van dit artikel ingebed in het kader van de financiële verantwoording. Met de financiële verantwoording wordt bedoeld: een jaarverslag als bedoeld in artikel 51 van de Comptabiliteitswet 2001, een jaarrekening als bedoeld in artikel 201 van de Provinciewet of artikel 197 van de Gemeentewet of een jaarrekening in de zin van Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek. Bij overheidswerkgevers die worden gecontroleerd door een gekozen orgaan, wordt deze financiële verantwoording toegezonden aan de Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad of het algemeen bestuur van een waterschap. Bij andere overheidswerkgevers bestaan andere vormen van toezicht. In alle gevallen geldt dat de financiële verantwoording bij overheidswerkgevers een openbaar stuk is.

In artikel 125b wordt bepaald dat een ambtenaar niet op een voor hem geldende religieuze feest- of rustdag hoeft te werken, tenzij het dienstbelang dat onvermijdelijk maakt. Deze bepaling staat los van de aard van de werkzaamheden van de ambtenaar, zodat deze bepaling als gevolg van de normalisering kan komen te vervallen. Van toepassing is dan de Arbeidstijdenwet, waarin voor het werken op zondag een regeling is opgenomen met als uitgangspunt dat er op zondag niet wordt gewerkt, tenzij uit de aard van de arbeid werken op zondag voortvloeit en werken op zondag in de arbeidsovereenkomst is bedongen (artikel 5:6, eerste lid, Arbeidstijdenwet).

Evenals op grond van het huidige artikel 125b van de Ambtenarenwet, kan werken op zondag inherent zijn aan bepaalde functies, zoals politieambtenaar of brugwachter. In die gevallen zal de overheidswerkgever het werken op zondag moeten opnemen in de te sluiten arbeidsovereenkomst. In geval op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet werken op zondag gebruikelijk was, blijft het werken op zondag op grond van het overgangsrecht van het voorgestelde artikel 133, eerste lid, Ambtenarenwet onderdeel uitmaken van de arbeidsovereenkomst die ontstaat bij inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel. In artikel 133, tweede lid, wordt buiten twijfel gesteld dat in die gevallen het werken op zondag niet uitdrukkelijk hoeft te zijn bedongen.

Daarnaast is werken op zondag mogelijk als de bedrijfsomstandigheden dit noodzakelijk maken en de werkgever daartoe overeenstemming heeft bereikt met het medezeggenschapsorgaan of, bij het ontbreken daarvan, met de belanghebbende werknemers (artikel 5:6, tweede lid, Arbeidstijdenwet). Met werken op zondag op grond van artikel 5:6, tweede lid, moet de werknemer instemmen (artikel 5:6, tweede lid, laatste volzin, Arbeidstijdenwet). Stemt de werknemer niet in, dan vormt dit geen grond om de arbeidsovereenkomst op te zeggen (artikel 7:670, negende lid, BW).

Op grond van artikel 5:1 van de Arbeidstijdenwet kan een werknemer die, in verband met zijn godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen, de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag viert, verzoeken om overeenkomstige toepassing van de Arbeidstijdenwet ten aanzien van de voor hem geldende rustdag.

Het onderwerp van de eerste twee leden van artikel 125c, betreffende de deelname in publiekrechtelijke colleges tijdens werktijd, is tevens geregeld in artikel 7:643 BW. Geen aanleiding bestaat om voor ambtenaren een afwijkende voorziening te treffen. Voor zover de regeling op grond van artikel 125c Ambtenarenwet gunstiger is dan die van artikel 7:643 BW, blijft voor degenen die bij inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet van artikel 125c gebruik maken, dat artikel op grond van artikel 133, derde lid, onderdeel uitmaken van de na inwerkingtreding ontstane arbeidsovereenkomst. Dit geldt niet voor ambtenaren die na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet pas lid worden van een in artikel 125c bedoeld publiekrechtelijk college.

Artikel 125c, derde lid, ziet op verloffaciliteiten ten behoeve van activiteiten van of voor vakorganisaties van overheidspersoneel. Een vergelijkbare bepaling ontbreekt in het Burgerlijk Wetboek, maar maakt vaak wel deel uit van collectieve arbeidsovereenkomsten. Voorgesteld wordt om voor ambtenaren op dit punt aan te sluiten bij de algemene regeling en het onderwerp over te laten aan de sociale partners.

