Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

I.1 Inleiding

Op 22 december 2009 heeft de Raad van de Europese Unie een Richtlijn1 (hierna: Technische Herzieningsrichtlijn) aangenomen tot wijziging van de Richtlijn 2006/112/EG (hierna: BTW-richtlijn 2006). De Technische Herzieningsrichtlijn beoogt een andere wijze van heffing over het privégebruik van onroerende zaken en een aanpassing van de communautaire BTW-regels inzake de invoer en de plaats van levering van gas en elektriciteit. Beide aanpassingen noodzaken tot het wijzigen van de Nederlandse BTW-wetgeving.

Hiernaast beoogt de Technische Herzieningsrichtlijn het opnemen van een specifieke BTW-vrijstelling voor de aankopen voor officieel gebruik door Europese instellingen en sommige instanties en organen van de Gemeenschappen. Tot slot worden er bepaalde derogaties aan Bulgarije en Roemenië verleend in het kader van hun toetreding. Het betreft een vrijstellingsregeling voor kleine ondernemers en het internationaal personenvervoer. Deze derogaties vergen geen aanpassing van de nationale BTW-wetgeving.

Het onderhavige wetsvoorstel strekt alleen tot implementatie van de Technische Herzieningsrichtlijn. Het voorstel omvat niet meer regelgeving dan waartoe de Richtlijn noodzaakt.

I.2 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

I.2.1 Privégebruik onroerende zaken

I.2.1.1 Huidige BTW-regeling voor privégebruik onroerende zaken

Een ondernemer heeft de keuze investeringsgoederen die zowel voor bedrijfs- als voor privédoeleinden worden gebruikt voor de BTW volledig tot zijn bedrijfsvermogen te bestemmen. Indien hij dat doet, komt de bij de verkrijging van deze investeringsgoederen verschuldigde BTW onder de huidige regelgeving in beginsel voor algehele en onmiddellijke aftrek in aanmerking. Het privégebruik van deze investeringsgoederen wordt vervolgens belast op grond van artikel 4, tweede lid, onderdeel a, van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: de wet). Een en ander is een uitvloeisel van het Charles en Charles-Tijmens arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG) van 14 juli 2005.2

Wanneer een ondernemer bijvoorbeeld een onroerende zaak koopt en deze volledig tot zijn bedrijfsvermogen bestemt en als woon/werkpand gaat gebruiken, is de ter zake van de aanschaf van de onroerende zaak verschuldigde BTW in het jaar van verwerving volledig aftrekbaar. Tegenover deze algehele en onmiddellijke aftrek staat wel een BTW-heffing over het privégebruik van het pand. Voor de berekening van het bedrag van de heffing over dit privégebruik wordt onder meer aangesloten bij de voor onroerende investeringsgoederen geldende herzieningstermijn van tien jaar. De heffing over dit privégebruik wordt hierdoor over een periode van tien jaar uitgesmeerd, waarbij jaarlijks wordt gekeken naar de omvang van het privégebruik.

I.2.1.2 Nieuwe BTW-regeling voor privégebruik onroerende zaken

De Technische Herzieningsrichtlijn maakt een einde aan de systematiek van algehele aftrek en heffing over het privégebruik van tot het bedrijfsvermogen behorende onroerende zaken. De Richtlijn introduceert voor deze gevallen een verplichte beperking van de BTW-aftrek voor het privégebruik. Daar staat tegenover dat er in deze gevallen in de toekomst geen BTW meer wordt geheven over het privégebruik.

De BTW over de uitgaven in verband met een tot het bedrijfsvermogen behorende onroerende zaak (zoals aanschaffings-, onderhouds- en renovatiekosten) kan derhalve slechts aftrekbaar zijn naar evenredigheid van het gebruik van de zaak voor bedrijfsdoeleinden, waarbij overigens geldt dat de aftrek, net als onder de huidige regeling, alleen kan worden geëffectueerd voor die bedrijfsdoeleinden waarvoor recht op aftrek van voorbelasting bestaat. Daaraan gekoppeld regelt de Richtlijn tevens het instellen van een correctiemechanisme voor de aftrek, zodat rekening wordt gehouden met eventuele wijzigingen in het bedrijfs- en privégebruik van de betrokken onroerende zaak gedurende een periode van tien jaar, dit is de periode die overeenkomt met de bestaande herzieningstermijn voor onroerende zaken. Dit correctiemechanisme geldt zowel voor op- als neerwaartse wijzigingen in het privégebruik.

