Nr. 15 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Den Haag, 26 november 2010

Graag bied ik u hierbij aan de Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking met daarin de contouren van het beleid voor ontwikkelingssamenwerking in de komende jaren en de invulling van de bezuinigingen op het ODA-budget in 2011.

Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking

1. Inleiding

Het kabinet paart realisme over hedendaagse problemen aan optimisme over de toekomst. In een snel veranderende wereld wil Nederland een toonaangevend land zijn, ook op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Want veel nationale onderwerpen zijn internationale onderwerpen geworden. Nederland heeft direct belang bij internationale stabiliteit en veiligheid, bij energie- en grondstoffenzekerheid, bij een goede internationale rechtsorde en bij een «gelijk speelveld» met alleen noodzakelijke regels. Ontwikkelingssamenwerking is daarom integraal onderdeel van breed buitenlands beleid.

Veiligheid, welvaart en welzijn van Nederland hangen samen met onze internationale oriëntatie. Tegelijk vrezen veel Nederlanders de gevolgen van de globalisering en zijn sceptisch over het nut van ontwikkelingssamenwerking. Voor het eigen land en voor de wereld als geheel. Uit internationale publicaties blijkt dat Nederland tot de beste donorlanden behoort. Maar we zullen een grotere inspanning moeten leveren om de kritiek op de effectiviteit van ons ontwikkelingsbeleid te weerleggen. Zichtbare resultaten zijn nodig om de burger bij ontwikkelingssamenwerking te betrekken.

Goede bedoelingen zijn daarbij niet genoeg. Om draagvlak te behouden of te herstellen, moet Nederland zich richten op gebieden waar het internationaal verschil kan maken en waarmee tegelijk een nationaal belang wordt gediend. Daarnaast is ook wederkerigheid van belang. Tegenover Nederlandse inspanningen staan verplichtingen voor ontwikkelingspartners.

Het kabinet streeft naar een fundamentele herziening van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, met als leidraad het WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie. Ontwikkelingshulp die verschil maakt. Onontkoombare bezuinigingen bieden de kans scherpe keuzes te maken. Veranderingen zijn uiteraard een kwestie van lange adem. Meerjarige verplichtingen, internationale afspraken en complexe structuren maken het noodzakelijk veranderingen in verschillende fases te realiseren.

Het aantal partnerlanden zal drastisch worden gereduceerd, het aantal beleidsthema’s eveneens. Er vindt een verschuiving plaats van sociale naar economische ontwikkeling. Zelfredzaamheid krijgt meer nadruk, we gaan van hulp naar investeren. Begrotingssteun wordt niet gegeven wanneer sprake is van corruptie, schending van mensenrechten of onvoldoende good governance. Het succesvolle 3D-beleid wordt voortgezet; ook op andere terreinen wordt samenwerking met anderen en andere departementen gezocht. Er zal een sterke uitbreiding plaatsvinden van de mogelijkheden voor het bedrijfsleven. De Millennium Development Goals (MDG’s) voor 2015 blijven internationaal ons anker.

Met een ODA-budget van 0,7 procent BNP handhaaft Nederland zich in de kopgroep van donorlanden en houdt het zich aan internationale afspraken. Tegelijk zet het kabinet zich krachtig in voor een ruimere ODA-definitie en gaat tot het uiterste om de mogelijkheden binnen de huidige richtlijnen te benutten. We respecteren de internationale normen op dat terrein, maar willen samen met onze internationale partners tot vernieuwing van die afspraken komen. Nederland wil een betrouwbare partner zijn.

Deze brief, die conform het verzoek van de Kamer is opgesteld, legt de basis voor het nieuwe beleid en maakt een begin met de keuze voor partnerlanden, beleidsthema’s en verdergaande samenwerking met andere departementen, bedrijfsleven, kennisinstellingen en burgers. De brief maakt gebruik van de aanzet tot beleidsvernieuwing die is gegeven in het WRR-rapport. Gedetailleerde invulling volgt in de kabinetsreactie op het WRR-rapport en in verdere uitwerking van het beleid in de eerste helft van 2011.

2. Verbreding van de visie op ontwikkelingssamenwerking

Veiligheid, migratie, klimaatverandering, financiële stabiliteit: het zijn wereldwijde kwesties die vragen om oplossingen waarin de belangen van ontwikkelde en zich ontwikkelende landen samenkomen. Maar ook de dreigende tekorten aan voedsel, water, grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen vereisen een internationale aanpak. Voor Nederland hebben deze vraagstukken direct gevolgen, maar het gaat nadrukkelijk om gedeelde belangen. Bij de aanpak van mondiale vraagstukken wil Nederland een gezaghebbende positie innemen. Dat vereist positie kiezen, focus aanbrengen. Waar liggen onze belangen en wat hebben we op het gebied van kennis en ervaring te bieden? Niet op alle terreinen kunnen we evenveel betekenen.

Het belang van ontwikkelingssamenwerking staat voor dit kabinet buiten kijf, maar het moet wel resultaten opleveren. De MDG’s zijn nog niet allemaal binnen bereik van alle ontwikkelingslanden. Gezien de veranderende verhoudingen in de wereld en het relatieve belang van ontwikkelingshulp, moet opnieuw worden afgewogen hoe Nederland zijn inzet zo effectief mogelijk kan maken.

Hiermee zijn de twee uitgangspunten van het beleid van ontwikkelingssamenwerking gegeven. Enerzijds een toenemende oriëntatie op mondiale vraagstukken, anderzijds een gerichte aanpak van landenspecifieke belemmeringen voor duurzame groei en zelfredzaamheid. Armoedebestrijding blijft hoog op de agenda staan. Door te investeren in duurzame groei helpen we ontwikkelingslanden hun armoedeprobleem zelf op te lossen. Daarin dienen zij ook hun eigen verantwoordelijkheid te (kunnen) nemen. Bestrijding van corruptie en bescherming van de rechtstaat zijn harde voorwaarden. Op termijn moet duurzame groei ertoe leiden dat donorgelden niet meer nodig zijn en ontwikkelingslanden hun bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van mondiale problemen. Op die manier zal er op de lange duur sprake zijn van een volwassen, wederzijds profijtelijke relatie.

