Nr. 7 NOTA VAN WIJZIGING

2. Het derde lid komt te luiden:

3.Bij een maatregel als bedoeld in het eerste lid, wordt ten aanzien van een daarbij gestelde milieukwaliteitseis bepaald of deze wordt aangemerkt als grenswaarde, richtwaarde dan wel andere ter uitvoering van een daarbij genoemde EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseis, met dien verstande dat:

• a. een grenswaarde de kwaliteit aangeeft die op het in de maatregel aangegeven tijdstip ten minste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste moet worden in stand gehouden;

• b. een richtwaarde de kwaliteit aangeeft die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden in stand gehouden;

• c. een ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseis de overeenkomstig die richtlijn of verordening te bereiken kwaliteit aangeeft, met inbegrip van een met betrekking tot die eis van toepassing zijnde afwijkingsmogelijkheid.

1. De eerste volzin van het eerste lid komt te luiden:

Bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, worden de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan:

• a. de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen,

• b. met de bij de maatregel gestelde richtwaarden rekening moet worden gehouden, of

• c. de bij die maatregel ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen worden betrokken, op de bij die maatregel bepaalde wijze.

4. In:

• a. het nationale waterplan, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Waterwet,

• b. een regionaal waterplan als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Waterwet,

• c. een beheerplan als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Waterwet,

worden de maatregelen opgenomen of uiteengezet ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen die in verband met de uitvoering van de verplichtingen van de kaderrichtlijn water zijn aangewezen, behoudens voor zover overeenkomstig artikel 4, zesde, zevende en achtste lid, van die richtlijn bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, is bepaald dat achteruitgang van een toestand is toegelaten.

3. Na het vierde lid wordt een lid toegevoegd, luidende:

5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van het vierde lid.

Deze nota van wijziging wijzigt het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (verbeterde aansluiting van titel 5.1 op de kaderrichtlijn water) (Kamerstukken II 2009/10, 32 427, nrs. 1–3). Dat wetsvoorstel is ingediend naar aanleiding van een toezegging van de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer, gedaan bij brief van 17 november 2006 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2006/07, nr. 27 625, nr. 78), om de tekst van artikel 5.2b, vierde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) beter te doen aansluiten op de terminologie van de kaderrichtlijn water (hierna: Krw)1. Het gaat met name om een wijziging van artikel 5.2b, vierde lid, van de Wm, waarmee artikel 4, eerste lid, onder a, i), en b, i) van de Krw isgeïmplementeerd. Die bepalingen houden in dat de toestand van oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen niet achteruit mag gaan. In artikel 5.2b, vierde lid, van de Wm is bepaald dat de waterkwaliteit niet mag verslechteren. Dit verschil in terminologie zou, zonder dat de wetgever dit heeft beoogd, in de praktijk tot een strengere toepassing van de Krw kunnen leiden dan uit de richtlijn zelf voortvloeit.

De onderhavige nota van wijziging wijzigt het wetsvoorstel en heeft tot doel titel 5.1 van de Wm ook op een ander punt meer in overeenstemming te brengen met de terminologie van de Krw en andere EU-richtlijnen en EU-verordeningen waarin doelstellingen en normen voor de te realiseren milieukwaliteit worden gesteld. Deze wijziging heeft betrekking op het volgens de Wm verplichte gebruik van de begrippen grenswaarde en richtwaarde, ter karakterisering van de op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Wm gestelde milieukwaliteitseisen. De Krw verplicht niet tot het hanteren van deze begrippen, evenmin als veel andere EU-richtlijnen en EU-verordeningen. De begrippen grenswaarde en richtwaarde blijken hierdoor aanleiding te geven tot verwarring over de betekenis en beoogde doorwerking van de ter implementatie van de Krw vastgestelde milieukwaliteitseisen. Met deze nota van wijziging wordt voorgesteld een nieuwe categorie milieukwaliteitseisen toe te voegen, die implementatie op maat mogelijk maakt, te weten «een ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseis».

Ter toelichting wordt hierover het volgende opgemerkt.

