Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag dat de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat over het wetsvoorstel heeft uitgebracht. Ik dank de onderscheidene fracties voor de aandacht die zij aan het wetsvoorstel hebben besteed en hoop dat onderstaande reactie een adequaat antwoord is op de gestelde vragen, de uitgesproken zorgen kan wegnemen en een bijdrage kan leveren aan een spoedige plenaire behandeling van het wetsvoorstel.

De leden van de VVD-fractie geven aan de noodzaak te zien tot het structureel verbeteren en versnellen van de besluitvorming over infrastructurele projecten, maar spreken hun zorg uit ten aanzien van de wijze waarop met de aangepaste Tracéwet gewerkt gaat worden. Welke acties onderneemt de regering om ervoor te zorgen dat de betrokkenen deze nieuwe werkwijze, waarbij veel ruimte is voor het creëren van draagvlak en het verbeteren van de communicatie, optimaal kunnen hanteren.

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat het advies van de Commissie Elverding ten aanzien van de verkenningsfase in de Tracéwet wordt geoperationaliseerd en ook de opleveringstoets in het wetsvoorstel is verankerd. Zij vragen op welke wijze de adviezen van de Commissie Elverding ten aanzien van cultuurverandering en de wijze van samenwerking, die niet in wetten kunnen worden verankerd, worden geïmplementeerd.

De afgelopen twee jaar hebben de departementen VROM en VenW op basis van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de commissie Elverding gezamenlijk het gedachtegoed van Sneller & Beter ontwikkeld, uitgewerkt en geïmplementeerd. In 2009 was de focus vooral gericht op het ontwikkelen van een nieuw besluitvormingsproces en het daaraan gekoppeld instrumentarium om Sneller-en-Beter te kunnen werken. Vanaf 2010 is het accent nadrukkelijk verlegd naar de implementatie van het ontwikkelde gedachtegoed en het instrumentarium richting de «spelers» in het «veld» om daadwerkelijk Sneller-en-Beter te kunnen werken. Daarbij is ook de verbinding gelegd met andere departementen en decentrale overheden. De structurele verankering en borging van de Sneller & Beterwerkwijze is of wordt op de volgende wijze gerealiseerd:

• • In alle reeds lopende projecten (verkenningen en planstudie) is de Sneller & Beterwerkwijze zo veel mogelijk geïmplementeerd. Nieuwe verkenningen starten volgens de principes van Sneller & Beter. Door de ambtelijke top wordt hierop gestuurd.

• • In het halfjaarlijks bestuurlijk overleg in het kader van het MIRT komt de Sneller en Beterwerkwijze aan de orde bij de bespreking van de projecten. Rijk en decentrale overheden sturen daarbij gezamenlijk op toepassing van de Sneller & Beterwerkwijze, onder meer te herkennen aan de start- en voorkeursbeslissingen die tijdens dit bestuurlijk overleg genomen worden.

• • Sneller & Beter is een regelmatig terugkerend onderwerp op de agenda van het Nationaal Mobiliteitsberaad.

• • De Sneller & Beterwerkwijze is vertaald naar het vigerende MIRT spelregelkader.

• • Het ontwikkelde instrumentarium (handleidingen en richtlijnen) is opgenomen in de trainingsprogramma’s van het ministerie.

• • Regelmatig worden grote en kleinere bijeenkomsten met ambtenaren, bestuurders, marktpartijen en maatschappelijk veld georganiseerd om de implementatie van de Sneller en Beterwerkwijze te vergroten. Deze bijeenkomsten zijn gericht op informatieoverdracht, netwerkvorming en het delen van ervaringen.

• • Bij de Vrije Universiteit Amsterdam loopt een onafhankelijk onderzoek naar bestuurscultuur. Dit zal de komende twee jaar worden voortgezet. Het onderzoek blikt terug op afgeronde projecten om te zien in hoeverre de projecten de nieuwe werkwijze hebben geïmplementeerd. Ook worden lopende projecten onderzocht om te bezien of de verandering zich doorzet. Regionale bestuurders zijn betrokken in de begeleidingscommissie.

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is ook stilgestaan bij de vraag of en in hoeverre de tracéwetprocedure ook van toepassing zou moeten zijn op de besluitvorming over de aanleg en wijziging van provinciale wegen. Volgens het Interprovinciaal Overleg kan met name de zogenaamde bevriezing van onderzoeksgegevens in belangrijke mate bijdragen aan de versnelling van de besluitvorming over provinciale infrastructuur.

Ter voorbereiding van een provinciaal inpassingsplan, nodig voor de aanleg of wijziging van een provinciale weg, kan – ook zonder wettelijke verankering in de Wet ruimtelijke ordening – een brede verkenning worden uitgevoerd. Het staat provinciale staten uiteraard vrij om de resultaten van die verkenning op te nemen in een structuurvisie op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening en ten behoeve van die structuurvisie een planMER op te stellen. Met andere woorden: het is voor provincies reeds nu mogelijk om invulling te geven aan de aanbevelingen van de commissie Elverding, die zien op de brede verkenning, de vroegtijdige participatie en getrechterde besluitvorming. Een wijziging van de Wet ruimtelijke ordening is daarvoor dan ook niet nodig. Het voorliggende wetsvoorstel regelt wel (via een wijziging van de Wet ruimtelijke ordening) dat bij vaststelling van het provinciaal inpassingsplan gebruik kan worden gemaakt van dezelfde onderzoeksgegevens als die gebruikt zijn voor het ontwerp-besluit (de zogenaamde bevriezing van onderzoeksgegevens).

Waar de leden van de GroenLinks-fractie spreken van een versimpeling van de wetgeving op het vlak van de milieueffectrapportage, vermoed ik dat zij doelen op de met ingang van 1 juli 2010 in werking getreden wijziging van de Wet milieubeheer en enkele daarmee verband houdende wetten (modernisering van de regelgeving over de milieueffectrapportage). Die wet heeft geen grote invloed op de mer-procedure voor tracébesluiten, wel voor die voor milieuvergunningen. De inhoud van het MER zelf is (met uitzondering van het schrappen van de verplichting van het meest milieuvriendelijke alternatief) niet gewijzigd en ook de Commissie voor de milieueffectrapportage zal haar toetsende rol van het MER blijven uitvoeren. Met de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten de Crisis- en herstelwet is bepaald dat voor een limitatief aantal projecten het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage achterwege kan blijven. De Crisis- en herstelwet bepaalt bovendien dat voor de in Bijlage II opgenomen projecten ook geen alternatievenonderzoek behoeft te worden verricht. Het aantal projecten waarvoor geen alternatievenonderzoek zal worden verricht is vrij klein, mede omdat voor een aantal in de bijlage genoemde projecten het milieueffectrapport inclusief alternatievenonderzoek reeds afgerond was op het moment dat de Crisis- en herstelwet in werking trad. Het onderhavige wetsvoorstel kent geen nadere regeling van de toepasselijke mer-procedure. Met de introductie van de structuurvisie kan de mer-procedure in twee fasen verlopen. De structuurvisie zal gepaard gaan met een planMER waarin de afweging van de alternatieven centraal zal staan. Voor het tracébesluit zal – indien op grond van het Besluit milieueffectrapportage er sprake is van een mer-plichtige activiteit – een projectMER worden opgesteld. Dat betekent dat de Commissie voor de milieueffectrapportage twee keer een oordeel zal geven over het project.

