Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In het oorspronkelijk voorstel van de Europese Commissie voor een Richtlijn inzake luchthavengelden (COM (2006) 820 definitief) vielen de heffingen die luchthavens in rekening brengen voor beveiligingsdiensten (de zogenoemde «security charges»), onder het toepassingsgebied van deze richtlijn.

Nadien is besloten om een afzonderlijke Richtlijn inzake heffingen voor de beveiliging van de luchtvaart (COM(2009) 217 definitief) op te stellen. Aangezien de besluitvorming over laatstgenoemde richtlijn op niet al te lange termijn zal plaatsvinden en de bepalingen in de Richtlijn inzake heffingen voor de beveiliging van de luchtvaart naar verwachting in belangrijke mate overeenstemmen met de bepalingen van de Richtlijn inzake luchthavengelden, zijn de bepalingen in het onderhavige wetsvoorstel eveneens toepasbaar op beveiligingsheffingen. Het is niet wenselijk om voor de verschillende tarieven, zoals luchthavengelden en beveiligingsgelden, verschillende procedures en criteria te hanteren.

In het licht van de drempelwaarde van 5 miljoen passagiersbewegingen is de richtlijn in Nederland vooralsnog uitsluitend van toepassing op de luchthaven Schiphol.

Voor de luchthaven Schiphol is op 19 juli 2006 reeds in werking getreden titel 8.4 van de Wet luchtvaart, die via de Wet tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van Schiphol in de wet is opgenomen (Stb. 2006, 331).

De bepalingen in de Wet luchtvaart en het daarop gebaseerde Besluit die ten aanzien van de tarieven en voorwaarden voor de luchtvaartactiviteiten van de luchthaven Schiphol zijn gesteld sluiten reeds grotendeels aan op de elementen van de richtlijn. Dat is ook de inzet van Nederland geweest bij de onderhandelingen in Brussel.

Het nu voorliggende wetsvoorstel en het daarbij behorende voorstel tot wijziging van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol voorzien in een beperkt aantal wijzigingen van ondergeschikte aard. De belangrijkste wijzigingen worden hierna beschreven.

Een representatieve organisatie van gebruikers is een groep met een vaste structuur, welke in het leven is geroepen om de gemeenschappelijke belangen van de betrokken gebruikers te vertegenwoordigen. In de doelomschrijving van deze organisatie dient nadrukkelijk aangegeven te worden dat de organisatie de belangen van de bij haar aangesloten gebruikers behartigt met betrekking tot de betreffende luchthaven. De organisatie dient meerdere gebruikers van een luchthaven te vertegenwoordigen en over voldoende inkomsten te beschikken om haar taken naar behoren uit te kunnen voeren. Voorts dient de organisatie haar beleid te baseren op de wensen van de bij haar aangesloten gebruikers en dient daarom te beschikken over een bureau voor de beleidsvorming en operationalisering van het beleid en een systeem van consultatie van haar leden over de beleidsonderwerpen.

Een representatieve organisatie van gebruikers moet desgevraagd aan kunnen tonen dat zij (nog) aan de hier gestelde criteria voldoet.

Het belang van de mainport Schiphol met een kwalitatief hoogwaardig netwerk van verbindingen door de lucht moet worden gezien als een maatschappelijk belang, dat een gezamenlijke inzet vergt van de luchtvaartpartijen en het kabinet. Met het oog op de rol van de overheid is er dus sprake van een publiek belang (WRR rapport, het borgen van het publieke belang, april 2000). Vanuit dit perspectief ziet het kabinet het als zijn verantwoordelijkheid om de juiste voorwaarden te scheppen en waar nodig om grenzen te stellen.

Vanuit deze verantwoordelijkheid dient het mogelijk te zijn tarieven te differentiëren naar bijvoorbeeld transfer-/lokaal opstappende passagiers. Dit wordt mede ingegeven door de «kleine thuismarkt» en de grotere prijsgevoeligheid van transferpassagiers vergeleken met opstappende passagiers. Deze mogelijkheid tot differentiatie in het belang van de mainport, binnen de grenzen van het EG-recht, wordt thans expliciet in de tekst van de wet tot uitdrukking gebracht.

De richtlijn biedt de mogelijkheid voor een lidstaat om een groep luchthavens aan te wijzen als luchthavennetwerk. Daarnaast biedt Verordening EG 1008/2008 de mogelijkheid om een verkeersverdeling tussen luchthavens die dezelfde stad of agglomeratie bedienen te regelen.

