Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het BTW-compensatiefonds voor het jaar 2011 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2011. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2011.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2011 vastgesteld. Het in de begroting opgenomen begrotingsartikel wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Wat is het BTW-compensatiefonds eigenlijk? Hoe worden de uitgaven van het BTW-compensatiefonds geraamd? Hoe wordt het effect van het BTW-compensatiefonds geëvalueerd? In de begroting van het BTW-compensatiefonds wordt antwoord gegeven op deze vragen en op nog veel meer.

Deze begroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting, maar heeft daarbinnen wel een eigen karakter. Zo gaat deze begroting over een fonds, niet over een departement, en deze begroting heeft – in tegenstelling tot veel andere begrotingen – slechts één beleidsartikel: het BTW-compensatiefonds.

2. HET BELEID

2.1 DE BELEIDSAGENDA

Waarom een BTW-compensatiefonds?

Indien provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s werk zelf doen (oftewel «inbesteden»), wordt er btw1 betaald over de ingekochte goederen. Wanneer provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s het werk uitbesteden, moeten zij btw betalen over het totale werk. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor het uitbesteden van het onderhoud van straten of het onderhoud van provincie- en gemeentegebouwen. De btw beïnvloedt derhalve de afweging tussen het uitbesteden van werkzaamheden en het zelf uitvoeren van werkzaamheden, immers, de btw kan in de kostenafweging net dát verschil maken dat de keuze tussen uitbesteden of inbesteden doet doorslaan. De te betalen btw vormt daarmee een mogelijk obstakel voor een doelmatigere bedrijfsvoering en het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de btw als bepalende factor in het afwegingsproces. Hiertoe compenseert het fonds provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s voor de btw over niet-ondernemersactiviteiten.

2.2. BELEIDSARTIKEL: HET BTW-COMPENSATIEFONDS

2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s hebben de mogelijkheid om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. De btw speelt hierin geen rol.

Het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de factor btw bij de afweging tussen uitbesteden en inbesteden. Dit krijgt vorm door betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten terug te geven aan provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s («level playing field»). Voorbeelden hiervan zijn (het uitbesteden van) taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.

Het behalen van deze doelstelling hangt af van de mate waarin de klantgroep van het BTW-compensatiefonds – gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s – daadwerkelijk gebruik maakt van het fonds indien er een afweging gemaakt moet worden tussen uit- en inbesteden.

2.2.2. Tabel Budgettaire gevolgen van Beleid

Toelichting

Uitgaven

Gemeenten declareren in absolute zin meer btw bij het BTW-compensatiefonds dan provincies. Dit declaratiepatroon ligt in het verlengde van de ruimere budgettaire mogelijkheden van gemeenten ten opzichte van provincies, het Gemeentefonds is namelijk groter dan het Provinciefonds.

In relatieve zin declareren de provincies meer bij het BTW-compensatiefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van btw-bedragen in aanmerking komt. Dit is een mogelijke oorzaak voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het BTW-compensatiefonds.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn (zie ook begroting IXB Financiën).

Apparaat

De begroting van het BTW-compensatiefonds kent géén apparaatsuitgaven. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het ministerie van Financiën opgenomen (IXB). De Belastingdienst draagt zorg voor de uitvoering van het BTW-compensatiefonds.

2.2.3 Operationele doelstelling

De Belastingdienst compenseert gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s voor betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten.

De Belastingdienst geeft btw-bedragen over niet-ondernemersactiviteiten terug aan gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s, zodat de btw geen belemmering vormt in de afweging tussen uitbesteden of zelf uitvoeren.

• • Compensatie

  Het verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren en het compenseren van de btw over niet-ondernemersactiviteiten.

• • Controle

  Controleren op de toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst.

Het streven is om bij zoveel mogelijk gemeenten en provincies een horizontaal traject te starten. In 2011 is bij 190–210 gemeenten zicht op de mogelijkheden van horizontalisering.

Omdat de kans op fouten aanzienlijk kleiner is geworden vanwege het verbeteren van de toepassing van de regelgeving door de gemeentes en provincies is het aantal traditionele BCF-controles vanaf 2009 verminderd. Een traditioneel onderzoek wordt alleen nog ingesteld indien daar gerede aanleiding voor is. Deze onderzoeken worden uitgevoerd conform de controleaanpak Belastingdienst.

