Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie in de Nederlandse regelgeving van richtlijn nr. 2009/125/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 21 oktober 2009 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energiegerelateerde producten (herschikking) (Pb EU L 285). Deze richtlijn wordt in deze memorie van toelichting aangeduid als: de richtlijn. De richtlijn betreft een herschikking van richtlijn 2005/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2005 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energieverbruikende producten en tot wijziging van Richtlijn 92/42/EEG van de Raad en de Richtlijnen 96/57/EG en 2000/55/EG van het Europees Parlement en de Raad (verder te noemen: de ecodesign-richtlijn). De richtlijn is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie op 31 oktober 2009 en dient uiterlijk op 20 november 2010 in de Nederlandse regelgeving te zijn omgezet.

De richtlijn is grotendeels een kopie van de ecodesign-richtlijn. Er is echter ten opzichte van de ecodesign-richtlijn één inhoudelijke wijziging in de richtlijn aangebracht. De reikwijdte is namelijk aanzienlijk verruimd door «energieverbruikende producten» – producten met een stekker – te vervangen door: energiegerelateerde producten. Van energiegerelateerd is sprake indien er van het product een effect op het energieverbruik uitgaat. Aldus kan de richtlijn voor een veel groter arsenaal aan producten uitvoeringsmaatregelen vaststellen. In onderdeel 2 van de memorie wordt nader op deze ingrijpende wijziging ingegaan.

In de richtlijn is verder het begrip« in de handel brengen» vervangen door: op de markt introduceren. Aangezien bij de implementatie van de ecodesign-richtlijn indertijd al is gekozen voor het gebruik van het identieke, maar beter in de Nederlandse regelgeving passende, begrip «op de markt brengen» wordt voorgesteld om in titel 9.4 «op de markt brengen» te vervangen door: op de markt introduceren. Overigens is de begripsomschrijving in de richtlijn identiek aan de omschrijving in de ecodesign-richtlijn. Deze wijziging is derhalve technisch van aard en heeft geen inhoudelijke betekenis. Wél loopt op deze wijze de formulering in Wet milieubeheer en in de richtlijn synchroon.

Het wetsvoorstel behelst vrijwel uitsluitend wijzigingen die met beide hierboven omschreven wijzigingen in de richtlijn van doen hebben. Omdat beide begrippen – «energieverbruikend» en «op de markt brengen» – veelvuldig voorkomen in de artikelen van titel 9.4 van de Wet milieubeheer is het nodig om als gevolg van de gewijzigde begrippen relatief veel wijzigingen in deze titel aan te brengen. Het merendeel is echter technisch van aard. Als gevolg van verordening (EG) nr. 66/2010 van het Europees Parlement en de Europese Unie van 25 november 2009 betreffende de EU-milieukeur is verordening (EG) nr. 1980/2000 ingetrokken. De verwijzing in artikel 9.4.8 naar de thans ingetrokken verordening is daarom in dit wetsvoorstel geactualiseerd.

Overeenkomstig aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving betreffende de implementatie van Europese regelgeving bevat het wetsvoorstel geen andere regels dan die welke voor de implementatie van de richtlijn noodzakelijk zijn, met dien verstande dat tevens de verwijzing naar de hierboven genoemde verordening betreffende de milieukeur is geactualiseerd.

De ecodesign-richtlijn is uitsluitend van toepassing op energieverbruikende producten. In het Europese actieplan duurzaam consumeren en produceren (COM(2008) 397) wordt gesteld dat teneinde het kader ook tot andere uit milieuoogpunt significante producten te verruimen, de werkingssfeer van de ecodesign-richtlijn zal worden uitgebreid tot alle energiegerelateerde producten, met uitzondering evenwel van vervoermiddelen, waarvoor al beleid en wetgeving ter vermindering van de milieueffecten bestaan. De Commissie ziet de beperking van broeikasgasemissies door verbetering van de energie-efficiency als een prioritaire milieudoelstelling. In de richtlijn is nu de werkingsfeer verruimd naar energiegerelateerde producten.

Energiegerelateerde producten zijn producten die van invloed zijn op het energieverbruik tijdens het gebruik. Hiertoe behoren naast energieverbruikende producten ook andere producten zoals ramen, waarvan de isolerende eigenschappen van invloed zijn op de benodigde energie voor het verwarmen en koelen van gebouwen, en waterverbruikende toestellen, waarvan het waterverbruik van invloed is op de benodigde energie voor verwarming.

