Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Dit wetsvoorstel bevat de wettelijke bepalingen die dienen ter implementatie van de herziening van de tabaksrichtlijnen. Het bevat een wijziging van de definitie van sigaren en een herziening van de methode om de tarieven aan te passen aan prijswijzigingen van tabaksproducten. In december 2009 hebben de Europese ministers van Financiën een politiek akkoord bereikt over de herziening van de richtlijnen inzake de belasting van tabaksproducten. Naar aanleiding hiervan heeft de Raad van de Europese Unie op 16 februari 2010 Richtlijn 2010/12/EU1 tot wijziging van Richtlijnen 92/79/EEG*, 92/80/EEG* en 95/59/EG* wat betreft de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten en Richtlijn 2008/118/EG (hierna: de richtlijn) aangenomen.De tekst van de richtlijn is op 27 februari 2010 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (L 50).

De richtlijn voorziet in een aantal wijzigingen in de structuur en tarieven van de accijns op tabaksproducten, teneinde de bestaande voorschriften te moderniseren, te vereenvoudigen, transparanter te maken en gezondheidsoverwegingen beter in het beleid te integreren. Onder meer worden de EU-minimumtarieven voor de verschillende tabaksproducten verhoogd.

De richtlijn geeft aanleiding tot wijziging van de Wet op de accijns. Onderhavig wetsvoorstel strekt ertoe de richtlijn te implementeren in de Wet op de accijns. In het kader van richtlijnconformiteit is ervoor gekozen om de bepalingen van het wetsvoorstel zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de tekst van de richtlijn, hierbij rekening houdende met de consistentie van formulering in de te wijzigen wet. De voorgenomen datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel is overeenkomstig de implementatiedatum 1 januari 2011. In paragraaf I.6 is een transponeringstabel opgenomen. In deze tabel wordt aangegeven of, en zo ja op welke plaats in de wet de verschillende bepalingen uit de richtlijn worden geïmplementeerd. In een aparte kolom is aangegeven of er nationale beleidsruimte is gebruikt.

Momenteel is voor sigaretten de meest gevraagde prijsklasse (hierna: MPPC, most popular price category) uitgangspunt bij de berekening van de accijnstarieven. De huidige richtlijn bevat geen definitie van dat begrip. In verschillende lidstaten worden dan ook verschillende betekenissen aan dat begrip toegekend. Ingevolge de Nederlandse wetgeving wordt onder meest gevraagde prijsklasse verstaan de combinatie van de verpakkingseenheid en de kleinhandelsprijs waartegen in een kalenderjaar de meeste sigaretten respectievelijk rooktabak worden verkocht. De meest gevraagde prijsklasse geldt thans als maatstaf voor de vaststelling van de verplichte EU-minimumaccijnsdruk, en is het referentiepunt voor het bepalen van de toedeling van het ad valorem deel5 en het specifieke deel6 van de accijns in de totale belastingdruk. Met ingang van 1 januari 2011 wordt de meest gevraagde prijsklasse in de richtlijn vervangen door een gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs (hierna: WAP, weighted average price). De gewijzigde richtlijn bevat een definitie van dat begrip. De gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs is gelijk aan de op basis van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen berekende totale waarde van de tot verbruik uitgeslagen sigaretten (of rooktabak) gedeeld door de totale hoeveelheid tot verbruik uitgeslagen sigaretten (of rooktabak).

De huidige richtlijn relateert de minimumaccijnsdruk voor sigaretten dus aan een MPPC, straks aan de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs. Voor rooktabak is de minimumaccijnsdruk op basis van de huidige richtlijn niet aan een MPPC gekoppeld. Door de gewijzigde richtlijn wordt ook de minimumaccijnsdruk voor rooktabak gekoppeld aan de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs.

