Nr. 160 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2011

Vanuit het regeerakkoord is € 140 miljoen taakstelling opgenomen via een maximale omzetting van specifieke regelingen in de lumpsum. Dit bedrag loopt in 2015 en volgende jaren af naar € 130 miljoen. Daarnaast is een efficiencykorting van € 20 miljoen op raden en instituten via de bijdrage van instellingen opgenomen. Tenslotte moet er € 83 miljoen resterende problematiek uit de begroting 2011 worden ingevuld. In totaal bedraagt de taakstelling dus € 243 miljoen voor de jaren 2012 tot en met 2014 en € 233 miljoen vanaf 2015. Deze brief beschrijft hoe we die taakstelling realiseren en daarbij tegelijk de bestuurlijke drukte en bureaucratie in het onderwijs verminderen.

Met deze brief komen we de toezegging na tijdens de begrotingsbehandeling op 10 november 2009 om te komen met een actieplan om de subsidie te stroomlijnen.Tevens voldoen we aan uw verzoek1 om inzicht te geven in de effectmeting van subsidies. De belangrijkste conclusies daarvan vindt u in bijlage 3

Hoofdlijn van de invulling van de taakstelling

Door het aantal subsidiestromen en uitvoeringsorganisaties terug te dringen, kan de aandacht en energie van instellingen, uitvoeringsorganisaties en OCW beter worden gefocust op de primaire taak van het onderwijs. Leren moet centraal staan. Overheidsgeld dat bestemd is voor onderwijs moet met zo min mogelijk bureaucratie naar de scholen, die worden ondersteund door een effectieve en efficiënte (dus kleinere) ondersteuningsstructuur. Het beëindigen of korten van subsidies is daarmee niet alleen een vraag naar wat er weg kan, maar net zo goed een vraag naar wat er overblijft. Vandaar dat we deze brief in drie delen hebben opgebouwd, waarbij elk deel erop gericht is duidelijk te maken wat we wel blijven doen en wat we beëindigen of beter gaan doen:

• 1. Focus op de kerntaken van het stelsel: er is een aantal organisaties dat (structureel) taken vervult die van belang zijn voor het stelsel. Deze organisaties moeten zich ook (kunnen) focussen op die kerntaken. Taken die afbreuk doen aan de uitvoering van die kerntaken worden geschrapt. Daarnaast wordt bureaucratie in de uitvoering van die kerntaken verminderd.

• 2. Vermindering in beleidsprioriteiten: «oude» beleidsprioriteiten die niet in het regeerakkoord zijn opgenomen worden geschrapt en/of versneld afgebouwd. Beleidsprioriteiten die passen binnen het regeerakkoord worden waar mogelijk met verhoogde effectiviteit en efficiëntie uitgevoerd. Beleid ten behoeve van nieuwe beleidsprioriteiten zal in lijn met de uitgangspunten van deze brief worden vormgegeven.

• 3. Vereenvoudiging bekostiging: op een aantal punten worden reeds specifieke aanvullende bekostigingsregelingen geschrapt of gekort. Daarnaast gaan we kijken naar mogelijkheden voor verdere vereenvoudiging van de bekostiging, vanuit het uitgangspunt dat financiële stromen naar onderwijsinstellingen via een lastenarme lumpsum verlopen.

De maatregelen in deze brief dragen bij aan een vermindering van de bureaucratie en bestuurlijke drukte in het onderwijs. We beëindigen of korten subsidies aan organisaties in de ondersteuningsstructuur en verminderen specifieke geldstromen naar de scholen. Dat past ook bij het beleid dat de afgelopen jaren is gevoerd. Een subsidie aan scholen wordt tijdelijk verstrekt om een ontwikkeling op gang te brengen, maar vervolgens landt deze in de lumpsum van de scholen. Soms in de vorm van een prestatiebox, maar wel met een lastenarme verantwoording via het jaarverslag. Op deze wijze worden bijvoorbeeld de budgetten voor rekenen en taal in de lumpsum opgenomen.

