Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de fracties van de SP, de ChristenUnie en de SGP constateren dat mensen zich onvoldoende of niet kunnen voorbereiden op het voorgenomen besluit waarvan de gevolgen voor de koopkracht groot zijn. Dit in tegenstelling tot de maatregel om de partnertoeslag af te schaffen per 2015, waarbij een invoeringstermijn van 20 jaar in acht is genomen. Deze leden vragen of de regering van mening is dat de betrouwbaarheid van de overheid hierdoor schade oploopt. De leden van de fractie van de PVV vragen zich daarnaast af of dit voorstel niet indruist tegen eerder gemaakte afspraken om de partnertoeslag per 2015 te stoppen.

Met het generiek verlagen van de AOW-partnertoeslag sluit de regering aan bij de maatschappelijke ontwikkeling dat er een toenemende arbeidsparticipatie is van de jongere partners van AOW-gerechtigden. Hierdoor zal het aandeel AOW-gerechtigden dat een AOW-partnertoeslag voor zijn jongere partner ontvangt, afnemen. De regering is zich ervan bewust dat de termijn waarop de korting wordt ingevoerd kort is. Dit heeft alles te maken met de huidige budgettaire situatie die tot snel handelen noopt.

Bij de keuzes die de regering dient te maken om de begroting op orde te krijgen spelen meerdere elementen een rol. Bij deze maatregel is vooral gekeken naar maatvoering en het voorkomen van ongewenste inkomenseffecten. Bij dit laatste gaat met name om het voorkomen dat de maatregel onevenwichtig neerslaat bij de mensen die financieel het sterkst afhankelijk zijn van de toeslag.. Door de introductie van de inkomensgrens is de regering van mening dat dit voorkomen wordt.

In 1995 is besloten om de partnertoeslag voor de generatie die in 2015 en later AOW gerechtigd wordt af te schaffen. Deze afschaffing treft derhalve een andere populatie. De onderhavige generieke korting treft de AOW-gerechtigden van voor 2015 die nog wel partnertoeslag ontvangen en die deze partnertoeslag ook na 2015 zullen behouden. Het inkomenseffect van het aanpassen van de hoogte van de partnertoeslag voor deze gerechtigden is daarbij van een hele andere orde en druist naar de mening van de regering niet in tegen het afschaffen van de partnertoeslag voor de jongere generatie.

De leden van de VVD-fractie geven aan dat de regering de mensen met de laagste inkomens terecht beschermt. Dit gebeurt door de korting afhankelijk te maken van het gezamenlijk inkomen van de partners. In feite begint en loopt de korting op vanaf 110% van het wettelijk minimumloon (WML). Dat er een grens getrokken moet worden vinden de leden van de VVD helder, maar deze leden vragen of de regering kan toelichten waarom voor deze grens is gekozen? Verder willen de leden dat de regering nader onderbouwt in hoeverre hiermee AOW-gerechtigden met een klein aanvullend pensioen worden beschermd. De leden van de VVD-fractie vragen expliciet voor hoeveel mensen dit dan geldt.

De regering is van mening dat de korting op de partnertoeslag niet zou moeten leiden tot situaties waarbij er een beroep moet worden gedaan op een aanvulling vanuit de bijstand. Verder acht de regering het goed te rechtvaardigen dat AOW-ers die vanwege een zeer beperkt aanvullend pensioen net boven het minimum uitkomen, ontzien worden. Daarbij is de regering zich bewust van het feit dat iedere grens een bepaalde mate van willekeur met zich brengt. Dat is dan ook de reden dat de regering in de uitwerking gekozen heeft voor een systematiek waarbij er gekort wordt tot de inkomensgrens van 110% WML, zodat er een glijdende schaal ontstaat. Hiermee wordt voorkomen dat een AOW-er die net boven de inkomensgrens zit slechter af zou zijn dan een AOW-er die hier net onder zit.

In 2011 worden er vanwege de inkomensgrens van € 20 000 circa 12 000 huishoudens gevrijwaard van de generieke korting, oplopend tot circa 14 000 huishoudens in 2014.

