Nr. 6 VERSLAG HOUDENDE EEN LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

De decentrale overheden zijn autonoom in hun besluiten over ontwikkelingssamenwerking. B&W en Gedeputeerde Staten leggen daarover verantwoording af aan respectievelijk de Gemeenteraad en Provinciale Staten. De dagelijkse besturen van de waterschappen leggen daarover verantwoording af aan hun algemene besturen. Overigens heeft de Tweede Kamer de motie Wiegman-van Meppelen Scheppink in december 2009 aangenomen. Hierin wordt aangedrongen dat de regering in overleg met gemeenten en waterschappen naast drinkwaterbedrijven ook waterschappen en rioleringsbedrijven de ruimte biedt om hun deskundigheid, kennis en ervaring in te zetten voor ontwikkelingshulp.

Nee, zie het antwoord op vraag 1.

Voor het gemeentefonds zijn er voor 2011 geen consequenties vanuit het regeerakkoord. Voor zover nu in beeld zullen de eerste consequenties zich voor 2012 en verder voordoen. Deze consequenties worden opgenomen in de eerste suppletore begroting (voorjaarsnota) 2011. Zorgvuldige en integrale beoordeling van de begroting 2011 gemeentefonds kan dan ook op basis van de ontwerpbegroting 2011 (Tweede Kamer, 2010–2011, 32 500 B).

De gemeenten, namens hen de VNG, gaan in vrijheid een pakket van bestuurlijke afspraken (over accenten in de bestedingsruimte) met het Rijk aan. Door die vrijwillige keuze is er overeenstemming met de gemeentelijke autonomie. De ervaring leert daarnaast dat Rijk en gemeenten op brede terreinen gelijkgerichte beleidskeuzen maken, hetgeen de totstandkoming van de bestuurlijke afspraken vergemakkelijkt.

Een van de indicatoren waaruit blijkt dat gemeenten voldoende zijn toegerust is het aantal artikel 12 gemeenten. Het aantal artikel 12 gemeenten is de laatste jaren zeer gering zoals ook blijkt uit tabel 2.2.3 op bladzijde 8. Andere indicaties bieden het Financieel overzicht gemeenten (bladzijde 17 e.v.) en het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen. De besprekingen over mogelijke toekomstige decentralisaties van taken zowel naar gemeenten als naar provincies moeten nog plaatsvinden, onder andere in het kader van eventueel te sluiten bestuurskoorden. Het is nu dan ook nog te vroeg om uitspraken te doen over mogelijke verschillen van opvatting tussen Rijk en gemeenten.

Het aantal decentralisatie-uitkeringen is vooral toegenomen omdat een groot aantal bestaande specifieke uitkeringen is overgemaakt naar het gemeentefonds en omdat nieuwe (tijdelijke) geldstromen tussen departementen en gemeenten via het gemeentefonds zijn gaan lopen.

De stijging vanaf 2004 is veroorzaakt door een aantal factoren. Ten eerste door het accres (de normeringssystematiek), ten tweede door de toevoeging van de integratie-uitkering WMO, ten derde door de sterke stijging van het aantal decentralisatie-uitkeringen en ten vierde door de compensatie in het kader van de afschaffing van het gebruikersdeel OZB (in 2007).

De macronorm onroerende zaakbelasting (OZB) wordt bepaald door de reële trendmatige groei van het BBP (Bruto Binnenlandsproduct) te vermeerderen met het geraamde inflatiepercentage (prijsontwikkeling Nationale Bestedingen (pNB). Bij invoering van de macronorm is met de medeoverheden de bestuurlijke afspraak gemaakt dat de reële trendmatige groei van het BBP vastgesteld wordt voor de duur van de kabinetsperiode. Het inflatiepercentage wordt op basis van het Centraal Economisch Plan (jaar t-1) jaarlijks vastgesteld. De macronorm OZB voor het jaar 2011 is inmiddels vastgesteld en in de junicirculaire 2010 richting gemeenten gecommuniceerd. Aangezien gemeenten bij het opstellen van hun begroting van deze norm zijn uitgegaan, zal de norm voor 2011 niet meer worden bijgesteld. De macronorm OZB is nog onder verantwoordelijkheid van het vorige kabinet geëvalueerd. Besluitvorming over continuering van de huidige normering heeft nog niet plaatsgevonden. Het kabinet zal hierover zo spoedig mogelijk, in samenspraak met de VNG, een besluit nemen.