De correctie van de aftrek geschiedt conform de reeds bestaande regeling voor de herziening van de aftrek voor investeringsgoederen, die ervoor zorgt dat rekening wordt gehouden met wijzigingen in het aandeel van handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat en handelingen waarvoor dat recht niet bestaat in de loop van de herzieningsperiode van tien jaar. Deze herzieningsregeling is op grond van de delegatiebepaling van artikel 15, zesde lid, van de wet uitgewerkt in de Uitvoeringsbeschikking omzetbelasting 1968. De nieuwe regeling voor de correctie van de aftrek zal eveneens op genoemde bepaling van de wet worden gebaseerd.

De beperking van de BTW-aftrek voor privégebruik van de ondernemer geldt ook indien een tot het bedrijf behorende onroerende zaak (mede) wordt gebruikt voor privédoeleinden van het personeel van de ondernemer, of, meer in het algemeen, voor andere dan bedrijfsdoeleinden.

De hiervoor beschreven nieuwe regeling geldt niet voor de situatie waarin een ondernemer ervoor kiest een investeringsgoed in zijn privévermogen te behouden. In dat geval is de BTW voor het goed dat tot het privévermogen wordt gerekend hoe dan ook niet aftrekbaar. Hiertegenover staat dat het privégebruik van een tot het privévermogen behorende onroerende zaak niet wordt belast. Ingeval een tot het privévermogen behorende zaak later toch nog geheel of gedeeltelijk zakelijk wordt gebruikt, kan de ter zake van de aanschaf in rekening gebrachte BTW niet alsnog voor gehele of gedeeltelijke aftrek in aanmerking komen.

I.2.1.3 Privégebruik roerende zaken

Voor roerende zaken is in de Technische Herzieningsrichtlijn een kan-bepaling opgenomen. De lidstaten mogen de hiervoor beschreven beperking van de BTW-aftrek ook toepassen op roerende zaken van duurzame aard die deel uitmaken van het bedrijfsvermogen. Mede gelet op de samenhang met de bredere problematiek van het privégebruik van onroerende zaken is ervoor gekozen om thans te volstaan met het implementeren van het verplichte onderdeel van de Technische Herzieningsrichtlijn.

I.2.2 Gas en elektriciteit

I.2.2.1 Bijzondere regeling voor de BTW-heffing over gas en elektriciteit

Het uitgangspunt in de Europese en Nederlandse BTW-wetgeving is dat de BTW op gas en elektriciteit in beginsel wordt geheven op de plaats waar de afnemer is gevestigd en derhalve niet op de plaats van de leverancier.3 De invoering van deze bijzondere regeling in 2004 hield verband met de voortschrijdende liberalisering van de gas- en elektriciteitsmarkt en de daarmee samenhangende noodzaak te komen tot een uniforme regeling in alle lidstaten.4 Onderdeel van die regeling vormt een vrijstelling voor de invoer van gas via het aardgasdistributiesysteem en de invoer van elektriciteit.

I.2.2.2 Uitbreiding bijzondere regeling voor de BTW-heffing over gas en elektriciteit

De hiervoor beschreven bijzondere regeling is niet van toepassing op de invoer en levering van gas dat wordt getransporteerd via pijpleidingen die geen deel uitmaken van het distributiesysteem en met name niet op de pijpleidingen van het transmissiesysteem. Aangezien vele grensoverschrijdende handelingen via dit soort pijpleidingen lopen, breidt de Technische Herzieningsrichtlijn de bijzondere regeling uit tot gas dat wordt geleverd en ingevoerd via een op het grondgebied van de Gemeenschap gesitueerd aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net. Doordat voor de levering en invoer van warmte of koude hetzelfde geldt als voor de levering en invoer van gas of elektriciteit (fysiek moeilijk te traceren) verklaart genoemde Richtlijn de bijzondere regeling eveneens van toepassing op de levering en invoer van warmte of koude via warmte- en/of koudenetten.

Met de verruiming van de bijzondere regeling gaat ook voor de levering van de hiervoor genoemde producten door een buitenlandse leverancier aan een ondernemer in Nederland gelden dat de levering plaatsvindt in Nederland en dat niet de buitenlandse leverancier de omzetbelasting is verschuldigd ter zake van de levering, maar de Nederlandse afnemende ondernemer (de verlegging van de BTW-plicht).5 Deze verleggingsregeling geldt niet voor particuliere afnemers. Bij levering aan een Nederlandse particulier moet de buitenlandse ondernemer zelf de BTW in Nederland op aangifte voldoen.