De Commissie Elverding ging in haar advies al uit van een goede werking van het NSL waarmee het luchtkwaliteitsprobleem integraal en actief benaderd kon worden op programmaniveau, een systematiek die ook door de Europese Commissie is aanvaard als wijze om te gaan voldoen aan de op Europees niveau gestelde milieudoelen. Dit wetsvoorstel heeft wel een relatie met de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten die als eerste wetgevingsactie kan worden beschouwd naar aanleiding van het rapport van de Commissie Elverding. Het onderhavige wetsvoorstel is de tweede (en laatste) tranche van de wijziging van de Tracéwet naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Elverding.

De voorkeursbeslissing bevat de keuze voor een in de startbeslissing beschreven probleem op het hoofdinfrastructuurnet. De belangrijkste kenmerken van het project worden opgenomen en in een korte en stabiele planuitwerkingsfase uitgewerkt tot een tracébesluit. De maatschappij is inderdaad dynamisch en de omgeving kent veranderingen maar een goede verkenning in samenwerking met decentrale overheden en daarmee gebaseerd op kennis van de ruimtelijke ontwikkelingen voorkomt dat een tracébesluit niet gebaseerd kan worden op een vastgestelde voorkeursbeslissing.

Mij is niet duidelijk welke deskundigen worden bedoeld, naar welke ervaringen zij verwijzen, waar te weinig ruimte wordt gevoeld en waar verstarring en verstrikking kan optreden. Wat betreft de mogelijke strijd met Europese regels is het nu zo dat met het NSL projecttoetsing aan de luchtkwaliteitsnormen niet meer aan de orde is voor de daarin opgenomen projecten. Ten aanzien van de Habitatrichtlijn merk ik op dat bij besluitvorming over infrastructurele projecten de zogenaamde habitattoets als verankerd in de Natuurbeschermingswet 1998 doorlopen wordt, hetgeen betekent dat alleen daar gebouwd of uitgebreid wordt waarvoor een vergunning kan worden verkregen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Ter waarborging daarvan is bij bepaalde tracébesluiten de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie medebevoegd gezag (en is de habitattoets in dat tracébesluit geïncorporeerd). Met het stap voor stap doorlopen van de Zevensprong van Verdaas wordt voorkomen dat kansrijke alternatieven te vroeg afvallen.

Het wetsvoorstel brengt een wijziging met zich voor de voorbereiding van infrastructurele projecten, maar kent geen inhoudelijke wijziging van de Wet milieubeheer. Hoofdstuk 5 van die wet, zoals gewijzigd door de Wet luchtkwaliteitseisen, is ook van toepassing op tracébesluiten. Het wetsvoorstel verandert niets aan het bepaalde in artikel 5.16 van de Wet milieubeheer dat een tracébesluit eerst kan worden vastgesteld als aannemelijk is gemaakt dat een of meer van de gronden genoemd in dat artikel – waaronder het opgenomen zijn van het project in het NSL (artikel 5.16, eerste lid, onder d) – van toepassing zijn. Daarnaast regelt de Wet milieubeheer de monitoring van de luchtkwaliteit, onafhankelijk van het feit of ergens een weg wordt aangelegd of gewijzigd. Het wetsvoorstel sluit bij die monitoring aan daar waar het de gegevens van de opleveringstoets (het voorgestelde artikel 23, tweede lid) betreft.

Wanneer het NSL er niet zou zijn of niet meer geldt en er geen beroep gedaan zou kunnen worden op onderdeel d van het genoemde artikel(lid) zal per project aangetoond moeten worden dat er aan de grenswaarden wordt voldaan.

Wel introduceert het wetsvoorstel een wettelijke regeling van de verkenningsfase. In die fase zal, bij het trechteren naar een voorkeursalternatief, al wel gekeken worden naar luchtkwaliteit. Zo kan in deze fase ten aanzien van een project, gelegen in een gebied waar weinig ruimte is voor ontwikkeling door verontreiniging, een voorkeursalternatief opgenomen worden in het NSL door toepassing van de saneringstool. Op die wijze kan de vaststelling van het tracébesluit waarin dat alternatief is uitgewerkt, op het NSL worden gebaseerd.

De leden van de PvdA-fractie vinden het integraal afwegen van alternatieven van groot belang. Zo zijn deze leden van mening dat ook bij een weguitbreiding via de Zevensprong van Verdaas, volgend uit de motie Roefs en Cramer over het verankeren van de mobiliteitsladder in de Tracéwet (31 305, nr. 119), afgewogen zou moeten worden of andere alternatieven, bijvoorbeeld betere benutting, kilometerbeprijzing of spitsmijden, een alternatief zouden kunnen zijn voor verbreding. Graag zouden de leden in de wet verankerd zien dat in de besluitvormingsprocedures omtrent de aanleg van infrastructuur andere dan weginfrastructurele of spoorinfrastructurele alternatieven expliciet moeten worden meegenomen.

De leden van de D66-fractie hebben zorgen met betrekking tot de toepassing van de Zevensprong van Verdaas als gekozen wordt voor de verkorte procedure. Zonder het opstellen van een structuurvisie lijkt het erop alsof er onvoldoende ruimte is voor andere afwegingen zoals opgenomen in de Zevensprong van Verdaas en is het de vraag of als de verkorte procedure wordt toegepast wel recht wordt gedaan aan de bedoeling van de motie Roefs en Cramer over het verankeren van de mobiliteitsladder in de Tracéwet Ook de leden van de ChristenUnie-fractie vragen – zij het in andere bewoordingen – of het voorliggende wetsvoorstel de garantie biedt dat een vroegtijdige brede integrale afweging van mogelijke oplossingen voor infrastructuurknelpunten ook altijd plaatsvindt. Voorkomen moet worden dat onnodig dure en ineffectieve oplossingen worden gekozen en dat de Zevensprong van Verdaas hiervoor goede handvatten biedt. Genoemde leden constateren dat de mobiliteitsladder niet expliciet is verankerd in het wetsvoorstel en vragen of de inventarisatie van «mogelijke oplossingen» (artikel 3) wel voldoende garandeert dat de hele mobiliteitsladder wordt doorlopen.

Er is een handreiking MIRT verkenning opgesteld (mei 2010). Deze handreiking is een stappenplan waarin per deelfase van de verkenning wordt uitgelegd welke processen moeten worden doorlopen. Daarnaast geeft de handreiking een toelichting op het doel en de functie van de verkenning. De handreiking is een werkdocument voor bestuurders, ambtenaren en andere betrokkenen bij MIRT-verkenningen. Wat betreft inhoud en aard van de handreiking is het ongewenst om dergelijke tips voor de praktijk op te nemen in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.

Hoewel wel duidelijk zal zijn dat in artikel 2, derde lid, onderdeel c, gedoeld wordt op de beheerder van de landelijke spoorweg, zal ik bij nota van wijziging het bedoelde onderdeel wijzigen. Die nota van wijziging zal dan ook zien op artikel 4, eerste lid, onder b, en artikel 10, vierde lid.

Ik onderschrijf het belang van goede participatie. Reeds in de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 12 mei 2006 staat dat de «meedenkkracht» van de burgers in de beleidsvoorbereiding beter benut moet worden. Deze brief was een reactie op het advies: «Inspraak Nieuwe Stijl: maatwerk».