In de periode 2008–2011 worden er pilots rondom gemengde scholen uitgevoerd in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Deventer, Eindhoven en Nijmegen. Deze gemeenten zijn later aangevuld met Amersfoort, Leiden, Tilburg en Schiedam (2009–2011) en Almelo (2010–2011). Doel van de uitkering aan deze gemeenten is het nagaan welke maatregelen het meest effectief zijn om de segregatie in het basisonderwijs tegen te gaan. Gemeenten kunnen meerdere instrumenten toepassen in dit experiment. De toegepaste instrumenten worden vervolgens gemonitord vanuit het Ministerie van OCW en na de pilots volgt in 2011 een eindmeting. Op basis van deze eindmeting zullen er conclusies worden verbonden aan de mogelijkheid tot voortzetten van de realisatie van gemengde scholen. De huidige pilots zelf zijn echter bedoeld als verkennende proef en zullen na 2011 niet in de huidige vorm terugkeren.

Nee. Zoals in tabel 3.3.1. op bladzijde 16 van de begroting is te zien zit er € 750 000 in het gemeentefonds voor de decentralisatie-uitkering «Pilot gemengde scholen» voor diverse andere gemeenten. De mutatie in de ontwerpbegroting 2011 betreft de toevoeging van de gemeente Almelo. Zie ook beantwoording vraag 9.

De oude verrekensystematiek voor de inzet van militaire bijstand en steunverlening bestond eruit dat voor elke inzet afzonderlijk een factuur werd gezonden naar de betreffende gemeente. Dit leidde tot onduidelijkheid en onnodige bureaucratie. Besloten is om de verrekening te verplaatsen van achter naar voren: structureel is er door de aanvragers (gemeenten (gemeentefonds) en de ministeries van BZK en Justitie (nu het ministerie van Veiligheid en Justitie)) jaarlijks een bedrag overgeheveld naar de Defensiebegroting waaruit alle additionele uitgaven voor militaire bijstand en steunverlening worden vergoed. De omvang van het ter beschikking gestelde bedrag bedraagt € 2 250 000. Met deze rijksbrede voorziening wordt de inzet van Defensie te allen tijde gegarandeerd, ook wanneer het beschikbaar gestelde bedrag gedurende het jaar onvoldoende blijkt te zijn, blijft de inzet van Defensie mogelijk. De kosten hiervoor worden dan gedragen door het ministerie van Defensie. Alleen bij een buitengewoon grote inzet, waarbij de financiële omvang van de inzet het ter beschikking gestelde bedrag in één keer overstijgt, bestaat de mogelijkheid tot separate verrekening. Een en ander is ook toegelicht in de septembercirculaire 2010 van het gemeentefonds.

De posten hebben betrekking op twee structurele toevoegingen aan het gemeentefonds in 2009. Omdat deze op verschillende momenten zijn overgeboekt, zijn zij als twee posten verwerkt. Zij hebben echter beide op dezelfde regeling betrekking. Het betreft de middelen uit de regeling Dure Woningaanpassingen. Sinds de komst van de Wmo wordt jaarlijks het niet gedeclareerde saldo structureel toegevoegd aan het gemeentefonds.

De in de Subsidieregeling Rijk 2010 opgenomen Tijdelijke subsidieregeling voorkomen en tegengaan van polarisatie en radicalisering (nr. 616), is een subsidieregeling die gericht is op niet-gemeentelijke organisaties. Financieringsstromen tussen Rijk en gemeente verlopen waar het gaat om het voorkomen en tegengaan van polarisatie en radicalisering via de decentralisatie uitkering polarisatie en radicalisering van het gemeentefonds.

Een zeker gevolg is dat gemeenten moeten overgaan tot het treffen van maatregelen om hun begroting in evenwicht te houden. Talrijke signalen wijzen er op dat gemeenten daar volop mee bezig zijn.

