Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Financiën voor het jaar 2011 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2011. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2011.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2011 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenaamde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendiensten Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf en Domeinen Roerende Zaken voor het jaar 2011 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf inzake de diensten die een baten-lastenstelsel voeren.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Welke budgettaire gevolgen heeft de kredietcrisis voor de Staat? Welke beleidsdoelstellingen worden nagestreefd op het gebied van de fiscaliteit, de financiële markten of op het gebied van de nieuwe financiële Staatsdeelnemingen? Hoe gaat de Staat om met roerende en onroerende zaken? In de begroting IXB wordt antwoord gegeven op deze en vele anderevragen. IXB is opgebouwd uit zeven beleidsartikelen met uiteenlopende beleidsterreinen en twee niet-beleidsartikelen. Deze beleidsartikelen weerspiegelen bijna het gehelewerkterrein van het ministerie van Financiën; het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid zijn opgenomen in begrotingshoofdstuk IXA.

De beleidsartikelen zijn:

• 1. Belastingen

• 2. Financiële markten

• 3. Financieringsactiviteiten publiek-private sector

• 4. Internationale financiële betrekkingen

• 5. Exportkredietverzekering en investeringsgaranties

• 7. Beheer materiële activa

• 8. Begrotingsbeleid

De niet-beleidsartikelen zijn:

• 9. Algemeen

• 10. Nominaal en onvoorzien

Artikel 6 Staatsloterij is met ingang van 2005 als zelfstandig beleidsartikel komen te vervallen, omdat de beleidsverantwoordelijkheid ten aanzien van de Staatsloterij is overgegaan naar het ministerie van Justitie. Het aandeelhouderschap van de Staatsloterij is bij Financiën gebleven. De budgettaire aspecten daarvan (de afdracht) zijn geïntegreerd in artikel 3.

Als gevolg van de kredietcrisis is door de minister van Financiën een aantal maatregelen getroffen om het vertrouwen in de financiële sector en de reële economie te herstellen. Dit heeft grote invloed gehad op deze begroting. In de beleidsagenda is daarom een overzicht van de getroffen maatregelen te vinden en de gevolgen voor het beleid toegelicht. In paragraaf 2.2.2 wordt dieper in gegaan op het beleidsterrein financiële markten. Het beleid ten opzichte van het fonds financiële structuurversterking, de deelneming in de RFS-holding (ABN-AMRO) en de Illiquid Assets Back-up Facility (IABF) is toegelicht in 2.2.3. In 2.2.4 zijn de verstrekte garanties voor het stabiliteitsmechanisme verwerkt en de lening aan Griekenland. De effecten van de kredietcrisismaatregelen op de staatsschuld zijn verwerkt in de begroting IXA.

Maatschappelijke effecten en meetbare gegevens in IXB

Financiën streeft ernaar zijn begrotingsdoelstellingen zoveel mogelijk in outcome-termen te formuleren. Het aantal doelstellingen van Financiën waarbij directe maatschappelijke effecten wordt beoogd, is echter beperkt. Een aanzienlijk deel van de begrotingsdoelstellingen op begrotingshoofdstukken IXA en IXB is gericht op de bedrijfsvoering van het Rijk. Voorbeelden daarvan zijn de doelstellingen ten aanzien van de Belastingdienst, de publiek-private financiering van overheidsinvesteringen (pps) en het beheer van de materiële activa van het Rijk.

Het streven van Financiën hierbij is doelmatigheid. Het zijn daarbij de prestaties (output) die centraal staan. Om inzicht te geven in de mate van doelbereiking wordt gebruik gemaakt van meetbare gegevens ten aanzien van output. Er zijn bij veel van deze doelstellingen overigens wel maatschappelijke neveneffecten. Deze behoren echter niet primair tot de beleidsdoelstelling van Financiën, maar kunnen een grote maatschappelijke impact hebben. Deze indirecte impact komt tot uitdrukking in de kengetallen welke opgenomen zijn in de Miljoenennota (bijvoorbeeld de economische ontwikkeling van ons land, lastendruk etc.).

2. HET BELEID

2.1 De beleidsagenda

2.1.1 Het werkterrein van het Ministerie van Financiën op hoofdlijnen

Het ministerie van Financiën draagt de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en uitvoering van onder meer:

• a) het algemeen financieel-economische en internationale financiële beleid

• b) het begrotingsbeleid en doelmatig beheer van ’s- Rijks financiën

• c) het financieringsbeleid

• d) het fiscale beleid

• e) het heffen, controleren en innen van de belastingen

• f) het beheer van materiële eigendommen van het Rijk

Gezien de demissionaire status van het kabinet dat deze begroting opstelt, is gekozen voor een beperkte technische invulling van de beleidsagenda 2011. Daar waar de beleidsagenda’s in voorgaande jaren uitgebreid ingingen op de prioriteiten uit het kabinetsprogramma Balkenende IV, aangevuld met prioriteiten van de minister, is de opzet dit jaar sober van aard. Er zal vooral worden ingegaan op eventuele relevante beleidsarme ontwikkelingen die de begroting in financiële zin raken. In de artikelen vindt u, zoals in andere jaren, de relevante financiële en beleidsinformatie die samenhangt met de voorgenomen uitgaven.

2.1.2 Beleidsarme ontwikkelingen begroting

2.1.2.1 Houdbare financiering van beleidsprioriteiten

Door de crisis heeft de Nederlandse economie zich aanzienlijk slechter ontwikkeld, dan aan het begin van de kabinetsperiode werd verwacht. Als reactie op de slechte economische ontwikkelingen heeft kabinet Balkenende IV begin 2009 maatregelen genomen in de vorm van het aanvullend beleidsakkoord «Werken aan Toekomst». Dit akkoord voorziet enerzijds in het gericht stimuleren van de Nederlandse economie op korte termijn, via volledige automatische stabilisatie en een tijdelijk stimuleringspakket. Anderzijds voorziet het aanvullend akkoord in consolidatie van de overheidsfinanciën vanaf 2011 en houdbare overheidsfinanciën op lange termijn.

Door de maatregelen van het kabinet Balkenende IV heeft de economie zich minder slecht ontwikkeld dan zonder de kabinetsmaatregelen het geval zou zijn geweest. De economische crisis heeft niettemin de overheidsfinanciën verslechterd; zowel het overheidstekort als de overheidsschuld zijn aanmerkelijk toegenomen en voldoen momenteel niet (meer) aan de in het Stabiliteits- en Groeipact opgestelde criteria. Om het evenwicht tussen inkomsten en uitgaven te herstellen is consolidatie van de overheidsfinanciën vanaf 2011 vereist. De eerste stappen hiertoe zijn reeds in deze begroting vastgelegd.

2.1.2.2 Stabiliteit financieel stelsel: internationaal en nationaal

Algemeen

Internationaal

In 2011 zal prioriteit gegeven worden aan het monitoren van de risico's, zoals de risico's die voortvloeien uit de monetaire, financiële en budgettaire exit (o.a. gevolgen daarvan voor zwaar verschuldigde landen en instellingen). Het proces van lessen trekken ten aanzien van de internationale vangnetten in de vorm van het IMF-instrumentarium en andere internationale en regionale arrangementen wordt gevoed. Tenslotte zal het bevorderen van de Nederlandse betrokkenheid bij de G20 hoog op de agenda staan. Op Europees vlak zal in 2011 een aanzienlijk deel van de werkzaamheden in het teken staan van het stabiliteits- en groeipact en de ontwikkelingen rondom het verbeteren van de budgettaire instituties en regels. Het ministerie van Financiën vervult een belangrijke rol in de discussie omtrent de versterking van de coördinatie van het economisch beleid binnen Europa. Verder is het bewaken van de economische en financiële stabiliteit binnen de eurozone een prioriteit. In aanloop naar de herziening van de EU-begroting en de Financiële Perspectieven voor de periode na 2013 is in 2010 een begin gemaakt met de voorbereiding. In 2011 zal dit eveneens een belangrijk deel van de werkzaamheden beslaan.

Nationaal: toekomstvisie financiële sector

De financiële sector verleent diensten die essentieel zijn voor het dagelijks functioneren van de Nederlandse economie. De afgelopen jaren is het vertrouwen van consumenten en bedrijven in een goed en stabiel functionerende financiële sector op de proef gesteld. Het waarborgen van de stabiliteit van het financieel stelsel blijft dan ook een van de hoogste prioriteiten.

De sector moet haar verantwoordelijkheid blijven nemen. Integer gedrag binnen de financiële sector moet bevorderd worden. Het opzoeken van de wettelijke grenzen bijvoorbeeld op fiscaal gebied of in de vastgoedmarkt kan dit vertrouwen aantasten. Activiteiten van financiële instellingen zullen weer gericht moeten zijn op het leveren van betrouwbare financiële dienstverlening aan burgers en bedrijven op basis van acceptabele en transparante risico's. In dit opzicht is een belangrijke stap gezet met de invoering van de Code Banken. De beoogde cultuurverandering zal echter moeten groeien. Het hervormingsproces zal dan ook ondersteund en nauwgezet gevolgd moeten worden, onder andere door een wettelijke verankering van de Code Banken.

Daarnaast zal implementatie en/of vormgeving van verdere hervormingen nodig blijven. Waar het kan in internationaal verband vanwege het belang van level playing field en bestaande Europese regelgeving. Zo nodig zullen nationaal stappen worden gezet, met name ten aanzien van enkele onderdelen van het raamwerk van crisismanagement. Zo worden verschillende maatregelen genomen om de transparantie in de financiële sector te vergroten. Hiertoe wordt regelgeving geïmplementeerd voor de alternatieve beleggingsfondsen, kredietbeoordelingbureaus en ten aanzien van het standaardiseren van de OTC derivatenhandel.

Een ander uitgangspunt bij de hervormingen is dat groei moet voortkomen uit reële vraag naar financiële dienstverlening: het klantbelang dient voorop te staan. Dit betekent dat bij het ontplooien van financiële activiteiten sprake moet zijn van toegevoegde waarde voor de economie en de klant. In dat kader geldt dat nog altijd een rol weggelegd zal blijven voor het proces van securitisatie, omdat dit tot een betere spreiding van risico’s kan leiden. Bij meer complexe en voornamelijk interbancair gedreven transacties zal daarentegen moeten worden bezien wat de toegevoegde waarde voor de klant is.

Het toezicht dient versterkt en verbreed te worden. Onder andere ten aanzien van kapitaalseisen, beloningsprincipes, macro-prudentieel toezicht, boekhoudstandaarden en internationaal toezicht. Ook een onderwerp als het maken van een living will is iets waar verdere invulling aan kan worden gegeven.

De risico’s voor de belastingbetaler moeten zoveel mogelijk beperkt worden: De toezichthouder en uiteindelijk de overheid moeten tijdig en effectief kunnen ingrijpen bij een financiële instelling wanneer problemen niet meer op redelijke wijze kunnen worden opgelost. Hiertoe dient het crisismanagement te worden versterkt. Er wordt gewerkt aan maatregelen die oplopen in gradatie naarmate de problemen een grotere bedreiging vormen voor de financiële stabiliteit.