Op 12 december 2008 reageerde het kabinet (positief) op het eindrapport: «Passende publieksparticipatie leidt tot betere besluitvorming» omdat de onderzoeksresultaten laten zien dat de wens van het publiek om serieus betrokken te worden bij de beleidsvoorbereiding en de terechte behoefte aan duidelijkheid, prima samengaan met het streven van het kabinet naar versnelling en daadkracht. In de Code Publieksparticipatie Sneller en Beter van augustus 2009 zijn vijf uitgangspunten voor passende publieksparticipatie (1. ten dienste van de besluitvorming, 2. maatwerk in participatievormen, 3. goed samenspel van bestuurders, ambtenaren en publiek, 4. juiste houding, competenties en kennis en 5. heldere en betrouwbare communicatie) in praktische spelregels omgezet.

De code geeft ambtenaren en bestuurders houvast bij het organiseren van publieksparticipatie.

De wijze waarop in het wetsvoorstel op verschillende plaatsen de participicatieverplichting is verankerd kan gezien worden als een codificatie van het gedachtegoed van het kabinet ten aanzien van passende publieksparticipatie.

In antwoord op de vragen van de leden van de PvdA-fractie merk ik op dat reeds in de startbeslissing aangegeven dient te worden op welke wijze in de verkenningsfase wordt geparticipeerd (artikel 2, tweede lid, onderdeel c). Als gekozen wordt voor het maken van een structuurvisie dan wordt de mogelijkheid geboden om zienswijzen naar voren te brengen over de kennisgeving inzake die structuurvisie en het te maken planMER en in artikel 6, tweede lid, wordt mogelijk gemaakt dat een ieder zienswijzen naar voren kan brengen over het ontwerp van de structuurvisie en het planMER voordat de voorkeursbeslissing definitief wordt vastgesteld. Het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, zorgt ervoor dat de resultaten van de verkenning en de opbrengsten van de participatie een serieuze behandeling krijgen in de structuurvisie. Daarnaast kunnen projectleiders in aanvulling op de meer formele «inspraak» momenten ook op andere wijze participatie nader invullen, door informatieavonden, discussiebijeenkomsten en andere contacten mogelijk te maken. De eerdergenoemde Code helpt de bestuurders en ambtenaren daarbij.

Met de leden van de PVV-fractie ben ik het eens dat een goede participatie een wezenlijke bijdrage kan leveren aan snelle besluitvorming. Op de vragen van de leden van de SP-fractie wil ik aangeven dat ik niet zo bang ben voor een tunnelvisie van politieke partijen (het gaat dan om de betrokkenheid van de Tweede Kamer). De inbreng van de Tweede Kamer ten aanzien van de ontwerp-structuurvisie zal toch ook gericht zijn op integrale juistheid van de voorgestelde beslissing op basis van de in de verkenning verzamelde onderzoeksgegevens, de ruimtelijke ontwikkelingen en de adviezen van betrokken bestuursorganen en niet op enkelvoudige partijpolitieke standpunten. Wat de zorgen van de leden van de ChristenUniefractie betreft. Hierboven heb ik aangegeven dat ook bij de verkenningen waarvoor geen structuurvisie wordt vastgesteld, de zevensprong van Verdaas leidend is voor de uiteindelijk besluitvorming. Het wetsvoorstel stelt eisen aan de verkenning en om te zorgen dat die verkenning breed genoeg is, is in mei 2010 een handreiking gemaakt om er voor te zorgen dat de aanbevelingen van de Commissie Elverding ten aanzien van de brede verwerking in de praktijk goed zullen uitwerken.

Als bijlage bij deze nota is naar aanleiding van de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie een schematisch overzicht bijgevoegd.1 In dat overzicht zijn zowel de relevante bepalingen uit dit wetsvoorstel als die uit de Wet milieubeheer vermeld.

Om twee redenen is er niet voorgekozen om een structuurvisie te verplichten als aannemelijk is dat er ter uitvoering van de voorkeursbeslissing een mer(beoordelings)-plichtig besluit wordt vastgesteld. Ten eerste is op het moment van het maken van een startbeslissing een goede probleembeschrijving nodig en een schets van de ruimtelijke relevante ontwikkelingen in het gebied. Op dat moment is de oplossing nog niet aan de orde en zeker niet op het niveau dat er gesproken kan worden van een activiteit die zo concreet is dat een oordeel over de mer(beoordelings)-plichtigheid kan worden gegeven. Ten tweede zegt het feit dat een weefvak tussen een oprit en een een kilometer verderop gelegen afrit een oplossing zou kunnen bieden voor een file op een hoofdweg niets over de complexiteit van het probleem. De genoemde activiteit is mer-plichtig op grond van het Besluit milieueffectrapportage maar de door mij per project te beantwoorden vraag is of het vaststellen van een structuurvisie een waardevolle aanvulling – en dus een nuttige stap – kan betekenen voor het besluitvormingsproces en of een vormvrije verkenning niet kan volstaan.

De leden van de fracties van de PvdA, de PVV en het CDA stemmen in met het voorstel dat decentrale overheden geen beroep kunnen instellen tegen het tracébesluit. De leden van de PvdA-fractie vinden dat wel duidelijk moet zijn wanneer decentrale overheden in het verkenningsproces aan zet zijn.

De leden van de PVV-fractie vinden dat door dit voorstel de decentrale overheden daardoor min of meer verplicht zijn om aan de onderhandelingstafel plaats te nemen, hetgeen tot minder vertraging in de besluitvorming zal leiden. De leden van de CDA-fractie merken op dat met het voorstel de grotere rol voor deze bestuursorganen eerder in het proces benadrukt en tevens minder vrijblijvend wordt. Wel vragen deze leden in hoeverre het advies van de commissie Elverding inhoudende dat decentrale overheden hun beroepsrecht behouden in die gevallen waarin zij optreden vanuit hun privaatrechtelijke rol, bijvoorbeeld als grondeigenaar, in het wetsvoorstel is overgenomen?

De leden van de fracties van de SP, GroenLinks en D66 zijn het niet eens met het voorstel dat decentrale overheden geen beroep kunnen instellen tegen het tracébesluit.

De leden van de SP-fractie vinden de betere betrokkenheid van decentrale overheden in de verkenningsfase een goede stap, maar onvoldoende. Zolang dit wetsvoorstel aan decentrale bestuursorganen onvoldoende middelen geeft om op te komen voor de belangen van de inwoners, dient het beroepsrecht als noodrem te blijven bestaan. De leden van de SP-fractie verwonderen zich erover dat – ondanks de decentralisatiegedachte die de regering aanhangt – hier juist de gemeenten buitenspel gezet worden. Aangezien het schrappen van het beroepsrecht voor de tijdwinst nauwelijks gevolgen heeft, vrezen de leden van de SP-fractie dat dit enkel een maatregel is om gemeenten buitenspel te zetten en dat de kwaliteit van de besluitvorming hiermee niet gediend zal zijn.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn teleurgesteld over het feit dat de regering opnieuw de bezwaren van de Raad van State tegen het schrappen van het beroepsrecht voor decentrale overheden in de wind slaat. Waar de regering bij de Crisis- en herstelwet het schrappen van dat beroepsrecht placht te verdedigen door te wijzen op de noodzaak de economische crisis snel te bestrijden door de aanleg van infrastructuur te bespoedigen en de tijdelijke aard van de maatregel, gaan bij het wijzigen van de Tracéwet die argumenten, die volgens de leden van de fractie van GroenLinks überhaupt weinig valide zijn, niet meer op. Zij wijzen er op dat een rechtsgang van decentrale overheden maar zelden voorkomt, in de jaren negentig bijvoorbeeld slechts een keer of vijf per jaar. Los van de vraag of het voorstel van de regering in die zin proportioneel is, vragen de leden van de fractie van GroenLinks waar de regering deze stelling op baseert. Tal van wetten en verdragen voorzien immers (in uiterste noodzaak) in een dergelijk treffen. Zou de regering een rechtszaak tussen overheden altijd en overal willen uitsluiten? Zo nee, waarom hier dan ten principale wel?