Het ligt in de rede dat zowel de aanwijzing van een luchthavennetwerk, als ook de mogelijkheid om een verkeersverdeling tussen luchthavens die dezelfde stad of agglomeratie bedienen te regelen, zal plaatsvinden na overleg tussen een lidstaat en de luchthavenbeheerder.

In de richtlijn wordt lidstaten de mogelijkheid geboden om in een dergelijke situatie een gemeenschappelijk en transparant systeem van luchthavengelden toe te staan voor meerdere luchthavens gezamenlijk.

Bij de implementatie van de richtlijn dient echter rekening te worden gehouden met de hierna onder A en B beschreven – mogelijke toekomstige – scenario’s.

Ongeacht of deze scenario’s zich ooit zullen voordoen, verdient het aanbeveling reeds nu de betreffende bepalingen van de richtlijn zo volledig mogelijk te implementeren in de nationale wet- en regelgeving.

De luchthavens die worden aangewezen als onderdeel van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens kunnen een gemeenschappelijk en transparant tarievensysteem hanteren. In dat geval zou in beginsel kunnen worden volstaan met één (jaarlijkse) consultatie voor alle luchthavens die van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens deel uitmaken.

Wel vereist de richtlijn dat transparantie per afzonderlijke luchthaven dient te worden geboden voor alle luchthavens die deel uitmaken van het luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens.

Een uitzondering op dit uitgangspunt vormen de eisen van de richtlijn inzake transparantie.

Voor Schiphol wordt in de Wet Luchtvaart een gescheiden administratie voor de luchtvaartactiviteiten verlangd (dual till-principe). Dit vergt een uitgebreid kostentoerekeningssysteem.

Het opleggen van de verplichting aan de overige burgerluchthavens om een gescheiden administratie voor de luchtvaartactiviteiten (dual till) te voeren is niet in het belang van de gebruikers en brengt hoge administratieve lasten met zich mee voor de betreffende luchthaven.

Voor de overige burgerluchthavens zou deze eis te vergaande consequenties hebben.

In verband hiermee wordt bij de implementatie voor de overige burgerluchthavens uitgegaan van de bepalingen van de richtlijn. Deze bepalingen maken een interpretatie mogelijk op grond waarvan transparantie van opbrengsten en kosten voor het geheel van de luchtvaart en de commerciële, niet-luchtvaartactiviteiten (single till) kan worden gerealiseerd. Dit komt overeen met de huidige praktijk.

Het staat een overige burgerluchthaven overigens volledig vrij er zelf voor te kiezen om een gescheiden administratie voor de luchtvaartactiviteiten (dual till) te voeren.

Op dit moment is op tarieven, met uitzondering van die van Eindhoven Airport, de goedkeuringsprocedure van artikel 36 van de Luchtvaartwet van toepassing. Deze bepaling schrijft een goedkeuringsprocedure bij Koninklijk besluit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, voor.

Na inwerkingtreding van de Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML; Stb. 2008, 561) – nadat de «omzettingsbesluiten» zijn vastgesteld – komen artikel 8.53 en 8.72, eerste lid, van de Wet luchtvaart – zoals opgenomen in onderdeel K van de RBML –, in de plaats van het huidige artikel 36 van de Luchtvaartwet.

Alsdan zal uitsluitend nog de eis gelden van non-discriminatie (geen discriminatie van buitenlandse luchtvaartmaatschappijen ten faveure van nationale luchtvaartmaatschappijen), ontleend aan het Verdrag van Chicago (meer bepaald aan de ICAO Policies on charges for airports and air navigation services (doc. 9 082, 8/2009)).

Uitsluitend indien in een toekomstige situatie, waarin bijvoorbeeld wordt besloten tot de aanwijzing van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens, dan wel op het moment dat een van de overige burgerluchthavens de grenswaarde van meer dan vijf miljoen passagiers overschrijdt, is de richtlijn ook op deze luchthavens van toepassing.

Op dit moment is de aanwijzing van een luchthavennetwerk of een verkeersverdeling tussen luchthavens niet voorzien. De eventuele, uit een dergelijk besluit voortvloeiende, administratieve lasten en nalevingskosten kunnen op dat moment worden berekend.

Verder is bij de huidige stand van zaken het niet te verwachten dat een of meerdere overige burgerluchthavens in de nabije toekomst de grenswaarde van meer dan vijf miljoen passagiersbewegingen zal c.q. zullen overschrijden (de grootste overige luchthaven, te weten Eindhoven Airport, faciliteert op dit moment circa 1,7 miljoen passagiersbewegingen).