Budgettaire consequenties interventies financiële crisis

In 2008 heeft de Staat een belang genomen in Fortis Bank Nederland Holding (FBN) en het door Fortis gekochte deel van ABN AMRO (via RFS Holdings), ASR Nederland (voorheen Fortis Verzekeringen Nederland) en Fortis Corporate Insurance. Daarnaast heeft de Staat achtergestelde leningen verstrekt aan ING, Aegon en SNS Reaal.

De Staat heeft ervoor gekozen Fortis Bank Nederland en het deel van het oude ABN AMRO dat toekwam aan de Staat (het zgn. N-share) te integreren. Op 1 april 2010 zijn beide onderdelen onder een nieuwe houdstervennootschap, ABN AMRO Group, gebracht. Op 1 juli 2010 heeft de juridische fusie van deze banken plaatsgevonden. Het doel voor 2011 is het creëren van een zelfstandige, volwaardige bank die op termijn weer in private handen kan worden gebracht. De Staat zal er vanuit zijn aandeelhoudersrol op toezien dat de nieuwe bank een verantwoorde ondernemingsstrategie voert die in lijn is met een commercieel verantwoorde bedrijfsvoering en met geldende regels voor goed ondernemingsbestuur. De verkoop wordt niet in 2011 verwacht.

De Tweede Kamer heeft in 2009 ingestemd met de herkapitalisatie van het N-share in ABN AMRO en FBN. De herkapitalisatie was noodzakelijk vanwege de afwikkeling van oude concernverbanden, de kapitaaleisen van De Nederlandsche Bank, de separatie van ABN AMRO en de beoogde integratie van beide banken. De totale kapitaalbehoefte bedroeg € 6,88 miljard, waarvan € 1,7 miljard tijdelijk. Hiervan is het grootste deel inmiddels geëffectueerd. De kapitalisatie bestond onder andere uit een verplicht converterende lening (MCN) met een verplichte betaling van een vaste coupon tot aan conversie. Bij de splitsing van ABN AMRO op 1 april 2010 is deze Mandatory Convertible Note (MCN) geconverteerd naar gewoon aandelenkapitaal. Een ander deel van de kapitalisatie was de (tijdelijke garantie) op een hypotheekportefeuille (het «credit relief instrument») en de kapitaalversterking van Fortis Bank Nederland via een omzetting van vreemd vermogen in eigen vermogen. Ook was er kapitaal gereserveerd voor de verrekening met de consortiumpartners (€ 0,74 mld). Vlak voor de separatie, op 30 maart 2010, heeft een groot deel (€ 438 miljoen) van deze verrekening plaatsgevonden. Het resterende bedrag wordt beschikbaar gehouden.

ASR Nederland (voorheen Fortis Verzekeringen Nederland) zal op termijn weer in private handen worden gebracht. Fortis Corporate Insurance is in 2009 al verkocht.

De Europese Commissie heeft de kapitaalsteun aan SNS Reaal, ING en onlangs ook Aegon definitief goedgekeurd. Bij ABN AMRO en Fortis Bank Nederland heeft de Commissie voorlopige goedkeuring verleend. In 2009 hebben ING, Aegon en SNS een deel van hun kapitaalsteun vroegtijdig terugbetaald. Zij hebben ook de couponrente, alsook de dividendbelasting die is verbonden aan de couponrente en een repurchase fee aan de Staat betaald. Aegon heeft zich gecommitteerd om voor 1 december 2010 500 miljoen euro af te lossen. Hiermee zal de helft van het totale steunbedrag afgelost zijn. De aflossing van de andere helft ter grootte van 1,5 miljard euro zal – voor zover marktomstandigheden dit toestaan – vóór 1 juli 2011 plaatsvinden, Hiermee komt het minimale rendement op de totale staatssteun aan Aegon uit op 17,5%.

In 2010 heeft de Staat een nieuw beloningsbeleid voor beide overgenomen financiële instellingen vastgesteld. In 2011 zal de uitvoering van het beloningsbeleid door de raden van commissarissen van de instellingen nauwgezet worden gevolgd. Naar verwachting zullen de gesteunde instellingen Aegon, SNS en ING in 2011 hebben voldaan aan de eisen die in het kader van de kapitaalsteun zijn gesteld aan het beloningsbeleid.

Ten aanzien van de garantieregeling bancaire leningen is de verwachting dat die in 2011 (nagenoeg) beëindigd zal zijn.

2.1.2.3 Borging continuïteit en dienstverlening

De komende tijd staat het waarborgen van de continuïteit van de bedrijfsprocessen van de Belastingdienst voorop. De ambitie is het verder op orde brengen van de organisatie en het bewerkstelligen van verdere verbeteringen. Deze ambitie richt zich zowel op de processen van dienstverlening en toezicht als op het beter werkend krijgen van de informatievoorzieningsketen (IV-keten), ten behoeve van de uitvoering van de massale klantprocessen waarbij automatisering niet meer is weg te denken. Uitgangspunten zijn onverminderd het nakomen van wettelijke verplichtingen op nationaal en Europees gebied en de verplichtingen tegenover de belastingplichtigen. Binnen deze context legt de Belastingdienst het accent op dienstverlening.

Dienstverlening: telefonische bereikbaarheid en internet

Dienstverlening MKB

2.1.3 Beleidsdoorlichtingen

Het ministerie van Financiën is voornemens in 2011 een aantal beleidsdoorlichtingen te starten en/of af te ronden.

2.1.4 De begroting op hoofdlijnen

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven op begrotingshoofdstuk IXB. De belangrijkste wijzigingen worden toegelicht.

Grafiek 1: Overzicht uitgaven en Niet-belastingontvangsten (x € 1 miljard)

Bovenstaande grafiek laat het verloop zien van de totale uitgaven en totale niet-belastingontvangsten voor de jaren 2006 tot en met 2015. De totalen uit het jaar 2006 tot en met 2009 zijn gebaseerd op de realisatiecijfers (en komen dienovereenkomstig terug in de jaarverslagen over deze jaren). De jaren 2010 en verder zijn gebaseerd op de in voorliggende begroting opgenomen ramingen.

De uitschieter in de uitgaven in 2008 en 2009 worden veroorzaakt door de uitzonderlijke maatregelen die door de minister van Financiën zijn genomen als gevolg van de kredietcrisis. De hogere ontvangsten in 2009 komen voornamelijk door de ING Back-up facility, de verkoop van FCI, de couponbetalingen fonds financiële structuurversterking en de premieontvangsten garantieregelingen bancaire leningen.

De uitgaven bedragen in 2011 ongeveer € 9,5 miljard. De hoogte van de uitgaven laten een daling zien voor de jaren 2011 en verder. Uiteindelijk dalen de uitgaven in 2015 tot € 5,6 miljard. De hoogte van de ontvangsten in 2011 is € 6,2 miljard en laat een wisselend beeld zien in de jaren daarop volgend. De veranderingen in de ontvangsten en uitgaven hangen nauw samen met de kasstromen van de kredietcrisismaatregelen.

Toelichting

Bovenstaande tabel laat de belangrijkste budgettaire aanpassingen aan de uitgavenzijde zien sinds de eerste suppletore begroting 2010. Deze aanpassingen zijn toegelicht in het verdiepingshoofdstuk.

Toelichting

Bovenstaande tabel laat de belangrijkste budgettaire aanpassingen aan de ontvangstenzijde zien sinds de eerste suppletore begroting 2010. Het betreft de niet-belastingontvangsten. Deze aanpassingen zijn toegelicht in het verdiepingshoofdstuk.

2.2 Beleidsartikelen

2.2.1 Belastingen

2.2.1.1 Fiscaal beleid en wetgeving

2.2.1.1.1 Algemene doelstelling

Het ontwerpen van beleid gericht op het genereren van inkomsten en het realiseren van niet-fiscale doelstellingen van het overheidsbeleid.

Het beleid is er op gericht om inkomsten te genereren voor de financiering van overheidsbeleid, om het fiscale instrument selectief in te zetten voor de realisatie van niet-fiscale doelstellingen van het overheidsbeleid, om structuurversterkende maatregelen te nemen en om de Belastingdienst te ondersteunen met wetgeving voor de uitvoering van de belastingwetgeving.

2.2.1.1.2 Operationele doelstellingen

2.2.1.1.2.1 Operationele doelstelling 1

Het genereren van inkomsten.

Het financieren van overheidsuitgaven.

Het ontwerpen van fiscale wet- en regelgeving, zoals het Belastingplan.

Meetbaar gegeven is de realisatie van geraamde belastingontvangsten. De ontwikkeling en realisatie van de belastingontvangsten komen onder andere aan de orde in de Voorjaarsnota, de Najaarsnota en het Financieel jaarverslag van het Rijk.

2.2.1.1.2.2 Operationele doelstelling 2

Het realiseren van niet-fiscale doelstellingen van kabinetsbeleid.

Het inzetten van het fiscale instrument is er mede op gericht om de niet fiscale doelstellingen van kabinetsbeleid te realiseren. Dit beleid wordt ontwikkeld om inkomensbeleid te voeren, om het aanbod van bepaalde voorzieningen te stimuleren, om maatschappelijk ongewenst gedrag tegen te gaan en wenselijk gedrag te stimuleren, om structuurversterkende maatregelen te nemen, om de arbeidsparticipatie te verhogen, om ondernemerschap te stimuleren, en om het vestigingsklimaat aantrekkelijker te maken.

2.2.1.1.2.3 Operationele doelstelling 3

Het vereenvoudigen van wet- en regelgeving teneinde de administratieve lasten te verminderen en de taken van de Belastingdienst te vergemakkelijken.

Gezocht wordt naar vereenvoudigen van wet- en regelgeving ter vermindering van de administratieve lasten. Daarnaast wordt de wet- en regelgeving ontworpen om de uitvoering door de Belastingdienst mogelijk te maken, te ondersteunen en zo eenvoudig mogelijk te laten verlopen.

Een overzicht van de gevolgen voor de burger en het bedrijfsleven wordt gegeven in de paragraaf «Gevolgen voor bedrijfsleven en burger» in de memorie van toelichting op het Belastingplan 2011.

2.2.1.1.2.4 Operationele doelstelling 4

Het evalueren van fiscale wet- en regelgeving.

Door de fiscale wet- en regelgeving te evalueren, wordt bezien of de uitgangspunten juist waren en of beoogde doelstellingen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Evaluatieonderzoeken

Het ministerie van Financiën verricht in nauwe samenwerking met de betrokken departementen periodiek evaluaties van alle belastinguitgaven zoals opgenomen in bijlage 5 van de Miljoenennota. In die bijlage wordt een overzicht gegeven van de afgeronde evaluaties in 2009/10. De mate van doelbereiking komt daarin ook aan bod. De eerste volledige evaluatiecyclus wordt in 2010 afgerond en geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. De beleidsdoorlichting en de conclusies die het kabinet hieruit trekt zijn in juni 2010 aan de Tweede Kamer gezonden. Het kabinet Balkenende IV onderstreept het belang van de evaluaties en stelt voor om in het vervolg het uitvoeren van nieuwe evaluaties van belastinguitgaven af te stemmen qua timing en periodiciteit op de beleidsdoorlichtingen van de relevante departementale beleidsterreinen. Voor zover belastinguitgaven niet als instrument onder een bepaald beleidsartikel vallen, is een afwegingskader voorgesteld om te bepalen wanneer evaluaties van belastinguitgaven worden uitgevoerd.

