Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 juni 2010
Op 12 mei 2010 heb ik tijdens een algemeen overleg met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap toegezegd, dat ik de Kamer op korte termijn zou informeren over eventuele modernisering van de Tijdelijke wet mediaconcentraties (TWM). Tegelijkertijd zou ik met de minister van Economische Zaken onderzoeken of en hoe het publieke belang van pluriformiteit kan worden geborgd door het opstellen van een beleidsregel voor de NMa bij de beoordeling van voorgenomen mediaconcentraties.1
Beide toezeggingen doe ik hierbij, mede namens de minister van Economische Zaken, gestand.
Modernisering van de Tijdelijke wet mediaconcentraties
De afgelopen maanden is onderzoek gedaan naar eventuele modernisering van de Tijdelijke wet mediaconcentraties. Dit was toegezegd door de toenmalige minister van OCW, in reactie op de motie-Remkes c.s. waarin de regering verzocht werd de Tijdelijke wet mediaconcentraties niet te verlengen, dan wel het maximumpercentage op de dagbladmarkt te verhogen van 35% naar 50%.2
Hij liet de Kamer daarop weten, dat het kabinet het niet-verlengen van de Tijdelijke wet mediaconcentraties ongewenst vond, omdat aanhoudende zorg en oplettendheid van de overheid voor opiniemacht gerechtvaardigd zijn. Daarom heeft het toenmalig kabinet gekozen voor verlenging tot 1 januari 2012.3
De Tijdelijke wet mediaconcentraties is op 13 juni 2007 in werking getreden.4
Voor een evaluatie van de Tijdelijke wet mediaconcentraties verwijs ik naar de brief van de toenmalige minister van OCW aan de Tweede Kamer van 29 april 2009.5 In deze brief werd reeds aangekondigd, dat het kabinet neigde naar verlenging van de wet.
Onderzoek
Het onderzoek naar eventuele modernisering is gericht op twee onderwerpen:
– analyse van buitenlandse regelingen op terrein van mediaconcentratie;
– onderzoek naar de mogelijkheid om internet te betrekken bij de TWM.
Analyse van buitenlandse regelingen voor mediaconcentraties
Oogmerk bij deze analyse is of er lering valt te trekken uit buitenlandse regelingen ter modernisering van de Tijdelijke wet mediaconcentraties.
Een overzicht van buitenlandse regelingen is opgenomen als bijlage bij deze brief. Getracht is om een actueel beeld te schetsen. Het valt echter niet uit te sluiten dat sommige regelingen inmiddels zijn of worden aangepast. Dat doet echter niet af aan het algemene beeld dat naar voren komt.
In algemene zin kan worden opgemerkt dat niet in alle onderzochte landen sprake is van specifieke mediaconcentratieregelingen. In de landen waar daar wél voor is gekozen – en dat is in het merendeel van de EU-lidstaten het geval – worden één of meer van de traditionele media (radio, televisie, dagbladen) aan beperkingen onderworpen. Dat gebeurt dan in de vorm van (een combinatie van) beperkingen op eigendom, publieksbereik, marktaandelen of aantal vergunningen. Verder valt op dat in de landen waar percentages marktaandeel worden getoetst deze zich vaak tussen de 20 en 30% bevinden. Zo bezien is een percentage van 35% marktaandeel op de dagbladmarkt, zoals Nederland hanteert, redelijk ruimhartig.
Voor wat betreft internet wordt in sommige landen onderzoek gedaan naar de gevolgen daarvan voor de opiniemacht. Zo heeft in Duitsland de Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) medio vorig jaar een onderzoek uitgezet naar de betekenis van het internet in het licht van de pluriformiteiten neemt de Federal Communications Commission (FCC) in de Verenigde Staten bij zijn vierjaarlijkse evaluatie van de Media Ownership Rules de internetontwikkelingen mee voor de beoordeling van de huidige regelgeving. Resultaten daarvan zijn nog niet bekend.
Mijn conclusie is dat de buitenlandse regelingen niet tot geheel andere inzichten leiden met betrekking tot de Nederlandse regeling en geen aanleiding vormen voor aanpassing daarvan.
Internet betrekken bij de TWM
De Tijdelijke wet mediaconcentraties is op 13 juni 2007 in werking getreden.6
Deze wet verbiedt bepaalde mediaconcentraties op drie markten, die van groot belang worden geacht voor de (politieke) meningsvorming: dagbladen, radio en televisie. Bij totstandkoming van de Tijdelijke wet is er, na rijp beraad, van afgezien om ook het internet hierbij te betrekken. Daarvoor zijn destijds drie overwegingen aangevoerd7:
1. het gebruik van internet als nieuws- en opinievoorziening vertoont, zeker bij jongeren, een stijgende lijn maar zit nog niet op het niveau van dagbladen, radio en televisie.