De Commissie zal in 2012 de richtlijn evalueren op doeltreffendheid en daarbij tevens bezien of het wenselijk is het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden tot niet-energiegerelateerde producten, teneinde een significante vermindering van de milieueffecten ervan gedurende de hele levenscyclus van die producten te realiseren.

Uitvoeringsmaatregelen zullen worden opgesteld voor producten met significante milieueffecten, met aanzienlijke ruimte voor verbeteringen en met significante verkoop- en handelsvolumes. Voor alle uitvoeringsmaatregelen worden gedetailleerde effectbeoordelingen gemaakt en openbare raadplegingen gehouden; bovendien zullen zij gebaseerd zijn op het beginsel van technologieneutraliteit.

Bij de uitvoeringsmaatregelen wordt rekening gehouden met de belangrijkste milieuaspecten gedurende de levenscyclus van de producten. Er zal met name rekening worden gehouden met het energie- en hulpbronnenverbruik van producten. Andere kwesties, zoals de noodzaak het gebruik van gevaarlijke materialen en schaarse hulpbronnen te beperken, worden zo nodig ook in aanmerking genomen.

De Commissie zal uiterlijk 21 oktober 2011 een werkplan opstellen na raadpleging van de relevante stakeholders. Het werkplan zal een indicatieve lijst bevatten van productgroepen die de volgende drie jaar voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen als prioritair worden beschouwd.

Voor deze producten wordt een voorbereidende studie opgestart. Deze studies hebben als primair doel na te gaan of het product een substantiële mileubelasting veroorzaakt en of het mogelijk is om deze belasting te verminderen. Op basis van deze studies wordt door de Commissie en het Comité waarin de lidstaten zijn vertegenwoordigd besloten of er een uitvoeringsmaatregel voor dit product komt en of deze maatregel specifieke en/of generieke voorschriften bevat. In het geval van specifieke voorschriften wordt besloten welke dit zijn en wat de minimumeisen zijn die in de uitvoeringsmaatregel worden opgenomen.

De productgroepen waarvoor voorbereidende studies uitgevoerd zijn of worden gestart zijn de volgende (voor productgroepen met een * is een uitvoeringsmaatregel gepubliceerd):

• 1. cv-ketels en combiketels (gas/olie/elektrisch)

• 2. warmwaterapparatuur (zoals elektrische boilers en gasgeisers)

• 3. computers (desktops en laptops) en monitoren

• 4. kantoorapparatuur (kopieermachines, faxen, printers, scanners, multifunctionele apparaten).

• 5. televisies*

• 6. stand-by- en uitschakelvoorzieningen*

• 7. batterij-opladers en externe voedingen*

• 8. kantoorverlichting*

• 9. straatverlichting*

• 10. airco’s en ventilatoren

• 11. elektrische pompen

• 12. elektromotoren*

• 13. commerciële vriezers en koelingen

• 14. huishoudelijke vrieskisten en koelkasten*

• 15. huishoudelijke vaatwassers en wasmachines

• 16. boilers (vaste brandstoffen)

• 17. wasdrogers

• 18. industriële luchtcompressors

• 19. elektrische warmteapparatuur (incl. warmtepompen)

• 20. huishoudelijke verlichting*

• 21. eenvoudige set top boxen*

• 22. lokale verwarmingsproducten

• 23. huishoudelijke en commerciële ovens

• 24. huishoudelijke en commerciële fornuizen en grills

• 25. proffesionele wasmachines, drogers en vaatwassers

• 26. koffiezetmachines

• 27. netwerk standby verliezen

• 28. noodstroomvoorzieningen

• 29. commerciële koelvriesapparatuur

• 30. transformatoren

• 31. beeld en geluidapparatuur

• 32. industriële ovens

• 33. werkbanken

• 34. airconditioners en ventilatiesystemen

Gaandeweg ontstaat wel enig inzicht in de lasten. Voor de eerste vijf uitvoeringsmaatregelen voor energieverbruikende producten is een indicatieve berekening gemaakt van het effect daarvan. De verplichtingen voor bedrijven bestaan uit een aantal elementen zoals opstellen van een intern controle- of beheerssysteem, toetsing van nieuwe producten aan eisen, opstellen verklaring, aanbrengen CE markering, controles en bewaren van informatie.