Op grond van artikel 5.1, derde lid, van de Wm moet in een algemene maatregel van bestuur waarin milieukwaliteitseisen worden gesteld, worden aangegeven of deze eisen als een grenswaarde dan wel richtwaarde zijn bedoeld. Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip ten minste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste moet worden in stand gehouden. Een grenswaarde moet worden in acht genomen bij de uitoefening van een aangewezen bevoegdheid; van een grenswaarde mag niet worden afgeweken. Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden in stand gehouden. Met een richtwaarde moet bij de uitoefening van een aangewezen bevoegdheid rekening worden gehouden. Van een richtwaarde kan om gewichtige redenen worden afgeweken. De bedoeling van hoofdstuk 5, titel 1, van de Wm is dat duidelijk is wat het rechtskarakter ende beoogde juridische doorwerking van een bij algemene maatregel van bestuur gestelde milieukwaliteitseis is.

Bij de voorbereiding van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009), ter implementatie van de eisen van de Krw en de daarop gebaseerde Grondwaterrichtlijn2 en Richtlijn prioritaire stoffen3, ontstond verwarring of de milieukwaliteitseisen voor de toestand van oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen volgens die richtlijnen als grenswaarden dan wel richtwaarden moesten worden aangemerkt. De Raad van State had in zijn advies over het ontwerp-Bkmw 2009 kritiek op het gebruik van het begrip richtwaarde. Dit zou volgens de Raad niet in overeenstemming zijn met het rechtskarakter van de effectgerichte milieudoelstellingen van de Krw, omdat de Krw een resultaatsverplichting in het leven roept. De Raad adviseerde daarom het begrip grenswaarde te gebruiken, zonder daarbij echter af te willen doen aan de toepassing van de mogelijkheden van de Krw tot fasering en verlaging van de doelstellingen en andere flexibiliteitsbepalingen. In het nader rapport bij het Bkmw 2009 is vervolgens aangegeven dat het in de vigerende systematiek van hoofdstuk 5, titel 1, van de Wm niet mogelijk is van grenswaarden af te wijken. Alleen richtwaarden kennen die mogelijkheid. Omdat de Krw uitdrukkelijk in de mogelijkheid van afwijkingen voorziet, is uiteindelijk in het Bkmw 2009 toch het begrip richtwaarde gehandhaafd omdat dat als enige de vereiste flexibiliteit biedt. Wel is naar aanleiding van het advies van de Raad in artikel 2, eerste lid, van het Bkmw 20094 bepaald dat niet van de als richtwaarden geformuleerde milieukwaliteitseisen mag worden afgeweken in andere gevallen dan toegestaan volgens de Krw.

Tijdens de zogenaamde nahangprocedure (op grond van artikel 21.6 van de Wm) van het Bkmw 2009 bleek tijdens een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer dat bij het lid-Koppejan, daarin gesteund door andere leden, de wens bestond ook op dit punt de Wm in overeenstemming te brengen met de terminologie en systematiek van de Krw. Hiermee kunnen eventuele misverstanden die nog over verschillen in de gehanteerde begrippen kunnen ontstaan, worden voorkomen. In reactie daarop heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) de Tweede Kamer toegezegd de Wm aldus te wijzigen5. Deze nota van wijziging strekt daartoe.

In deze nota van wijziging wordt gekozen voor een beperkte wijziging van de desbetreffende artikelen van de Wm en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze wijziging leidt tot een strikte implementatie van de Krw. Het begrip milieudoelstellingen, dat in de Krw onder meer betrekking heeft op de vereiste watertoestand, is niet overgenomen. Dit begrip kan namelijk leiden tot verwarring met het begrip milieukwaliteitseisen. Met dit laatste begrip worden in de Wm alleen effectgerichte milieudoelstellingen bedoeld (immissie-eisen). Het begrip milieudoelstellingen in artikel 2, onder 34, van de Krw omvat echter blijkens artikel 4, eerste lid, Krw ook brongerichte doelstellingen (met name ook emissiegrenswaarden voor lozingen) die zich richten op de bronnen van waterverontreiniging. Het begrip milieukwaliteitsnorm in artikel 2, onder 35, van de Krw komt eerder in de buurt van het begrip kwaliteitseis van de Wm. Het is echter verwarrend om in hoofdstuk 5, titel 1, van de Wm, dat een algemene regeling van milieukwaliteitseisen bevat, naast het begrip milieukwaliteitseis nog een ander begrip te introduceren zonder dat inhoudelijke verschillen tussen die begrippen zijn beoogd. Bovendien ziet het begrip milieukwaliteitsnorm alleen op concentraties van verontreinigende stoffen in het water, terwijl het begrip milieukwaliteitseis breder is en ook andere effectgerichte doelstellingen ten aanzien van de waterkwaliteit kan omvatten.