De internationale gemeenschap heeft zich verplicht ontwikkelingslanden bij te staan in het proces van armoedebestrijding. Daaraan zijn concrete doelstellingen gekoppeld: de Millennium Development Goals voor 2015. Het kabinet wil benadrukken dat in de afgelopen jaren op verschillende MDG’s grote vooruitgang is geboekt. Bij die internationale inspanningen heeft de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking een belangrijke rol gespeeld. Nederland zal ook in het nieuwe beleid aandacht aan de MDG’s blijven geven.

Om daadwerkelijk verschil te maken moet het beleid van verschillende departementen met een internationale oriëntatie samenhang vertonen. Politieke en economische beleidsoverwegingen komen samen in een integrale benadering. Ontwikkelingssamenwerking heeft hierin een eigen positie. De ruimte voor ontwikkelingslanden een nationaal beleid gericht op groei en armoedevermindering te voeren, wordt steeds meer door internationale vraagstukken bepaald. Ontwikkelingssamenwerking zorgt ervoor dat de belangen van ontwikkelingslanden bij internationale vraagstukken meewegen in het Nederlandse beleid. Coherentie voor ontwikkeling zal in de komende jaren steeds belangrijker worden. Op dit terrein wil Nederland de toon blijven aangeven.

3. Verschil maken

De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking moet keuzes maken. Dat kan alleen door ons af te vragen waar Nederland daadwerkelijk een verschil kan maken. Daarbij moeten we aansluiting zoeken bij onze expertise. Zo krijgt ontwikkelingssamenwerking meerwaarde en een herkenbaar profiel, ook in eigen land.

Effectiviteit is doorslaggevend. Dat bereiken we door meer kennis op te doen van de samenleving waarin we investeren. Door meer kennis te vergaren van de thema’s die er voor onze partners toe doen. Door een coherente inbreng in internationale fora. Door gebruik te maken van de kracht en samenhang van de verschillende hulpkanalen. Door intensief samen te werken met bedrijfsleven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en andere departementen. Verhoging van de effectiviteit vraagt ook om een professioneel apparaat met diepgaande kennis op prioritaire thema’s. In de reactie op het WRR-rapport zal dieper op deze professionalisering worden ingegaan.

Het is duidelijk dat ook de bezuinigingen heldere, scherpe en soms ingrijpende keuzes over de besteding van het Nederlandse ontwikkelingsgeld eisen. De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is in de afgelopen jaren te versnipperd geraakt. Steeds zijn nieuwe beleidskeuzes toegevoegd, zonder oude te schrappen. Die opeenstapeling van prioriteiten heeft geleid tot te veel thema’s, te veel partnerlanden, te veel partnerorganisaties en te veel instrumenten. In de eerste plaats is dit een weinig effectieve manier van werken. Maar ook legt dit een groot beslag op de schaarse capaciteit en doet het afbreuk aan de mogelijkheden om te verdiepen en te specialiseren. De beheerslast van het huidige programma is niet in overeenstemming met de wens een hogere kwaliteit te realiseren met een kleiner apparaat.

4. Specialiseren

Het kabinet zal de vernieuwing en focus van ontwikkelingssamenwerking primair realiseren door het beleid te concentreren op een beperkt aantal thema’s. Deze thema’s zullen leidend zijn voor zowel het bilaterale, als het multilaterale kanaal. Nu kent ontwikkelingssamenwerking ten minste elf verschillende thema’s. Het streven is het aantal thema’s gefaseerd, maar substantieel terug te brengen.

In deze themabeperking komen de beide hoofdrichtingen van het nieuwe beleid samen. De oriëntatie op mondiale vraagstukken levert een brede basis voor de themakeuze. Het Regeerakkoord noemt onder meer veiligheid, klimaat, gezondheidszorg, energie, water en landbouwproductie. De betrokkenheid van ontwikkelingssamenwerking bij deze mondiale agenda kan niet los worden gezien van het streven naar armoedebestrijding via groei in ontwikkelingslanden. Tegelijk vormt ook de klassiekere agenda van de MDG’s een uitgangspunt, waarbij achterstanden de urgentie bepalen. Vaak zijn de betrokken thema’s met elkaar verbonden en is er tussen MDG’s en mondiale vraagstukken sprake van tweerichtingsverkeer.

Met de keuze voor deze twee thema’s gaat een verschuiving van de sociale naar de economische sectoren gepaard, zoals ook in het WRR-rapport is beargumenteerd. Verder blijft het van belang de milieu- en klimaataspecten integraal mee te wegen. Het nieuwe themabeleid, gericht op versterkte Nederlandse inbreng via de verschillende kanalen op deze terreinen, zal in nauwe samenwerking met andere departementen worden uitgewerkt.

Bij de uitwerking van de nieuwe economische thema’s gaat bijzondere aandacht uit naar de rol van de private sector. Het bevorderen van ondernemerschap als manier van werken zal sterk worden aangezet. Boeren, ondernemers en ondernemingen genereren inkomen en creëren werkgelegenheid. Economische bedrijvigheid neemt toe door de ontwikkeling van de private sector. Om bedrijven de kansen te geven om zich te ontwikkelen en te produceren is het van belang dat de voorwaarden voor goed en duurzaam ondernemerschap aanwezig zijn: een gunstig ondernemingsklimaat, inclusief goed werkende (arbeids-)markten en een deugdelijke publieke infrastructuur.