Deze wet leidt derhalve niet tot administratieve lasten voor de burger of het bedrijfsleven. Omdat er geen effect is op de administratieve lasten heeft Actal besloten de regeling niet te selecteren voor advies.

De wet brengt ook geen nalevingskosten met zich mee zoals bedoeld in de bedrijfseffectentoets.

Tenslotte is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), in het kader van de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (UHT), nagegaan welke consequenties het wetsvoorstel heeft voor de benodigde personele capaciteit. Naar verwachting zal voor de uitvoering van het wetsvoorstel geen extra personele capaciteit of aanvullend budget nodig zijn.

Wel merkt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op dat wanneer één of meerdere overige burgerluchthavens op enig moment uitstijgen boven het aantal passagiersbewegingen van 5 miljoen op jaarbasis, de bepalingen uit het wetsvoorstel en het ontwerp-besluit op deze luchthaven(s) van toepassing worden. Dat betekent dat alsdan de omvang van de toezichthoudende taak van de Raad wordt uitgebreid. Voorts wordt de toezichthoudende taak van de Raad eveneens uitgebreid wanneer een groep luchthavens wordt aangewezen als een luchthavennetwerk, dan wel toestemming wordt verleend om een gemeenschappelijk en transparant tariefsysteem vast te stellen.

Zoals eerder gesteld is de richtlijn ook van toepassing op vracht.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de exploitatie van de luchthaven Schiphol1 is aangegeven dat de bepalingen in de Wet luchtvaart uitgaan van kostenoriëntatie voor het geheel. Dit biedt tevens de mogelijkheid tot tariefsdifferentiatie binnen de grenzen die het EG-verdrag daaraan stelt. De Wet luchtvaart voldoet op dat punt derhalve reeds aan de richtlijn. Omdat de richtlijn, als een concrete uitwerking van het non-discriminatie beginsel, enkele specifieke voorwaarden stelt aan tariefsdifferentiatie, wordt in het wetsvoorstel aan artikel 8.25d een nieuw lid toegevoegd. Hierin is bepaald dat de luchthavengelden (tarieven) kunnen worden gedifferentieerd uit een oogpunt van publiek en algemeen belang, hieronder zijn mede te begrijpen zowel milieu-aangelegenheden, als ook de behartiging van het belang van de mainport. In de Luchtvaartnota wordt het behartigen van dit belang specifiek een maatschappelijk belang genoemd. Bepaald is dat de criteria de differentiatie moeten kunnen rechtvaardigen; zij dienen in termen van de richtlijn «relevant» te zijn. Voorts dienen zij objectief en transparant te zijn.

Om de territoriale samenhang te bevorderen en om redenen van verkeersverdeling hebben lidstaten op grond van de richtlijn de mogelijkheid om een gemeenschappelijk systeem van luchthavengelden toe te passen op een luchthavennetwerk of voor luchthavens die de luchtverbindingen van dezelfde stad of agglomeratie verzorgen. In de Wet luchtvaart wordt een nieuw artikel 8.25da opgenomen om dit onderdeel van de richtlijn te implementeren. De regeling houdt in dat de minister van Verkeer en Waterstaat een groep luchthavens met dezelfde exploitant kan aanwijzen als luchthavennetwerk en toestemming kan verlenen een gemeenschappelijk tariefsysteem te hanteren.

Deze toestemming kan bij besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat ook worden verleend aan luchthavens die de luchtverbindingen voor dezelfde stad of agglomeratie verzorgen.

De exploitant en de gebruikers overleggen over de reguliere verdeling van de beschikbare infrastructuur en van de te verlenen diensten op de luchthaven.

Een gebruiker van een luchthaven kan echter ook tussentijds een verzoek om diensten op maat of ten behoeve van het reserveren van specifieke terminals of delen van terminals aan de exploitant voorleggen.

De exploitant van de luchthaven dient vooraf relevante, objectieve, transparante en non-discriminatoire criteria op te stellen, welke de exploitant vervolgens toe dient te passen om te kunnen beoordelen wie toegang krijgt tot bepaalde diensten of tot specifieke terminals of delen van terminals.

Het zal voor de exploitant van de luchthaven in de praktijk niet in alle gevallen mogelijk blijken om voor alle denkbare en ook ondenkbare toekomstige aanvragen inzake het gebruik van uiteenlopende, mogelijk zelfs nieuwe faciliteiten en diensten, op voorhand uitputtende criteria vast te stellen.