De voorgestelde wijziging is niet strikt beperkt tot de Krw. De reden hiervan is dat er ook andere richtlijnen of verordeningen met milieukwaliteitseisen door de Europese Unie zijn of kunnen worden vastgesteld, waarin de begrippen grenswaarde en richtwaarde niet worden gebruikt of daarvoor niet passend zijn. Ook in dat geval kan het verplichte gebruik van deze begrippen bij de implementatie van een EU-richtlijn of het uitvoerbaar maken van een EU-verordening tot verwarring of onnodige juridische belemmeringen aanleiding geven.

Deze nota van wijziging leidt ertoe dat voor Europese milieukwaliteitseisen maatwerk mogelijk wordt. Daardoor kan bij amvb nauwkeurig worden aangesloten bij het rechtskarakter en de wijze van doorwerking van een Europese milieukwaliteitseis, overeenkomstig de desbetreffende EU-richtlijn of EU-verordening.

Er worden voorts nieuwe onderdelen Aa tot en met Ae in artikel I van het wetsvoorstel gevoegd. Deze nieuwe onderdelen leiden tot wijzigingen in de artikelen 4.9, 5.1, 5.2, 5.2b en 5.3 van titel 5.1 van de Wm. Deze wijzigingen volgen uit de in het algemeen deel van de toelichting bij deze nota van wijziging beschreven aanpassingen in titel 5.1 van de Wm in verband met de introductie van een categorie «ter uitvoering van een EU-richtlijn of -verordening gestelde milieukwaliteitseisen», niet zijnde grenswaarden of richtwaarden.

De wijziging leidt er toe dat niet alleen voor de implementatie van EU-richtlijnen maar ook ten behoeve van het uitvoerbaar maken van EU-verordeningen gebruik kan worden gemaakt van de verruiming. Hoewel milieukwaliteitseisen uit hoofde van een EU-verordening rechtstreeks gelden kan het met het oog op het uitvoerbaar maken van deze verplichtingen wenselijk zijn daaromtrent bij algemene maatregel van bestuur als hier bedoeld regels te geven, bijvoorbeeld om aan te geven bij de uitoefening van welke bevoegdheden deze op welke wijze, overeenkomstig de verordening, worden betrokken.

Het nieuwe onderdeel Ab van artikel I van het wetsvoorstel wijzigt artikel 5.1 van de Wm.

Ingevolge subonderdeel 1 wordt in artikel 5.1, tweede lid, Wm verduidelijkt dat hetgeen bij de vaststelling van een algemene maatregel van bestuur wordt betrokken niet mag leiden tot strijd met een op de milieukwaliteitseis betrekking hebbende EU-richtlijn of EU-verordening. Zo bevat de Krw strikte en limitatieve gronden voor de bepaling van de vereiste kwaliteitsniveaus en zijn andere criteria niet toegestaan (zie artikel 2, eerste lid, van het Bkmw 2009).

Ingevolge subonderdeel 2 wordt het derde lid van artikel 5.1 van de Wm gewijzigd. Omwille van de leesbaarheid wordt het gehele derde lid vervangen. De wijziging introduceert in artikel 5.1, derde lid, van de Wm een categorie milieukwaliteitseisen ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening, die geen grenswaarden of richtwaarden in de zin van titel 5.1 van de Wm zijn. De desbetreffende algemene maatregel van bestuur geeft de te bereiken milieukwaliteit overeenkomstig die richtlijn of verordening aan, op de bij die amvb bepaalde wijze, met inbegrip van eventueel van toepassing zijnde afwijkingsmogelijkheden.

Met afwijking wordt bedoeld het op een bij de richtlijn of verordening bepaalde wijze van een algemene norm te mogen afwijken, al dan niet (mede) op basis van een toestemming van de Europese Commissie. Een voorbeeld hiervan zijn de diverse afwijkingsmogelijkheden die worden geboden in artikel 4 van de Krw. Het begrip afwijking dient breed te worden uitgelegd en omvat alle mogelijkheden tot uitstel, fasering, doelverlaging, uitzondering, derogatie en dergelijke op basis van een EU-richtlijn of EU- verordening, onder de daarvoor gestelde voorwaarden. Het kan hierbij gaan om direct uit een richtlijn of verordening volgende afwijkingsmogelijkheid maar bijvoorbeeld ook om een door de Commissie van de Europese Gemeenschappen op basis van een richtlijn vastgestelde derogatiebeschikking.