Net als bij zijn advies over de Crisis- en herstelwet, wijst de Raad van State er op, dat Nederland wel een hiërarchie van wetten kent, maar niet van bestuursorganen. Daar vloeit volgens de leden van de fractie van GroenLinks uit voort, dat gemeenten hun legitieme belangen zo nodig altijd bij de rechter moeten kunnen bepleiten. Wat is hierop de reactie van de regering?

De leden van de fractie van GroenLinks verwachten, net zomin als de Raad van State, dat het voorstel een versnellend effect heeft, omdat de gang naar de rechter voor betrokken particuliere belanghebbenden altijd mogelijk zal blijven. Het is niet erg waarschijnlijk dat in situaties waarbij bijvoorbeeld een gemeente een gang naar de rechter zou willen maken er geen enkele burger op hetzelfde idee zal zijn gekomen. Omdat voor een decentrale overheid bovendien nog altijd de weg naar de civiele rechter openstaat, dreigen aldus twee rechtsgangen te ontstaan. De complexiteit neemt zo juist toe. Hoe heeft de regering deze gevolgen meegewogen en welke tijdswinst beoogt de regering hiermee te halen? Wat is de reactie van de regering op de kritiek van de Raad van State op dit punt?

Wat is, meer specifiek, de reactie van de regering op de stelling van de Raad van State dat niet in te zien valt waarom een decentrale overheid niet bij de bestuursrechter zou mogen opkomen voor haar vermogensrechtelijke belangen als deze in het geding zijn?

De Raad van State wijst er verder op dat toepassing van de bestuurlijke lus vertraging door het instellen van beroep juist kan beperken. De leden van de fractie van GroenLinks steunden deze bestuurlijke lus, juist vanuit de gedachte dat de kwaliteit van de rechtsgang gewaarborgd bleef, terwijl het tempo toe zou nemen. De regering lijkt de werking van deze maatregel niet eens te willen afwachten. Waarom eigenlijk niet?

Ook de leden van de D66-fractie maken zich in lijn met de Raad van State zorgen over het wegnemen van de beroepsmogelijkheden voor decentrale overheden op de verschillende ijkmomenten in de voorgestelde tracéwetprocedure. Door de Raad van State wordt geconstateerd dat het onwaarschijnlijk is dat het wegnemen van de beroepsmogelijkheid voor decentrale bestuursorganen leidt tot substantiële tijdswinst. In reactie daarop schrijft de regering dat het hier gaat om een principiële kwestie en niet om de tijdswinst «Wat betreft het door de Raad genoemde punt van de tijdwinst wil ik dan ook benadrukken dat de bepaling tot het afschaffen van het beroepsrecht voor decentrale bestuursorganen niet primair is ingegeven door het aspect tijdswinst, maar door het meer principiële punt dat de rechtszaal niet het podium zou moeten zijn voor meningsverschillen tussen overheden onderling (...)». Hiermee geeft de regering in de ogen van de leden van de D66-fractie geen aanvullende argumenten in reactie op het kritiekpunt van de Raad. Dit kritiekpunt blijft vanuit dat perspectief dus overeind. De leden van de D66-fractie verzoeken de regering de beroepsmogelijkheid van decentrale bestuursorganen te handhaven en dit te zien als een extra stimulans om de inspraak in de eerdere projectfasen serieus te nemen. Door het benutten van deze inspraak kunnen immers ook procedures worden voorkomen zonder de rechtspositie van andere overheden aan te tasten. Daarnaast delen de leden van de D66-fractie de opinie van de Raad dat de bestuurlijke lus reeds voorziet in voorkoming van grote vertragingen via beroep.

Ik betreur het dat ik de leden van de fracties die bezwaar hebben tegen het voorgestelde artikel 25, derde lid, niet heb kunnen overtuigen van de wenselijkheid om mijn principiële punt dat de rechtszaal niet het podium zou moeten zijn voor meningsverschillen tussen overheden onderling in de wet te verankeren. Dat principiële karakter maakt ook, zoals aangegeven in zowel het nader rapport als in de memorie van toelichting dat argumenten over tijdwinst in zoverre ook niet relevant zijn voor mijn beslissing om de bepaling in het wetsvoorstel op te nemen. Het is goed om te vermelden dat VNG en IPO hun aanvankelijke bezwaren tegen het voorgestelde artikellid hebben ingetrokken.

Ten aanzien van de bestuurlijke lus wil ik opmerken dat de bestuurlijke lus de rechter de mogelijkheid biedt om als gevolg van door hem geconstateerde gebreken in een bestreden tracébesluit het bestuursorgaan (lees: de Minister van Infrastructuur en Milieu) in de gelegenheid te stellen die gebreken te herstellen en zo een vernietiging van het besluit te voorkomen. De discussie over het beroepsrecht van decentrale overheden speelt geen rol bij de effectiviteit van de bestuurlijke lus.

In de artikelsgewijze toelichting van artikel 2, eerste lid, wordt ingegaan op de vraag of er een startbeslissing moet worden genomen als zich een probleem voordoet, hetgeen niet de bedoeling is. Genoemd is een aantal voorbeelden (zoals groot onderhoud en het sneller maken van een brugklep) waarbij wel duidelijk is dat die niet leiden tot een ruimtelijk besluit, waarvoor onderzocht dient te worden of er een structuurvisie nodig is.

Als de gewenste maatregelen op het hoofdinfrastructuurnet niet overeenkomstig de tracéwetprocedure zullen worden gerealiseerd, dan zal – mits ruimtelijk relevant – de Wet ruimtelijke ordening worden toegepast of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Indien de voorgenomen activiteiten ruimtelijk niet relevant zijn (zoals de brugklep) dan zal hooguit een vergunning nodig zijn. Groot onderhoud kan geschieden zonder vergunningverlening.

De huidige uitgebreide tracéwetprocedure kent een voorkeursbeslissing, te weten het standpunt. De huidige verkorte tracéwetprocedure kent geen voorkeursbesluit, het (ontwerp-)tracebesluit bevat een motivering van de keuze, voor zover er alternatieve oplossingen zijn onderzocht en een uitwerking van de gekozen oplossing voor het infrastructurele probleem. De voorgestelde wet verzet zich geenszins tegen een tussentijdse beslissing over de in de verkenning onderzochte alternatieve oplossingen. In de huidige praktijk gebeurt het ook dat hoewel een standpunt niet verplicht is op grond van het bepaalde in artikel 2a ik er toch aan hecht in sommige gevallen mijn voorkeur naar buiten te brengen voorafgaand aan de uitwerking van die voorkeur in het ontwerp-tracébesluit.

Het is niet nodig om wettelijk te verankeren dat na afronding van elke verkenning een voorkeursbeslissing naar buiten moet worden gebracht. De wet verzet zich daar niet tegen. Het zal dan ook in de praktijk – net zoals dat nu gebeurt – gaan voorkomen dat om moverende redenen of vanuit oogpunt van participatie de niet in de wet geregelde stap wel met de omgeving wordt gecommuniceerd.