Wie prioriteiten benoemt, moet ook posterioriteiten benoemen. Een thema als onderwijs heeft grote betekenis voor armoedebestrijding en er is op dit terrein afgelopen jaren veel bereikt. Maar de Nederlandse meerwaarde is niet dusdanig groot dat dit een voortzetting op dezelfde schaal rechtvaardigt. Eenzelfde argumentatie geldt voor een belangrijk thema als gezondheid.

Er zijn natuurlijk beperkingen. De themakeuze vereist afstemming met andere donoren en partnerlanden. Nederland kan niet solistisch te werk gaan, arbeidsdeling is een belangrijk uitgangspunt. Thematische inputdoelstellingen worden niet langer gehanteerd. En de beperkte budgettaire ruimte op korte termijn stelt grenzen aan een intensivering op de gekozen thema’s. Hieruit volgt een gefaseerde invoering van de vernieuwingen, maar de richting is hiermee aangegeven. Het kabinet begint in 2011 met een intensivering op de thema’s voedselzekerheid en water, met inachtneming van het belang van private-sectorontwikkeling. Bezuinigingen worden vooral gevonden bij uitgaven voor sectoren als onderwijs en gezondheidszorg, waar zij geen directe relatie hebben met de prioritaire thema’s. Innovatieve programma’s waarbij ook wordt samengewerkt met het bedrijfsleven worden daarbij zo veel mogelijk ontzien. Een voorbeeld hiervan is het Health Insurance Fund, een systeem van verzekeringen waarbij ook HIV/AIDS in het basispakket zit.

5. Keuzes in bezuinigingen

In het Regeerakkoord staat een aantal financiële maatregelen voor het budget voor ontwikkelingssamenwerking. Allereerst wordt het budget voor ontwikkelingssamenwerking de komende twee jaar in twee gelijke stappen verlaagd van 0,8 procent BNP in 2010 naar 0,7 procent vanaf 2012. Daarnaast worden de kosten die voor het internationale klimaatbeleid zijn voorzien in 2011 en 2012 binnen dit nieuwe plafond betaald. Ten slotte is het deel van het ontwikkelingsbudget verhoogd dat wordt toegerekend aan de Nederlandse EU-contributie en de vrijwillige terugkeer van asielzoekers. Deze maatregelen leiden deze kabinetsperiode tot meerjarige bezuinigingen op het ontwikkelingsbeleid van EUR 400 mln (2011); EUR 900 mln (2012); EUR 720 mln (2013) en EUR 750 mln (2014).

Een aantal uitgaven binnen het ontwikkelingsbudget ligt vast. Voorbeelden zijn de ODA-toerekening aan de EU-afdrachten, de kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers, internationale schuldenverlichting en een deel van de apparaatskosten van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Naast de aanpassing van het budget moet financiële ruimte gevonden worden voor nieuwe prioriteiten. Dat leidt ertoe dat de bezuinigingsdruk op de andere beleidsonderdelen toeneemt.

De Nederlandse uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking voldoen aan de definitie van Official Development Assistance (ODA), zoals die door het Development Assistance Committee van de OESO is vastgesteld: Official Development Assistance (ODA) is een bijdrage aan een door de OESO/DAC als ontwikkelingsland ingedeelde natie, of aan een officiële organisatie die het geld aan een land op deze lijst doet toekomen. Daarnaast moet het algemeen doel van de financiering de economische ontwikkeling en welzijn van het ontwikkelingsland zijn. Minimaal een kwart van de financiering dient als gift te worden verstrekt. Omdat deze definitie veel interpretaties toelaat, zijn er richtlijnen opgesteld die specifiek aangeven welke uitgaven wel of niet onder de ODA-definitie vallen. Over deze richtlijnen wordt in de werkgroep statistiek van de OESO/DAC met regelmaat onderhandeld. Resultaten worden uiteindelijk door de ministeriële High Level Meeting vastgesteld.

Zoals in het Regeerakkoord is vastgelegd zal Nederland met kracht in de statistische werkgroep de relevantie van de richtlijnen op het gebied van uitgaven voor vrede en veiligheid onder ODA ter discussie stellen. Doel daarbij is om internationale consensus over evident ontwikkelingsrelevante uitgaven te krijgen, ook als de bestedingen daarvan via militaire instanties plaatsvindt. In 2007 is een casebook opgesteld met daarin opgenomen een aantal voorbeelden van bestedingen die niet onder de huidige ODA-richtlijnen vallen, maar wel ten behoeve van een duidelijk ontwikkelingsdoel plaatsvonden. De High Level Meeting (HLM) van 2007 zag in deze voorbeelden geen aanleiding tot nadere aanpassing van de richtlijnen. Niettemin zal het kabinet nog dit jaar bij OESO/DAC kenbaar maken dat het in de ontwikkelingen op het gebied van 3D-beleid aanleiding ziet om enkele richtlijnen te heroverwegen. Daartoe zal ook met collega-donoren worden overlegd. Er wordt naar gestreefd tijdens de HLM van 2011 tot nieuwe besluitvorming te komen. Het kabinet houdt vast aan de OESO/DAC-richtlijnen als uitgangspunt voor toerekeningen maar gaat tot het uiterste in het benutten van de mogelijkheden onder die richtlijnen.

De invulling van de bezuinigingen van deze omvang beperkt zich niet tot één begrotingsjaar. De keuzes die in deze brief worden gemaakt, zijn het beginpunt van een nieuw ontwikkelingsbeleid. Dat beleid wordt de komende jaren in overleg met de Tweede Kamer nader vormgegeven en verfijnd. Onderstaande tabel geeft een samenvatting van de mutaties in 2011 per thema. Intensiveringen hebben betrekking op de prioritaire thema’s. In de bijlage bij deze brief worden de financiële voorstellen toegelicht.