2.2.1.2 Belastingdienst

Burgers en bedrijven zijn bereid hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Net als in andere landen wil de Belastingdienst de komende jaren ervaring opdoen met het meten van het effect van ingezette acties op deze aspecten 2. Als meetinstrument wordt daarvoor de zogeheten tax bar gebruikt. Deze tax bar bestaat uit het nalevingstekort (de niet of niet tijdig ontvangen belastingontvangsten als gevolg van niet registreren, niet (tijdig) aangifte doen, onjuist en/of onvolledig aangifte doen en niet (tijdig) betalen) en de compliance map (de mate van zekerheid over de juistheid en volledigheid van de belastingopbrengsten). De Belastingdienst richt zich in de uitvoering van de handhaving op die segmenten en branches die een groot nalevingstekort kennen. In 2010 is voor de belangrijkste elementen het nalevingstekort in beeld gebracht. In het bijzonder gaat het om de tijdigheid van de aangifte, juistheid en volledigheid van de aangifte en tijdigheid van betaling. Het aspect (terechte) registratie voor belastingplicht is niet in beeld gebracht omdat onbekende belastingplicht zich per definitie aan het zicht onttrekt en daardoor niet goed objectief meetbaar is. Het opsporen van onbekende belastingplicht maakt overigens wel integraal onderdeel uit van de handhavingsactiviteiten van de Belastingdienst. De resultaten zijn in de volgende tabel opgenomen.

De effectgerichte benadering heeft gevolgen voor de wijze waarop de prestaties van de Belastingdienst worden gemeten en verantwoord. Tot nu toe werden de prestaties van het toezicht vooral gemeten met behulp van input- en outputindicatoren. In 2011 wordt overgegaan naar sturing met effectgerelateerde prestatie-indicatoren. Daarnaast wordt voor het jaar 2011 nog gewerkt met een aantal bekende outputindicatoren in gecomprimeerde vorm. Vanaf 2012 wordt voorzien in een volledige overgang naar effectgerichte prestatie-indicatoren.

Naast de nieuwe meting van gedragseffecten meet de Belastingdienst van oudsher de houding van burgers en bedrijven ten aanzien van het voldoen aan fiscale verplichtingen en de klanttevredenheid door middel van een set enquêtevragen in de Fiscale Monitor. Aan de geënquêteerden wordt ondermeer gevraagd of zij belastingontduiking onaanvaardbaar achten, of zij de stelling onderschrijven dat zelf belasting ontduiken uitgesloten is, en of zij van mening zijn dat belasting betalen betekent iets moeten bijdragen.

2.2.1.2.2 Operationele doelstellingen

2.2.1.2.2.1 Operationele doelstelling 1

Burgers en bedrijven dienstverlening aanbieden op de manier die hen past.

Een goede dienstverlening ondersteunt belastingplichtigen en toeslaggerechtigden om verplichtingen na te komen en rechten te effectueren. Daarvoor is het nodig dat de dienstverlening van de Belastingdienst aansluit op de behoeften van burgers en bedrijven door te laten merken dat we hun fiscale situatie kennen, een communicatievorm aan te bieden die hen past, op het juiste moment beschikbaar te zijn en voor hen begrijpelijke taal te gebruiken.

• • Afgestemd producten en dienstenaanbod;

• • Kanaalsturing;

• • Vooringevulde aangifte;

• • Voorlichting via diverse media (krant, radio en tv, website).

Toelichting

• Bereikbaarheid.

De bereikbaarheidsnorm geeft het percentage weer van het aantal bellers dat daadwerkelijk verbinding heeft gekregen met de BelastingTelefoon. Daarbij wordt een gemiddelde maximale wachttijd gehanteerd van tachtig tot honderd seconden na het doorlopen van het keuzemenu. Gedurende het jaar is in een aantal maanden het aanbod zo groot dat het de capaciteit overtreft. Het vergroten van de capaciteit, gericht op afvangen van dit piekaanbod, is niet doelmatig. Daarom wordt in deze maanden de bereikbaarheidsnorm niet volledig gerealiseerd. De doelstelling van 80–85% geldt als gemiddelde jaardoelstelling.

• Eén contact.

Door het verleggen van backoffice-werkzaamheden naar de frontoffice streeft de Belastingdienst er naar om klanten in één contact te helpen. Om meer zaken direct te kunnen afhandelen, komen er meer mogelijkheden voor de Belastingtelefoon om wijzigingen door te voeren. In niet meer dan 5 tot 10% van de gevallen wordt doorverwezen naar de backoffice (terugbelactie).

• Kwaliteit.

De Belastingtelefoon streeft kwalitatief goede antwoorden na. Dit wordt bereikt door goed opgeleide telefoniemedewerkers zodat de inhoud (kwaliteit en actualiteit) van het antwoord niet afhankelijk is van degene die de vraag beantwoordt. Door externe bureaus wordt gemeten of de goede antwoorden (fiscaal) worden gegeven, intern wordt de juistheid van status- en procesvragen gemeten.

• Tijdige reactie op complexe vragen.

De Belastingdienst heeft als doelstelling dat burgers en bedrijven binnen twee werkdagen vanuit de backoffice (regiokantoren) worden teruggebeld als een vraag niet direct telefonisch beantwoord kan worden. Dit geldt ook voor het proces van toeslagen.

• Versnellen van processen.

Voor het toekennen van een omzetbelasting- en loonheffingennummer geldt als regel een termijn van vijf werkdagen. Ook voor de VAR (verklaring arbeidsrelatie) geldt dat de doelstelling is de verwerkingstijd van de standaardaanvragen te beperken tot vijf werkdagen. Met de VAR kan de belanghebbende vooraf zekerheid krijgen over de vraag of het inkomen uit een arbeidsrelatie belastbaar is als winst uit onderneming, als resultaat overige werkzaamheden of als loon uit dienstbetrekking.

• Bezwaren en klachten.

Bezwaren en klachten worden AWB-conform behandeld. Gekozen is voor een bandbreedte omdat gelet op de omvang van het aantal bezwaarschriften volledige afdoening binnen de wettelijke termijnen in de praktijk niet altijd haalbaar is.

• Ervaren kwaliteit.

Deze indicatoren worden jaarlijks gemeten met behulp van de Fiscale Monitor.

• Klanttevredenheid.

De klanttevredenheid wordt voor alle kanalen gemeten. Voor 2010 wordt voor de balie en internet ervaring opgedaan door na een contact direct te vragen naar de tevredenheid over het contact. Voor telefonie wordt de tevredenheid al langer gemeten.

2.2.1.2.2.2 Operationele doelstelling 2

Door toezicht en opsporing bevordert de Belastingdienst dat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Het toezicht bij Toeslagen is gericht op het correct, dat wil zeggen op basis van de wettelijke grondslagen, uitbetalen van het juiste bedrag. Het toezichtbeleid komt tot stand in afstemming met de departementen die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk zijn voor de inkomensafhankelijke regelingen.

Opsporing is onderdeel van handhavingsregie.

Toelichting

De Belastingdienst richt zich bij de individuele klantbehandeling in het segment MGO/ZGO op het vergroten van de zekerheid over de juistheid en volledigheid van de belastingontvangsten. De Belastingdienst ondersteunt en stimuleert organisaties om de kwaliteit van de aangifte te versterken. Zicht op de kwaliteit van de fiscale beheersing staat daarbij centraal. De Belastingdienst bespreekt met de organisatie hoe hij zijn verantwoordelijkheid invult met betrekking tot zijn aangifte. Daarbij wordt vastgesteld hoe de organisatie omgaat met fiscaliteit en of de randvoorwaarden aanwezig zijn om te komen tot een adequate beheersing daarvan. De organisatie beoordeelt daarna cyclisch de opzet, het bestaan en de werking van de interne beheersing van de (fiscaal relevante) bedrijfsprocessen en deelt de resultaten daarvan met de Belastingdienst. De Belastingdienst monitort dit proces en bepaalt in welke mate gesteund kan worden op deze interne beheersing. Periodiek wordt dit getoetst, doorgaans door de uitvoering van een steekproef. In 2011 besteedt de Belastingdienst extra aandacht aan de implementatie van horizontaal toezicht bij gemeenten en woningcorporaties.

Toelichting

Voor 2011 richt de Belastingdienst zich in de segmenten Particulieren en MKB op:

• • Horizontaal toezicht MKB. De Belastingdienst geeft horizontaal toezicht een belangrijke plaats in zijn handhavingsaanpak voor het MKB-segment. Hiervoor streeft de Belastingdienst naar het maken van afspraken met fiscaal intermediairs. Ondermeer betekent dit dat aangiften die verzorgd worden door intermediairs aan kwaliteitseisen moeten voldoen. Aangiften worden steekproefsgewijs gecontroleerd. Horizontalisering krijgt tevens vorm door de samenwerking op te zoeken met fiscaal administratieve dienstverleners, brancheorganisaties en aanbieders van ICT-oplossingen. De Belastingdienst overlegt daarbij ondermeer over de controleerbaarheid van te ontwikkelen administratieve software.

• • Juistheid en volledigheid van de aangifte. Belangrijke thema’s daarbinnen zijn de startersaanpak, vastgoed, buitenlands vermogen, arbeidsmarkt, auto, carrouselfraude en voorlopige teruggave (VT) fraude. De Belastingdienst streeft er naar om in een zo vroeg mogelijk stadium de begeleiding van startende ondernemingen vorm te geven. De aanpak richt zich op voorlichting over regelgeving en administratieve verplichtingen en het beoordelen van ondernemerschap en de kwaliteit van de administratie. Onderdeel van de thema’s is het opsporen van onbekende belastingplichtigen en het tegengaan van onterechte registratie voor belastingteruggaven.

• • Tijdigheid aangifte. Een gedeelte van de burgers en bedrijven doet niet of niet altijd tijdig hun aangifte. In 2011 voert de Belastingdienst een actief beleid op het tijdig ontvangen van deze aangiften door zo snel mogelijk contact op te nemen.

• • Tijdigheid betaling. Een gedeelte van de burgers en bedrijven betaalt niet of niet altijd tijdig hun belastingen. De Belastingdienst stelt daarom een grens aan de betalingsachterstand bij invordering. Het bedrag van de betalingsachterstand bij invordering wordt weergegeven als een percentage van de totale belasting- en premieontvangsten.

Toelichting

• • De zorgtoeslag, huurtoeslag en kinderopvangtoeslag berusten op grondslagen die voor het overgrote deel geverifieerd kunnen worden met gegevens uit onafhankelijke registraties. Dit gebeurt in het massale toezicht. Omdat voorafgaand toezicht praktisch niet mogelijk is, vindt dat zoveel mogelijk in de loop van het toeslagjaar plaats en in ieder geval bij het definitief toekennen. Door toezicht uit te voeren, wordt gerealiseerd dat de grondslaggegevens in afdoende mate zijn geverifieerd vóór het moment van definitief toekennen. Door zowel gebruik te maken van bij andere organisaties aanwezige contra-informatie als convenanten af te sluiten met brancheorganisaties (horizontaal toezicht), worden de toezichtlasten zoveel mogelijk beperkt.