In het verkeer van Rijk naar gemeenten is de voornaamste activiteit het informeren van de gemeenten over de nieuwe financiële perspectieven. Bijvoorbeeld via circulaires en informatiedagen zijn gemeenten meermaals gewaarschuwd voor de verslechterende financiële perspectieven. Uit talrijke signalen blijkt, zoals hiervoor is aangegeven, dat gemeenten deze informatie goed tot zich hebben genomen.

In het licht van de stagnerende bouwactiviteiten wordt alom uitgegaan van dalende opbrengsten. Die doen zich bijvoorbeeld voor uit achterblijvende verkoopopbrengsten en stijgende rentekosten op voorraden grond. Het beeld van dalende opbrengsten uit het grondbedrijf blijkt ook uit het Periodiek Onderhoudsrapport van het gemeentefonds. Hieruit blijkt ook dat het niveau van de Overige Eigen Middelen van gemeenten, waar de opbrengsten uit bouwgrond deel van uitmaken, lager is dan in 2009. Die Overige Eigen Middelen zijn echter nog steeds hoger dan het niveau waarmee in het Gemeentefonds rekening wordt gehouden. Het beeld van teruglopende bouwgrondopbrengsten wordt ook bevestigd door onderzoek van het Coelo: 52% van de gemeenten geeft aan te maken te hebben met teruglopende inkomsten uit het grondbedrijf. 44% geeft aan dit niet te zien. Het Coelo stelt ook dat bij aantrekkende groei de opbrengst uit bouwgrondexploitatie wel eens extra groot zou kunnen zijn als er sprake is van uitstel i.p.v. afstel. Of en in welke mate dit het geval is, kan nu nog niet worden gezegd.

De bekostiging van de algemene bijstandsuitkeringen gebeurt, onder verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, door een specifieke uitkering voor de WWB – het zogenaamde inkomensdeel. Een gemeente die wordt geconfronteerd met een stijgend aantal bijstandsontvangers ontvangt een hogere uitkering uit het gemeentefonds. Gemeenten zijn voor conjuncturele ontwikkelingen gecompenseerd volgens de afspraken die daarover met gemeenten zijn gemaakt in het bestuursakkoord. Gemeenten ontvangen vanuit het gemeentefonds een bedrag voor de uitvoeringskosten van de Wet werk en bijstand (WWB) en de voor de verstrekking van bijzondere bijstand. Dit budget groeit mee met het accres.

Voor 2011 en verder worden reeds belegde FES-middelen overgeheveld naar het Infrastructuurfonds en de departementale begrotingen. Het FES traject voor toekenning van de middelen vervalt. BZK overlegt, cf. artikel 116 GW en artikel 2 FVW, met departementen over de bekostigingswijze. Hierbij heeft toevoeging aan de algemene middelen van gemeenten de voorkeur.

Gemeenten hebben de vrijheid om zelf de omvang van het bedrag aan vreemd vermogen te kiezen en dit hangt af van de specifieke situatie van een gemeente. Er zijn geen normen en geen instrumenten om dat bedrag te beïnvloeden, anders dan het reguliere toezicht door het Rijk respectievelijk de provincies op de provincie- respectievelijk de gemeentefinanciën.

Er zijn vrijwel geen gemeenten zonder reserves die niet in staat zijn om daaruit incidentele tegenvallers op te vangen. De reservepositie van gemeenten loopt sterk uiteen en wordt in hoge mate bepaald door uiteenlopende omstandigheden en door beleidskeuzen uit het verleden. Als een incidentele tegenvaller zich voordoet staat een gemeente voor de vraag of zij deze uit de reserve kan en wil dekken. De gemeente kan ook kiezen voor bijvoorbeeld ombuigingsmaatregelen, al dan niet over meerdere jaren gespreid. Voor het rijk is hier geen rol weggelegd. Mocht het financieel beleid leiden tot verstoring van het structureel evenwicht op de begroting en meerjarenraming van een gemeente, kan dit uiteindelijk aanleiding zijn voor de desbetreffende provincie als financieel toezichthouder om preventief toezicht in te stellen. Dat houdt in dat de begroting en wijzigingen daarvan toestemming behoeft van de toezichthouder.