De leden van de PVV-fractie vragen zich af welke maatregelen in het licht van de brede houdbaarheidsproblematiek die voor een belangrijk deel samenhangt met kostenstijgingen vanwege de vergrijzing nog meer kunnen worden verwacht. Verder constateren de leden van de PVV-fractie dat de korting noodzakelijk wordt geacht ter compensatie van stimuleringsmaatregelen en uitvoeringstegenvallers. De leden vragen of deze uitvoeringstegenvallers specifiek kunnen worden gemaakt. De leden vragen zich af of hiermee de gevolgen van de crisis hiermee niet impliciet worden afgewenteld op AOW-ers en waarom is gekozen voor de korting op de partnertoeslag in plaats van te snijden in andere beleidsartikelen?

Er zijn op vele terreinen maatregelen te voorzien die de brede houdbaarheidsproblematiek en kostenstijgingen vanwege de vergrijzing kunnen opvangen. Dit kabinet heeft in dit kader onder andere een wetsvoorstel voor de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 ingediend. Het ligt in de lijn der verwachting dat een volgend kabinet met verdere voorstellen voor het oplossen van de houdbaarheidsproblematiek komt.

De uitvoeringsmutaties bij begroting 2010 lieten met name tegenvallers zien bij de WAO, de AOW en de WAZO. Bij de AOW is dit het gevolg van een hogere levensverwachting en het feit dat meer ouderen alleen wonen. Bij de WAO wordt de tegenvaller veroorzaakt door een tegenvallende uitstroom. De hogere dan eerder geraamde arbeidsparticipatie van vrouwen en het feit dat zij meer verdienen en meer uren werken, zorgt ervoor dat de WAZO-uitgaven hoger zijn dan verwacht.

De insteek bij de bezuinigingsvoorstellen is om ter compensatie van de genoemde uitvoeringstegenvallers te zoeken naar maatregelen die een zo beperkt mogelijke invloed hebben op de koopkracht en die de participatiedoelstelling van het kabinet niet schaden. Op het terrein van de AOW is dit gedaan door een verlaging van de AOW-tegemoetkoming en een korting van de AOW-partnertoeslag. Met deze maatregelen wordt de (meerjarige) overschrijding op de AOW ook meerjarig binnen de AOW gedekt.

Gekozen is voor een korting op de AOW-partnertoeslag, omdat een verdere verlaging van de AOW-tegemoetkoming sterker zou neerslaan bij de lage inkomens. In de voorgestelde vormgeving van de korting op de AOW-partnertoeslag worden de lage inkomens juist ontzien. Daarbij past de partner-toeslag maatregel ook binnen de arbeidsparticipatie-doelstelling van het kabinet.

Een alternatief voorstel dat op tafel gelegen heeft is de vervroegde afschaffing van de AOW-partnertoeslag voor nieuwe AOW-ers. Zoals eerder met u is gecommuniceerd (zie Kamerstukken II 2009/10, 29 389, nr. 25) is dit voorstel echter ingetrokken. Ter compensatie hiervan is de korting op de AOW-partnertoeslag met 2%-punt verhoogd ten opzichte van het initiële voorstel.

De extra uitgaven aan de WW en WWB als gevolg van de crisis zijn gecorrigeerd op het SZA-kader. Deze zijn daarmee rechtstreeks ten laste van het EMU-saldo/de staatsschuld gekomen. Er zijn dus geen bezuinigingsmaatregelen ter dekking van de extra uitgaven aan WW en WWB opgenomen. De gevolgen van de crisis worden daarmee niet afgewenteld op AOW-ers.

De leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie stellen vast dat de aangekondigde maatregel van een generieke korting van acht procent door de regering passend en proportioneel wordt genoemd. De leden van de beide fracties vragen welke alternatieve dekkingsmogelijkheden de regering heeft overwogen om daarmee de tegenvallers op de begroting te compenseren en waarom uiteindelijk voor deze maatregel is gekozen.