De verleggingsregeling is ook van belang voor Nederlandse ondernemers die transacties in gas, elektriciteit in een andere lidstaat verrichten. De BTW over die transacties wordt in deze gevallen verlegd naar de afnemer – mits ondernemer – in die andere lidstaat. Deze verleggingsregeling gaat ook gelden voor de levering van warmte of koude via warmte- of koudenetten en voor de diensten die verband houden met de levering van gas via pijpleidingen en met de levering van warmte of koude.

Inherent aan de uitbreiding van de bijzondere regeling is dat de bestaande vrijstelling voor de invoer van gas en elektriciteit6 ook gaat gelden voor de invoer van gas via een aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net. Om geen onderscheid te maken naar de wijze waarop het gas wordt vervoerd, gaat dit nultarief ook gelden voor de invoer van gas per schip, mits het in een aardgassysteem of een upstreampijpleidingnet wordt ingebracht. Per schip ingevoerd gas heeft immers dezelfde eigenschappen als het gas dat via pijpleidingen wordt ingevoerd en is bestemd om, na hervergassing, via pijpleidingen te worden getransporteerd. Het nultarief gaat tot slot ook gelden voor de invoer van warmte of koude via warmte- of koudenetten.

Voor Nederland is deze invoervrijstelling feitelijk niet van belang, omdat bij de huidige heffing bij invoer in de praktijk reeds gebruik wordt gemaakt van de verleggingsregeling van artikel 23 van de wet. Door deze regeling wordt de bij invoer van goederen verschuldigde omzetbelasting niet als douanerecht geheven, maar wordt deze BTW-heffing verlegd naar de ondernemer. De ondernemer kan de verschuldigde omzetbelasting vervolgens direct op dezelfde aangifte verrekenen (ervan uitgaande dat daarvoor een volledig recht op aftrek bestaat). 

I.2.3 BTW-vrijstelling voor Europese Gemeenschappen en organen van de Gemeenschappen

Op dit moment bestaat er op grond van het zogenoemde Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen een BTW-vrijstelling in de vorm van een kwijtschelding of teruggaaf die aan de Gemeenschappen en sommige instanties en organen van de Gemeenschappen wordt verleend ten aanzien van aankopen voor officieel gebruik. Deze vrijstelling wordt nu omwille van de duidelijkheid specifiek in de BTW-richtlijn 2006 opgenomen.

Door het in de Richtlijn opnemen van een vrijstellingsbepaling voor bedoelde instellingen en organen kan deze bovendien ook van toepassing zijn op de krachtens artikel 187 van het EG-Verdrag opgerichte zogenoemde gemeenschappelijke ondernemingen (GALILEO, SESAR). Deze gemeenschappelijke ondernemingen zijn in het leven geroepen omdat die «noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van programma’s voor communautair onderzoek en communautaire technologische ontwikkeling en demonstratie». De gemeenschappelijke ondernemingen verrichten in de regel geen met BTW belaste activiteiten en hebben daarom geen recht op aftrek van de voorbelasting. Zonder een vrijstelling zou de lidstaat waar de belasting over de aankopen van die ondernemingen verschuldigd is, worden bevoordeeld ten nadele van de andere lidstaten en de Europese Gemeenschappen.

Het opnemen van een specifieke BTW-vrijstelling voor de aankopen voor officieel gebruik door Europese instellingen en sommige instanties en organen van de Gemeenschappen vergt geen wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968, aangezien dit in de Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994 zal worden geregeld.

I.3 Handhavings- en uitvoeringsaspecten, administratieve lasten en budgettaire aspecten

I.3.1 Administratieve lasten en uitvoeringsaspecten

De verbeteringen in de Europese en de Nederlandse regelgeving inzake de plaats van levering van gas en warmte of koude worden bereikt zonder bijkomende verplichtingen voor het bedrijfsleven. De verbeteringen hebben met name betrekking op de verruiming van de regels inzake de plaats van belastingheffing wat de levering van gas en warmte of koude betreft en de verlegging van de belastingplicht naar de afnemende ondernemer ingeval van levering door een buitenlandse ondernemer. Door deze verruiming kan worden voorkomen dat er complicaties optreden in de BTW-heffing ter zake van met name de grensoverschrijdende handel.