Tijdens de begrotingsbehandeling 2010 is toegezegd de systematiek van planning en besluitvorming over de ODA-uitgaven nader te bekijken, ook in relatie tot mogelijke bestedingsdruk. In het Regeerakkoord is overeengekomen dat het ontwikkelingsbudget vanaf 2012 gemiddeld 0,7 procent BNP bedraagt. Dat betekent dat afgeweken kan worden van (geforceerde) sturing op een ODA-prestatie van precies 0,7 procent BNP. Om incidentele onder- dan wel overschrijding van de norm op te vangen zal daarom intensiever gebruik gemaakt worden van de zogeheten eindejaarsmarge (maximaal EUR 181,5 mln). Daarnaast is een groot deel van de ODA-uitgaven vastgelegd in meerjarige afspraken en geeft ook de huidige budgettaire krapte geen aanleiding voor bestedingsdruk. Anders dan bijvoorbeeld de WRR stelt, is het om bestedingsdruk tegen te gaan zeker de eerstkomende jaren niet nodig een apart meerjarig fonds in te stellen.

Noodhulp vormt een aparte categorie die niet onder de thematische beperking valt. Het belangrijkste doel van noodhulp is het verminderen van menselijk lijden bij natuurlijke of door mensen veroorzaakte rampen. Bij de bezuinigingen zal noodhulp zoveel mogelijk worden ontzien. Wel moet noodhulp naar slachtoffers en donoren beter worden verantwoord, door strenge selectie van uitvoerende instellingen, transparantie en toezicht op bestedingen.

6. Vormgeving in het bilaterale en multilaterale kanaal

Themakeuze heeft gevolgen voor de uitvoering. Op hoofdlijnen gaat het daarbij om bilaterale ontwikkelingssamenwerking en multilaterale ontwikkelingssamenwerking. De bilaterale ontwikkelingssamenwerking verloopt gedeeltelijk van overheid tot overheid, gedeeltelijk via het bedrijfsleven en gedeeltelijk via samenwerking met ngo’s. De multilaterale ontwikkelingssamenwerking betreft de steun via de EU en de multilaterale instellingen.

Bilateraal

Ontwikkelingssamenwerking via het bilaterale kanaal heeft het voordeel dat maximaal gebruik wordt gemaakt van de Nederlandse kennis en kunde, in combinatie met een landenspecifieke analyse van de belemmeringen voor groei en armoedevermindering. De bilaterale samenwerking biedt bovendien mogelijkheden voor een politieke dialoog en het ontstaan van een volwassen relatie gebaseerd op gelijkwaardigheid. Hier ligt een direct Nederlands belang. Zo kan uit een ontwikkelingsrelatie een economische relatie groeien die wederzijds profijtelijk is. Ten slotte kan langs deze weg het beste worden voldaan aan de vraag naar tastbare resultaten van de Nederlandse inzet. Deze voordelen zijn leidend voor onze inzet via het bilaterale kanaal.

Met de beperking van thema’s en partnerlanden wil Nederland een bijdrage leveren aan de voortgang van het proces van donorharmonisatie, zoals ingezet met de overeenkomsten van Parijs en Accra. Nederland heeft op het punt van de effectiviteit van onze hulpinspanning een goede reputatie en wil een toonaangevende donor zijn.

Voor de samenwerking van overheid tot overheid zal een beperkt aantal thema’s gelden dat de Nederlandse meerwaarde vertegenwoordigt, zoals beschreven in paragraaf 4. In elk partnerland zal die themakeuze worden gekoppeld aan de vraag vanuit het land zelf. Concentratie op een beperkt aantal thema’s houdt in dat partnerlanden voor sommige thema’s bij Nederland terecht kunnen en voor andere thema’s bij andere donoren moeten aankloppen. Het kabinet is ervan overtuigd dat een goed Nederlands aanbod zijn weg vindt naar de specifieke vraag in de partnerlanden.

Naast de themabeperking is er een tweede ingrijpende beleidskeuze: het aantal partnerlanden zal aanzienlijk worden teruggebracht. Door het aantal partnerlanden te verminderen, is Nederland beter in staat zich te verdiepen in de sociale, culturele, politieke en economische structuren van elk land. Het stelt ons in staat de nodige landenkennis in huis te hebben en de beheerslast te beperken. Het terugbrengen van het aantal partnerlanden zal in twee fasen worden doorgevoerd. In eerste instantie wordt een aantal landen geïdentificeerd waar in 2011 wordt begonnen met het beëindigen van de hulprelatie. Het gaat dan om landen waar de Nederlandse meerwaarde gering is, vooral gezien de economische situatie en het relatieve belang van de Nederlandse activiteiten in die landen. In de loop van 2011 zal op basis van een diepgaandere analyse een definitieve selectie worden gemaakt, rekening houdend met bredere belangen. Het aantal partnerlanden zal minimaal met de helft worden teruggebracht, van de huidige 33 tot in elk geval minder dan 16. Op de lange termijn streeft het kabinet naar een verdere reductie tot 10 partnerlanden, zoals het WRR-rapport aanbeveelt. Nederland zal actief gebruikmaken van de mogelijkheden om de landenkeuze af te stemmen met andere donorlanden en de EU en zo te komen tot een betere internationale arbeidsverdeling.

Voor ieder land wordt een meerjarig plan opgesteld waarin een landenspecifieke strategie wordt uitgewerkt. Daarbij zal meer dan in het verleden aandacht worden besteed aan de doorwerking van mondiale vraagstukken op het niveau van ontwikkelingslanden. Die strategie zal per land ook moeten aangeven hoe de hulp het beste kan worden vormgegeven. Belangrijke door de thema’s heenlopende aspecten, zoals aandacht voor genderaspecten en de rol van goed bestuur, worden daarin meegenomen. Het kabinet streeft ernaar het bestaande instrumentarium voor landendiagnostiek verder te verbeteren.