De leden van de SGP-fractie merken vervolgens op dat het vorige plan om de AOW-partnertoeslag te korten niet ten uitvoer is gebracht doordat er een korte periode was tussen de aankondiging en inwerkingtreding van de maatregel. De leden willen weten waarom de regering toch besloten heeft deze maatregel op zo’n korte termijn in te doen gaan en men vraagt of de regering erkent dat de betreffende huishoudens zich op zo’n korte termijn niet meer kunnen voorbereiden op de daling van het inkomen.

De leden van de SGP-fractie vragen ook of uit de grafiek op blz 2 van de Memorie van Toelichting ook geconcludeerd kan worden dat de totale uitgaven aan de AOW-partnertoeslag in de komende jaren verder zullen afnemen en of de regering kan toelichten hoe zij deze trend heeft meegewogen bij het bepalen van de hoogte van de toe te passen korting.

De regering is zich er terdege van bewust dat iedere bezuiniging gepaard zal gaan met financiële consequenties voor groepen van individuen. Maar gezien de brede houdbaarheidsproblematiek is het voor regering onvermijdelijk dat er keuzes worden gemaakt. Op het terrein van de AOW-partnertoeslag werd er in de SZW-begroting van 2010 een tweetal maatregelen aangekondigd, namelijk een generieke korting van 6% voor AOW-ers met een gezamenlijk inkomen boven de € 20 000 en het volledig afschaffen van de toeslag voor AOW-ers met partners tot 55 jaar. Tijdens de begrotingsbehandeling heeft de Tweede Kamer aangegeven dat men de termijn tussen het moment van aankondigen en het moment van inwerkingtreden van de maatregel erg kort vindt. Ook vanuit de burger is dit signaal afgegeven. Gelet op deze discussie in de Tweede Kamer heeft de regering eerder dit jaar besloten de afschaffing van de toeslag voor AOW-ers met partners tot 55 jaar te laten vervallen. Om het hierdoor ontstane besparingsverlies voor een deel te compenseren werd tegelijkertijd besloten de generieke korting te verhogen naar 8%. Op deze manier kiest de regering ervoor de besparing te spreiden over bijna de volledige groep AOW-ers met partnertoeslag in plaats van over een zeer selectieve groep, waardoor het maximale inkomenseffect veel geringer is. De regering is de mening toegedaan dat de inkomenseffecten van de generieke korting van een geheel andere orde zijn dan bij de oorspronkelijke voorgenomen maatregel om de partnertoeslag in zijn geheel af te schaffen voor AOW-ers met partners tot 55 jaar. Daarmee komt ook de noodzaak van een langere voorbereidingstijd anders te liggen. Het inkomenseffect van dat voornemen bedroeg een veelvoud van het maximale inkomenseffect als gevolg van de generieke korting met 8%.

De grafiek op blz 2 van de Memorie van Toelichting laat primair zien welk aandeel van de AOW-ers met een jongere partner een partnertoeslag ontvangt. Het aantal AOW-gerechtigden neemt de komende jaren toe, zodat ook het aantal AOW-ers met partnertoeslag zal toenemen. Vanaf 2015 zal de partnertoeslag voor nieuwe gevallen worden afgeschaft en nemen de uitkeringslasten snel af.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de principiële keuze die aan deze maatregel ten grondslag ligt is dat de AOW inkomensafhankelijk wordt gemaakt. De leden van de VVD-fractie constateren dat de Raad van State kritisch is geweest op dit punt en dat de Raad terecht opmerkt dat het stelsel van de AOW in het gehele bestaan zo’n krachtig instrument is geweest dankzij de eenvoud van de uitvoering. Daarbij adviseert de Raad van State de problematiek van de gezamenlijke inkomenstoets erbuiten te laten en de aanvullende bijstand daar het werk te laten doen. De regering gaat hier in de Memorie van toelichting naar de mening van de leden van de VVD-fractie onvoldoende op in. De regering betoogt dat de systematiek van de partnertoeslag overeind blijft. En dat de aanvullende bijstand in dit geval geen oplossing biedt, omdat hier een inkomenstoets inzit en de vereisten zwaarder zijn. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering dit nader kan uitwerken. De leden van de VVD-fractie neigen er op dit moment naar de Raad van State op dit punt te volgen, zodat de AOW in de kern een zo eenvoudig mogelijke uitvoering kent.