Er is een onderscheid tussen sturen op beleid en afrekenen op geld. Sinds jaar en dag is de systematiek van de algemene fondsen dat er sprake is van bestedingsvrijheid en beleidsruimte met voorschriften. De mate van beleidsvoorschriften verschilt per uitkering. Zo is het salaris van de burgemeester omkleed met voorschriften over de omvang, terwijl de voorschriften voor de kwaliteit van de openbare ruimte minimaal zijn. Dit principe, beleidsvoorschriften met bestedingsvrijheid, geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Wel bestaat de indruk dat de beleidsvoorschriften soms zeer gedetailleerd zijn en/of dat met nadruk de medeoverheden wordt geadviseerd hoe uitvoering te geven aan een decentralisatie-uitkering en hierover veel monitorinformatie wordt gevraagd.

SiSa heeft gezorgd voor een aanmerkelijke lastenvermindering. Decentrale overheden hoeven immers niet meer afzonderlijk hun specifieke uitkeringen te verantwoorden aan het Rijk met aparte accountantsverklaringen, maar verantwoorden alle specifieke uitkeringen ineens via de reguliere jaarrekening. Ook leggen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen vanaf verantwoordingsjaar 2008 verantwoording af via SiSa over specifieke uitkeringen die zij van de provincies ontvangen (SiSa tussen medeoverheden). Voor SZW uitkeringen geldt dit vanaf verantwoordingsjaar 2010. Met de invoering van het baten-lastenstelsel voor de verantwoording van specifieke uitkering per verantwoordingsjaar 2010 sluit het Rijk bovendien aan op de horizontale verantwoordingsvoorschriften van medeoverheden, waardoor geen extracomptabele registraties voor medeoverheden meer nodig zijn. Dit leidt tot een verdere lastenverlichting.

Het ministerie van VROM heeft 16 specifieke uitkeringen uit het Fonds economische structuurversterking (FES). Deze uitkeringen konden in 2010 niet worden omgezet in decentralisatie-uitkeringen, omdat de Tweede Kamer het voorstel tot wijziging van de FES-wet controversieel heeft verklaard. Zie ook het Onderhoudsrapport Specifieke uitkeringen 2010 (BZK 2010-0000336871, d.d. 18 mei 2010).

De bepaling van de hoogte van de rioolheffing, en daarmee het verschil tussen de hoogte voor alleenstaanden en voor meerpersoonshuishoudens, behoort tot de autonome bevoegdheden van de gemeenteraad. De rioolheffing is een bestemmingsheffing, die maximaal kostendekkend mag zijn op het niveau van de verordening. De precieze oorzaak van een grotere stijging van de rioolheffing voor eenpersoonshuishoudens is niet bekend.

Het voorstel van de wet vrijstelling precariobelasting op netwerken van nutsbedrijven is niet ingediend. Zie hiervoor de brief van 1 april 2010 aan uw Kamer, TK 2010, 32 123 B, nr. 15. De situatie blijft derhalve ongewijzigd. De ruimte voor de precario blijft bestaan nu het wetsvoorstel na overleg met de TK niet is ingediend.

De gewijzigde systematiek heeft geen gevolgen voor het kunnen volgen van de ontwikkelingen die binnen de Overige Eigen Middelen (OEM) plaatsvinden. De inkomsten van gemeenten worden op dezelfde manier geanalyseerd als vóór de aanpassing van de systematiek. Er vindt nog steeds een confrontatie plaats van de veronderstelde versus de feitelijke inkomsten. Aan de hoogte van de veronderstelde inkomsten is niets veranderd. De gewijzigde systematiek heeft alleen gevolgen voor de verrekening van de OEM over de uitgavenclusters. Voor de wijziging van de systematiek was de OEM voor alle clusters telkens één van de verklaringen van het verschil tussen feitlelijke uitgaven en ijkpunten. Door de systeemwijziging wordt deze factor bij de analyse van de uitgavenclusters uitgeschakeld en kan de analyse zich richten op de verschillen tussen feitelijke uitgaven en de ijkpunten.