De huidige richtlijn verplicht de lidstaten om de accijns op sigaretten zodanig vorm te geven dat het tarief deels bestaat uit een specifiek deel en een ad valorem deel. Voor het specifieke deel stelt de huidige richtlijn dat dit minimaal 5 en maximaal 55% moet respectievelijk mag bedragen van de totale belastingdruk (accijns en BTW) op de MPPC. In Nederland bedraagt het specifieke deel van de accijns op sigaretten thans 50% van de totale belastingdruk op de MPPC. De gewijzigde richtlijn biedt lidstaten meer speelruimte om een hogere specifieke accijns toe te passen. De huidige bandbreedte voor het specifieke deel van de accijns van 5 – 55 procent van de totale belastingdruk (accijns + BTW) op MPPC-niveau is verruimd tot 5 – 76,5 procent tot en met 31 december 2013 en 7,5 – 76,5 procent vanaf 1 januari 2014 op WAP-niveau.

Wat betreft rooktabak geldt ingevolge zowel de huidige als de gewijzigde richtlijn een ander regime. Aan de lidstaten wordt de mogelijkheid geboden om voor de accijns op rooktabak (onder andere) te kiezen voor een combinatie van een ad valorem recht en een specifiek recht. Voor rooktabak gelden geen specifieke eisen wat betreft de hoogte van het specifieke deel van de accijns. Nederland heeft voor de rooktabak gekozen voor een combinatie van een ad valorem recht en een specifiek recht en daarbij bepaald dat het specifiek recht – net als voor de sigaretten – 50% bedraagt van de totale belastingdruk op de MPPC. Zoals gezegd is de richtlijn op dit punt voor de rooktabak niet gewijzigd. De lidstaten zijn derhalve vrij om zelf de hoogte van het specifieke deel van het tarief te bepalen.

Nederland hanteert momenteel, op grond van de huidige tabaksrichtlijn, de MPPC als uitgangspunt. Dat is de combinatie van de verpakkingseenheid waarin en de kleinhandelsprijs waartegen in een kalenderjaar de meeste sigaretten respectievelijk rooktabak worden verkocht. De MPPC vormt de basis voor de vaststelling van het accijnstarief voor sigaretten en rooktabak. Met de implementatie van de richtlijn wordt de bestaande tariefstructuur op hoofdlijnen gehandhaafd, met dien verstande dat de MPPC als referentiepunt voor de vaststelling van de accijnstarieven per 1 juli 2011 wordt vervangen door de WAP. De WAP is gelijk aan de op basis van de kleinhandelsprijs berekende totale waarde van alle in Nederland in een kalenderjaar tot verbruik uitgeslagen sigaretten respectievelijk rooktabak, gedeeld door de totale hoeveelheid in Nederland afgezette sigaretten respectievelijk rooktabak. Daarnaast wordt voor rooktabak ook een minimumaccijnspercentage in de Nederlandse accijnswetgeving ingevoerd. Verder wordt er een aantal technische wijzigingen doorgevoerd waartoe de richtlijn verplicht.

In Europees verband is mede voor vervanging van de MPPC door de WAP gekozen omdat in veel lidstaten de MPPC-houder in het huidige systeem grote invloed kan uitoefenen op het accijnstarief en daarmee op de accijnsdruk van zijn concurrenten. Een wijziging van de kleinhandelsprijs van de MPPC heeft een accijnsaanpassing tot gevolg die naar de gehele markt doorwerkt. Op grond van de MPPC wordt namelijk de minimaal verschuldigde accijns bepaald. De minimale accijns is gelijk aan de totale accijns die drukt op de MPPC en bedraagt in het huidige systeem voor sigaretten 57 procent van de kleinhandelsprijs van de MPPC. Voor sigaretten waarvan de kleinhandelsprijs lager is dan de kleinhandelsprijs van de MPPC dient deze minimale accijns te worden afgedragen. De MPPC houder kan dus indirect de verschuldigde accijns van het goedkopere segment bepalen. Vervanging van de MPPC door de WAP neemt dit nadelige effect weg.