De leden van de fractie van GroenLinks willen graag weten hoeveel aan te leggen hoofdwegen of voorziene wijzigingen van hoofdwegen met meer dan twee rijstroken, waarvoor nog geen verkenning is gestart, momenteel in het MIRT-programma zijn opgenomen en voor hoeveel projecten, uitgaande van dit wetsvoorstel, de komende jaren een structuurvisie opgesteld zal worden. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voor hoeveel projecten in de periode tot respectievelijk 2020 en 2028 het maken van een structuurvisie verplicht is? Deze leden vragen ook of voor verreweg de meeste projecten, die de komende jaren worden verwacht, een structuurvisie niet verplicht is? De aanleg van bijvoorbeeld één rijstrook of het oplossen van een flessenhals kan leiden tot files elders (verschuiving van het probleem). Door de verkeersaantrekkende werking kan dit effect worden vergroot. Genoemde leden geven daarom in overweging dat het nog maar de vraag is of een dergelijke uitbreiding in alle gevallen wel de meest effectieve en efficiënte is. Door te garanderen dat in alle verkenningen een structuurvisie verplicht wordt gesteld, worden de weguitbreidingsoplossingen afgewogen tegen andere oplossingen.

Ten aanzien van de situatie waarin een verkenning plaatsvindt, maar geen structuurvisie wordt opgesteld, vragen de leden van de ChristenUnie-fractie welke bepalingen er zijn voor de inhoud van de voorkeursbeslissing. Deze leden constateren namelijk dat de bepalingen in artikel 4, eerste lid, artikel 5, tweede lid, artikel 6 en artikel 7 alleen verwijzen naar de situatie met een structuurvisie. Klopt het dat in dit geval conform artikel 10, vierde lid, de resultaten van de verkenning pas bij het tracébesluit worden bekendgemaakt, zo vragen deze leden?

Het MIRT is het rijksinvesteringsprogramma van projecten en programma’s in het ruimtelijk domein. In het MIRT worden beslissingen genomen over projecten- en programma’s in het ruimtelijk domein waar het rijk direct financieel bij betrokken is. De voorwaarde dat het rijk financieel betrokken is bij projecten en programma’s in het MIRT betekent tegelijk dat deze opgenomen zijn in de rijksbegroting. Verkenningen die nog niet zijn gestart, zijn niet opgenomen in de rijksbegroting en zijn derhalve ook niet in het MIRT opgenomen. Wel zijn er in de zogenaamde gebiedsagenda’s MIRT (gebieds)opgaven beschreven. Die kunnen leiden tot startbeslissingen, maar maken tot die tijd geen deel uit van het MIRT.

Ik kan nu nog niet aangeven hoe de verhouding wel-geen structuurvisie zal zijn. De beslissing of een structuurvisie vastgesteld zal worden ten behoeve van de besluitvorming over een bepaald project kan eigenlijk pas genomen worden op grond van de probleembeschrijving en die van de andere ruimtelijke ontwikkelingen. Juist het voorafgaande overleg met de betrokken bestuursorganen om tot een startbeslissing te kunnen komen, zal belangrijke informatie geven over de breedte van de uit te voeren verkenning en daarmee de vraag of een structuurvisie een toegevoegde waarde kan opleveren.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben het wetsvoorstel juist gelezen, dat als er geen structuurvisie wordt vastgesteld de artikelen 4 tot en met 8 geen rol spelen en dat de resultaten van de verkenning eerst bij het ontwerp-tracébesluit naar buiten worden gebracht. Zoals hierboven aangeven, betekent het niet hebben van een voorkeursbeslissing bij een verkorte tracéwetprocedure niet, dat het mij niet vrij zou staan om al voor het vaststellen van het ontwerp-tracébesluit een reactie te geven op de verkenning, de resultaten van de participatie en een voorkeur uit te spreken en daarbij verantwoording af te leggen over de verkenning.

Van een aantal al lopende verkenningen kan al wel iets gezegd worden over de meerwaarde van de inzet van het instrument structuurvisie. Voor de lopende verkenningen Rotterdam Vooruit en Haaglanden – die betrekking hebben op de hoofdwegen en bereikbaarheid – zal in ieder geval een rijksstructuurvisie worden opgesteld. Hiervoor is gekozen omdat het integrale gebiedsgerichte verkenningen zijn, waarvan de verwachting is dat de ruimtelijke impact groot is.

Het huidige investeringsprogramma loopt tot 2020. Het programma voor de periode na 2020 is nog niet ingevuld.

Anders dan de leden van de ChristenUnie-fractie menen is, het wettelijk regelen dat in alle verkenningen een structuurvisie verplicht wordt gesteld, niet noodzakelijk om er voor te zorgen dat de weguitbreidingsoplossingen afgewogen worden tegen andere oplossingen. Ook in de huidige verkorte tracéwetprocedure worden in de verkenningsfase, het MER en/of in de toelichting bij het ontwerpbesluit de verschillende oplossingen (zoals OV, geen infrastructuur/benutting en uitbreiding) onderzocht en wordt gemotiveerd waarom gekozen is voor de in het besluit uitgewerkte oplossing.

Anders dan de leden menen, betekent het niet vaststellen van een structuurvisie ook dat er geen wettelijke voorkeursbeslissing wordt genomen. De voorkeur in een verkorte tracéwetprocedure maakt onderdeel uit van het (ontwerp-)tracébesluit, in artikel 10, vierde lid, worden eisen gesteld ten aanzien van de verantwoording aan een tracébesluit dat niet voorafgegaan is door een structuurvisie.

De keuze die gemaakt is ten aanzien van het wettelijk vastleggen van situaties dat er een structuurvisie moet worden vastgesteld tegenover de bevoegdheid van de minister om in andere gevallen ook daartoe te besluiten, is uitvoerig beschreven in de memorie van toelichting onder het kopje «Criteria in de wet?». De startbeslissing is niet een beslissing van de initiatiefnemer maar van het bevoegd gezag.

In het artikelsgewijze commentaar bij de voorgestelde artikelen 4 en 7 is gemotiveerd waarom het bepaalde in artikel 2.3, derde en vierde lid, niet van toepassing is op de procedure voor het vaststellen van een structuurvisie als omschreven in het wetsvoorstel. Het komt er op neer dat de voorgestelde eigenstandige procedure inzake de toezending van de startbeslissing met onder andere de probleembeschrijving aan de Tweede Kamer in wezen een zelfde onderwerp betreft als het overleggen van een beschrijving van de voorgenomen inrichting van de structuurvisie zoals omschreven staat in het derde lid van artikel 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening. Dat is de belangrijkste reden voor het niet van toepassing verklaren van het derde lid van artikel 2.3. Het staat de Kamer uiteraard vrij om naar aanleiding van de toezending van de startbeslissing deze te behandelen en mij daarover te bevragen, ook als artikel 2.3, derde lid, niet van toepassing is. In dat geval zal ik de Kamer ook informeren over gevolgtrekkingen die ik verbind aan de behandeling. Aan het van toepassing zijn van een vier wekentermijn, zoals nu opgenomen is de tweede volzin van artikel 2.3, derde lid, bestaat mijnerzijds geen behoefte.

Zo is verder in het commentaar bij artikel 7 aangegeven dat het vanzelfsprekend is dat de eventuele opmerkingen van de Tweede Kamer naar aanleiding van de toezending van de ontwerp-structuurvisie meegenomen worden alvorens de definitieve structuurvisie wordt vastgesteld. Tot slot: Er is in het wetsvoorstel bij de voorbereiding van de besluitvorming geen rol weggelegd voor de Eerste Kamer. Zonder het bepaalde in artikel 7, derde lid, zou ook de Eerste Kamer betrokken moeten worden bij de besluitvorming over problemen op en oplossingen aan het hoofdinfrastructuurnet. Dat is met dit wetsvoorstel niet beoogd.