• • De Belastingdienst geeft bij het selecteren van aanmeldingen voor strafrechtelijk onderzoek prioriteit aan zaken die niet alleen financieel, maar ook anderszins maatschappelijk van voldoende gewicht zijn. De doelstelling voor het percentage processen-verbaal dat leidt tot een veroordeling of een transactie door het aanleveren van kwalitatief goede zaken is een resultante van het overleg tussen het Openbaar Ministerie, de financiële toezichthouders en de FIOD (Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst). De FIOD verdeelt haar capaciteit evenredig over fiscale zaken en financieel-economische zaken (vastgoed, carrouselfraude, integriteit financieel stelsel).

Bij het sturen op effecten is kwaliteitsbeheersing essentieel. De Belastingdienst maakt daarvoor gebruik van de fiscale kwaliteitsindex (FIX). FIX meet door middel van collegiale toetsing de kwaliteit van de heffing, controle en invordering van de verschillende belastingmiddelen, accijnzen en invoerrechten.

De Belastingdienst doet onderzoeken en behandelt aangiften daar waar deze vormen van toezicht effect sorteren. Deze traditionele producten maken naast andere instrumenten onderdeel uit van de handhavingsmix. Voor 2011 wordt verwacht dat de bij de streefwaarden weergegeven aantallen leiden tot de meest optimale handhavingsmix.

2.2.1.2.2.3 Operationele doelstelling 3

Het leveren van een bijdrage aan de bescherming van de samenleving tegen ongewenste goederen.

Door controle op goederen die via Nederland de EU binnenkomen of verlaten, worden de risico’s op het gebied van veiligheid, gezondheid, economie en milieu (VGEM) afgedekt. Het toezicht van de Douane is gericht op het vergroten van de zekerheid over de veiligheid van deze goederenstromen en op het terugbrengen van veiligheidstekorten. Daarbij wordt samengewerkt met het bedrijfsleven en wordt de vorm en intensiteit van toezicht mede afhankelijk van bedrijfseigen controlemechanismen en kwaliteits- en veiligheidssystemen (horizontaal toezicht). Een bedrijf dat het certificaat van Authorized Economic Operator verkrijgt (gebaseerd op Europese wetgeving) voldoet aan een aantal gestelde eisen waardoor een lichter controleregime van toepassing is. Het streven is om een aanzienlijk deel van de goederenstroom door middel van deze aanpak onder toezicht te stellen. Voor de niet gecertificeerde goederenstromen hanteert de Douane een risicogerichte aanpak. Aard en omvang van de risico’s bepalen de inzet van het handhavingsniveau en bijbehorende instrumenten. Deze systematiek en manier van werken leiden tot een gedifferentieerde inzet van verschillende handhavingsvormen: van het toezicht op groepen (via het elektronisch volgen van vaar- en vliegbewegingen, cameratoezicht op groepen objecten) naar het toezicht op specifieke objecten (toezicht op entiteit- en zendingniveau). Door de handhaving op deze wijze te organiseren en alle relevante handhavingsinstrumenten in hun onderlinge samenhang in te zetten wordt bereikt dat de gehele goederenstroom op basis van risicoanalyse wordt benaderd. De controles op goederen en passagiers worden veelal in samenwerking met andere handhavingsdiensten uitgevoerd en vinden vooral plaats in de mainports (haven van Rotterdam en luchthaven Schiphol).

Toelichting

• • Scancontroles vracht en fysieke controles vracht zijn twee verschillende vormen van controle die elkaar kunnen opvolgen. Met de scancontroles worden grotere hoeveelheden gecontroleerd. Deze controles kunnen bij afwijkende beelden leiden tot een fysieke controle door een controlerend ambtenaar. De vaststelling van een afwijking vindt altijd plaats door middel van een fysieke controle. De bandbreedte voor fysieke controles vracht is naar boven aangepast. Dit houdt verband met de eis vanuit Brussel voor een minimum aan opnamecontroles, in combinatie met de verwachting dat de economie in 2011 zal aantrekken en daarmee het aantal te controleren goederenbewegingen.

• • Met de nieuwe prestatie-indicator controles op vluchten passagiers komt de differentiatie in de controleaanpak tot uitdrukking. De Douane gaat uit van een gradatie in risico’s op vluchtniveau, met bijbehorende controledichtheid en inzet van handhavingsmiddelen. Eén van die middelen is de fysieke controle op passagiers; dit was tot en met 2010 de gehanteerde prestatie-indicator. Andere middelen zijn profiling, inzet van speurhonden en security-scan. De streefwaarde is bepaald op basis van een prognose van het aantal vluchten per risicogroep in relatie tot het beoogde handhavingpercentage voor die risicogroep. Dit handhavingpercentage varieert van 100% (de zgn. 100%-controles) tot 5% (de laag risicovluchten).

• • De Douane houdt verder gebieds- en objectgerelateerd toezicht langs de kustlijn, op zee- en luchthavens. Deze vorm wordt mede ingegeven door de wens zichtbaar te zijn. De streefwaarde is teruggezet op het niveau dat gold voor 2009. De lagere bandbreedte voor 2010 hield verband met een voorgenomen overname van het toezicht op de terminals in het Rotterdamse havengebied door het bedrijfsleven (onderdeel van horizontaal toezicht). Door de economische ontwikkelingen is dit op verzoek van het bedrijfsleven uitgesteld. Dit betekent dat de Douane deze taak vooralsnog blijft uitoefenen. Er is vergeleken met 2010 geen sprake van extra toezicht, maar van continuering van het niveau van 2009.

• • Controles zijn meestal integraal, wat betekent dat zowel op VGEM-aspecten als op nakoming van fiscale verplichtingen wordt gecontroleerd. Deze controles worden op verschillende momenten uitgevoerd: op het moment dat goederen worden aangeboden voor invoer (fysieke controle), na de invoer aan de hand van administratie van bedrijven (administratieve controle) en bij ambulante controles op accijns in het binnenland (fysieke controle).

2.2.1.2.2.4 Operationele doelstelling 4

Efficiënte en soepele uitvoering van de massale processen.

De Belastingdienst maakt bij zijn werkzaamheden veel gebruik van ICT toepassingen, waarmee de verschillende bedrijfsprocessen op een snelle en efficiënte wijze worden uitgevoerd. Voor burgers en bedrijven betekent dit dat zij sneller zekerheid krijgen over hun fiscale positie. De activiteiten op dit terrein zullen in 2011 vooral worden beoordeeld op het criterium dat zij een bijdrage leveren aan de continuïteit van de bedrijfsprocessen.

Informatiesystemen voor massale verwerking zoals de aangifte-, aanslag-, en invorderingssystemen.

Toelichting

• • De Belastingdienst wil ervoor zorgen dat belastingplichtigen en toeslaggerechtigden de juiste berichten ontvangen. Grote stromen beschikkingen (aanslagen, toeslagen) worden voor verzending systematisch gecontroleerd op juistheid, volledigheid en inhoudelijke (fiscale) kwaliteit. Het gaat om tienduizenden verzendpartijen die goed zijn voor meer dan 100 miljoen poststukken.

• • Voor het opleggen van aanslagen en het verwerken van aanvragen en mutaties toeslagen streeft de Belastingdienst jaarlijks naar een tijdige verwerking conform de daarvoor geldende termijnen.

2.2.1.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Verplichtingen

In 2011 zijn de geraamde verplichtingen gelijk aan de geraamde uitgaven. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichtingen bij de uitgaven.

Uitgaven

Programma-uitgaven

De programma- uitgaven ad € 809,6 mln bestaan voor het grootste deel uit betalingen aan de heffing- en invorderingsrente, namelijk € 800 miljoen De overige programma- uitgaven ad € 9,6 mln hebben betrekking op onder andere vergoeding van proceskosten ad € 2,5 miljoen en rente-uitgaven in verband met het depotstelsel ad € 5,0 miljoen

Apparaatsuitgaven

De apparaatsuitgaven betreffen de Belastingdienst (€ 2,82 miljard) en het directoraat-generaal Fiscale Zaken (€ 13,8 miljoen). De apparaatuitgaven van de Belastingdienst betreffen personeel (€ 1,7 miljard) en materieel (€ 1,1 miljard). Het apparaatbudget van de Belastingdienst betreft de uitvoeringskosten voor het primaire proces en de ondersteuning daarvan. Het primaire proces omvat de Belastingregio’s, Douane, Toeslagen, FIOD, BelastingTelefoon, de Centrale Administratie en het directoraat-generaal Belastingdienst. De ondersteuning betreft de huisvesting en de facilitaire dienstverlening, ICT en kennis en communicatie.

Belastingontvangsten

De belastingontvangsten in de tabel budgettaire gevolgen zijn netto-ontvangsten. De netto ontvangsten zijn gelijk aan de totale belastingontvangsten minus de afdrachten aan het Gemeentefonds en het Provinciefonds op grond van de Financiële verhoudingswet, en minus de afdracht aan het BTW-Compensatiefonds. In onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2011 met de begroting IXB. De Miljoenennota bevat een toelichting op de belastingontvangsten.

Overige programma-ontvangsten

De overige programma-ontvangsten zijn ontvangen schikkingen en boetes (€ 199,5 miljoen) en terug te ontvangen kosten van vervolging (€ 184,3 miljoen).

Apparaatsontvangsten

De apparaatsontvangsten ad € 21 miljoen bestaan o.a. uit ontvangsten in verband met werkzaamheden die de Belastingdienst voor andere overheidsorganisaties uitvoert en uit ontvangsten voor uitleen van personeel.

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting

In de programma-uitgaven van de Belastingdienst zit geen budgetflexibiliteit; ze zijn voor honderd procent juridisch verplicht. Deze uitgaven vloeien voort uit bestaande wet- en regelgeving en/of uit uitspraken van het Europese Hof van Justitie.

2.2.1.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

2.2.2. Financiële markten

2.2.2.1 Algemene doelstelling

Een integer en stabiel financieel stelsel waarin de financiële markten goed functioneren, voldoende toegankelijk en transparant zijn en een gunstige internationale concurrentiepositie kennen.

Om de keuze aan financiële producten tegen gunstige voorwaarden en concurrerende prijzen te stimuleren en het vertrouwen in het financiële stelsel te bevorderen zorgt de minister voor wet- en regelgeving voor het toezicht op de financiële sector zodat consumenten met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen en ondernemingen kunnen functioneren in een gunstig vestigingsklimaat. De afgelopen jaren hebben geïllustreerd wat het wegvallen van zekerheden betekent. Goed functionerende, internationaal concurrerende financiële markten en een integer financieel stelsel zijn essentieel en kenmerken zich doordat marktverstoringen worden voorkomen of opgelost, de financiële sector niet misbruikt wordt voor witwassen of de financiering van terrorisme en het betalingsverkeer goed functioneert. Ter bevordering van het betalingsverkeer draagt de minister ook de verantwoordelijkheid voor een ongestoorde muntvoorziening.

Het behalen van deze doelstelling is onderhevig aan politieke, economische en internationale ontwikkelingen.