1. Focus leggen op de kerntaak in het stelsel

Een goede structuur voor leerplan- en toetsontwikkeling, toetsing en normering

De subsidies voor de ontwikkeling van examens en leermiddelen en het toetsen van kwaliteit van examens en opleidingen blijven gehandhaafd. Het zijn immers essentiële onderdelen van het onderwijsstelsel, waarmee de overheid haar taak invult om de kwaliteit van het onderwijs te borgen. Deze taken worden nog extra belangrijk, omdat in het kader van het regeerakkoord wordt toegewerkt naar een kwaliteitsnorm waarbij toegevoegde waarde van de school zwaarder meeweegt. Hiermee samenhangend komen er verplichte leerlingvolgsystemen met uniforme toetsen. Wel zullen wij de structuur voor leerplanontwikkeling, toetsontwikkeling, normering en examinering blijven evalueren om deze ook in de toekomst efficiënt en met zo min mogelijk bureaucratie te laten functioneren.

Het systeem van checks and balances herzien

In een goed functionerend onderwijsstelsel zijn voldoende «checks and balances» ingebouwd, waardoor er niet te veel macht bij één partij komt te liggen. Individuele scholen verantwoorden zich horizontaal aan hun stakeholders zoals ouders en leerlingen. Ook op landelijk niveau is voldoende evenwicht in belangen nodig. In principe moeten belangengroepen zich op eigen kracht organiseren en financieren. Omdat het niet in alle gevallen mogelijk is dat belangengroepen op eigen benen staan ontstaat het risico dat zonder steun van het ministerie het systeem van «checks and balances» niet optimaal kan functioneren. In dat geval kan het zinvol zijn om een subsidie te verstrekken. Dit is uitsluitend het geval bij de belangenbehartiging van leerlingen en ouders.

De kennisketen inzetten voor een eenduidige kennisbasis

Voor de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs is het noodzakelijk dat voortdurend nieuwe kennis wordt ontwikkeld en verspreid. De eerste verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij scholen zelf, die binnen hun lumpsum ruimte hebben voor de ontwikkeling van hun onderwijs. Voor de ontwikkeling van schooloverstijgende kennis is het echter noodzakelijk dat er ook een eenduidige, sterke en efficiënt werkende kennisketen is, zoals we die nu niet kennen. Op dit moment is er sprake van versnippering van de budgetten, een veelheid aan spelers, te weinig samenhang in de keten, onvoldoende vraagsturing en een kennisbasis die onvoldoende toegankelijk is voor wetenschap, praktijk en beleid.

Het advies van de commissie Nationaal Plan Toekomst Onderwijswetenschappen heeft ter verbetering van de kennisketen verschillende aanbevelingen gedaan. Zoals aangegeven in mijn reactie op het advies van 10 februari jl. onderschrijven we de richting die de commissie schetst, mede omdat die de bureaucratie kunnen verminderen. Het herordenen van het onderwijsonderzoek om tot één coördinatie- en regieorgaan te komen is, zoals de commissie ook zelf al aangeeft, geen eenvoudige opgave die op korte termijn al volledig kan worden gerealiseerd. Als eerste stap in de richting van een eenduidige, sterke en efficiënt werkende kennisketen zullen de PO-raad en de VO-raad een andere rol krijgen in de kennisketen. Ze zullen een sterke rol krijgen in de programmering, maar niet langer een rol hebben bij de uitvoering. De middelen die via de PO- en VO-Raad worden ingezet (sectorwerking PO en VO) worden daarom beëindigd.