2.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

De beleidsdoorlichting is in 2009 gestart en is afgerond in 2010. De beleidsdoorlichting komt voort uit de verplichting om al het beleid gericht op de realisatie van de algemene of operationele beleidsdoelstellingen periodiek te evalueren. Beleidsdoorlichtingen kennen het karakter van een synthese. Voorgaande onderzoeken worden in de doorlichting opgenomen, zoals het onderzoek naar de administratieve lasten van het fonds door onderzoeksbureau EIM (2007). Ten behoeve van de beleidsdoorlichting is er een effectevaluatie verricht, naar de mate waarin het fonds een oplossing biedt voor het geschetste probleem. Beide rapporten zijn naar de Tweede Kamer gestuurd. VNG en IPO hebben aangegeven de uitkomsten en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting te willen voorleggen aan hun achterban. Na deze raadpleging zal nadere besluitvorming over het BCF plaatsvinden.

Bevindingen beleidsdoorlichting en effectiviteitsevaluatie

Met de oprichting van het fonds is de btw verdwenen als obstakel voor de beslissing zelf doen of uitbesteden. Deelnemers weten de weg naar het fonds goed te vinden. De compensatie aan de deelnemers stijgt van jaar op jaar, zo blijkt uit de fondsgegevens. Of er meer uitbesteding heeft plaatsgevonden als gevolg van het BCF valt niet eenduidig vast te stellen. Aan de groei van het BCF liggen ook andere redenen ten grondslag: uitstelgedrag van de deelnemers bij de oprichting (door investeringen enige tijd op te schorten konden deelnemers gebruik maken van de btw compensatie), en een leereffect. Ook wordt een mogelijke trend tot verzelfstandiging, al voorafgaand aan de instelling van het fonds genoemd. In ieder geval blijkt uit de interviews dat het fonds vooral ex-post onderdeel uitmaakt van de besluitvorming en niet zozeer ex-ante. Strategische, politieke en beleidsmatige beslissingen blijken, naast een zuiver financiële afweging een rol te spelen bij de beslissing zelf doen of uitbesteden. Daarnaast – blijkt uit interviews – geven de deelnemers aan dat zij een gebrek aan kennis hebben over uitbesteden of is er sprake van onbekendheid over eigen kostprijzen en relevante marktinformatie. Bij de totstandkoming van het BCF bleek de btw ook bij personeelsuitwisselingen tussen gemeenten een obstakel te vormen. Uit onderzoek is gebleken dat het BCF geen rol speelt. Deze bevinding kan geïnterpreteerd worden als een teken van succes: de btw is als factor geneutraliseerd, wat juist de doelstelling van het BCF was. Voor invoering van het fonds waren er fiscale constructies. Na invoering zijn deze constructies sterk afgenomen. Wel zijn er op beperkte schaal vanwege samenwerking tussen compensatiegerechtigde lichamen en niet-compensatiegerechtigde lichamen nieuwe grensvlakken ontstaan, waarin compensabele btw – binnen de juridische randvoorwaarden – wordt gemaximaliseerd.

3. VERDIEPINGSHOOFDSTUK

3.1 Ramingsystematiek

De meerjarige raming van de btw-bedragen is gebaseerd op:

• 1. Definitieve beschikking door de inspecteurs over het fiscaal jaar 2009

• 2. Raming van de voorschotten over 2010;

• 3. Kasontwikkeling BCF-declaraties.

• 1. Definitieve beschikking door de inspecteurs over het fiscaal jaar 2009

  De gehele definitieve beschikking over het fiscaal jaar 2009 – welke in 2010 wordt uitbetaald – wordt betrokken bij de inschatting van de meerjarige raming van de btw-bedragen.

• 2. Raming van de voorschotten over 2010

  Omdat ten tijde van het drukken van deze begroting nog niet het gehele jaar 2010 bevoorschot is, wordt aan de hand van de bekende voorschotgegevens het gehele kalenderjaar geraamd.

• 3. Kasontwikkeling BCF-declaraties

  Vervolgens is beoordeeld of de uitkomst van de ramingen in lijn is met de ontwikkeling van het kasverkeer gedurende het jaar 2010.

3.2 Budgettaire mutaties tussen begroting 2010 en 2011

Onderstaande tabel geeft de verschillen weer tussen de stand van de 1^e suppletore begroting van 2010 en 2011

Toelichting:

4. BIJLAGE MOTIES EN TOEZEGGINGEN

4.1 Door de Staten-Generaal aanvaarde moties

4.2 Door de bewindspersonen gedane toezeggingen