De uitbreiding van de bijzondere regeling voor de levering van gas en warmte of koude leiden ertoe dat er in het intracommunautaire verkeer tussen ondernemers niet langer sprake is van een bij de leverancier tegen het nultarief belaste intracommunautaire levering met listingsverplichting enerzijds en een bij de afnemer via de binnenlandse aangifte belaste en aftrekbare intracommunautaire verwerving anderzijds. In plaats daarvan kan in de nieuwe situatie worden volstaan met betaling en aftrek door de afnemer van een in het land van die afnemer belaste levering. Dit betekent dat voor Nederlandse afnemers de verplichtingen niet wijzigen.

Ingeval Nederlandse ondernemers in een andere lidstaat waar zij niet zijn gevestigd, gas, warmte of koude leveren aan een afnemer die tevens ondernemer is, wordt de BTW over die transacties geheven in die lidstaat en verlegd naar die afnemer. Dit betekent dat zij in die lidstaat niet zelf de BTW over die transacties hoeven af te dragen en zich ter zake dus ook niet als een BTW-plichtige ondernemer hoeven te laten registreren. Voorheen was deze regeling alleen van toepassing op gas dat via het aardgasdistributiesysteem werd geleverd. Deze verruiming betekent een vereenvoudiging ten opzichte van de administratieve verplichtingen die op grond van de huidige situatie in dit kader van toepassing zijn.

Voor de uitvoering leidt het opnemen van de verruiming van de BTW-regels inzake de plaats van levering van gas en elektriciteit tot een vereenvoudiging bij de levering van gas (via pijpleidingen) door een buitenlandse leverancier aan een Nederlandse afnemer met BTW-identificatienummer. In dit geval is namelijk niet de buitenlandse leverancier de omzetbelasting ter zake van de levering verschuldigd, maar de afnemer aan wie een Nederlands BTW-identificatienummer is toegekend (de verlegging van de BTW-plicht). Hierdoor kan de BTW van een Nederlandse ondernemer worden geheven en hoeft de Belastingdienst niet meer van de buitenlandse leverancier te heffen.

Voor Nederland is de verruiming van de invoervrijstelling verder niet van belang, aangezien in de praktijk bij de huidige heffing bij invoer gebruik wordt gemaakt van de verleggingsregeling van artikel 23 van de wet. Deze verruiming heeft dus verder geen gevolgen voor het Nederlandse bedrijfsleven of de uitvoering.

Het voorstel tot beperking van de BTW-aftrek voor het privégebruik van onroerende zaken leidt in beginsel tot een verlichting van de administratieve lasten. Door de aftrekbeperking wordt het privégebruik van de onroerende zaak niet meer belast op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, van de wet. Het feit dat het privégebruik niet meer apart en aanvullend hoeft te worden belast, leidt tot een vereenvoudiging van het aangifteproces. Dit zal eveneens leiden tot een vermindering van het aantal suppletieaangiften en controlemomenten door de Belastingdienst.

Het correctiemechanisme dat rekening gaat houden met eventuele wijzigingen in het bedrijfs- en privégebruik zal gaan samenlopen met de reeds bestaande regels inzake de herziening van de aftrek ingeval de onroerende zaken mede worden gebruikt voor andere dan belaste handelingen en zal vanuit dat oogpunt alleen meer controle-activiteiten vergen. Het invoeren van dit correctiemechanisme zal verder geen ingrijpende gevolgen hebben voor het bedrijfsleven of de uitvoering. Per saldo zullen de uitvoeringskosten bij de Belastingdienst niet wijzigen.

Het wetsvoorstel zal per saldo leiden tot een lichte administratieve lastenverlichting van € 0,1 miljoen.

I.3.2 Budgettair

Bij de wetgeving in 2006 als gevolg van het hiervoor genoemde Charles en Charles-Tijmens arrest7 is rekening gehouden met een eenmalige derving door kasverschuiving. Deze derving was vastgesteld op € 100 á € 200 miljoen. De omvang van de kasverschuiving bedroeg ruim € 35 miljoen in 2007 en loopt af met € 4 miljoen per jaar tot nihil in 2016, cumulatief € 178 miljoen. In de jaren na 2016 doet het probleem van derving door kasverschuiving zich niet meer voor. De eenmalige derving als gevolg van kasverschuiving in 2006 is destijds niet gedekt. De nieuwe Technische Herzieningsrichtlijn werkt spiegelbeeldig aan het arrest Charles en Charles-Tijmens en zal leiden tot een eenmalige opbrengst door kasverschuiving van dezelfde omvang. Aangezien er destijds niet voor dekking van de derving is gezorgd, kan de eenmalige opbrengst door kasverschuiving die nu ontstaat niet ingezet worden.