Alle onderzoeken zijn aanbesteed. Van de clusters die versneld worden uitgevoerd (Educatie, OEM en Maatschappelijke zorg) worden de eerste resultaten rond november 2010 verwacht en de afronding rond de jaarwisseling. Van de overige clusters wordt de afronding in april/mei 2011 verwacht. Het eventuele vervolgonderzoek naar de vormgeving van de aanpassing van het verdeelstelsel dient eind 2011 afgerond te worden. De scheefheid is gedurende een aantal jaren verder toegenomen. Het lopende onderzoek dient er toe om de oorzaken van de scheefheid te achterhalen.

In het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling Krimpen met kwaliteit zijn krimpregio's gedefinieerd als regio's die meerdere gemeenten omvatten die in samenwerking tot een aanpak van de substantiële en structurele bevolkings- en huishoudensdaling moeten komen. Voor de tijdelijke krimpmaatstaf (2011–2015) gelden twee criteria, waarbij aangesloten wordt op het algemene criterium van bevolkingsdaling. Naast het criterium van provinciale ligging (ligt de gemeente in één van de drie provincies met krimpregio's), gaat het om gemeenten waarvan het inwonertal in het uitkeringsjaar meer dan 1% lager ligt dan het inwonertal zeven jaar eerder (in 2011 wordt bijvoorbeeld vergeleken met het inwonertal 2004).

Aan het eind van de looptijd van de krimpmaatstaf moet een duidelijk beeld zijn ontstaan van de financiële gevolgen van bevolkingsdaling voor gemeenten en het functioneren van de maatstaf. In deze fase van het onderzoek ligt de focus op gegevensverzameling. Hiertoe wordt gemeenten die in aanmerking komen voor de krimpmaatstaf gevraagd om -op vrijwillige basis- in zowel begroting als jaarrekening een krimpparagraaf op te nemen. Deze paragrafen kunnen een goed instrument zijn voor het formuleren van een integrale visie op de aanpak van de gevolgen van krimp. De paragrafen die gedurende de looptijd van de krimpmaatstaf beschikbaar komen, dienen als input voor het genoemde onderzoek.

In het bestuursakkoord Rijk en gemeenten «Samen aan de slag» van 4 juni 2007 is afgesproken dat in 2011 de landelijke dekking gerealiseerd wordt. Eind 2011 zal dus bekend zijn of de landelijke dekking gerealiseerd is. De verwachting nu is overigens dat dit het geval zal zijn. Over de vraag op welke wijze de gelden die nu via de Brede doeluitkering verstrekt worden na 2011 verstrekt zullen worden zal overleg plaatsvinden tussen het kabinet en de VNG.

De decentralisatie-uitkeringen (DU) hebben als zodanig geen relatie met de normeringssystematiek. De DU wordt vooral gebruikt als de verdeling van de bedragen over de provincies niet binnen de bestaande maatstaven van de algemene uitkering kan en/of als de uitkering tijdelijk is. Wel is het zo dat de DU’s vallen onder de grondslag van de berekening van het accres. Verdeling van het accres gebeurt echter via de algemene uitkering. Indexatie van de DU’s zelf vindt in het jaar van overboeking via het overboekende departement plaats.

De gemeenten die buiten de onderzoeksgroep vallen hebben in hun begroting een algemene uitkering geraamd die in één van de afgelopen drie jaar meer dan 5% afwijkt van de algemene uitkering zoals die berekend kan worden op basis van de gemeentefondscirculaires. Enkele gemeenten blijven buiten beschouwing omdat er binnen de aangeleverde begrotingsgegevens op één (of meerdere) onderdelen sterk afwijkendebedragen worden vermeld ten opzichte van vergelijkbare gemeenten of voorgaande jaren.

Op basis van de gegevens die voor het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) zijn gebruikt is de begrote opbrengst van de gemeentelijke parkeerbelasting (alle gemeenten) in 2010 € 33,7 miljoen hoger dan in 2009. Dat is een stijging van 6% t.o.v. de begroting 2009.

Als gevolg van de stagnerende grondverkopen komen naar verwachting de inkomsten uit de grondexploitaties onder druk te staan. De OEM-baten zullen als gevolg hiervan naar verwachting ook lager uitkomen. Over de omvang van de gevolgen voor de OEM zijn nog geen gegevens beschikbaar. We blijven deze op macro-niveau in het POR volgen en zullen hier ook mogelijk ook relevante signalen van individuele gemeenten bij betrekken.