De kans bestaat dat beroep wordt ingesteld tegen het tracébesluit, waarbij een appellant aanvoert dat voorkeursbeslissing onjuist is. Ook in de huidige tracéwetprocedure komt het voor dat in een beroepszaak aangevoerd wordt dat het standpunt onjuist is en daarom het tracébesluit, dat een uitwerking is van het standpunt, vernietigd moet worden.

Tot nu is een dergelijk beroep niet gehonoreerd. Ik ga er dan ook vanuit dat een dergelijk beroep in de toekomst weinig kans van slagen heeft. Enerzijds gezien de zorgvuldige voorbereiding van de voorkeursbeslissing en de daarin opgenomen en gemotiveerde afweging van belangen en anderzijds door uitspraken van de rechter over die belangenafweging. Zeer recent nog overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de vaststelling van een tracébesluit het in ogenschouw nemen van alternatieven en een belangenafweging vergt, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. «Het is aan de minister om alle verschillende betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter kan slechts concluderen dat deze afweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat de minister niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Bij deze toetsing heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.» (ABRvS uitspraak 15 september 2010 inzake het tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden, nr. 200904401/1/M2).

De Wet geluidhinder gaat uit van een systeem van voorkeursgrenswaarden (ook wel aangeduid als grenswaarden) en maximale grenswaarden. Deze waarden worden uitgedrukt in een eenheid voor geluidsterkte, het geluiddrukniveau. De Wet geluidhinder verplicht om bij het voorbereiden van een tracébesluit, dat voorziet in de aanleg of wijziging van (spoor)wegen, een akoestisch onderzoek in te stellen en onderzoek te doen naar de doeltreffendheid van maatregelen. Bij dat alles moet getoetst worden aan de normen van de Wet geluidhinder. Afwijking van de voorkeursgrenswaarde tot de maximale grenswaarde is onder bepaalde voorwaarden toelaatbaar, bijvoorbeeld wanneer de kosten van de maatregelen niet opwegen tegen de baten (doelmatigheidscriterium). In dat geval kan voor een woning een hogere waarde worden vastgesteld.

Het tracébesluit bevat de in acht te nemen grenswaarden, de aanduiding van maatregelen gericht op het terugbrengen van de verwachte geluidbelasting van onder andere de gevel van woningen en de hogere waarden. In het geluidsonderzoek komt aan de orde op welke wijze geluidsoverlast kan worden voorkomen. Met de toepassing van het doelmatigheidscriterium – waarbij niet alleen afschermingsmaatregelen maar juist ook bronmaatregelen aan de orde zijn – komt in eerste instantie de meest doelmatige oplossing wat betreft geluidhinder in beeld die met het beschikbare budget gerealiseerd kan worden. Met andere woorden: de oplossing die de geluidhinder het meest terugdringt. Mocht die oplossing bijvoorbeeld vanuit stedenbouwkundige overwegingen niet gewenst worden gevonden, dan is binnen het budget ook een keuze voor een – vanuit oogpunt van geluid – minder doelmatige oplossing mogelijk. Omdat dat een minder doelmatige oplossing is, heeft een dergelijke beslissing dan wel tot gevolg dat er bijvoorbeeld meer hogere waarden zullen moeten worden vastgesteld. Deze afweging speelt zich af voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit, waarin het eindresultaat van deze afweging wordt opgenomen.

Zoals door de leden onderkend wordt, is het van belang in een tracébesluit niet alleen de gewenste doelstellingen (waaronder het te realiseren geluidniveau) maar ook de ruimtelijke aspecten zichtbaar te maken. Het tracébesluit is immers ook een ruimtelijk besluit dat in de plaats treedt van het bestemmingsplan en geeft daarom inzicht in de ruimtelijke gevolgen van het besluit.

De genoemde motie verzocht om een juridisch verankerde opleveringstoets en bij de uitwerking daarvan om een antwoord op de vraag of door die verankering koppeling wellicht niet meer nodig is. Thans vragen de leden van de PvdA-fractie of door de verankering op een andere wijze kan worden omgesprongen met de berekeningen.

Er is inderdaad een belangrijk onderscheid dat moet worden gemaakt tussen twee vormen van onderzoek. Enerzijds zijn er onderzoeken die worden verricht om informatie te verkrijgen over onderscheidende kenmerken tussen mogelijke alternatieven in de verkenningsfase. Dit betreft de effectbepaling die wordt verricht in het kader van de regels voor milieueffectrapportage. Anderzijds is er het onderzoek dat wordt verricht voor het uiteindelijke voorkeursalternatief om aannemelijk te maken dat aan geldende kwaliteitsnormen wordt voldaan. Het is enkel met deze tweede vorm van onderzoek dat de opleveringstoets in het belang van het voldoen aan wettelijke normen verband houdt.

Deze tweede vorm van onderzoek staat in relatie tot de wijze waarop besluitvorming over infrastructurele projecten in verband wordt gebracht met milieudoelen die zijn gesteld voor het gebied waarin een (infrastructureel) project wordt gerealiseerd. De opleveringstoets ziet dan op een moment na oplevering (ingebruikneming).

De wijze waarop milieudoelen en het verband daarvan met infrastructurele projecten zijn geregeld, verschilt voor verschillende milieuaspecten.

Voor luchtkwaliteit staat de door de Wet luchtkwaliteitseisen geïntroduceerde regeling van de programmatische aanpak van het NSL in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer centraal. Op basis daarvan wordt kan een tracébesluit worden vastgesteld indien het project past in het NSL. Dat brengt mee dat er in feite op drie momenten een verband wordt gelegd tussen infrastructuurprojecten en luchtkwaliteitseisen, met bijbehorende wijze van onderzoek.

• – Allereerst het moment waarop een project wordt «geprogrammeerd» in het NSL; daarbij hoort een zogenaamde run van de saneringstool op het uit te voeren voorkeursalternatief.

• – Het tweede moment komt bij de vaststelling van het tracébesluit: hier volstaat de formele toets of het project is opgenomen in het NSL en daar in past.

• – Het derde en laatste moment is de opleveringstoets en die houdt verband met de verplichte monitoring van de luchtkwaliteit: de luchtkwaliteit wordt in alle gebieden (ook daar waar geen infrastructurele projecten worden verricht) in Nederland gemonitord. Blijkt uit die monitoring dat in een gebied niet wordt voldaan aan de voor dat gebied geldende wettelijke normen, dan zal daarvoor een plan moeten worden gemaakt met maatregelen om daaraan wel te gaan voldoen. De wettelijke verankering van de opleveringstoets die in het wetsvoorstel wordt voorgesteld, is een moment na oplevering van een project, waarin aan de hand van deze monitoringgegevens wordt bezien of in het betreffende gebied aan de luchtkwaliteitsnormen wordt voldaan.

De opleveringstoets of de wettelijke verankering daarvan brengt derhalve niet als zodanig mee dat anders met berekeningen vooraf over luchtkwaliteit kan worden omgegaan. Dat er eenvoudiger en zinvoller onderzoek wordt gedaan is niet het gevolg daarvan, maar het gevolg van:

• 1) het aanpakken van de opgave om aan de doelen voor luchtkwaliteit te voldoen op het programmaniveau van het NSL (incl. saneringstool en monitoring) in plaats van het individuele projectniveau (de zogenaamde «programmatische aanpak»); en van

• 2) een zinvollere werkwijze van effectbepaling in het kader van de milieueffectrapportage, door daar globaal te zoeken naar onderscheidende kenmerken tussen alternatieven, om te kunnen trechteren naar het voorkeursalternatief (waarvoor, vervolgens in ander verband, namelijk de aanpak genoemd onder 1) een gedetailleerder onderzoek nodig blijft door een run met de saneringstool te doen om aan te sluiten bij de programmatische aanpak van de luchtkwaliteit).