Er zijn verder geen budgettaire aspecten aan dit wetsvoorstel verbonden.

I.4 Transponeringstabel in verband met de implementatie van de bepalingen van Richtlijn 2009/162/EU

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A (artikel 2a van de Wet op de omzetbelasting 1968)

In verband met het uitbreiden van de bijzondere BTW-regeling inzake de plaats van levering van gas en elektriciteit tot de levering van gas via een op het grondgebied van de Gemeenschap gesitueerd aardgassysteem of op een op een dergelijk systeem aangesloten net wordt de definitie van accijnsgoederen van artikel 2a, eerste lid, onderdeel e, van de wet dienovereenkomstig gewijzigd.

Artikel I, onderdeel C (artikel 3a van de Wet op de omzetbelasting 1968)

In verband met de bijzondere BTW-regeling voor gas en elektriciteit wordt de overbrenging van deze producten naar een andere lidstaat niet aangemerkt als een fictieve intracommunautaire levering als bedoeld in artikel 3a, eerste lid, van de wet. Teneinde over dit laatste geen onduidelijkheid te laten bestaan, is dit expliciet opgenomen in artikel 3a, tweede lid, onderdeel h, van de wet. De in dit onderdeel opgenomen wijziging strekt ertoe deze bepaling te verruimen naar gas dat via een op het grondgebied van de Gemeenschap gesitueerd aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net wordt geleverd en naar warmte of koude dat via warmte- of koudenetten wordt geleverd.

Artikel I, onderdeel D (artikel 5b van de Wet op de omzetbelasting 1968)

Dit onderdeel strekt ertoe het bijzondere regime inzake de plaats van levering van gas en elektriciteit mede van toepassing te verklaren op de levering van gas via een op het grondgebied van de Gemeenschap gesitueerd aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net en op de levering van warmte of koude via warmte- of koudenetten.

Artikel I, onderdeel E (artikel 6i van de Wet op de omzetbelasting 1968)

Artikel 6i van de wet is een uitwerking van het nieuwe punt h van artikel 59, lid 1, van de BTW-richtlijn 2006. In artikel 6i, eerste lid, onderdeel h, van de wet is nu bepaald dat diensten die worden verricht voor een andere dan ondernemer die buiten de Gemeenschap gevestigd is of aldaar zijn woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats heeft en die bestaan in onder meer het bieden van toegang tot aardgas- en elektriciteitsdistributiesystemen, plaatsvinden op de plaats waar deze persoon gevestigd is of zijn woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats heeft. Dit onderdeel strekt ertoe deze regeling te laten gelden voor het bieden van toegang tot een op het grondgebied van de Gemeenschap gesitueerd aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net en het bieden van toegang tot warmte- of koudenetten.

Artikel I, onderdeel F (artikel 15 van de Wet op de omzetbelasting 1968)

Dit onderdeel bewerkstelligt dat de BTW-aftrek wordt beperkt voor het privégebruik van een tot het bedrijfsvermogen behorende onroerende zaak. De BTW is slechts aftrekbaar, overeenkomstig de in artikel 15 vervatte beginselen, naar evenredigheid van het gebruik ervan voor bedrijfsdoeleinden. In verband met de mogelijke samenloop met artikel 4, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is deze bepaling door dit onderdeel uitdrukkelijk uitgesloten. Door de nieuwe regeling zal de BTW die aan het privégebruik kan worden toegerekend niet langer aftrekbaar zijn en zal er niet langer sprake zijn van een heffing over het privégebruik van een tot het bedrijf behorende onroerende zaak door de ondernemer of zijn personeel. De werking van de nieuwe regeling is toegelicht in het algemene deel van deze memorie.

Artikel I, onderdeel G (artikel 20 van de Wet op de omzetbelasting 1968)

Dit onderdeel regelt de uitbreiding van het nultarief voor de invoer van gas via een aardgassysteem of een op een dergelijk systeem aangesloten net en voor de invoer van gas per schip, mits het in een aardgassysteem of een upstreampijpleidingnet wordt ingebracht. Hiernaast is het nultarief ook van toepassing op de invoer van warmte of koude via warmte- of koudenetten.

Artikel II

In dit artikel is voorzien in een overgangsbepaling. Voor de gevallen die onder dit artikel vallen, blijft het oude regime zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing.

Artikel III

Dit onderdeel regelt de datum van inwerkingtreding van de wet. De Technische Herzieningsrichtlijn voorziet in implementatie per 1 januari 2011.