Een van de uitgangspunten bij de implementatie van de richtlijn is budgetneutraliteit. Hiervoor is een aanpassing van de opbouw van de accijnstarieven nodig, omdat de WAP lager is dan de MPPC. De WAP is een gemiddelde van de gehele markt. De WAP voor sigaretten over 2009 bedroeg € 227,54 per 1 000 stuks. De gewogen MPPC over 2009 bedroeg € 239,04 per 1 000 stuks. Toepassing van de huidige percentages en tarieven (gebaseerd op de MPPC) op deze lagere WAP zou dus leiden tot een accijnsverlaging. Om tot een zelfde verschuldigde accijns te komen moet de totale accijns voor de WAP voor sigaretten ten minste 60% van de WAP gaan bedragen. Het uit dit percentage voortvloeiende bedrag van de totale accijns zal tegelijkertijd gaan gelden als minimumaccijns voor alle andere prijscategorieën. Het tarief van het specifieke gedeelte van de accijns voor de WAP van voorheen 50 procent wordt gebracht op 70 procent van de totale belastingdruk (inclusief BTW). De rest van de belasting is het ad valorem deel van het tarief.

Hetzelfde geldt ook voor rooktabak. De WAP 2009 bedraagt € 110,82 per 1 000 gram. De gewogen MPPC 2009 bedraagt € 114,34 per 1 000 gram. De totale accijns voor de WAP zal ten minste 52 procent van de WAP gaan bedragen en het bijbehorende tarief zal tegelijkertijd gaan gelden als minimumaccijns voor alle andere prijscategorieën.Het tarief van het specifieke gedeelte van de accijns voor de WAP wordt voor rooktabak gebracht op 60 procent (voorheen 50 procent) van de totale belastingdruk (inclusief BTW). De rest van de belasting is het ad valorem deel van het tarief. De tariefstelling in dit wetsvoorstel is gebaseerd op de ten tijde van de indiening meest recent bekende WAP, namelijk die van het jaar 2009.

In het voorstel wordt ervan uitgegaan dat jaarlijks per 1 april de tariefaanpassingen als gevolg van de dan vastgestelde nieuwe WAP worden doorgevoerd. De tariefaanpassingen in het jaar 2011 treden in afwijking hiervan echter éénmalig in werking op 1 juli van dat jaar. In het Belastingplan 2011 is een autonome accijnsverhoging op de MPPC per 1 maart 2011 voorgesteld. Zonder nadere aanpassing zou dit leiden tot twee accijnsaanpassingen binnen één maand (per 1 maart als gevolg van het Belastingplan en per 1 april als gevolg van de aanpassing aan de WAP). Om dat te voorkomen is er thans voor gekozen om zowel de overgang naar de WAP als de daaraan gekoppelde accijnsaanpassing te voorzien per 1 juli 2011.

In artikel 30 van de Wet op de accijns wordt omschreven wat onder «sigaren» wordt verstaan. Artikel 30 wordt gewijzigd met als doel de opgenomen definitie van sigaren in overeenstemming te brengen met de gewijzigde richtlijn. De richtlijn bevat namelijk een herziening van de definitie van sigaren, zoals opgenomen in artikel 3 van Richtlijn 95/59/EG. De definitie van sigaren is zodanig aangescherpt dat een product dat qua presentatie feitelijk als sigaret zou moeten worden aangemerkt, buiten de definitie van sigaren valt.

De achtergrond van de wijziging is de volgende: in diverse lidstaten wordt een tabaksproduct op de markt gebracht dat wat betreft functie, smaak, filter en presentatie als een sigaret zou moeten worden beschouwd. Het product is feitelijk ook bestemd als een alternatief voor de sigaret. Omdat het product echter voorzien is van een dekblad (in plaats van het voor een sigaret gebruikelijke vloeipapier) en er voornamelijk sprake is van gebroken tabak in plaats van gesneden tabak, wordt het onder de huidige wetgeving beschouwd als een sigaar. Dientengevolge wordt het belast tegen het lage accijnstarief van 5% voor sigaren. De wijziging richt zich tegen deze oneigenlijke interpretatie van de richtlijntekst.