ICT-infrastructuur waarborgen

Wij zien een instellings- en sectoroverstijgende ICT- infrastructuur als randvoorwaardelijk voor goede onderwijskwaliteit, en een goede manier om bureaucratie tussen instellingen terug te dringen. Het gaat hierbij zowel om infrastructuur en standaarden voor de digitale verbindingen tussen scholen, ouders en leerlingen, als om standaarden die de verschillende modules in het digitale lesmateriaal op elkaar laten aansluiten. Dit laatste is noodzakelijk om uiteindelijk tot digitale doorlopende leerlijnen te komen. In principe moeten de onderwijssectoren leidend zijn bij (de financiering van) het beheer en de ontwikkeling van ICT. OCW kan ontwikkelingen tijdelijk ondersteunen, wanneer deze een directe bijdrage leveren aan verbetering van de infrastructuur of de realisatie van bepaalde beleidsdoelstellingen. Op het moment dat de doelstellingen van een dergelijk project gerealiseerd zijn, zijn de onderwijsinstellingen weer aan zet. Daarom beëindigen we een aantal ICT-projecten en het innovatieprogramma van SURF/Kennisnet.

Het beheer van een goede ICT-infrastructuur is idealiter voor alle onderwijssectoren in één organisatie gebundeld, om zodoende schaalvoordelen te benutten en problemen met integratie van verschillende systemen te voorkomen. De Stichting Kennisnet en de organisaties van de stichting SURF (SURFfoundation, SURFnet BV en SURFdiensten BV) werken reeds in meer of mindere mate met elkaar samen. Wij willen in gesprek met deze organisaties om te verkennen op welke wijze deze samenwerking verder geïntensiveerd en geïnstitutionaliseerd kan worden.

2. Focus in beleidsprioriteiten: vermindering en verbetering beleidsprioriteiten

In elk Regeerakkoord wordt een aantal beleidsprioriteiten op het gebied van onderwijs opgenomen, dat in de loop van een kabinetsperiode wordt aangevuld met beleid op nieuwe specifieke problemen. Wanneer het voor onderwijsinstellingen nog niet voldoende helder is op welke manier zij nieuwe problemen of uitdagingen kunnen aanpakken, kan specifiek beleid worden ingezet door OCW om hierbij te ondersteunen. Dat specifieke beleid kan op verschillende manieren worden uitgevoerd, bijvoorbeeld met een programma. In een aantal gevallen zijn hier ook subsidies aan gekoppeld. Denk bijvoorbeeld aan de subsidies op het gebied van het lerarenbeleid, de aanpak laaggeletterdheid en het geven van een impuls aan het verbeteren van taal- en rekenvaardigheid.

Specifiek beleid heeft een helder geformuleerd einddoel in lijn met de beleidsprioriteit, is in principe tijdelijk en wordt periodiek geëvalueerd op effectiviteit en doelmatigheid. Bij de uitvoering van subsidieregelingen aan onderwijsinstellingen gaat de voorkeur uit naar uitvoering door OCW of een dienst/agentschap binnen OCW of de rijksoverheid. De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) neemt zo veel mogelijk de financiële en administratieve procesafhandeling in de uitvoering voor haar rekening. Voor de inhoudelijke uitvoering en beleidsuitwerking wordt per geval bekeken wat de meest optimale constructie is.

Zowel vanuit het perspectief van de instellingen als vanuit het perspectief van effectieve uitvoering zit er een maximum aan het aantal onderwerpen waar we ons op kunnen concentreren. Daarom focussen we de subsidies op de beleidsprioriteiten die we ons hebben gesteld. We streven naar een onderwijssector die continu werkt aan verbetering van het onderwijs. Daartoe ondersteunen we de ontwikkeling van een doorlopende leerlijn onder meer voor taal en rekenen met toetsen van voldoende kwaliteit, die het meten van leerwinst en daarmee opbrengstgericht werken mogelijk maakt, ondersteuning bij de verdere professionalisering van leraren, excellentie en een goede voorbereiding van leerlingen op een (meer internationale) arbeidsmarkt.