De huidige indeling van de partnerlanden in drie categorieën behoudt zijn waarde. Landen in categorie 1 zijn lage-inkomenslanden waar ODA een dominante rol speelt om de MDG’s te realiseren. In de landen van categorie 2 (fragiele staten) vormt een geïntegreerde benadering van vrede, veiligheid en ontwikkeling de kern van het programma. Het gaat om een gelijktijdige inzet op veiligheid, legitiem bestuur en sociaal-economische ontwikkeling. Categorie 3 wordt gevormd door een groep landen die in sterke mate een bijdrage levert aan het oplossen van mondiale vraagstukken, waar de economische groei snel toeneemt en waar de Nederlandse en Europese belangen groeien. Deze landen ontgroeien (op korte termijn) een ontwikkelingsrelatie en zullen zich ontwikkelen tot een volwaardige partner op het gebied van handel, duurzame ontwikkeling en geopolitieke samenwerking. In de uitwerking van het beleid in de tweede fase wordt verder vormgegeven aan de verbreding en financiering van de relatie met deze landen door instelling van een transitiefaciliteit, die samen met het ministerie van EL&I vormgegeven kan worden.

Het beleid met betrekking tot begrotingssteun wordt herzien. Daarbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen het verlenen van algemene begrotingssteun (ABS) en sectorale begrotingssteun (SBS). Voor wat betreft ABS geldt dat de toepasbaarheid beperkt is, omdat er sprake moet zijn van voldoende vertrouwen vanuit een gedeelde visie op politiek niveau. Dat vertrouwen blijkt soms onvoldoende, waardoor een «stoplichtbeleid» ontstaat dat de effectiviteit ondermijnt. ABS wordt daarom niet ingezet als de omstandigheden op het gebied van corruptie, mensenrechten en goed bestuur het niet toelaten. Dit heeft tot gevolg dat het gebruik van het instrument ABS drastisch zal worden verminderd. Ook voor SBS geldt uiteraard dat er voldoende vertrouwen moet zijn in een vruchtbare samenwerking. SBS kan in landenspecifieke gevallen één van de hulpmodaliteiten zijn, waarbij geldt dat deze gericht moet zijn op de prioritaire thema’s.

Ook de samenwerking via het bedrijfsleven wordt ingezet waar het specifieke meerwaarde biedt. Als geen ander weet het bedrijfsleven waaraan behoefte bestaat om het ondernemingsklimaat te verbeteren. Bovendien beschikt het over onmisbare investeringsmiddelen en kennis. Gebruik zal worden gemaakt van de toegevoegde waarde die het Nederlandse bedrijfsleven heeft in innovatieve technologie op prioritaire thema’s en daaraan verwante terreinen als energie, milieu en gezondheidszorg. Juist het bedrijfsleven heeft de vaardigheden om te bepalen wat gezien de marktomstandigheden haalbaar is. Daartoe zal het dan wel over voldoende lokale kennis moeten beschikken.

Publiek-private partnerschappen (ppp’s) tussen overheid, bedrijfsleven en andere partners zijn effectief gebleken in het bevorderen van duurzame groei en voor het katalyseren van private middelen voor die groei. Inmiddels bestaan er 75 ppp’s, waarin het bedrijfsleven actief en met eigen middelen participeert. Het kabinet streeft in de komende jaren naar een strategische uitbreiding en vooral schaalvergroting van deze ppp’s. Nieuwe ppp’s zullen worden vormgegeven aan de hand van de ervaringen met de huidige ppp’s. Economische levensvatbaarheid op de lange termijn zal hierbij leidraad zijn. Het bedrijfsleveninstrumentarium zal worden gehandhaafd en waar mogelijk gestroomlijnd, waarbij we ons houden aan de daartoe gangbare OESO/DAC- praktijk.

Europees

Ook voor de Europese ontwikkelingssamenwerking geldt dat een focus op de specifieke meerwaarde gewenst is. Betere werkverdeling tussen EU-donoren en gezamenlijke programmering van de hulp van lidstaten en Commissie zijn belangrijke aandachtspunten. Ook de coherentie van het Europese beleid op terreinen als handel, landbouw, energie en klimaat is van het grootste belang voor ontwikkelingssamenwerking.

Europese ontwikkelingssamenwerking blijft voor dit kabinet een essentiële aanvulling op het bilaterale beleid, zeker nu Nederland het aantal partnerlanden en sectoren gaat terugbrengen. De Commissie kan mede namens Nederland activiteiten ontplooien op een reeks van terreinen waarvoor wij zelf geen of slechts beperkte middelen beschikbaar hebben. Te denken valt aan verkiezingsmonitoring, hulp voor handel en grootschalige infrastructuur. Ook is de EU actief in veel landen waar Nederland strategische belangen heeft, maar geen bilateraal programma (bijvoorbeeld nabuurschapslanden).

De ontwikkelingsuitgaven via de Europese Commissie belopen ongeveer 10 procent van de Nederlandse ODA. Het gaat om de toerekening van hulpuitgaven op de EU begroting en de bijdragen aan het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) die in verdragen zijn vastgelegd.

Het kabinet zal de komende tijd actief bijdragen aan de herziening van het Europese ontwikkelingsbeleid, ter voorbereiding van de nieuwe financiële perspectieven 2014–2020. De Kamer zal binnenkort worden geïnformeerd over de kabinetsreacties op zowel het Groenboek over EU-begrotingssteun, als het Groenboek over EU-beleid ten aanzien van groei en ontwikkeling. Het kabinet zal pleiten voor een sterkere nadruk op economische sectoren (infrastructuur, landbouw, energie) in de Europese hulpprogrammering. Ook is Nederland voorstander van het onder de EU-begroting brengen van het EOF, zodat het Europees Parlement hierover democratische controle kan uitoefenen. Bovendien bepleit het kabinet een grotere terughoudendheid bij de Commissie in het verstrekken van begrotingssteun en een veel scherpere dialoog met ontwikkelingslanden.