Artikel 125g, eerste lid, is een uitwerking van Richtlijn 97/81/EG van de Raad van 15 december 1997 betreffende de door de Unice, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid (PbEG 1998, L 14).

Artikel 125h, eerste lid, is een uitwerking van Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PbEG 1999, L 175/43).

De artikelen 125g, tweede en vierde lid, en 125h, derde en vijfde lid, zijn een uitwerking van Richtlijn 2002/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot wijziging van Richtlijn 76/207/EEG van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen, en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PbEG L 269/15).

De artikelen 125g en 125h komen overeen met de artikelen 7:648 en 7:649 BW. De artikelen 125g en 125h kunnen derhalve uit de Ambtenarenwet worden geschrapt.

In artikel 133, eerste lid, is bepaald dat bij inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet bestaande aanstellingen van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst, waarin voor de ambtenaar dezelfde rechten en plichten zijn opgenomen als die golden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit voorstel van wet.

Uitgangspunt is dat in financiële zin en het aantal te werken uren, door de omzetting geen veranderingen plaatsvinden. Daarmee wordt het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1, Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens door onderhavig voorstel van wet niet aangetast. Het onderhavige voorstel van wet heeft ook geen gevolgen voor opgebouwde rechten inzake sociale verzekeringen of pensioen.

In het voorgestelde artikel 133a wordt bepaald dat procedures die worden gevoerd inzake een op grond van de Ambtenarenwet of artikel 50, eerste lid, van de Politiewet 1993 genomen besluit of handeling, op grond van het oude recht worden voortgezet. Is bijvoorbeeld bezwaar of beroep ingesteld tegen een ontslag dat vóór de inwerkingtreding is ingegaan, dan kan tot en met de Centrale Raad van Beroep worden geprocedeerd. Wordt het ontslagbesluit vernietigd na de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet, dan herleeft de aanstelling als gevolg van de vernietiging en wordt deze op grond van artikel 133, eerste lid, met terugwerkende kracht tot de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet alsnog omgezet in een arbeidsovereenkomst (tenzij de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor gedekt verklaart).

Artikel 133a is overigens niet alleen van toepassing op ontslagbesluiten, maar op alle besluiten en handelingen waartegen op grond van het thans geldende recht bezwaar, beroep of hoger beroep kan worden ingesteld.

Voor politieambtenaren is naast de huidige Ambtenarenwet tevens artikel 50 van de Politiewet 1993 van belang.

In artikel 50, eerste lid, wordt geregeld hoe de in artikel 125 van de Ambtenarenwet voorgeschreven regels worden vastgesteld. Dit lid dient door het vervallen van artikel 125 van de Ambtenarenwet eveneens te vervallen.

Artikel 50, derde en vierde lid, regelen dezelfde onderwerpen als de artikelen 125quater en 125quinquies van de Ambtenarenwet. Na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet zijn de gewijzigde artikelen 125quater en 125quinquies eveneens van toepassing op politieambtenaren en bestaat aan artikel 50, derde en vierde lid, geen behoefte meer.

In Titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, betreffende de arbeidsovereenkomst, komt artikel 7:615 BW te vervallen. Op grond van die bepaling zijn de regels over de arbeidsovereenkomst niet van toepassing op het dienstverband van ambtenaren, hetgeen na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet juist wel het geval moet zijn.

Tevens wordt met het laten vervallen van artikel 7:662, eerste lid, BW een uitzondering op artikel 7:615 geschrapt, nu wegens het vervallen van artikel 7:615 hierop geen uitzondering meer hoeft te worden gemaakt.

De artikelen 76 tot en met 76e van de Ziektewet regelen de loondoorbetalingsplicht bij ziekte van een overheidswerkgever. De tegenhanger hiervan voor niet-ambtenaren met een arbeidsovereenkomst is opgenomen in artikel 7:629 BW. Met deze wijziging wordt bewerkstelligd dat de genoemde artikelen van de Ziektewet alleen nog zien op ambtenaren (in de voormalige brede betekenis van het woord) die niet op grond van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn. Dat betreft de militaire ambtenaren, de rechtsprekende rechterlijke ambtenaren, alsmede de leden van het parket bij de Hoge Raad en de ambtsdragers en leden van de hoge colleges van staat, voor zover deze niet zijn uitgezonderd in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van de Ziektewet.