2.2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Uitgaven

Bijdrage Toezicht

De kosten van het toezicht op de financiële markten worden grotendeels gedragen door marktpartijen. De Staat neemt, naast een aantal specifieke werkzaamheden van de toezichthouders, in het algemeen de financiering van handhavingsactiviteiten van de toezichthouders die een algemeen belang dienen voor zijn rekening.

Mede naar aanleiding van door het College van Beroep voor het bedrijfsleven gedane uitspraken is opnieuw gekeken naar de bekostigingssystematiek. De Tweede Kamer is hierover onder meer bij brief van 18 maart 2010 geïnformeerd. Uit de brief blijkt de wenselijkheid van een aanpassing van bestaande systeem. Daar wordt thans aan gewerkt.

Platform CentiQ

Uitgangspunt voor de begroting van platform CentiQ is dat het ministerie van Financiën samen met een aantal spilpartners het platform gezamenlijk financiert. Het ministerie van Financiën is de initiatiefnemer en heeft daarom de eerste jaren relatief gezien meer bijdragen dan de andere deelnemers (onder andere ministeries, ZBO’s, branchevertegenwoordigers en een universiteit). Voor de komende jaren neemt de bijdrage van het ministerie van Financiën af.

Rechtspraak financiële markten

De minister van Financiën heeft een betalingsverplichting voor de tuchtrechtspraak voor accountants op grond van artikel 21, eerste lid van de Wet tuchtrechtspraak accountants. Deze wet is halverwege 2009 in werking getreden. Deze cijfers zijn gebaseerd op de begroting van 2010. De begroting van de accountantskamer zal in het najaar vóór 1 december worden ingediend.

Muntcirculatie

Muntcirculatie bestaat uit uitgaven die betrekking hebben op de muntproductie, de subsidie aan het Geld- en Bankmuseum en de vergoeding van de kosten van het Nationaal Analysecentrum voor Munten. De muntproductie in de jaren 2011 en verder is afhankelijk van de ontwikkelingen in de muntvraag.

Toename/afname in munten in circulatie

Het in omloop brengen van reguliere euromunten leidt tot ontvangsten voor de Staat en tegelijkertijd tot een schuld aan het publiek. Wanneer er meer munten in omloop worden gebracht dan dat er uit omloop terugkomen neemt het aantal munten in circulatie toe. Deze toename leidt tot een netto ontvangst omdat de nominale waarde van de munten wordt ontvangen door de Staat. Wanneer er minder munten in omloop worden gebracht dan dat er uit omloop terugkomen, leidt dit tot een afname van munten in circulatie en tot een netto uitgave, omdat de nominale waarde wordt terugbetaald. Met de invoering van de euro deed ook de migratie van deze munten haar intrede. De realisaties van voorgaande jaren laten een wisselend beeld zien met zowel positieve als negatieve resultaten. Om deze reden wordt een stelpost van nul opgenomen voor zowel de ontvangst als de uitgave aan munten in circulatie.

Ontvangsten

Premieontvangsten garantie bancaire leningen

In 2011 worden premies ontvangen uit hoofde van de garantieregeling bancaire leningen. De premies worden ontvangen voor de verstrekte en geëffectueerde garanties.

Ontvangsten muntwezen

De ontvangsten muntwezen hebben betrekking op de uitgifte van bijzondere euromunten, de afdracht van de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) aan de Staat, van de totale nominale waarde van uitgegeven muntsets, de bijzondere euromunten en van royalty’s. Royalty’s zijn vergoedingen die de Staat ontvangt voor dukaten die KNM produceert en verkoopt. De ontvangsten muntwezen hebben tevens betrekking op verkocht metaalschroot: dit betreft metaal van vernietigde euromunten die als gevolg van beschadiging niet meer bruikbaar zijn voor de circulatie.

Overige programmaontvangsten

Opbrengst Bank Nederlandse Antillen

Door de transitie naar nieuwe staatkundige verhoudingen op 10-10-2010 zal de Bank Nederlandse Antillen (BNA) worden opgeheven. De boedel an de BNA wordt verdeeld tussen de BES (Nederland) en St Maarten en Curaçao. In 2011 zal het Nederland toekomende deel (€ 25 mln.) ontvangen worden.

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting bij juridisch verplicht operationele doelstelling 1

De uitgaven voor deze doelstelling zijn geen van allen juridisch verplicht, echter wel bestuurlijk gebonden. De overheid heeft zich namelijk gecommitteerd om bij te dragen aan de kosten van het toezicht.

Toelichting bij juridisch verplicht operationele doelstelling 2

Deze uitgave betreft een bijdrage in de kosten van een regionale organisatie die in het Caribische gebied witwassen en het financieren van terroristen bestrijdt. Nederland betaalt mee uit hoofde van de overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk der Nederlanden. Nederland heeft toegezegd om in ieder geval tot 2012 bij te dragen aan de kosten voor het lidmaatschap.

Toelichting bij juridisch verplicht operationele doelstelling 3

Muntcirculatie bestaat uit uitgaven die betrekking hebben op de productie van munten en de subsidie aan het Geld- en Bankmuseum evenals een vergoeding van de kosten gemaakt door het Nationaal Analysecentrum voor Munten. Deze uitgaven zijn juridisch verplicht. De overige uitgaven zijn beleidsmatig gereserveerd en zijn nodig voor de aankoop van metaal voor reguliere circulatiemunten en bijzondere munten, alsmede de ontwerp-, distributie- en promotiekosten bij de uitgifte van een bijzondere munt.

2.2.2.3 Operationele doelstellingen

2.2.2.3.1 Operationele doelstelling 1

Goed functionerende, stabiele financiële markten die voldoende toegankelijk en transparant voor de gebruikers en internationaal concurrerend zijn.

Wet en regelgeving:

Algemeen:

• • De gebeurtenissen in en na 2008 hebben verregaande gevolgen gehad op financiële markten en daarbuiten. De toekomstvisie financiële markten zal de basis vormen van de hervormingen op het gebied van financiële markten (Kamerstuk: 32 013 nr. 1). In internationaal verband en in overleg met marktpartijen, toezichthouders en centrale banken zal worden bezien welke maatregelen getroffen kunnen worden om het financieel systeem weerbaarder te maken;

• • Wijzigingen in de institutionele relatie tussen de minister en DNB/ AFM als uitvloeisel van de kaderwetgeving ZBO’s en wijzigingen met betrekking tot de governance bij de toezichthouders naar aanleiding van de reactie van de minister op het rapport van de Commissie Scheltema, het plan van aanpak van DNB en de visie toezicht op toezicht. Het wetsvoorstel (ter wijziging van de Bankwet 1998 en de Wet op het financieel toezicht) zal naar verwachting eind 2010 naar de Tweede Kamer worden gezonden.

• • Stimuleren van het Nederlandse vestigingsklimaat voor financiële instellingen. Ondanks de kredietcrisis verdient een gezond vestigingsklimaat aandacht, en kan dit op terreinen worden verbeterd, niet alleen voor buitenlandse ondernemingen die in Nederland actief zijn, maar ook voor in Nederland gevestigde instellingen. Zo wordt gewerkt aan de introductie van de algemene pensioeninstelling, die Nederlandse pensioenuitvoerders in staat moet stellen om de mogelijkheden voor het betreden van de Europese pensioenmarkt optimaal te benutten.

Prudentieel:

• • Een versterkt prudentieel toezichtregime in Nederland en in Europa. Ook in 2011 zal actief worden deelgenomen aan de Europese discussie en onderhandelingen over aanpassingen en uitbreidingen van het prudentieel toezichtregime, bijv. op het terrein van kapitaaleisen voor banken (de Capital Requirements Directive/CRD), verzekeraars (Solvency II) maar ook op nieuwe gebieden, zoals het toezicht op hedge funds en andere investeringsfondsen;

• • Het depositogarantiestelsel (DGS) herzien. De huidige ex post financiering zal worden vervangen door (gedeeltelijke) ex ante financiering. Er zal een fonds worden gevormd, dat wordt gevuld door periodieke premies die mede afhankelijk zijn van het individuele risicoprofiel van de banken. Ook zal worden gewerkt aan een faciliteit die portefeuilleoverdracht van deposito’s van de failliete bank mogelijk moet maken. In 2010 is gestart met de werkzaamheden voor deze aanpassingen. Het is de bedoeling om in 2011 de relevante wet- en regelgeving gereed te hebben, en voor te leggen aan de Tweede Kamer. Naast deze nationale ontwikkelingen zal in Europees verband worden gesproken over aanpassing van de Europese richtlijn inzake depositogarantiestelsels.

• • Verbetering van crisismanagementprocedures en de ontwikkeling van wet- en regelgeving ter versterking van het crisismanagement. Naar aanleiding van de kredietcrisis zijn er op mondiaal, Europees en nationaal niveau trajecten gestart ter verbetering van het crisismanagement. Naar verwachting zal in het voorjaar van 2011 de Europese Commissie met wetgevingsvoorstellen komen ten aanzien van crisispreventie, -management en -oplossingen voor de financiële sector. Op nationaal niveau zullen in 2011 wet- en regelgeving worden voorbereid ter versterking van het nationale crisismanagement;

• • Implementatie van de Elektronischgeldrichtlijn, de verdere ontwikkeling van SEPA volgen en nieuwe innovatieve betaalproducten monitoren;

Markt en gedrag:

• • We zijn in Europa bezig regels te maken voor derivaten waaronder Credit Default Swaps naar aanleiding van de kredietcrisis. Dit zal leiden tot een beter inzicht in handelsposities bij toezichthouders, iets wat ook voor het toezicht op Credit Default Swaps belangrijk zal zijn. Verwacht wordt dat de Commissie in juni 2010 een concreet voorstel zal komen dat meer transparantie op de derivatenmarkt zal creëren. Daarna wordt verder onderhandeld en vervolgens zal, doorlopend in 2011, implementatie in Nederlandse wetgeving plaatsvinden.

• • Versterkte consumentenbescherming. In 2011 zal vanuit Europa worden ingezet op harmonisatie en versterking van regelgeving aangaande verplichte informatieverstrekking en verkooppraktijken inzake pakketproducten voor retailbeleggingen (zogenaamde packaged retail investment products). Ook bestaande richtlijnen die zien op de verkoop en advisering van verzekeringen (Insurance Mediation Directive) en beleggingsdiensten (Markets in Financial Instruments Directive) worden in 2011 tegen het licht gehouden en herzien. Nationaal ligt de focus op het centraal stellen van het klantbelang door financiële instellingen: zijn er nog aanvullende regels en bevoegdheden van de toezichthouder nodig om dit af te dwingen? Daarnaast wordt enkele reeds eerder ingevoerde provisieregels geëvalueerd: de focus ligt hierbij op vraag of het marktgedrag daadwerkelijk is gewijzigd onder invloed van deze regelgeving.

• • Versterkt financieel inzicht en financiële vaardigheden van consumenten. Een belangrijke voorwaarde voor goed functionerende financiële markten is dat consumenten hun financieel beheer – nu en met een lange termijn horizon – beter op orde hebben. Consumenten moeten in staat gesteld worden de juiste keuzes te maken. Om dit te bereiken wordt ingezet op bewustwording en is er speciale aandacht voor inkomensterugval, preventie van (problematische) schulden en pensioenbewustzijn. Daarnaast wordt er gestreefd naar structurele inbedding van financiële educatie in het onderwijs.