De leden van de PVV-fractie hebben ook opgemerkt dat door het gezamenlijk huishoudinkomen als uitgangspunt te nemen nu de korting op de partnertoeslag inkomensafhankelijk wordt en vragen of de regering het redelijk acht dat in het verleden opgebouwde pensioenrechten van de oudere partner nu leiden tot een korting op de AOW uitkering van de jongere partner. Daarbij vragen de leden van de PVV-fractie zich eveneens af of de eenvoud van de AOW hierdoor niet wordt aangetast en of dit niet een eerste stap is naar verdere aantasting (van de eenvoud) van de AOW?

De regering is van mening dat een generieke korting vanuit de huidige economische en maatschappelijke situatie wenselijk is maar dat de maatregel niet onevenwichtig dient neer te slaan bij de huishoudens die het sterkst afhankelijk zijn van de partnertoeslag. In de bijstand geldt een strenger regime dan in de AOW(-partnertoeslag), aangezien de bijstand een vermogenstoets kent. Met de toets op het gezamenlijke inkomen worden de lagere inkomens (deels) ontzien en wordt voorkomen dat AOW-ers met beperkte inkomsten, als gevolg van de korting op de AOW-partnertoeslag, in de situatie terechtkomen het eigen vermogen te moeten aan spreken. De regering is verder niet van mening dat er sprake is van een direct verband tussen de opgebouwde pensioenrechten en de korting op de partnertoeslag. De korting is generiek en noodzakelijk gezien de brede houdbaarheidsproblematiek. De toets op het gezamenlijk inkomen betreft enkel een middel om te voorkomen dat de generieke korting leidt tot een aanvulling uit de bijstand en daarmee onevenwichtig neer slaat bij de huishoudens die het sterkst afhankelijk zijn van de partnertoeslag.

Zoals ook aangegeven in de Memorie van Toelichting bij onderhavig wetsvoorstel is de regering zich er verder terdege van bewust dat de toets op het gezinsinkomen niet ten goede komt aan de eenvoud van de AOW. Naar de mening van de regering betreft het een beperkte uitbreiding van de systematiek, die gerechtvaardigd wordt door het beoogde doel.

De leden van de PVV-fractie wijzen samen met de SGP-fractieleden op de extra administratieve rompslomp. Van alle AOW-gerechtigden met een partnertoeslag moet (door de Sociale Verzekeringsbank (SVB)) worden vastgesteld wat het gezamenlijk huishoudinkomen is. De leden van beide fracties willen weten hoe de SVB dit gaat doen en of er sancties staan op het niet/niet juist/niet tijdig vermelden van het gezamenlijk huishoudinkomen? Ook willen deze leden weten wat de werkwijze is indien het gezamenlijke huishoudinkomen gedurende het jaar wijzigt.

De SVB kan op basis van reeds beschikbare gegevens voor het overgrote deel van de AOW-ers met partnertoeslag nu al bepalen of men al dan niet onder de inkomensgrens van 110% WML zit. Zo zullen cliënten met een aanvulling vanuit de Bijstand (AIO) niet gekort worden, aangezien hun inkomen per definitie lager is dan 110% WML. Cliënten waarvan op basis van beschikbare gegevens bij de SVB blijkt dat het inkomen boven de 110% WML uitkomt ontvangen een vooraankondiging van de korting. Cliënten worden geïnformeerd en worden verzocht te reageren als het gezinsinkomen volgens hen lager is dan 110% WML. In de uitvoeringstoets heeft de SVB ingeschat dat er uiteindelijk ca. 20 000 cliënten resteren die van mening zijn onder de inkomensgrens te zitten en zodoende extra inkomensgegevens zullen aanleveren. Op een populatie van ca. 200 000 AOW-ers met partnertoeslag betekent dit dus ongeveer 1 op de 10 waarvoor extra gegevens zullen worden verzameld. Aangezien er (met uitzondering van de AIO-populatie) in beginsel gekort wordt zolang de AOW-er zelf niet kan aantonen dat het inkomen minder dan 110% WML bedraagt zijn sancties overbodig. Voorts zal de SVB ofwel middels een herhalingsonderzoek naar het inkomen ofwel via een melding van de AOW-er zelf één maal per jaar bezien of de inkomenssituatie is gewijzigd.