Voor de ambtenaren, bedoeld in het nieuwe artikel 1 van de Ambtenarenwet geldt de loondoorbetalingsplicht, opgenomen in artikel 7:629 BW.

In verband met de huidige bijzondere regeling van de rechtspositie van ambtenaren zijn in enkele wetten uitzonderingen voor ambtenaren opgenomen.

De eerste betreft het Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen 1945. Op grond van die wet heeft een werkgever voor het opzeggen van een dienstverband de voorafgaande toestemming nodig van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Thans is die bepaling niet van toepassing op de arbeidsverhouding van werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam.

De tweede betreft de Wet op de loonvorming, waarin onder meer is bepaald dat collectieve arbeidsovereenkomsten bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moeten worden aangemeld. Thans is die wet niet van toepassing op de arbeidsverhouding van personen in dienst van een publiekrechtelijk lichaam.

De in genoemde wetten opgenomen uitzonderingen moeten in het kader van de normalisering worden geschrapt. Als gevolg hiervan zijn de regels over de opzegging van de arbeidsovereenkomst en de collectieve arbeidsovereenkomst na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet ook van toepassing op de arbeidsverhouding tussen ambtenaren en overheidswerkgevers. Ook de Wet melding collectief ontslag wordt van toepassing.

In artikel 1:1, derde lid, Awb worden organen die in het tweede lid zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan, alsnog aangemerkt als bestuursorgaan, voor zover zij besluiten nemen of andere handelingen verrichten ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet. Door het alsnog aanmerken van deze organen als bestuursorgaan, blijft de regeling van bezwaar en beroep op grond van de Awb en hoger beroep op grond van de Beroepswet openstaan voor degenen met een publiekrechtelijke aanstelling. Deze bepaling heeft vooral betekenis voor de ambtenaren bij de rechterlijke macht en bij de hoge colleges van staat.

Als gevolg van onderhavig voorstel van wet verliest artikel 1:1, derde lid, van de Awb zijn betekenis voor de ambtenaren die in de toekomst op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zullen zijn. De bepaling dient met name zijn werking te behouden voor de rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, alsmede voor de deskundige en militaire leden van gerechten en hun plaatsvervangers, nu artikel 1:1, derde lid, Awb juist sedert 1 juli 2010 van toepassing is op voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren.

Daarnaast is artikel 1:1, derde lid, Awb bijvoorbeeld van toepassing bij de beslissing van de vice-president van de Raad van State op een verzoek om onbetaald verlof van een lid van die Raad als bedoeld in artikel 4 van de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman.

Met het oog op het bovenstaande wordt de verwijzing in artikel 1:1, derde lid, Awb naar artikel 1 van de Ambtenarenwet vervangen door een verwijzing naar artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet, waarbij tevens de redactie van de verwijzing is aangepast aan het feit dat de betrokkenen niet langer ambtenaar zijn in de zin van de Ambtenarenwet. Materieel betreft het hier artikel 1, derde lid, onderdelen a en b, van de Ambtenarenwet.

Voorgesteld wordt het onderhavige voorstel van wet in werking te laten treden met ingang van 1 januari 2015. Deze termijn geeft aan de Staten-Generaal voldoende tijd om het onderhavige wetsvoorstel te behandelen en aan de regering om de nodige aanpassingswetgeving tot stand te brengen.

Daarnaast hebben de overheidswerkgevers en de organisaties voor overheidspersoneel hierdoor voldoende gelegenheid om collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten die met ingang van 1 januari 2015, gelijktijdig met het onderhavige voorstel van wet, in werking kunnen treden. Ook kunnen in die periode andere voorbereidende werkzaamheden worden verricht.

Indien de behandeling van dit voorstel in de Tweede Kamer onverhoopt vertraging oploopt, kan bij nota van wijziging een latere datum van inwerkingtreding worden vastgesteld.