De kostendekkendheid van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing zien we al gedurende een langere periode oplopen. Het is niet met zekerheid te voorspellen of deze trend zich in toekomst zal voortzetten. Het negatieve saldo is vooral rekenkundig. Tegenover dit negatieve saldo staan bij gemeenten nog inkomsten uit het BTW-compensatiefonds.

Op dit moment beschikken we nog niet over de gegevens van de gemeentelijke begrotingen 2011. De afname van de OEM is het resultaat van het saldo van negatieve ontwikkelingen bij de inkomsten uit met name de grondexploitaties, nutsbedrijven en overige belastingen en positieve ontwikkelingen bij de inkomsten uit geldleningen. Een dalend saldo van de OEM verkleint de financiële ruimte bij gemeenten. Gemeenten met een grote woningbouwopgave vormen in ieder geval een categorie met grotere risico’s.

Uit een aanvullende verkenning op basis van de gegevens van het POR 2011 blijkt dat de kostendekkendheid van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing niet samenhangt met de oppervlakte van gemeenten.

Bij de vaststelling van de omvang van het gemeentefonds wordt geen rekening gehouden met veranderingen in de omvang van de eigen middelen van gemeenten. Voor het bepalen van de omvang van het gemeentefonds wordt de normeringsssystematiek toegepast. De ontwikkeling van de fondsen is gekoppeld aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De eigen middelen van gemeenten en de middelen uit het gemeentefonds maken beide onderdeel uit van de algemene middelen van de gemeenten.

Het verschil tussen de uitgaven en het ijkpunt is al over een aantal jaren ongeveer even groot. In 2006 hebben we naar aanleiding van de afwijking tussen uitgaven en ijkpunt een nader onderzoek ingesteld. Hieruit bleek dat bij veel gemeenten aan de functies die thuishoren bij het cluster Bestuursorganen ook kosten toegerekend van het gemeentelijk apparaat. Dus bijvoorbeeld kosten van huisvesting, ICT, kosten van stafafdelingen, enzovoort. De mate waarin dat gebeurt, blijkt nogal te variëren als gevolg van lokale omstandigheden en inzichten. Bij het bepalen van het cluster Bestuursorganen in het gemeentefonds is daar echter niet vanuit gegaan. Het cluster is geijkt op «sec» , de kosten van de politieke bestuursorganen en niet van de gemeentelijke ambtenaren en huisvesting, ICT etc. Deze kosten hebben elders in het gemeentefonds een plek. Na omboeking van deze kosten blijkt het cluster Bestuursorganen in de werkelijkheid goed overeen te komen met de omvang van het ijkpunt. Er wordt door gemeenten dus niet meer uitgegeven dan het ijkpunt.

Het cluster Openbare orde en veiligheid maakt onderdeel uit van de eerder genoemde nadere onderzoeken van het periodiek onderhoudsrapport die op dit moment worden uitgevoerd. Op basis van de resultaten van dit onderzoek wil ik beoordelen in hoeverre een aanpassing van het cluster openbare orde en veiligheid gewenst is.

De beantwoording van deze vragen komt aan de orde in het nadere onderzoek. Hierin wordt per cluster, waaronder Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (VHROSV), onderzocht of er gemeentelijke kenmerken zijn die bepalend zijn voor de kosten. Hiernaast wordt onderzocht of er bij verschillende typen van gemeenten duidelijk afwijkende kostenpatronen zijn en in hoeverre deze samenhangen met objectieve/externe factoren, met verschillen in inkomsten dan wel met eigen keuzes van gemeenten. Hierbij wordt in ieder geval expliciet aandacht besteed aan krimpgemeenten.

De lasten van de algemene ondersteuning worden inderdaad uitgesmeerd over alle clusters behalve bestuursorganen. Over de periode 2008–2010 zijn de lasten per saldo ongeveer gelijk gebleven. In de gemeentelijke begrotingen 2010 zijn deze lasten lager dan in 2009. De nadere onderzoeken van het POR en het komende POR 2012 zullen meer inzicht geven in deze ontwikkelingen.