• • Voorkomen overkreditering bij hypotheekverstrekking. In 2011 zal een nieuw toetskader voor hypothecaire kredietverlening in werking treden. Het toetskader wordt ingevoerd middels een Algemene maatregel van Bestuur. In deze AMvB wordt onder andere de mogelijkheid beperkt om meer te lenen dan de Loan-to-income norm. Daarnaast wordt de maximale lening beperkt tot 112% van de waarde van de woning met een aflossing in 7 jaar tot 100%.

2.2.2.3.2 Operationele doelstelling 2

Het bevorderen van een integer financieel stelsel waardoor integriteitinbreuken bij financiële instellingen worden voorkomen en wordt tegengegaan dat cliënten financiële instellingen misbruiken om geld wit te wassen of terrorisme te financieren.

Een integer financieel stelsel is noodzakelijk voor het vertrouwen van burgers en ondernemingen in de financiële markten. Signalen van financiële instellingen, zoals meldingen van ongebruikelijke transacties, zijn waardevol omdat zij politie en justitie op het spoor brengen van criminele activiteiten. Met een tijdige opsporing van criminele activiteiten kan tevens worden voorkomen dat de criminele gelden opnieuw worden geïnvesteerd. Ook mogelijke aanwending van criminele gelden ter verwerving van invloed in bedrijven die deel uitmaken van de officiële economie, of in het bestuur wordt hierdoor tegengegaan.

• • Bevorderen informatie-uitwisseling. De informatie-uitwisseling tussen de toezichthouders (AFM en DNB) en andere overheidsorganisaties met een taak ten aanzien van de integriteit van de financiële sector (waaronder Belastingdienst) dient te worden bevorderd. Voorstellen om de reikwijdte van de geheimhoudingsplicht van de toezichthouders in het kader van integriteittoezicht te preciseren zullen in samenwerking met alle betrokkenen nader (wettelijk) worden uitgewerkt.

• • Nationale Regiegroep Aanpak Misbruik,Vastgoed. De Regiegroep dient effectieve drempels te creëren om het misbruik in de vastgoedsector tegen te gaan en de pakkans te verhogen door gerichte fiscale en strafrechtelijke handhaving. De regiegroep vastgoed zal haar werkzaamheden afronden en de resultaten presenteren.

• • Financiële instellingen en ethiek. Het ministerie van Financiën zal een beleidsnota opstellen over de consequenties die verbonden kunnen worden aan de maatschappelijke opvattingen over de betrokkenheid van instellingen in ethisch beladen sectoren.

• • Follow up FATF-evaluatie Nederland. De Financial Action Task Force (FATF) zal in februari 2011 de evaluatie van Nederland vaststellen. Nederland zal moeten bepalen op welke wijze gevolg wordt gegeven aan eventuele verbetervoorstellen die FATF naar aanleiding van de evaluatie doet. Los van punten voortkomen uit deze evaluatie zullen de Wet toezicht trustkantoren en de Wwft op zowel technische als inhoudelijke punten worden aangepast.

• • Herziening FATF-standaarden. De FATF heeft de derde ronde van landenevaluaties nagenoeg afgerond. De FATF-standaarden (de aanbevelingen op het gebied van witwasbestrijding en bestrijding van terrorismefinanciering waaraan landen moeten voldoen) zullen naar aanleiding van de derde ronde worden herzien.

2.2.2.3.3 Operationele doelstelling 3

Het voorzien in een ongestoorde muntcirculatie door middel van een adequate en kostenefficiënte muntvoorziening, alsmede het uitbrengen van bijzondere en herdenkingsmunten.

Om een goede werking van het betalingsverkeer te bevorderen wordt voldaan aan de muntvraag van het publiek.

Exclusieve bevoegdheid van de Staat om, op grond van de Muntwet 2002, munten in omloop te brengen. De productie is uitbesteed aan de Koninklijke Nederlandse Munt (KNM) en DNB is gemandateerd voor de distributie en het in circulatie brengen van de munten.

Als permanent aan de marktvraag wordt voldaan, is de voorziening ten opzichte van de vraag 100%. In de praktijk zullen ook voorraden en buitenlandse in- en uitstromingen invloed hebben op de daadwerkelijke productie van munten.

2.2.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

2.2.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

2.2.3.1 Algemene beleidsdoelstelling

Optimaal financieel resultaat bij de realisatie van publieke doelen bij investeren in en verwerven, afstoten en beheren van de financiële en materiële activa van de staat.

De minister van Financiën ziet in algemene zin toe op een verantwoorde en doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Hierbij streeft de minister van Financiën naar een optimale inzet van financiële en materiële activa bij de realisatie van publieke doelstellingen.

De publieke doelstellingen worden met inzet van zo min mogelijk (financiële) middelen gerealiseerd of gegeven de hoeveelheid middelen wordt een zo hoog mogelijke kwaliteit nagestreefd.

Bedrijfseconomische expertise wordt ingezet bij staatsdeelnemingen, complexe investeringsprojecten en transacties van de rijksoverheid, publiek-private samenwerking (PPS) in Nederland en de financiële deelnemingen die in het kader van de kredietcrisis zijn verworven.

De mogelijkheden om de algemene beleidsdoelstelling te behalen worden mede bepaald door andere partijen. Zo is de minister van Financiën bij de staatsdeelnemingen als aandeelhouder gebonden aan het Burgerlijk Wetboek en de Corporate Governance Code. Daarnaast lopen de publieke en financiële belangen van de staat als aandeelhouder niet altijd parallel met de belangen van eventuele medeaandeelhouders, de raad van bestuur en de raad van commissarissen van een staatsdeelneming.

Bij publieke investeringsprojecten kunnen er omstandigheden of beleidsuitgangspunten binnen het Rijk zijn waardoor het publieke doel niet op de meest efficiënte wijze wordt gerealiseerd. Nog verder op afstand staan decentrale overheden en semi-publieke partijen in de zorg en onderwijs, waardoor de invloed van de minister van Financiën beperkt is.

2.2.3.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Dotatie begrotingsreserve Tennet

Op 25 februari 2010 heeft Tennet de overname van het transportnet van E.on (Transpower) definitief afgerond. Om de overname te kunnen financieren heeft de staat een garantie verstrekt van € 300 miljoen met een looptijd van tien jaar. De garantie is marktconform geprijsd. De staat ontvangt jaarlijks een premie van € 4,8 miljoen. Deze premie wordt afgestort in een interne begrotingsreserve.

Uitkering superdividend NS

De Nederlandse Spoorwegen (NS) heeft in 2009 extra dividend aan de staat uitgekeerd 1. De uitgave betreft de betaling aan Prorail van het in 2009 ontvangen superdividend.

Kapitaalversterkingen ING, Aegon en SNS Reaal

In 2008 heeft de staat als gevolg van de kredietcrisis kapitaal verschaft aan ING, Aegon en SNS Reaal. Een deel hiervan is in 2009 vroegtijdig terugbetaald. Over het uitstaande kapitaal betalen de instellingen een coupon die gekoppeld is aan hun dividend: is er geen dividend, dan wordt de coupon ook niet betaald. Met de instellingen is afgesproken dat ze het bestaande dividendbeleid zouden handhaven.

Dividend financiële instellingen

Onder de post «dividend financiële instellingen» zijn de geraamde dividendopbrengsten opgenomen van de financiële instellingen waarin de staat aandeelhouder is geworden ten tijde van de kredietcrisis. Dit aandeelhouderschap is van tijdelijke aard. Het gaat om ASR Nederland, ABN AMRO Group en RFS.

Voor 2010 is de dividendopbrengst geraamd op nul. De instellingen hebben in 2009 in te beperkte mate winst gemaakt; om die reden is besloten om in 2010 af te zien van een dividenduitkering. Een interimdividend wordt evenmin verwacht in 2010. In de komende periode zal duidelijker worden hoe de financiële markten zich zullen ontwikkelen, welke impact de recessie en de regulering rondom de banken zal hebben en hoe dit zal doorwerken in het rendement. Vanwege deze onzekerheid is er voor ASR Nederland en ABN AMRO geen dividendraming opgenomen voor de jaren 2011 tot en met 2015. Met ASR Nederland en ABN AMRO zijn afspraken gemaakt over het uitkeren van de winst en het vaststellen van de hoogte van het dividend.

Het belang van de staat in RFS is zeer klein en heeft betrekking op onverdeelde activa en passiva van het oude ABN AMRO-concern die zijn achtergebleven in RBS. Indien verkopen leiden tot (boek-)winst, komt deze pro rata toe aan de consortiumpartners (RBS, Banco Santander en de staat). RBS kan sinds 30 juni 2010 echter geen dividenduitkeringen doen in verband met maatregelen opgelegd door de Europese Commissie. RFS heeft zich verplicht om redelijke inspanningen te verrichten om dit alsnog te bewerkstelligen, maar het is op dit moment niet duidelijk wanneer dat zal lukken.

Premie-inkomsten Capital Relief Instrument (CRI)

Als onderdeel van de herkapitalisatie heeft de staat een deel van de Nederlandse hypothekenportefeuille bij ABN AMRO gegarandeerd, waardoor minder risicodekkend kapitaal nodig is bij ABN AMRO. ABN AMRO draagt de eerste verliezen van dit Capital Relief Instrument zelf en eventuele verliezen daarboven zullen tussen de staat en ABN AMRO worden gedeeld op een 95%/5%-basis. De maximale exposure voor de staat is circa € 31,7 miljard. Als tegenprestatie betaalt ABN AMRO de staat een jaarlijkse premie. De kans dat de garantie tot een schadebetaling leidt is dermate klein, dat er geen concrete uitgaven worden begroot.

Renteontvangsten Mandatory Convertible Note

Een deel van het kapitaal in ABN AMRO is verstrekt in de vorm van Mandatory Convertible Notes. Deze instrumenten zijn inmiddels geconverteerd naar gewoon aandelenkapitaal. Er vloeien hier geen renteopbrengsten meer uit voort.

Premie-inkomsten counter indemnity

Op grond van de wettelijke regeling voor splitsing zijn wederzijdse aansprakelijkheden ontstaan bij de afsplitsing van HBU (Newbank) uit het oude ABN AMRO, nu RBS N.V. Deze transactie was opgelegd door de Europese Commissie. Indien RBS N.V. niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, kunnen crediteuren onder specifieke voorwaarden tot maximaal € 950 miljoen claimen bij HBU, Hiervoor heeft ABN AMRO een vrijwaring afgegeven. Aangezien ABN AMRO het risico van uitbetaling niet zelf kan lopen, is er een counter indemnity door de staat afgegeven. Hiervoor betaalt ABN AMRO een premie aan de staat.

Resterende deel uit kapitalisatieplan

In november 2009 heeft de Tweede Kamer ingestemd met een definitief kapitalisatieplan van in totaal € 6,88 miljard ten behoeve van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland. Het grootste deel van dit plan is inmiddels uitgevoerd. Het in 2011 opgenomen bedrag heeft betrekking op RFS en moet beschikbaar worden gehouden.