De leden van de PvdA-fractie constateren dat de opleveringstoets niet openstaat voor bezwaar en beroep. Deze leden vragen of het mogelijk is dat belanghebbenden handhaving van de normen afdwingen, indien uit de opleveringstoets blijkt dat normen worden overschreden. Deze leden vragen verder of het mogelijk is dat belanghebbenden in een later stadium, bijvoorbeeld op basis van eigen onderzoek, handhaving eisen. Indien één van deze mogelijkheden bestaat, vragen de leden van de PvdA-fractie of het dan niet eenduidiger is wanneer de rechter een uitspraak zou doen, op basis waarvan duidelijkheid wordt verkregen over het voldoen aan de eisen, of over de vereiste maatregelen. Ook de leden van de D66-fractie zijn van mening dat het voorliggende wetsvoorstel onduidelijk is ten aanzien van de wijze waarop de rechten van bijvoorbeeld omwonenden geregeld zijn. Voor de oplevertoets, de controle – enige tijd na oplevering – van de luchtkwaliteit en geluidsnormen, wordt in het voorstel voor de nieuwe Tracéwet in enkele gevallen verwezen naar andere relevante wetsartikelen, in bijvoorbeeld de Wet milieubeheer. Dit is voor de leden van de fractie van D66 een belangrijk punt. Deze leden zien graag dat de burger invloed kan uitoefenen op processen waar zijn rechten in het geding zijn. Daarom vragen de leden van de D66-fractie om een verzekering van de regering dat de rechten van de burgers niet minder goed beschermd zijn. Daarnaast vragen ook zij uitleg ten aanzien van de vraag welke procedures hier gelden voor een eventueel beroep. De leden van de ChristenUnie-fractie zijn van mening dat de zogenaamde opleveringstoets een belangrijk onderdeel vormt van het advies van de Commissie Elverding. Deze leden vragen of de rechtsbescherming van de burger bij de nu voorgestelde opleveringstoets wel voldoende is gewaarborgd. Zij constateren dat gekozen is voor een politiek-bestuurlijke opleveringstoets en vragen wat hierin de rol van de burger is en een beschrijving van de procedure welke een burger dient te doorlopen als bij de opleveringstoets blijkt dat geluidsnormen en/of luchtverontreinigingsnormen zijn overschreden. Wie is bevoegd gezag, binnen welke termijn moet de normoverschrijding teniet worden gedaan, wat in dit geval de bezwaar- en beroepsprocedure is en welke termijnen hiervoor gelden, inclusief de bezwaar- en beroepstermijn en de termijn waarbinnen de rechter uitspraak moet doen. Deze leden verzoeken deze vragen ook te beantwoorden voor de situatie dat het NSL niet meer geldt. Zij vragen dit omdat in artikel IV van het wetsvoorstel wordt voorgesteld bezwaar en beroep uit te sluiten voor de opleveringstoets. Deze leden vragen om een nadere motivering voor dit voorstel. Klopt het dat hierdoor de burger voor het treffen van maatregelen als gevolg van de opleveringstoets afhankelijk is van het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor bijvoorbeeld de handhaving van de geluidsnormen of luchtverontreinigingsnormen en dat dit niet altijd de Minister is? Deze leden vragen wat de status is van de in artikel 23 genoemde «beschrijving van maatregelen». Is het betreffende bevoegd gezag ook verplicht deze maatregelen te nemen, zo vragen deze leden. Ook vragen deze leden of het betreffende bevoegd gezag (bijvoorbeeld een gemeente) de bevoegdheid heeft om maatregelen te nemen, zoals snelheidsbeperking, om er voor te zorgen dat op korte termijn aan de normen wordt voldaan. Of mag het betreffende bevoegd gezag alleen maatregelen nemen uit de beschrijving van de regering? De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe in een dergelijke situatie wordt voorkomen dat een patstelling ontstaat tussen gemeente en Rijk enerzijds en hoe anderzijds wordt gegarandeerd dat aan de normen wordt voldaan. Deze leden stellen dat een omslachtige en tijdrovende procedure moet worden voorkomen. Ook vragen deze leden wat precies het karakter is van de opleveringstoets. Wordt de geluidsbelasting en/of de luchtverontreiniging gemeten of berekend? Is er in alle gevallen sprake van een opleveringstoets op projectniveau of zijn er ook gevallen waarin een toets op programmaniveau volstaat? Indien een toets op programmaniveau volstaat, vragen deze leden dit nader te specificeren.

De leden van de GroenLinks-fractie vinden het merkwaardig, teleurstellend en onbevredigend dat burgers niet de mogelijkheid hebben bezwaar en beroep in te stellen tegen de opleveringstoets. Juist deze opleveringstoets is door de regering verdedigd met het argument dat daarmee achteraf corrigerend kan worden opgetreden als bijvoorbeeld een nieuwe weg of rijbaan meer gevolgen voor leefomgeving of milieu heeft dan verwacht. Maar nu een omwonende, die juist beschermd zou moeten worden door zo’n opleveringstoets, de uitkomst ervan niet aan een rechter kan voorleggen, dreigt dit instrument te verworden tot een lege huls. De werking van de voorgestelde regeling is de leden van de fractie van GroenLinks nog niet helemaal duidelijk. Kan de regering nog eens precies aangeven hoe een burger, die bijvoorbeeld met meer luchtvervuiling wordt geconfronteerd dan verwacht en dan de wet toestaat, compensatiemaatregelen kan afdwingen?

De leden van de fractie van GroenLinks vinden het wenselijk en voor de hand liggend dat dezelfde overheidsinstantie, die verantwoordelijk is voor de aanleg van een infrastructuurproject, ook voor burgers aanspreekbaar is op de gevolgen daarvan. Temeer daar in het besluitvormingsproces al vergaande concessies zijn gedaan aan de exactheid van berekeningen, dient compensatie achteraf goed geregeld te worden. De terughoudendheid van de regering op dit punt is nog minder te begrijpen, omdat de infrastructuur er ten tijde van de opleveringstoets al ligt en in gebruik is, zodat van vertraging helemaal geen sprake kan zijn.

Het is juist dat de opleveringstoets niet openstaat voor bezwaar en beroep. Vergelijkbaar met de opleveringstoets is de regeling in de Wet milieubeheer ten aanzien van de evaluatie. Ingevolge artikel 7.42 van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag indien dat naar zijn oordeel nodig is en uit onderzoek blijkt dat de activiteit in belangrijke mate nadeliger gevolgen voor het milieu heeft dan die welke bij het nemen van het besluit werden verwacht de hem ter beschikking staande maatregelen ten einde die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Ook tegen een dergelijke beslissing staat geen bezwaar en beroep open.