De leden van de PVV-fractie vragen verder of het mogelijk is dat de veranderde inkomenssituatie van invloed is op de hoogte van de huur- en zorgtoeslag en of hiermee niet een gedeelte van de verwachte opbrengst van dit voorstel teniet wordt gedaan? Daarnaast wijzen deze leden erop dat in de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat de maatregel zodanig is vormgegeven dat de hoogte van de korting nooit zal leiden tot een inkomensdaling tot onder het niveau van 110% WML. De leden vragen zich daarom af of de korting variabel is?

Als gevolg van de inkomensafhankelijke trajecten in de zorg- en huurtoeslag, maar ook als gevolg van de belastingwetgeving, ligt op macro-niveau de netto verbetering van overheidsuitgaven lager dan de ingeboekte bruto bezuiniging. Omdat het bruto inkomen afneemt, neemt het eventuele recht op toeslagen bij individuen namelijk toe en hoeft er ook minder belasting afgedragen te worden. In totaliteit gaat het voor zowel de huur- als de zorgtoeslag overigens om relatief kleine budgettaire bedragen

De toets op het gezinsinkomen wordt zodanig vormgegeven, dat er zich ten aanzien van de korting drie mogelijke situaties kunnen voordoen:

• – Het gezamenlijke inkomen bedraagt minder dan de inkomensgrens van 110% WML. In dat geval wordt er niet gekort op de partnertoeslag.

• – Het gezamenlijk inkomen ligt net boven de inkomensgrens, waardoor een volledige korting van 8% zou leiden tot een inkomen onder de inkomensgrens. In dat geval wordt er gekort tot het niveau van 110% WML en is de uiteindelijke korting zodoende minder dan 8%.

• – Het gezamenlijke inkomen is zodanig, dat er ook na korting van 8% op de partnertoeslag een inkomen resteert dat minimaal 110% WML bedraagt. In al deze gevallen bedraagt de korting dus 8%.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering ervoor gekozen heeft de korting ook toe te passen voor de populatie die nog onder het regime valt van voor 1 februari 1994 en hoe groot deze populatie op dit moment is?

Het regime van voor 1994 was nog gebaseerd op de situatie dat de oudere partner 70% WML ontving en de partnertoeslag 30% bedroeg. De regering heeft ervoor gekozen om de korting ook op deze populatie toe te passen om te voorkomen dat er een situatie van rechtsongelijkheid ontstaat. Het gaat hierbij om ca. 1 000 AOW-ers.

De leden van de VVD-fractie constateren dat de Memorie van Toelichting uiteenzet dat mensen net boven de grens van 110% WML een maximale inkomensdaling ondergaan van 3%. Maar mensen onder de inkomensgrens gaan er in het geheel niet op achteruit. De leden vragen of de regering inzichtelijk kan maken in hoeverre een aanvullend pensioen dan eventueel een negatief effect kan hebben op de inkomenspositie van deze groep? In het verlengde hiervan vragen de leden van de PVV-fractie of de regering de inkomensdaling van 3% niet veel te hoog acht. Deze leden willen weten hoeveel de absolute maximale korting (in 2011) op de partnertoeslag bedraagt en welke (maximale) inkomensdaling (in procenten) dit voor huishoudens die net boven de inkomensgrens van 110% WML zitten met zich meebrengt. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voorts hoe de regering de schrijnende gevallen met bijvoorbeeld een zieke partner die door de wijzigingen in de komende jaren in de AOW-partnertoeslag met een inkomensterugval worden geconfronteerd tegemoet komt. De leden van de VVD-fractie, de PVV-fractie en de Christenunie-fractie vragen de regering aan te geven hoeveel toeslagen zullen worden aangepast als gevolg van deze maatregel.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie en de leden van de PVV-fractie, of de regering voornemens is om in de komende begroting maatregelen te nemen die inkomenseffecten kunnen hebben voor deze groep en zo ja, welke. De leden van de SGP-fractie, ten slotte, willen van de regering graag een overzicht ontvangen met de koopkrachteffecten (procentueel en absoluut) van deze maatregel voor verschillende huishoudens.