Per bedrijf kan de omvang/intensiteit van noodzakelijke activiteiten verschillen; geschat wordt dat het aantal uren kan uiteenlopen van minimaal circa 20 uur tot maximaal circa 50 uur per type product. Het (ruime) verschil tussen de minimale en maximale variant houdt verband met het verschil in omvang van de technische toets van nieuwe producten aan de eisen; de eisen betreffen immers uiteenlopende producten. Per bedrijf kunnen de jaarlijkse lasten tussen minimaal € 1000,– en maximaal € 2500,– liggen. Voor de eerste vijf uitvoeringsmaatregelen zullen de jaarlijkse lasten voor het totaal aan betrokken bedrijven in totaal maximaal circa € 5,7 mln bedragen. Het gaat hier om het totaal aan bedrijven dat met de eerste vijf uitvoeringsmaatregelen te maken krijgt.

Voor burgers volgt er geen lastenverzwaring uit de implementatie van de richtlijn.

Wat betreft de te verwachten bedrijfseffecten is van belang dat de richtlijn mede tot doel heeft om harmonisatie van de interne markt te bewerkstelligen. Dit betekent dat beoogd is dat er geen verschillen tussen de lidstaten ontstaan die leiden tot handelsbelemmeringen of die de concurrentie verstoren.

De verplichtingen zoals opgenomen in dit wetsvoorstel hebben eerst gevolgen voor bedrijven op het moment dat voor hen relevante uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld. Daar waar het bedrijfsleven zelfregulerende maatregelen treft die naar het oordeel van de Commissie voldoende effect sorteren voor de desbetreffende bedrijfstak, zullen uitvoeringsmaatregelen achterwege blijven. Als door de Commissie wordt vastgesteld dat voor een bepaalde categorie producten uitvoeringsmaatregelen nodig zijn, dan zal bij de vaststelling hiervan rekening worden gehouden met de effecten voor het bedrijfsleven. Hierover is in de richtlijn onder meer overwogen dat voor het vaststellen van het niveau van eisen aan het ecologisch ontwerp in de uitvoeringsmaatregelen technische, economische en ecologische analyses worden uitgevoerd, waarbij belanghebbenden worden betrokken. Daarbij wordt gedacht aan verschillende belanghebbende partijen van de productgroep, zoals het bedrijfsleven, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen en de ambachtelijke industrie, vakbonden, handelaars, kleinhandelaars, importeurs, milieuorganisaties en consumentenorganisaties.

In de overwegingen is aangegeven dat indien nodig de invoering van de eisen geleidelijk kan plaatsvinden. Het kan ook zijn dat er communautaire overgangsmaatregelen worden getroffen of dat er tussentijdse streefdoelen worden vastgesteld om aldus de voorspelbaarheid van het beleid te vergroten, de aanpassing van de productontwikkelingscyclus mogelijk te maken en belanghebbenden in staat te stellen om op lange termijn te plannen.

In artikel 15, vijfde lid, van de richtlijn is vervolgens bepaald dat de uitvoeringsmaatregelen geen significant nadelig effect mogen hebben op het concurrentievermogen van het bedrijfsleven. Verder is hier aangegeven dat de uitvoeringsmaatregelen niet tot gevolg mogen hebben dat een aan een fabrikant gebonden technologie aan producenten wordt opgelegd.

Geschat wordt dat ongeveer 80% van alle aan producten gerelateerde milieueffecten bepaald wordt tijdens de ontwerpfase van een product. Het zo vroeg mogelijk opnemen van milieuoverwegingen in het productontwikkelingsproces is daarom een zeer doeltreffende methode om de milieubelasting verder terug te dringen. In veel gevallen, met name voor duurzame consumentenproducten zoals huishoudapparaten, speelt de gebruiksfase en met name het energieverbruik tijdens het gebruik, een overheersende rol bij het bepalen van de algemene milieuprestaties van het product; er zijn echter voorbeelden waarbij de productie van materialen van overwegend belang is (zoals bij mobiele telefoontoestellen) of waarbij het beheer aan het eind van de levenscyclus een belangrijke factor is (zoals bij medische apparatuur). Bovendien is het vaak niet eenvoudig één enkel milieuaspect van het product aan te wijzen dat bepalend is, maar moeten bij het ontwerp afwegingen worden gemaakt tussen de verschillende milieuaspecten van de totale levenscyclus van het product. Zo zijn bijvoorbeeld fluorescentielampen energie-efficiënter dan gloeilampen. Hier is echter kwik voor nodig, hetgeen een gevaarlijke stof is. In een schoonmaakmachine zal het gebruik van minder detergenten in het algemeen leiden tot een hogere watertemperatuur en daarmee tot een hoger energieverbruik. Het optimaliseren van een product uit het oogpunt van gewichts- en/of volumevermindering zou een negatieve invloed op de recyclebaarheid ervan kunnen hebben.