IABF

Door de macro-economische ontwikkelingen is de raming van de IABF aangepast (o.a. de dollar-euro koers is van invloed).

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting

2.2.3.3 Operationele doelstellingen

2.2.3.3.1 Operationele doelstelling 1

Aangaan, beheer en afstoten van staatsdeelnemingen in lijn met bedrijfseconomische principes en met het oog op het verantwoord behartigen van publieke belangen.

Het bij de deelneming betrokken publiek belang vormt de rechtvaardiging voor het participeren in het risicodragend vermogen van een onderneming door de staat. Daarbij betracht de staat terughoudendheid. Deelnemingen worden alleen aangegaan indien een participatie van aantoonbaar aanvullende waarde is voor de verwezenlijking van het publieke belang, naast het (bestaande) publiekrechtelijke instrumentarium van wet- en regelgeving. De criteria voor het aangaan van een deelneming zijn verder uiteengezet in de Nota deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2007.

Aan het beheer wordt invulling gegeven door toe te zien op o.a. de strategie, investeringsbeslissingen, de vermogenspositie en het bezoldigingsbeleid van de staatsdeelnemingen. Daarnaast vraagt de staat van zijn deelnemingen ook transparantie over het beleid van de ondernemingen ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Bij de invulling van het beheer van staatsdeelnemingen vormt de bedrijfseconomische doelmatigheid een belangrijk aandachtspunt.

• – bevoegdheden die de minister van Financiën als aandeelhouder heeft op basis van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de statuten van de onderneming

• – de gedragsregels uit de Corporate Governance Code;

• – bedrijfseconomische, juridische en corporate governance-expertise;

• – structureel en incidenteel overleg met bestuurders en commissarissen van de staatsdeelnemingen;

• – overleg met betrokken vakdepartementen over de mate waarin en de wijze waarop de relevante publieke belangen worden geborgd.

Bovenstaande instrumenten zijn verschillend van aard. De bevoegdheden die voortvloeien uit het Burgerlijk Wetboek vormen de basis van de (formele) zeggenschap die de staat als aandeelhouder heeft. De overige instrumenten hebben een meer informeel karakter, zijn richtinggevend (zoals de Corporate Governance Code) of dienen als randvoorwaarde om de taak als aandeelhouder te kunnen vervullen (zoals de beschikbaarheid over en/of toegang tot de benodigde kennis).

De staat heeft bij het aangaan van een deelneming nog geen vennootschapsrechtelijke instrumenten ter beschikking omdat de staat op dat moment nog geen aandeelhouder is. Wel neemt de staat de bevoegdheden van het aandeelhouderschap als uitgangspunt wanneer er voorbereidende gesprekken plaatsvinden voor het mogelijk aangaan van een deelneming.

Het beleid van de staat als aandeelhouder dient zowel publieke als (daaraan gerelateerde) bedrijfsecnomische doelen. Echter, publieke belangen zijn vaak niet in een kwantitatief meetbare prestatie-indicator te vertalen, zeker niet voor alle staatsdeelnemingen gezamenlijk. De bedrijfseconomische doelen zijn dit veelal wel, maar liggen niet altijd binnen de directe invloedsfeer van de staat als aandeelhouder. Bovenstaande indicatoren zijn meetbaar en liggen (min of meer) binnen de directe invloedssfeer van de staat als aandeelhouder.

2.2.3.3.2 Operationele doelstelling 2

Het binnen budget, op tijd en met de gewenste kwaliteit realiseren van publieke transacties, met name investeringsprojecten, die in samenwerking met de markt worden verwezenlijkt.

Het realiseren van publieke doelen binnen budget, op tijd en met de gewenste kwaliteit is het doel bij publieke transacties. Om dit te bereiken is het noodzakelijk om de kosten, opbrengsten en risico’s inzichtelijk te maken in relatie tot te leveren producten en diensten gedurende de levensduur van een project. De daaruit voortvloeiende kennis kan door het kabinet/de vakminister worden gebruikt bij het maken van weloverwogen, bedrijfseconomisch verantwoorde investeringsbeslissingen.

Vanwege de complexiteit en de vaak grote financiële en publieke belangen is de minister van Financiën betrokken bij de realisatie van transacties die in publiek-private samenwerking worden verwezenlijkt. Onder het aandachtsgebied vallen onder meer:

• • DBFM(O), Design Build Finance Maintain (Operate), bij gebouwen en infrastructuur op Rijksniveau en van gemeenten, provincies, onderwijsinstellingen en zorginstellingen. Daarbij wordt een grens gehanteerd van € 25 miljoen voor gebouwen en € 60 miljoen voor infrastructuur (grenzen waarboven het toepassen van het vergelijkingsinstrument PPC, de Public Private Comparator op Rijksniveau, verplicht is gesteld);

• • complexe rijksprojecten of -taken met een aanmerkelijk politiek en/of materieel belang. Onder dit aandachtsgebied vallen projecten zoals de Joint Strike Fighter en Anders Betalen voor Mobiliteit;

• • transacties met inzet van middelen van het Rijk, zoals rechten en activa, waarbij in samenwerking met private partijen een publiek doel gerealiseerd wordt. Gebieden die hieronder vallen zijn (overtollige) gronden en veiling van gebruiksrechten (CO₂-emissierechten en frequenties).

DBFM(O)

Financiën is verantwoordelijk voor het «systeem» dat ervoor moet zorgen dat DBFM(O) in Nederland structureel goed verankerd en toegepast wordt. Vanuit deze verantwoordelijkheid heeft Financiën onder meer de volgende rollen:

• • Formuleren van DBFM(O) beleid(suitgangspunten) en stellen van de kaders waar binnen vakdepartementen beslissen over DBFM(O) en DBFM(O) toepassen;

• • toetsen op transparante en goede besluitvorming over en toepassing van DBFM(O) door de vakdepartementen binnen de kaders;

• • coördineren van de samenhang en consistentie tussen de verschillende sectoren, waaronder het zijn van een aanspreekpunt voor sectoroverstijgende zaken.

Complexe projecten

De minister van Financiën is in zijn rol als bewaker van de schatkist betrokken bij projecten die een grote financiële of politieke impact hebben. Naast het bewaken van de budgettaire kaders heeft Financiën bij complexe projecten een adviserende en toezichthoudende rol ten aanzien van de vraag hoe dergelijke projecten binnen de geldende publieke voorwaarden zo efficiënt mogelijk kunnen worden gerealiseerd.

Transacties met inzet van middelen van het Rijk

Financiën toetst of transacties waarbij niet geldelijke middelen worden ingezet binnen het Rijk op bedrijfseconomisch verantwoorde wijze plaatsvinden en adviseert daarbij. Binnen deze rol richt Financiën zich op de inzet van de volgende middelen:

• • Rijksgronden. Het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf (RVOB) realiseert de ruimtelijke en financiële doelen voor het Rijk door (gebieds)ontwikkeling, beheer en aan- en verkoop van rijksgronden en -gebouwen. Financiën is opdrachtgever voor beheer en verkoop van overtollige rijksgronden en eigenaar van het RVOB. Vanuit deze positie is Financiën betrokken bij het beheer, ontwikkeling en aan- en verkoop van overtollige gronden van het Rijk;

• • Schaarse vergunningen. De minister van Financiën speelt op twee manieren een rol bij verdeling van schaarse vergunningen, zoals CO₂-emissierechten en frequenties voor mobiel internet en radio. In de eerste plaats moet de minister van Financiën op basis van de Comptabiliteitswet bij voorstellen/voornemens/toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk, een oordeel geven. In de tweede plaats worden de opbrengsten doorgaans aan de algemene middelen toegevoegd. De primaire verantwoordelijkheid voor de verdeling van de vergunningen ligt bij de vakdepartementen.

• • Inzet van kennis en kunde, op de gebieden projectfinanciering, het beoordelen van business cases, strategische vormgeving project, risicomanagement, projectbeheersing, privaat-recht, aanbestedingsstrategie en de werking van zowel de publieke als de private sector;

• • PPS-code: de beheercode binnen de rijksoverheid gericht op een doelmatige en rechtmatige inzet van het instrument van publiek-private samenwerking bij de realisatie en de exploitatie van met name (meerjarige) investeringsprojecten.

Om de doelmatige contractkeuze te meten is het aantal goed uitgevoerde Public Private Comparators (PPC) een indicator. Een PPC bevat een kostenvergelijking, waarbij de realisatie van een project in een DBFMO-variant wordt vergeleken met de realisatie van hetzelfde project in een traditionele variant.

Deze tabel laat het aantal uitgevoerde PPC’s zien over de laatste 5 jaar en hoe vaak bij een positieve uitkomst voor DBFM(O) voor DBFM(O) is gekozen. De tabel zal in de volgende begroting worden uitgebreid met twee nieuwe indicatoren: (i) het aantal projecten binnen het Rijk waarvoor een PPC uitgevoerd zou moeten worden versus het aantal waarvoor de PPC daadwerkelijk is uitgevoerd alsmede (ii) de gerealiseerde meerwaarde door DBFM(O). De voortgang en prestaties op het gebied van DBFM(O) worden uitvoeriger beschreven in de tweejaarlijkse DBFM(O) voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer.

2.2.3.3.3 Operationele doelstelling 3

Het beheren/verbeteren van de duurzame waarde en het afstoten dan wel afwikkelen van de tijdelijke overheidsinvesteringen in de gesteunde en overgenomen financiële instellingen.

In het streven naar stabiliteit in de financiële sector is de Staat in 2008 aandeelhouder geworden in enkele financiële instellingen in Nederland, te weten Fortis Bank Nederland, Fortis Corporate Insurance (FCI), ASR Nederland en RFS Holdings (ABN Amro Bank). FCI is inmiddels verkocht. Op 1 april 2010 zijn Fortis Bank Nederland en het aan de staat toekomende deel van ABN AMRO samengevoegd onder de nieuwe houdstervennootschap ABN AMRO Group. Voor RFS wordt verwezen naar paragraaf 2.2.3.2. Bij het beheer van deze deelnemingen zullen de belangen van de staat als aandeelhouder goed behartigd worden, mede door een daarop gerichte governancestructuur, waarbij een evenwichtige bevoegdheidsverdeling tussen aandeelhouder, bestuur en raad van commissarissen in de statuten is vastgelegd. Daarnaast richt het beheer van deze specifieke deelnemingen, gezien het uitzonderlijke karakter, zich voornamelijk op een toekomstige exit van de staat. Hierin verschilt operationele doelstelling 3 van operationele doelstelling 1.

Het Fonds Financiële Structuurversterking dient voor de stabiliteit in de financiële sector in Nederland. Vanwege de rol als vermogensverschaffer heeft de staat door dit fonds een belang in Aegon, SNS en ING. Bij het behartigen van dit belang dient de achtergrond van de kapitaalinjectie, namelijk het versterken van de stabiliteit van de financiële sector in Nederland, expliciet in overweging genomen te worden. In 2009 en 2010 zijn reeds delen van deze kapitaalstortingen terugbetaald. Ook in 2011 zal de Staat meewerken aan mogelijke verdere terugbetalingen.