Tot en met 30 juni 2011 blijft de huidige tariefstructuur van toepassing. Het huidige accijnstarief van zowel sigaretten als rooktabak is opgebouwd uit twee componenten die samen de totale accijns vormen: het ad valorem- en het specifieke deel. Het specifieke tarief van de accijns bedraagt in het huidige systeem 50 procent van de totale belastingdruk (inclusief de BTW) op MPPC-niveau. Verder geldt voor sigaretten nog een minimum accijnspercentage voor de totale accijns. Dit minimumpercentage bedraagt ten minste 57 procent van de kleinhandelsprijs van de MPPC. Voor rooktabak geldt in de huidige Nederlandse tariefstructuur geen minimumpercentage voor de totale accijns, echter wel een minimumbedrag. Dit minimumbedrag is gelijk aan de totale accijns die drukt op rooktabak van de MPPC.

Op basis van de huidige MPPC sigaretten (€ 4,80 per 19 stuks) bedraagt het ad valorem tarief voor sigaretten momenteel 20,52 procent van de kleinhandelsprijs en het specifieke deel € 92,17 per 1 000 stuks. De minimumaccijns bedraagt € 144,00 per 1 000 stuks. Op basis van de op 1 april 2010 vastgestelde MPPC rooktabak (€ 5,50 per 45 gram) bedraagt het ad valorem tarief voor rooktabak momenteel 16,33 procent van de kleinhandelsprijs en het specifieke deel € 39,48 per 1 000 gram. De minimumaccijns bedraagt € 59,44 per 1 000 gram. Voor sigaren bestaat de verschuldigde accijns alleen uit een ad valorem tarief, namelijk 5 procent van de kleinhandelsprijs.

Met de implementatie van de richtlijn wordt de bestaande tariefstructuur op hoofdlijnen gehandhaafd, met het belangrijkste verschil dat de MPPC als referentiepunt wordt vervangen door de WAP. Uitgaande van de MPPC is het marktaandeel van sigaretten respectievelijk rooktabak die tegen een lagere prijs worden afgezet dan de MPPC groter dan het marktaandeel van sigaretten respectievelijk rooktabak die tegen een hogere prijs worden afgezet. Daardoor is de WAP lager dan de huidige MPPC. Wijziging van de gehanteerde tarieven is dus noodzakelijk, aangezien het hanteren van de huidige tarieven zal leiden tot een lagere accijnsopbrengst. In het zevende lid van artikel 36 wordt voorgeschreven dat voor sigaretten het totale bedrag van de accijns ten minste 60 procent van de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs voor sigaretten dient te bedragen. Het minimumaccijnspercentage bedraagt in de huidige tariefstructuur 57 procent van de MPPC. Het percentage van 60 van de WAP als minimumaccijns voor sigaretten is bepaald door de gemiddelde minimumaccijns 2009 af te zetten tegen de WAP 2009. De WAP over 2009 bedroeg € 227,54 per 1 000 stuks en de gemiddelde minimumaccijns € 137,21 per 1 000 stuks. Dit leidt tot een percentage van afgerond 60.

Verder bepaalt het zevende lid van artikel 36 dat bij wijziging van de tarieven voor rooktabak het totale bedrag van de accijns ten minste 52 procent van de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs voor rooktabak dient te bedragen. Voor rooktabak ontbrak tot nu toe een procentueel minimum voor de totale accijns. Door de werking van het specifieke deel en het ontbreken van een wettelijk procentueel minimum heeft de accijnsdruk in procenten van de MPPC de neiging in de loop van de tijd te dalen, zodat het verschil in accijnsdruk met sigaretten toeneemt. De invoering van een minimumpercentage voorkomt dit. Verder wordt door invoering van een minimumpercentage voor de totale accijns voor rooktabak de tariefstructuur meer gelijk aan die van sigaretten. Als de gemiddelde minimumaccijns 2009 (€ 57,59 per 1 000 gram) wordt afgezet tegen de WAP 2009 (€ 110,82 per 1 000 gram) komt dit afgerond neer op een minimumpercentage voor de totale accijns van 52.