Multilateraal

Multilaterale instellingen nemen een aparte positie in. Voor behoud van veiligheid en welzijn van Nederland is een sterke internationale rechtsorde essentieel. Nederland heeft een open economie. Onze bedrijven concurreren op mondiale markten. Een internationale rechtsorde en een gelijk speelveld zijn voorwaarden om onze belangen veilig te stellen. Multilaterale instellingen bieden het onderhandelingsplatform om mondiale problemen aan te pakken. Zo bevordert mondiale samenwerking bijvoorbeeld stabiliteit en daarmee ook onze veiligheid. Daarnaast bieden multilaterale instellingen uitvoeringscapaciteit, daar waar internationale samenwerking gewenst is vanuit efficiency of noodzaak. Multilaterale instellingen zijn daarom voor Nederland van strategisch en operationeel belang. Vanuit die belangen zet Nederland sterk in op behoud en vernieuwing van multilaterale organisaties.

Tot de multilaterale organisaties behoren de ontwikkelingsbanken (zoals de Wereldbank), VN-fondsen en -programma’s (zoals Unicef, UNDP) en gespecialiseerde organisaties (zoals FAO, ILO en WHO). De meerwaarde van het multilaterale kanaal ligt vooral in schaalvergroting (grotere geografische reikwijdte, voorziening internationale publieke goederen, grote kenniscentra) en het tegengaan van ongecoördineerde, versnipperde activiteiten.

Nederland besteedt in vergelijking met andere donoren een relatief bescheiden deel van het hulpbudget via multilaterale instellingen, ongeveer 26 procent. Maar nominaal is de Nederlandse bijdrage aanzienlijk: in de periode 2006–2009 gemiddeld ruim EUR 1,4 miljard per jaar.

De Nederlandse bijdrage aan het multilaterale kanaal is op dit moment te gefragmenteerd. In de afgelopen jaren verliep de financiering gemiddeld via 710 activiteiten. Dat maakt monitoring praktisch ondoenlijk en mogelijkheden tot identificatie onmogelijk. Deze versnippering in ons multilaterale beleid zal worden aangepakt.

Nederlandse bijdragen zullen worden gebaseerd op de effectiviteit van organisaties binnen het geheel van de mondiale architectuur en de meerwaarde op voor Nederland prioritaire thema’s. De sterke kanten van de internationale organisaties zullen beter worden benut. Op een aantal terreinen leveren zij immers bijdragen die niet via het bilaterale of particuliere kanaal kunnen worden gerealiseerd. Zo zijn verschillende multilaterale organisaties onmisbaar in de voorziening van internationale publieke goederen. De ontwikkelingsbanken kunnen door hun schaalvoordeel en kennis een beslissende rol spelen bij het aanzwengelen van economische groei in ontwikkelingslanden. Ook op het terrein van de MDG’s spelen sommige multilaterale organisaties een leidende rol. Nederland wil zijn bijdragen en invloed gebruiken om de effectiviteit van de instellingen op die terreinen te vergroten. Bezuinigingen worden in het bijzonder gericht op instellingen die onvoldoende effectief functioneren, een marginale rol spelen of gespecialiseerd zijn in thema’s die niet tot de Nederlandse prioriteiten behoren.

7. Ten slotte

Ontwikkelingssamenwerking gaat van koers veranderen. Niet alle veranderingen kunnen onmiddellijk worden gerealiseerd. Betrouwbaarheid en zorgvuldigheid vragen om een gefaseerde benadering. Maar er is koers gekozen. Kernbegrippen zijn zelfredzaamheid, strategisch kiezen, en verbinding tussen Nederlandse en mondiale belangen. De bezuinigingen in de begroting voor 2011 maken al direct een aantal accenten duidelijk. In de loop van 2011 zullen besluiten worden genomen over de nadere invulling van thema’s en landen. Dat zal in de begroting voor 2012 tot uitdrukking komen. De ambitie is om de dingen te doen waar we een verschil kunnen maken, waar we eigen expertise kunnen benutten en ontwikkelen, en waar we een effectievere bijdrage leveren aan een gemeenschappelijk eigenbelang. Alleen zo kan nieuw draagvlak voor met belastinggeld gefinancierde internationale samenwerking ontstaan.

FINANCIËLE BIJLAGE

Inleiding

In het Regeerakkoord is een aantal financiële maatregelen opgenomen met betrekking tot het budget voor ontwikkelingssamenwerking. De besparing wordt gerealiseerd door de ODA-uitgaven terug te brengen naar gemiddeld 0,7% BNP per jaar (vanaf 2012, inclusief internationaal klimaatbeleid) en door hogere toerekening aan het ODA-budget (asiel- en EU-uitgaven). Het gaat hierbij om de volgende bedragen.

Dit is een forse opgave. Immers, de bezuinigingen bij het ODA-budget kennen een snelle oploop in de tijd. Daarnaast geldt dat een aantal uitgaven binnen dit budget vastligt. Het gaat hierbij o.m. om de toerekeningen (eerstejaarsopvang van asielzoekers uit DAC-landen, de EU-toerekening), de bijdrage aan het EOF en de EKI-schuldkwijtscheldingen. Dit betreft ruim 20% van het budget. De druk bij het overige budget wordt daarom navenant groter. Bij het overige budget geldt daarnaast dat een groot deel reeds in meerjarige afspraken en toezeggingen vastligt. Het streven is om als een betrouwbare donor te blijven opereren, hetgeen inhoudt dat toezeggingen en afspraken zo veel als mogelijk gerespecteerd zullen worden. Echter, dit zal niet altijd mogelijk zijn. In gevallen zullen bestaande afspraken met bilaterale, multilaterale en maatschappelijke partijen aangepast moeten worden.