In het licht van zich voortdurend wijzigende omstandigheden en ook omdat de specifieke omstandigheden van ieder individueel geval (sterk) kunnen verschillen, is aan de exploitant van de luchthaven de mogelijkheid voorbehouden om in bijzondere concrete omstandigheden andere en aanvullende criteria te formuleren.

De Wet luchtvaart bevat reeds een procedure voor gebruikers om over de vastgestelde tarieven een oordeel te vragen aan de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, in de wet aangeduid als de «raad». De in de richtlijn opgenomen procedure wijkt echter af van de procedure in de Wet luchtvaart. Zo bevat de richtlijn de verplichting voor de raad om eerst een (voorlopig) besluit te nemen. Voorts bepaalt de richtlijn dat tijdens de procedure de vastgestelde tarieven en voorwaarden niet in werking treden. Aan de mogelijkheid tot verlenging van de termijn is in de richtlijn de voorwaarde verbonden dat het moet gaan om uitzonderlijke gevallen.

Om deze redenen wordt de procedure in artikel 8.25f Wet luchtvaart aangepast.

Voor de uitzondering op de hoofdregel is gebruik gemaakt van het voorwaardelijk besluit van artikel 6, vierde lid, van de richtlijn. De uitzondering is in het wetsvoorstel, in het tweede lid van artikel 8.25f aldus uitgewerkt dat de raad tarieven en voorwaarden aanwijst waarvoor de hoofdregel moet voortduren. Deze tarieven en voorwaarden treden dan op de voorgenomen ingangsdatum daadwerkelijk niet in werking. Op deze wijze wordt voorkomen dat, in het geval het oordeel van raad na het voorgenomen tijdstip van inwerkingtreding wordt gegeven, bepaalde tarieven en voorwaarden onnodig niet in werking treden.

De raad beslist binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag voor welke tarieven en voorwaarden de opschorting van het eerste lid gehandhaafd dient te blijven. Voor de Nederlandse situatie is de betekenis van dit voorwaardelijke besluit beperkt. De tijdspanne tussen de mededeling door de exploitant van de vastgestelde tarieven en voorwaarden en de inwerkingtreding daarvan bedraagt vijf maanden (artikel 3, derde lid, Besluit exploitatie luchthaven Schiphol). Ingevolge de wettelijke termijnen dient de raad binnen die tijd een besluit te nemen. Na de mededeling staat een termijn van vier weken open om de raad om een oordeel te vragen. De raad heeft vervolgens maximaal vier maanden om een besluit te nemen. Vier weken is, met uitzondering van de maand februari, enkele dagen korter dan een maand. Dit brengt met zich dat een besluit op de aanvraag uiterlijk slechts enkele dagen voor de beoogde datum van inwerkingtreding wordt genomen. Alleen indien gebruik wordt gemaakt van de verlengingsregeling, volgt het besluit uiterlijk twee maanden daarna.

Het besluit is dan ook vooral van belang indien de beslistermijn niet wordt gehaald en verlenging moet plaatsvinden. De richtlijn laat echter geen ruimte om het besluit achterwege te laten, tenzij een definitief besluit altijd binnen vier weken kan worden genomen.

In afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht wordt als uitgangspunt gehanteerd dat bestuursorganen er te allen tijde naar dienen te streven om binnen de wettelijke termijnen besluiten te nemen (Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, p. 4). Dit geldt in nog sterkere mate wanneer, zoals in casu, een wettelijke termijn rechtstreeks voortvloeit uit Europese regelgeving.

Ook na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn, dienen bestuursorganen de termijn van een eventuele opschorting zo kort mogelijk te houden.

De richtlijn geeft in artikel 11, zevende lid, een beperkte mogelijkheid om de beslistermijn met twee maanden te verlengen. Sprake moet zijn van een uitzonderlijk en naar behoren gemotiveerd geval. Gedacht kan worden aan situaties waarin de beoordeling van de aanvraag uitzonderlijk complex is. Wanneer de aanvraag onvolledig is en toepassing wordt gegeven aan artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, kan dit eveneens als uitzonderlijk geval gelden als bedoeld in het derde lid. De behandeling moet dan immers worden opgeschort omdat de aanvrager de gelegenheid moet hebben de aanvraag aan te vullen. Wanneer hiervoor veel gegevens noodzakelijk zijn, kan de situatie zich voordoen dat als gevolg van een redelijke termijn voor het aanvullen van de aanvraag de behandeltijd voor de raad zodanig kort wordt, dat verlenging noodzakelijk is.

Het bepaalde in het derde lid sluit aan bij de hiervoor genoemde grondbeginselen van de Algemene wet bestuursrecht.