Er is bij bovenstaande indicatoren aangesloten bij de indicatoren die worden gebruikt bij operationele doelstelling 1. Er is echter géén indicator opgenomen die betrekking heeft op een gewenste return on equity. Het beheer van de overheidsinvesteringen in de financiële instellingen richt zich, in tegenstelling tot het beheer van de reguliere deelnemingen, voornamelijk op een toekomstige exit van de staat. Vanwege het tijdelijke karakter van de deelnemingen is een jaarlijkse return on equity geen geschikte financiële maatstaf. Er wordt gestreefd naar een financieel gezonde beheer- en exit-strategie voor de tijdelijke financiële deelnemingen. Het succes hiervan kan bij verkoop vastgesteld worden.

2.2.3.3.4 Operationele doelstelling 4

Behalen van een zo optimaal mogelijk financieel resultaat voor de Illiquid Asset Back-up Faciliteit binnen de contractvoorwaarden en onder aanvaardbaar risico.

Begin 2009 hebben de staat en ING Groep N.V. (ING) overeenstemming bereikt over een back-up faciliteit die betrekking heeft op de gesecuritiseerde hypothekenportefeuille van ING (Kamerstuk 2008/09, 31 371, nr. 95). De Staat is bij het tot stand komen van deze transactie geadviseerd door een extern bureau. Dit bureau heeft de achter de gesecuritiseerde hypothekenportefeuille liggende hypotheekproducten doorgelicht. Op basis van deze analyse is de prijs voor de transactie tot stand gekomen.

De initiële prijs, de contractvoorwaarden, ontwikkelingen in de rente, wisselkoers en wanbetaling bepalen voor een groot deel het totale resultaat dat op de transactie kan worden behaald. Binnen de mogelijkheden van het contract kan in de fase na ondertekening nog enigszins worden bijgestuurd.

Na afloop van elk jaar (ex post) wordt het resultaat op de transactie verantwoord.

Risicofactoren

De belangrijkste risicofactor is wanbetaling op de onderliggende hypotheekproducten. Deze factor wordt voor een groot deel bepaald door de ontwikkeling van de huizenprijzen in de VS. Een depreciatie in de huizenmarkt leidt tot een hogere mate van wanbetaling en tot lagere opbrengsten bij gedwongen verkoop. Daarnaast kunnen ook andere factoren hier een rol spelen, zoals de werkloosheid in de VS. Een hogere mate van wanbetaling heeft een negatieve impact op de portefeuilleontvangsten. De overige risicofactoren (rente- en valutaontwikkelingen en vervroegde aflossing) zijn contractueel grotendeels afgedekt.

2.2.3.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

2.2.4 Internationale Financiële Betrekkingen

2.2.4.1 Algemene beleidsdoelstelling

Een financieel-economisch gezond en welvarend Europa en een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling.

Nederland is als open economie gebaat bij een welvarend Europa en een evenwichtige wereldeconomie. Bovendien hecht Nederland waarde aan een evenwichtige ontwikkeling van lage- en middeninkomenslanden. Om een bijdrage te leveren aan een welvarend Europa en een evenwichtige internationale economische ontwikkeling is Nederland lid van de E(M)U en aandeelhouder van verschillende internationale financiële instellingen (IFI’s).

Het beleid van de EU en internationale financiële instellingen wordt bepaald door een groot aantal landen (waaronder Nederland). De invloed van Nederland op dit beleid is beperkt, omdat het behalen van de Nederlandse doelstellingen sterk afhankelijk is van die andere landen en van onvoorziene omstandigheden.

Omdat het behalen van de algemene beleidsdoelstelling zo sterk afhangt van zaken die niet direct door Nederland te beïnvloeden zijn, is het geven van streefwaarden of prestatie-indicatoren niet zinvol. De onderstaande groeicijfers zijn desalniettemin opgenomen als kengetallen om een beeld te geven van de internationale economische situatie.

2.2.4.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Verplichtingen

De verplichtingenraming vloeit voort uit de onderhandelingen over financiële bijdragen aan internationale financiële instellingen, zoals kapitaalverhogingen van banken en middelenaanvullingen van concessionele fondsen.

Er worden betalingsverplichtingen en garantieverplichtingen onderscheiden. Betalingsverplichtingen komen volgens een af te spreken kaspatroon tot betaling. Regel hierbij is dat voor nieuwe verplichtingen budgettair een stelpost wordt opgenomen.

De raming voor garantieverplichtingen heeft betrekking op het zogenaamde garantiekapitaal van de internationale financiële instellingen (het deel van de verplichting dat waarschijnlijk niet tot betaling komt, het «callable capital»), op garantie-overeenkomsten tussen de Staat en DNB (onder meer de Nederlandse deelneming in IMF) en deelneming in de door de BIS te verstrekken kredietfaciliteiten.

In volgende tabel is een specificatie van de verplichtingenraming voor 2011–2015 opgenomen. Naast de verplichtingen betreffende internationale financiële instellingen heeft een klein deel van de betalingsverplichtingen ook betrekking op apparaatsuitgaven. Uit de tabel blijkt dat de verplichtingen van jaar tot jaar qua aantal en omvang kunnen wisselen.

Uitgaven

De geraamde programma-uitgaven hebben enerzijds betrekking op aangegane verplichtingen, als uitkomst van reeds afgeronde internationale onderhandelingen, en anderzijds op stelposten voor nieuwe verplichtingen van onderhandelingen die nog niet zijn afgerond of die nog zullen plaatsvinden.

Lening Griekenland

Er is een leningenprogramma gestart voor Griekenland. Dit was noodzakelijk met het oog op de financiële stabiliteit in de eurozone. Het programma betreft een gezamenlijk programma van het IMF en de lidstaten van de eurozone. Op 7 mei 2010 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Nederlandse deelname (d.d. 3 mei 2010, kenmerk BFB 2010–450M). Voor Nederland gaat het om een aandeel in dit programma van maximaal € 4,7 miljard over de periode 2010–2013.

Bijdragen multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen

Daarnaast draagt Nederland in het kader van de ontwikkelingssamenwerking via algemene bijdragen bij aan multilaterale ontwikkelingsbanken en -fondsen. Deze bijdragen zijn direct na ondertekening meerjarig en onvoorwaardelijk verschuldigd. Er is geen directe koppeling tussen de programma-uitvoering en de storting van de jaarbijdrage. Daarom wordt de omvang van de jaarlijkse storting mede bepaald in het licht van de veranderende beschikbaarheid van middelen gedurende het jaar. Het parlement wordt over mogelijke aanpassingen geïnformeerd en begrotingsmutaties worden ter autorisatie voorgelegd. Zo wordt bijgedragen aan het ieder jaar effectief en doelmatig realiseren van de 0,8% BNP-doelstelling.

Voor een deel van de verplichtingen- en uitgavenramingen geldt dat door wisselkoersinvloeden de realisaties kunnen afwijken van de ramingen; dit deel van de realisaties is daarmee niet beleidsmatig te beïnvloeden.

Aangezien de kasuitgaven (volgend uit de betalingsverplichtingen) veelal over een reeks van jaren plaatsvinden, kent de uitgavenraming minder scherpe pieken dan de meerjarenreeks van betalingsverplichtingen.

Ontvangsten

De ontvangstenraming betreft grotendeels de ontvangst van de lening aan Griekenland. Griekenland betaalt voor de verstrekte leningen in de eerste drie jaar een rentevergoeding die is samengesteld uit de 3 maands euribor rente plus een opslag van 300 basispunten (vanaf het vierde jaar komen hier nog 100 basispunten bij). Daarnaast wordt bij uitkering van iedere lening een service fee betaald van 50 basispunten. Voor de financiering van (het Nederlandse deel van) deze leningen trekt het Agentschap geld aan op de financiële markten tegen het voor Nederland geldende rentepercentage; dat is fors lager dan de vergoeding die Griekenland betaalt. Na een grace-periode van 3 jaar zal Griekenland in 2013 beginnen met afbetalen.

De ontvangsten van de Internationale Financiële Instellingen betreffen voornamelijk de ontvangsten van de Europese Investeringsbank (EIB) van het aan Nederland toekomende saldo op de zogenaamde speciale rekeningen bij de EIB. Op deze rekeningen worden bedragen geboekt die toekomen aan de EIB-lidstaten die oorspronkelijk een bijdrage hebben aan een in het kader van het Europese Ontwikkelingsfonds uitgeleende hoofdsom. Na aflossing door lenende landen op de leningen wordt het aan Nederland toekomende deel van die aflossing geparkeerd op de speciale rekening. Halfjaarlijks wordt het Nederlandse tegoed door de EIB overgemaakt.

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting bij juridisch verplicht

Alle verplichtingen vloeien voort uit operationele doelstelling 1 en 2. Alle verplichtingen die voortvloeien uit operationele doelstelling 1 zijn 100% juridisch verplicht en kunnen niet voor andere doeleinden worden ingezet. Voor wat betreft operationele doelstelling 2 zijn er over alle betalingsverplichtingen voor 2011 bindende akkoorden gesloten met de desbetreffende IFI’s. De verplichtingen zijn daarom ook voor 100% juridisch verplicht.

2.2.4.3 Operationele doelstellingen

2.2.4.3.1 Operationele doelstelling 1

Het bevorderen van een gezonde en stabiele monetaire en budgettaire ontwikkeling van de Europese Unie en haar lidstaten.

De Nederlandse economie wordt door zijn openheid en relatief beperkte grootte sterk beïnvloed door economische ontwikkelingen van de handelspartners waaronder de lidstaten van de Europese Unie. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import gaat naar of komt uit andere Europese landen. Een sterke Europese economie heeft daarmee een directe weerslag op de Nederlandse economie. Mede om die reden is Nederland gebaat bij een gezonde financieel economische ontwikkeling en een stabiele budgettaire en monetaire ontwikkeling in de Europese Unie en haar lidstaten, waarbij ook de financiële stabiliteit binnen de eurozone gewaarborgd is. Het ministerie van Financiën speelt in Nederland op dit gebied een belangrijke rol en maakt daarbij gebruik van de hierna genoemde beleidsinstrumenten.

• • Actieve deelname aan multilateraal toezicht ter bevordering van de begrotingsdiscipline van lidstaten en een stabiele macro-economische omgeving in de EMU;

• • (Pro)actieve deelname bij initiatieven om de economische beleidscoördinatie in de EU en de EMU verder te versterken;

• • Standpuntinname van Nederland in onderhandelingen over de EU-begroting;

• • Standpuntinname van Nederland bij aanvragen voor Exchange Rate Mechanism (ERM-II) en voor euro-invoering;

• • Bijdragen aan de totstandkoming van stabilisatiemechanismen, zoals de lening aan Griekenland, the European Financial Stability Mechanism en the European Financial Stability Facility.

Omdat het behalen van de doelstelling zo sterk afhangt van zaken die niet direct door Nederland te beïnvloeden zijn, is het geven van prestatie-indicatoren niet zinvol. De onderstaande BBP-groeicijfers en de ontwikkelingen rondom schuld en tekort voor de EU-27 en het eurogebied alsmede het aantal lidstaten dat zich in de buitensporige tekort procedure bevindt zijn desalniettemin opgenomen als kengetallen, omdat zij een beeld geven van de economische situatie in Europa.