Begroting 2011

Het budget voor ontwikkelingssamenwerking kan, in het verlengde van de BZ-begroting, naar thema’s onderverdeeld worden. Hieronder zijn de financieel belangrijkste thema’s weergegeven, zoals opgenomen in de begroting die met Prinsjesdag aan de Tweede Kamer is aangeboden. De in het Regeerakkoord opgenomen bezuinigingen zijn ten opzichte van deze begroting. Gezien de omvang van de totale bezuiniging is bij het merendeel van de thema’s sprake van een (forse) verlaging. In het verlengde hiervan kan gesteld worden dat – vanwege het dalende totaalkader – een gelijkblijvend budget in relatief opzicht een intensivering inhoudt.

(*) In bovenstaande tabel zijn niet de thema’s en bijdragen opgenomen waarop geen kortingen doorgevoerd kunnen worden. Het gaat hierbij om: toerekeningen EU en asiel, EKI, de apparaatskosten en de (verplichte) bijdragen aan internationale instellingen en het EOF. WB/IDA is ook niet in de tabel opgenomen; de verlaging bij WB/IDA in 2011 betreft een intertemporele budgetneutrale kasschuif.

Toelichting

Veiligheid en fragiliteit

Hieronder vallen de centrale programma’s voor vredesopbouw en wederopbouw, zoals deze in onder meer Soedan (onder andere het Multidonor Trust Fund, MDTF) en Afghanistan (onder andere het Afghan Reconstruction Trust Fund, ARTF) worden uitgevoerd. Ook het Stabiliteitsfonds en een groot deel van de bilaterale programma’s in de landen van categorie II behoren tot dit thema. Daarnaast valt ook de inzet in het kader van crisisbeheersing onder dit cluster.

De belangrijkste wijzigingen betreffen:

• • Door kortingen op onder andere het Stabiliteitsfonds, de landenprogramma’s in categorie II (onder meer door uitfaseren van partnerlanden) en centrale wederopbouwbudgetten is sprake van een verlaging van EUR 30 mln.

• • Anderzijds is sprake van een intensivering van EUR 39 mln. Deze zal worden ingezet ten behoeve van crisisbeheersing, conflictpreventie en rechtsorde.

De totale financiële inzet op het thema veiligheid en fragiliteit zal per saldo stijgen met EUR 9 mln.

Daarnaast is ook onder andere thema’s sprake van (substantiële) uitgaven die ten goede komen aan Veiligheid en Fragiliteit. Voorbeelden hiervan zijn de Nederlandse bijdrage van EUR 13 mln aan UNRWA (onder noodhulp bij Overig) en de bijdrage van EUR 30 mln aan het UNICEF-programma Education in Emergencies (onder Onderwijs). Ook komt een deel van de thematische uitgaven en van het centrale noodhulpbudget ten goede van fragiele staten waaronder Soedan en Pakistan.

Private sectorontwikkeling en voedselzekerheid

Onder private sector als OS-benadering en het thema voedselzekerheid vallen onder meer bilaterale activiteiten op het gebied van ondernemingsklimaat, maatschappelijk verantwoord ondernemen, het ORIO-programma en de bijdrage aan het Infrastructureel Ontwikkelingsfonds (FMO). Dit thema is prioritair en weerspiegelt de verschuiving van sociale naar economische sectoren. Dit thema wordt daarom geheel uitgezonderd van bezuinigingen. Voor private sectorontwikkeling en voedselzekerheid was in de begroting 2011 EUR 450 mln uitgetrokken.

• • Op dit beleidsterrein is in 2011 een intensivering voorzien van EUR 40 mln. Deelterreinen waar intensivering op relatief korte termijn en met inzet van Nederlandse kennis en kunde resultaten kan bieden zijn:

  • – uitbreiding van publiek private partnerschappen, zoals het Initiatief Duurzame Handel;

  • – Financiële sectorontwikkeling (SME’s, verzekeringen, sparen);

  • – Onderzoek en innovatie op het gebied van landbouw en voedselzekerheid;

  • – Bilaterale ambassadeprogramma’s;

  • – Innovatieve financieringsinstrumenten waarbij met overheidsgaranties en -leningen private investeringen voor ontwikkelingsdoelen worden gekatalyseerd.

Onderwijs en kennis

Budgetten die hieronder vallen betreffen onder meer de bilaterale programma’s, bijdragen aan hoger onderwijs en onderzoeksinstellingen (o.m. op de OCW-begroting) en de bijdrage aan Education for All/Fast Track Initiative (EFA/FTI). Voorgestelde bezuinigingen betreffen:

• • Een verlaging op de landenprogramma’s, die grotendeels wordt ingevuld door de vermindering van het aantal partnerlanden

• • de bijdrage aan het Education for All/Fast Track Initiative (EFA/FTI) wordt verlaagd tot EUR 30 mln.

• • Het budget voor het programma kennisinstellingen wat op de OCenW begroting staat wordt met EUR 5 mln teruggebracht.

• • Daarnaast worden ook de vrijwillige bijdrage aan UNICEF en andere programma op het thema basisonderwijs gekort. Het door Unicef uitgevoerde programma Education in Emergencies wordt, vanwege de relatie met veiligheid en fragiliteit, ontzien.

• • Ook op het onderzoeksprogramma en het internationale onderwijsprogramma (waaronder het door NUFFIC beheerde NICHE en NFP) worden kortingen toegepast

Dit betekent dat op een budget van EUR 608 mln een bedrag van EUR 160 mln wordt ingeleverd. Hierdoor resteert een budget van EUR 448 mln op het thema onderwijs en kennis.