Het niet voorzien in een beroepsprocedure hangt ook samen met het gegeven dat de opleveringstoets beoogd is als een aanvullend, eenmalig, politiek en bestuurlijk moment na oplevering van een project, op een in het tracébesluit vastgesteld moment. De opleveringstoets is niet bedoeld als een handhavingsregeling voor milieunormen. De milieuwetgeving kent immers een eigen systematiek voor het bereiken van de doelen, en die moet onafhankelijk kunnen werken, dus ook zonder dat ergens een infrastructureel project wordt uitgevoerd. Het staat een ieder vrij om «handhaving te eisen op basis van eigen onderzoek», het zal niet zo zijn dat de monitoring van de luchtkwaliteit door op particulier initiatief ondernomen onderzoek wordt vervangen. Het gebeurt nu ook dat verzocht wordt om maatregelen te treffen, zoals het nemen van een verkeersbesluit met een maximum snelheid, en dat na een afwijzing van dat verzoek een rechter zich gaat buigen over die afwijzing. Die situatie – de mogelijkheid van het uitlokken van een voor beroep vatbaar besluit – kan zich ook gaan voordoen als een omwonende meent dat in het kader van de opleveringstoets besloten is om geen of naar zijn oordeel onvoldoende maatregelen te treffen. Ik verwacht niet dat de opleveringstoets zal leiden tot een belasting van de rechterlijke macht. De opleveringstoets en de beslissing om al dan niet alsnog maatregelen te treffen zullen goed onderbouwd en gemotiveerd moeten worden. Er is geen behoefte om in het wetsvoorstel toegang tot de rechter mogelijk te maken op het punt van de opleveringstoets als waarborg op die door mij al zeer noodzakelijk gevonden onderbouwing en motivering van de opleveringstoets. Als geconcludeerd wordt dat nadere maatregelen nodig zijn, dan zal ik die maatregelen nemen of bevorderen dat deze genomen worden. Het nemen van aanvullende maatregelen hoort bij de realisering van het project.

Ten aanzien van de vragen over luchtkwaliteit wil ik opmerken dat een grotere toename van de luchtvervuiling dan verwacht, als zodanig nog niet hoeft mee te brengen dat die toename altijd een overschrijding van de wettelijke normen in het betreffende gebied zal inhouden. Indien zich in een gebied op basis van de daarvoor voorgeschreven mechanismen een overschrijding van de wettelijke normen zal worden geconstateerd, zullen maatregelen getroffen moeten worden. Dat kunnen bronmaatregelen zijn, of andere maatregelen. Dat zal afhangen van de mogelijkheden.

• – De opleveringtoets is gekoppeld aan de monitoring van het NSL: als daaruit blijkt dat er knelpunten zijn die opgelost moeten worden voor het verstrijken van de derogatietermijn, dan worden in het kader van het NSL maatregelen getroffen. De oplevertoets voor een specifiek tracé roept geen nieuwe of andere verplichtingen in het leven dus ontstaan er ook geen rechten voor burgers.

• – In het kader van het NSL wordt bekeken welke maatregel nodig is. Dat kan een snelheidsbeperking inhouden. Het gaat er om wat de meeste effectieve en (snel) haalbare maatregel is. De maatregel kan via de meldingsprocedure worden opgenomen in het NSL, waardoor er een uitvoeringsverplichting ontstaat. Omdat alle NSL overheden bevoegd zijn maatregelen te treffen en te laten opnemen in het NSL zal er geen vertraging hoeven te ontstaan.

• – De informatie uit de monitoring die gebruikt wordt om de vraag te beantwoorden of er een overschrijding ontstaat is altijd gebaseerd op een berekening, omdat het immers gaat om een prognose van een overschrijding in het jaar waarin een bepaalde norm moet zijn behaald. Metingen worden gebruikt om berekeningen te ijken.

• – De toets vindt altijd plaats op programmaniveau. Projectinformatie vormt input voor de berekeningen op programmaniveau, en alle informatie over projecten en maatregelen en de achtergrondconcentraties in een gebied geven inzicht in de luchtkwaliteit ter plekke.

Het bevoegd gezag voor de besluitvorming over infrastructurele projecten, is – zoals de leden van de GroenLinks-fractie terecht opmerken – verantwoordelijk voor de gevolgen van dat project. Dat is de reden waarom daarover bij de voorbereiding van de besluitvorming, in de verkenningsfase en de planuitwerkingsfase uitvoerig aandacht wordt besteed. De opleveringstoets is het bestuurlijk-politieke moment waarop daar, na oplevering van het project, nog eens uitdrukkelijk vanuit de politieke verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu aandacht is voor het voldoen aan de normen die wettelijk gelden in het gebied waarin een project is opgeleverd. De zorgen van deze leden lijken dan ook vooral te zijn dat de programmatische aanpak, om actief de doelen voor luchtkwaliteit te bereiken, en de voorgenomen invoering van geluidproductieplafonds, niet effectief zullen zijn. Die bezorgdheid deel ik niet, nu het daarbij niet alleen om een activering van een voorheen defensief milieubeleid gaat, maar bovendien op een wijze die beoogt aan de milieunormen te voldoen, rekening houdend met het uitvoeren van onder andere infrastructurele projecten in een gebied. Het kabinet heeft in deze programmatische aanpak veel vertrouwen. Het onderhavige wetsvoorstel sluit aan bij die systematiek van de Wet milieubeheer en gaat niet inhoudelijk in op die door het parlement reeds aanvaarde systematiek van die wet.

Inderdaad moet voorkomen worden dat de opleveringstoets te vroeg plaatsvindt. In zoverre is het advies van de Commissie Elverding niet opgevolgd, waarin zij voorstelt om binnen een jaar na ingebruikneming een opleveringstoets uit te voeren en dat voor te schrijven in de Tracéwet (p. 20 van het advies). Voorgesteld wordt om in het tracébesluit zelf een datum te noemen, dan kan per project rekening gehouden worden met de effectiviteit van de uit te voeren opleveringstoets.

Als peilmoment is in het overgangsrecht het vaststellen van het tracébesluit genomen. De verplichting om voor tracébesluiten, waarvoor het ontwerp nog niet voorzag in een opleveringstoets, ook een opleveringstoets voor te schrijven, is niet gewenst. De naar voren gebrachte zienswijzen op het ontwerp kunnen dan niet ingaan op het voorstel voor de in de opleveringstoets te onderzoeken milieuaspecten met als gevolg dat eerst in een beroepsprocedure – ten overstaan van de rechter – bezwaren tegen de (omvang van de) opleveringstoets naar voren kunnen worden gebracht.

Overgangsrecht is nodig om lopende (voorbereiding van) besluitvorming niet te frustreren. Ook de huidige Tracéwet kent in artikel 26 (zie met name het tweede lid) een dergelijke overgangsregeling, toen geschreven voor de situatie in 1994 dat de besluitvorming via gemeentelijke bestemmingsplannen in bepaalde gevallen de voorkeur verdiende boven het alsnog vereisen van een tracébesluit.

In haar advies heeft de Commissie Elverding ook aangegeven dat voor diverse door te voeren wijzigingen in het proces niet gewacht hoeft te worden tot de structurele wijziging van de Tracéwet in werking is getreden. In hoofdstuk 8 van het advies worden daartoe voorbeelden genoemd: het doorvoeren van cultuurveranderingen, verbetering op het gebied van projectbeheersing, het verbreden van de verkenning en het werken met eenvoudiger rekenmodellen. De Commissie heeft niet geadviseerd om vooruit te lopen op de wettelijke besluitvormingsprocedure. Zonder overgangsrecht zullen voor gevorderde verkenningen – die op zich al Elverdingproof zijn of kunnen worden opgezet – alsnog startbeslissingen moeten worden genomen. Dat is niet nodig om te kunnen komen tot goede besluitvorming en ongewenst vanuit het oogpunt van snelle besluitvorming.