Om te voorkomen dat de maatregel onevenredig neerslaat bij huishoudens die het sterkst afhankelijk zijn van de partnertoeslag, gaat de maatregel gepaard met een inkomensgrens van 110% van het wettelijk minimumloon. Huishoudens met een gezamenlijk inkomen onder deze grens worden geheel ontzien. De hoogte van de inkomensgrens betekent dat alle minima, maar ook huishoudens met een klein pensioen (tot circa € 1 500) niet worden getroffen door de maatregel.

De generieke korting zal niet als effect hebben dat iemand net boven de inkomensgrens als gevolg van de korting onder de inkomensgrens zakt. Immers, bij de vormgeving is ervoor gekozen dat er wordt gekort tot de inkomensgrens van 110% WML. Hierdoor is het niet mogelijk dat een AOW-er met een hoger aanvullend pensioen, na de korting van de partnertoeslag minder overhoudt dan een AOW-er met een lager aanvullend pensioen.

De korting op de partnertoeslag van 8% verlaagt het bruto inkomen in 2011 met maximaal € 725. Het effect op het besteedbaar inkomen is kleiner vanwege een doorwerking naar toeslagen en belastingheffing. Voor huishoudens die net boven de inkomensgrens zitten, is het negatieve inkomenseffect maximaal 2¼%, hetgeen overeenkomt met een bedrag van € 460. Voor huishoudens met een hoger inkomen neemt het inkomenseffect en het absolute effect af vanwege verschillen in het effectieve belastingtarief. De regering acht deze maatregel passend en proportioneel. De korting is in 2011 van toepassing op ongeveer 185 000 huishoudens.

Voor 2011 zijn er geen specifieke maatregelen gepland die neerslaan bij de groep AOW-ers met een partnertoeslag. Hun besteedbaar inkomen kan wel worden beïnvloed door meer generieke maatregelen zoals de verlaging van de tegemoetkoming voor oudere belastingplichtigen met € 14 en de verhoging van de ouderenkorting met € 50. Voor een volledig overzicht van maatregelen met inkomenseffecten zij verwezen naar de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

In onderstaande tabel zijn de inkomenseffecten (procentueel en absoluut) van de generieke korting voor verschillende huishoudens weergegeven.

Bijna alle partijen hebben vragen gesteld over de snelheid waarmee het voorstel ingevoerd wordt en of de beoogde ingangsdatum van 1 januari 2011 nog realiseerbaar is en zo ja, onder welke voorwaarden. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in het verlengde hiervan of de termijn waarop de korting ingaat daarnaast niet te snel voor mensen om zich te kunnen voorbereiden en op welke wijze de regering gaat zorgen voor een spoedige en duidelijke berichtgeving over de korting op de AOW-partnertoeslag.

De SVB heeft in de uitvoeringstoets bij dit wetsvoorstel aangegeven dat de invoeringsdatum alleen realiseerbaar is indien tijdig gestart wordt met de voorbereidingen. Het gaat daarbij voornamelijk om het aanpassen van systemen en klantproducten, zoals brieven, brochures en aanvraagformulieren en het opleiden van personeel. De SVB gaf daarbij expliciet aan dat de invoeringsdatum niet haalbaar zou zijn indien deze voorbereidingen zouden worden uitgesteld tot het moment dat de parlementaire behandeling zou zijn afgerond. In reactie op deze uitvoeringstoets heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Voorzitter van de Raad van Bestuur van de SVB in juli verzocht om deze voorbereidingen per direct te starten. Dankzij de tijdige start van de voorbereidingen is de beoogde invoeringsdatum realiseerbaar.