Daarnaast wordt bij zowel sigaretten als rooktabak het belang van het specifieke deel van de accijns vergroot. Bij een minimumaccijns van 60 procent voor sigaretten dient het specifieke deel te worden gesteld op 70 procent van de totale belastingdruk (accijns en BTW) op het niveau van de WAP en voor rooktabak op 60 procent van de totale belastingdruk op het niveau van de WAP. Op deze manier blijft de accijnsdruk bij de diverse prijsklassen ten opzichte van de huidige structuur zo veel mogelijk gelijk.

Verder is ervoor gekozen om de tarieven niet te wijzigen bij bijvoorbeeld daling van de WAP. Deze maatregel wordt niet voorgeschreven door de richtlijn, maar volgt wel uit de overgang van het MPPC-systeem naar het WAP-systeem. Onder het MPPC-systeem was een daling van de accijns als gevolg van een daling van de kleinhandelsprijs van de MPPC niet te verwachten. De WAP kan wel dalen, omdat in de berekening ook een eventuele toename van het aandeel van de goedkopere prijscategorie meeweegt. Een daling van de WAP zou tot gevolg hebben dat de totale verschuldigde accijns naar beneden dient te worden bijgesteld. De regering acht dit om redenen van budgettaire houdbaarheid en volksgezondheid onwenselijk. Ter illustratie: Stel de minimumaccijns bedraagt in jaar t € 150 per 1 000 stuks sigaretten. In jaar t+1 is de WAP gedaald en daardoor bedraagt de verschuldigde accijns op de WAP € 148 per 1 000 stuks sigaretten. Op grond van artikel 36, eerste en tweede lid, blijft dan de minimale accijns van € 150 per 1 000 stuks van toepassing en geldt het bij dit minimum behorende specifieke en ad valorem deel.

De datum waarop een wijziging van de WAP jaarlijks doorwerkt wordt vastgesteld op 1 april van het jaar volgend op het jaar waarover de WAP wordt vastgesteld, zoals dat al was bij wijzigingen van de MPPC.

In het Belastingplan 2011 is een voorstel opgenomen voor een autonome verhoging op MPPC-niveau per 1 maart 2011. In dit implementatiewetsvoorstel is omwille van een neutrale omzetting geen rekening gehouden met deze autonome verhoging. Dit heeft hoogstwaarschijnlijk tot gevolg dat de totale verschuldigde accijns op WAP-niveau op 1 juli 2011 lager uit zou komen dan de totale verschuldigde accijns op 30 juni 2011. De artikelen II en III strekken ertoe een accijnsverlaging voor sigaretten en rooktabak te voorkomen.

Artikel 5, eerste lid, van richtlijn 2010/12/EU bepaalt dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking doen treden om met ingang van 1 januari 2011 aan deze richtlijn te voldoen. Het wetsvoorstel treedt overeenkomstig de richtlijn in werking met ingang van 1 januari 2011.

De in artikel I, onderdelen C, D en E, opgenomen wijzigingen van de Wet op de accijns treden in werking met ingang van 1 juli 2011. Genoemde onderdelen betreffen de bepalingen die zien op het laten vervallen van de MPPC en de invoering van de WAP. De richtlijn biedt ruimte voor een latere invoering van de WAP, omdat de Nederlandse accijnstarieven al voldoen aan de geldende EU minimumtarieven gebaseerd op de WAP. De reden voor overgang van de MPPC op de WAP op 1 juli 2011 is toegelicht in het algemeen deel van deze toelichting.