Verminderen prioriteiten

Subsidies die gericht zijn op «oude» beleidsprioriteiten hebben hun functie gehad en kunnen worden beëindigd. Een aantal subsidies loopt in 2012 of in verdere jaren af. Deze worden voor een deel al eerder afgebouwd, of eventuele oplopen en uitbreidingen van de regelingen worden geschrapt. Hierdoor zijn er minder onderwijsprojecten (en dus minder bureaucratie) die de aandacht van scholen vragen. Voorbeelden hiervan zijn het niet verlengen van de pilot onderwijstijd in het primair onderwijs na 2013 en het stoppen met de financiering van het Servicecentrum Scholenbouw.

Ook worden de subsidies voor een aantal onderwerpen gekort. Enerzijds om te bereiken dat de uitvoering ervan met verhoogde efficiëntie wordt gedaan, anderzijds omdat we in lijn met het regeerakkoord de voorkeur geven aan korten op subsidies boven korten op lumpsum van de onderwijsinstellingen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om een korting op de subsidie voor de werkplaatsfunctie van de academische ziekenhuizen en de korting op de conciërgeregeling.

Specifiek doelgroepenbeleid beëindigen

In het verleden is gebleken dat een aantal groepen leerlingen en studenten met een specifieke achtergrond aanliep tegen problemen in de studievoortgang. Het uitgangspunt is dat onderwijsinstellingen inmiddels voldoende zijn toegerust en de beschikking hebben over de benodigde kennis om deze problemen vanuit de lumpsum adequaat aan te blijven pakken, zodat extra subsidies gestopt kunnen worden. Zo worden de regelingen LISD en LSEM beëindigd. Deze betreffen specifieke groepen zoals kinderen van woonwagenbewoners, Roma, Sinti, Molukkers, schipperskinderen en nieuwkomers. Ook beëindigen we de subsidies voor Nederlandse studenten met een niet-westerse achtergrond in het HO.

Gegeven het draagvlak in uw Kamer voor een landelijke voorziening voor ondersteuning van de onderwijsinstellingen op het gebied van studeren met een beperking zoals voorgesteld in het advies van de commissie Maatstaf laten wij onderzoeken hoe deze landelijke voorziening het best kan worden vorm gegeven. Een van de onderzoeksvragen daarbij is of de instandhouding van deze landelijke voorziening rechtstreeks door de instellingen kan plaatsvinden.

Reorganisatie internationalisering

De afgelopen periode is stevig ingezet op de internationalisering van het hoger onderwijs. Ook in het regeerakkoord wordt ingezet op het voorbereiden van jongeren op een meer internationale arbeidsmarkt. De sector zelf heeft in eerste instantie de verantwoordelijkheid voor beleid ten behoeve van het aantrekken van buitenlandse studenten en onderzoekers, c.q. het begeleiden van Nederlandse studenten of onderzoekers in het buitenland. De sector is hierin inmiddels ook steeds actiever. Om deze activiteiten te ondersteunen houden we een internationale infrastructuur in stand, zoals de Europese beurzenprogramma’s en de meeneembare studiefinanciering. Wel beëindigen we het Huygens Scholarship programma, mede vanwege het beperkte aantal bursalen. Ook nemen we een aantal maatregelen ter verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van de infrastructuur. Zo worden de subsidies verminderd van een aantal organisaties dat zich richt op internationale samenwerking, bilateraal en in Europees verband (zoals Europees Platform, Frans-Nederlandse Academie, Duitsland Instituut Amsterdam, Neth-er).

3. Efficiencykorting raden en instituten

In het regeerakkoord is een efficiencykorting aangekondigd van € 20 miljoen op raden en instituten om de bureaucratie en bestuurlijke drukte terug te dringen. OCW subsidieert deze organisaties niet rechtstreeks. De raden worden bijvoorbeeld gefinancierd uit bijdragen van onderwijsinstellingen, die dit vanuit hun lumpsum betalen. Daarom korten we € 20 miljoen op de lumpsum van de onderwijsinstellingen. De onderwijsinstellingen kunnen via de hoogte van hun contributiebijdrage aan de sectorraden en koepelorganisaties stimuleren dat de bestuurlijke drukte terug wordt gedrongen en doelmatig met de middelen om wordt gegaan.