Gelet op het vorenstaande kan worden geconcludeerd dat gezien de omvang en de verscheidenheid van de milieueffecten van energiegerelateerde producten een geïntegreerde aanpak is vereist, die het mogelijk maakt dat aan alle milieuaspecten van het product aandacht wordt besteed. Bij gefragmenteerde pogingen om afzonderlijke milieuaspecten te optimaliseren, bestaat immers het risico dat het probleem naar elders wordt verschoven en dat de ontwerper de flexibiliteit wordt ontnomen om in het product een goed evenwicht te zoeken tussen milieueisen en andere eisen.

Hoewel algemeen wordt aangenomen dat de belangrijkste milieuaspecten vooral verband houden met het gebruik van materialen, het verbruik van energie en de toxiciteit van de bestanddelen, is het niet mogelijk van tevoren voor alle energiegerelateerde producten de prioriteiten en de te bereiken streefdoelen vast te stellen. Dit kan uitsluitend worden bepaald op productniveau of, voor een aantal milieuparameters, op het niveau van de productfamilie die het geschikte niveau is voor het verzamelen van zinvolle informatie en het vaststellen van kwantitatieve doelstellingen.

In artikel 9.4.1, eerste lid, dient een drietal begrippen met de daarbij behorende omschrijvingen te worden aangepast aan de richtlijn. Het betreft de begrippen EG-richtlijn ecologisch ontwerp energieverbruikende producten, energieverbruikend product en op de markt brengen. Deze zijn overeenkomstig de richtlijn vervangen door de begrippen EG-richtlijn ecologisch ontwerp energiegerelateerde producten, energiegerelateerd product en op de markt introduceren met de omschrijvingen die uit de richtlijn voortvloeien.

In de artikelen 9.4.1 en 9.4.4 tot en met 9.4.8 van de Wet milieubeheer wordt verder een groot aantal malen naar de ecodesign-richtlijn verwezen, dan wel het begrip «energieverbruikend product» of vormen van het werkwoord «op de markt brengen» gebruikt. In al die gevallen dienen deze termen te worden aangepast aan de gewijzigde begrippen. De voorgestelde wijzigingen dienen daartoe.

Als gevolg van verordening (EG) nr. 66/2010 van het Europees Parlement en de Europese Unie van 25 november 2009 betreffende de EU-milieukeur is verordening (EG) nr. 1980/2000 ingetrokken. De verwijzing in artikel 9.4.8 naar de thans ingetrokken verordening is daarom in onderdeel G, onder 2, geactualiseerd.

De Implementatiewet EG-richtlijn ecologisch ontwerp energieverbruikende producten bevat in artikel IV een (overgangs)bepaling waarmee enkele energieverbruikende producten waarvoor bij de inwerkingtreding van die wet reeds op grond van andere en oudere Europese richtlijnen rendementseisen golden, worden aangewezen als energieverbruikende producten in de zin van voornoemde implementatiewet. Die andere en oudere Europese richtlijnen zijn in de ecodesign-richtlijn en in voornoemd artikel IV aangemerkt als uitvoeringsmaatregelen in de zin van de ecodesign-richtlijn.

Inmiddels heeft voornoemd artikel IV nog slechts betekenis voor cv-ketels. Daarvoor geldt nog richtlijn nr. 92/42/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 betreffende de rendementseisen voor nieuwe olie- en gasgestookte centraleverwarmingsketels (PBEG L167), die inmiddels dus is aangewezen als uitvoeringsmaatregel in de zin van de ecodesign-richtlijn. Voor de andere in voornoemd artikel IV genoemde producten - huishoudelijke elektrische koelkasten, diepvriezers en combinaties daarvan, alsmede voorschakelapparaten en fluorescentielampen, zijn inmiddels op grond van de ecodesign-richtlijn nieuwe uitvoeringsmaatregelen vastgesteld, waarin de oudere Europese richtlijnen zijn of spoedig worden ingetrokken.

Dat lot kan ook cv-ketels treffen, maar vooralsnog is hiervoor geen nieuwe uitvoeringsmaatregel in voorbereiding. Derhalve heeft voornoemd artikel IV voor die producten nog betekenis, zodat aanpassing aan de nieuwe benaming van de richtlijn nodig is. Dit artikel strekt daartoe.