HIV/AIDS + SRGR en gezondheid

Binnen dit cluster zal de aandacht zich ook in financiële zin gaan richten op SRGR. Dit zal gaan leiden tot een vermindering in de bijdrage aan HIV/AIDS-programma’s. HIV/AIDS wordt substantieel gekort. Anderzijds vindt op SRGR en gezondheid juist een intensivering plaats.

De bezuinigingen komen uit verschillende programma’s.

• • De bijdragen via multilaterale instellingen (o.m. GFATM en VN-instellingen ) worden gekort.

• • Daarnaast is sprake van verlagingen bij de bilaterale landenprogramma’s, onder meer in uit te faseren partnerlanden.

• • Het Health Insurance Fund (HIF) wordt ontzien gezien het innovatieve karakter van het fonds wat het opzetten van verzekeringen behelst. Het Global Alliance Vaccines Immunisation (GAVI) wordt ook ontzien.

Het gehele cluster staat voor EUR 452 mln op de begroting 2011. Conform het voorstel wordt dit nu EUR 381 mln.

Maatschappelijk middenveld

Het thema maatschappelijk middenveld beslaat onder meer het Medefinancieringsstelsel (MFS II), en de financiële ondersteuning van de Stichting Nederlands Ontwikkelingsorganisatie (SNV), het Vakbondsprogramma (VMP) en de vereniging PSO. In de begroting 2011 is EUR 590 mln gereserveerd voor het maatschappelijk middenveld. Dit bedrag wordt in totaal met EUR 107 mln gekort.

• • De gereserveerde bandbreedte voor MSF II wordt niet toegekend. Daarnaast vindt een aanvullende korting op de MFS-subsidies plaats. Hiertoe is bij de recente toekenning een begrotingsvoorbehoud gemaakt. Dit betekent een verlaging van het budget voor MSF II in 2011 van EUR 87 mln.

• • De subsidies aan de SNV, het VMP en PSO worden in totaal met EUR 20 mln verlaagd.

Milieu, water en klimaat

Ten behoeve van dit thema is in de begroting 2011 een budget van EUR 514 mln opgenomen. Hierop worden de volgende wijzigingen doorgevoerd waarmee per saldo een beperkte verlaging van EUR 30 mln wordt bereikt:

• • Op het landenprogramma zal een korting worden doorgevoerd die gekoppeld is aan het terugbrengen van het aantal partnerlanden.

• • Daarnaast wordt ook op de VN-programma’s gekort.

• • De middelen voor aan hernieuwbare energie gerelateerde programma’s worden ontzien gezien de eerdere toezeggingen die gedaan zijn voor dit thema. Het Global Environment Fund (GEF) wordt ook om die reden slechts beperkt aangeslagen; dit fonds geeft bovendien mogelijkheden voor Nederlandse kennisinstituten bij de programma- en beleidsontwikkeling.

• • Binnen het thema zal anderzijds voor EUR 30 mln worden geïntensiveerd. Hierdoor kunnen extra fondsen worden ingezet op het voor Nederland belangrijke kennisgebied van water en klimaat.

Door enerzijds de verlaging met EUR 60 mln en anderzijds de verhoging met EUR 30 mln komt het beschikbare budget op EUR 484 mln.

Overig

Hieronder vallen onder meer de thema’s mensenrechten, noodhulp, goed bestuur, begrotingssteun, armoedebestrijding, kwaliteit en effectiviteit OS, gender en draagvlak Nederlands beleid. In de begroting 2011 was voor deze thema’s in totaal EUR 804 mln opgenomen: onder meer humanitaire hulpverlening (EUR 255 mln), goed bestuur (EUR 147 mln), gender (EUR 30 mln), algemene begrotingssteun (EUR 128 mln) en mensenrechten (EUR 35 mln). Dit bedrag wordt verlaagd tot EUR 773 mln. Het gaat hierbij om:

• • De bilaterale mensenrechtenactiviteiten worden met EUR 5 mln gekort.

• • De bijdragen aan multilaterale instellingen onder de bovengenoemde thema’s worden met EUR 31 mln verlaagd.

• • Op een budget van EUR 128 mln voor algemene begrotingssteun wordt een bedrag van EUR 44 mln ingeleverd.

• • Op activiteiten ten behoeve van de verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking wordt EUR 4 mln gekort.

• • De Subsidiefaciliteit voor Burgerschap en Ontwikkelingssamenwerking (SBOS) wordt met EUR 5 mln verlaagd.

• • De bijdrage aan gender (artikel 5.3) wordt verhoogd met EUR 7 mln.

• • Het centrale noodhulpbudget wordt ontzien van kortingen.

• • Tevens is sprake van een verhoging op het artikel voor armoedebestrijding (artikel 4.2) in verband met een budgetneutrale schuif binnen het totale ODA-budget tussen 2011 en 2012 waartoe in de zomer van 2010 is besloten.

Tot slot is sprake van een budgetneutrale kasschuif bij de Nederlandse bijdrage aan WB/IDA. De bijdrage in 2011 wordt met EUR 50 mln verlaagd. Inclusief deze kasschuif van EUR 50 mln is in 2011 sprake van een verlaging met EUR 400 mln.

Deze voorgestelde wijzigingen leiden tot een aangepaste inzet op de bovengenoemde thema’s:

Zoals eerder aangegeven zullen reeds gemaakte toezeggingen en afspraken zo veel als mogelijk gerespecteerd worden. Hierdoor dient de omslag in de themavoering in 2011 als een eerste stap worden gezien. Het streven is om in de volgende jaren tot verdere ingrepen in de prioriteitsstelling ten aanzien van de thema’s te komen. In het verlengde hiervan is de inzet om (relatief) tot een grotere inzet op met name de thema’s voedselzekerheid, veiligheid en fragiliteit, water en SRGR te komen.