4. Vereenvoudiging bekostiging

De basisfinanciering van de onderwijsinstelling is de lumpsum. Bekostiging via de lumpsum is eenvoudig, lastenarm, maar houdt ook voldoende rekening met de specifieke situatie van een school, zoals de samenstelling van haar leerlingenbestand. Dat geeft scholen de ruimte om naar eigen inzicht goed onderwijs te bieden.

De bekostiging kan mogelijk verder worden vereenvoudigd. De bekostiging bestaat uit verschillende regelingen, waardoor opgeteld per sector tientallen verschillende (deels door de school aan te leveren) gegevens, prijzen en constanten een rol spelen bij de vaststelling. Voor een deel van deze bekostiging moet de instelling een (soms uitgebreide) aanvraagprocedure doorlopen. Vermindering van het aantal regelingen leidt tot minder bureaucratie en verhoogde transparantie van de bekostigingsstromen. Nadeel van het omzetten van specifieke regelingen naar de lumpsum is dat het bedrag niet meer gericht door OCW wordt ingezet op een beleidsdoel. Scholen moeten het dan zelf oppakken en wanneer OCW toch wil bijsturen, moet OCW (alsnog) een ander beleidsinstrument inzetten.

Herziening van de bekostiging is een complexe operatie, waarbij wij van geval tot geval bekijken of het mogelijk is om aanvullende subsidieregelingen in de lumpsum op te nemen, en het aantal variabelen in de bekostiging te reduceren. De noodzaak om herziening weloverwogen te doen is groot, omdat het vereenvoudigen van de bestaande systematiek zal leiden tot herverdeeleffecten. Uw Kamer zal voor Prinsjesdag nader worden geïnformeerd over de stand van zaken van deze operatie.

5. Financieel totaaloverzicht maatregelen

Onderstaande tabel bevat een globaal beeld van de invulling van de taakstelling via de lijnen die in de vorige hoofdstukken zijn uitgezet.

In bijlage 1 is een gedetailleerd financieel totaaloverzicht opgenomen van de herzieningsmaatregelen die in hoofdstuk 2 zijn benoemd. Bijlage 2 geeft een financieel totaaloverzicht van de resterende onderwijssubsidies.

6. Tot slot

We maken scherpe keuzes. Van de subsidies die OCW in 2010 nog verstrekte, wordt een groot deel beëindigd. Dit leidt tot het overzicht aan subsidies dat resteert, zoals dat in bijlage 2 is opgenomen. Het opnieuw organiseren van de onderwijssubsidies, zowel wat betreft de juridische vormgeving als wat betreft de wijze waarop de subsidie wordt uitgevoerd heeft de nodige voeten in de aarde. Het is een complexe operatie, die zorgvuldig moet worden uitgevoerd. Alle betrokken subsidieontvangers zullen, conform de Algemene wet bestuursrecht, specifieke voornemens ontvangen over de beëindiging of vermindering van subsidie, of ontvangen een aankondiging tot het niet (op dezelfde voet) voortzetten van een meerjarige subsidierelatie. Ten aanzien van subsidiebesluiten zijn de bezwaar- en beroepsmogelijkheden van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Er zullen altijd subsidies nodig zijn om ons onderwijsstelsel te ondersteunen en om ontwikkelingen op gang te brengen. De afgelopen jaren zijn er al belangrijke slagen gemaakt in het effectief en efficiënt inzetten van die subsidies. Met deze brief zetten we deze herziening versterkt voort en realiseren we de gewenste taakstelling.

Mede namens de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,