2. waar de drie markten (dagblad, radio, televisie) redelijk eenduidig kunnen worden afgebakend en verondersteld kan worden dat zij (in potentie) in meer of mindere mate bijdragen aan de functies nieuws en opinie, is dat voor internet veel minder eenduidig. Er zou per site (wereldwijd) bepaald moeten worden of deze meetelt voor het vaststellen van marktaandeel voor Nederlands gebruik in de functies nieuws en opinie. Dat is ondoenlijk, vergt een inhoudelijk oordeel van de overheid en een dergelijke regeling zou bovendien niet handhaafbaar zijn, juist vanwege het grenzeloze karakter van het internet.
3. internet voorkomt vanzelf dat een te beperkt aantal partijen het nieuws en de discussie gaan bepalen. De drempel voor toetreding van nieuwe aanbieders is bijzonder laag.
Het Commissariaat voor de Media rapporteert jaarlijks over ontwikkelingen op de belangrijkste mediamarkten en neemt daarbij ook internet mee. Het gaat dan om het maandbereik van de diverse websites.
Uit het meest recente overzicht van algemene Nederlandse websites blijkt dat de top-3 uit google.nl, youtube.com en hyves.nl bestaat, met een maandbereik van respectievelijk 89,4%, 71,0% en 64,1%. Door de bank genomen komen de productcategorieën portals/zoekmachines, thuiswinkelen en naslagwerken veel voor en zijn ook particuliere handel en banken goed vertegenwoordigd. Ook in eerdere jaren waren dit de belangrijkste categorieën.
De top-3 van Nederlandse nieuwssites wordt gevormd door nu.nl, telegraaf.nl en nos.nl, met een maandbereik van respectievelijk 34,2%, 29,2% en 23,6%. In de top-10 van nieuwssites zijn ook de krantensites van ad.nl, volkskrant.nl, depers.nl, trouw.nl en nrc.nl vertegenwoordigd.8
Ik trek hieruit de conclusie dat, hoewel het gebruik van internet voor nieuws en opinievorming de afgelopen jaren onmiskenbaar is toegenomen, de hierboven genoemde bezwaren tegen het betrekken van internet bij de Tijdelijke wet mediaconcentraties onverminderd van kracht blijven. Ook in het buitenland blijkt internet in geen enkele regeling een rol te spelen.
Beleidsregel voor pluriformiteit bij voorgenomen mediaconcentraties
Tijdens het Algemeen Overleg van 12 mei jl. heb ik uw Kamer voorts toegezegd dat zal worden onderzocht of en hoe het publieke belang van pluriformiteit kan worden geborgd door het opstellen van een beleidsregel voor de NMa bij de beoordeling van voorgenomen mediaconcentraties.
Ik kan u hierover het volgende meedelen. Er bestaat een zekere overlap tussen enerzijds de doelstellingen die met de Mededingingswet worden gerealiseerd en anderzijds het publieke belang van pluriformiteit. Mediaconcentraties worden door de NMa getoetst opdat zij geen beperking van de mededinging tot gevolg hebben.9 Meer specifiek let de NMa in haar fusietoets erop dat mediaconcentraties niet zullen leiden tot onredelijke prijsverhogingen, maar kijkt zij ook of er na een fusie voldoende keuzevrijheid voor de consument zal resteren. De voorkeuren van consumenten worden nadrukkelijk door de NMa betrokken in haar analyses van bijvoorbeeld een fusie in de dagbladmarkt. De NMa onderzoekt of de ondernemingen die bij de concentratie zijn betrokken elkaars meest nabije concurrent zijn en in hoeverre andere concurrenten een alternatief vormen.
De fusietoets waakt daarbij over de creatie van een te sterke positie van deze betrokken ondernemingen en brengt daardoor met zich mee dat een voldoende pluriform aanbod overblijft. De NMa maakt consumentenvoorkeuren inzichtelijk door bijvoorbeeld feitelijk onderzoek te doen naar switchgedrag van consumenten.
Het reguliere toezicht op mediaconcentraties op basis van de Mededingingswet biedt in die zin dus reeds waarborgen voor pluriformiteit van de media. Met een beleidsregel van de Minister van Economische Zaken kan van de NMa gevraagd worden bij de beoordeling van mediaconcentraties expliciet in te gaan op specifieke aspecten van pluriformiteit. Hierbij kan de Beleidsregel concentraties van zorgaanbieders als voorbeeld dienen.10 In deze beleidsregel is neergelegd dat de NMa in besluiten op meldingen van zorgfusies expliciet zal ingaan op een viertal voor de zorg specifieke aspecten: de transparantie van kwaliteit van zorg, het reisgedrag of de reisbereidheid van cliënten, de mogelijkheden voor toetreding van nieuwe zorgaanbieders en de mate waarin zorginkopers invloed hebben op het keuzegedrag van cliënten. Voorts zal de NMa tijdens het onderzoek van de bij haar gemelde zorgfusies de zienswijzen betrekken van de centrale cliëntenraden van de fuserende zorgaanbieders en betrokken gemeenten. Voor de NMa is een consequentie van beide verplichtingen dat zij meldingen van concentraties die onder deze beleidsregel vallen, niet door middel van een verkort besluit zal afdoen.*
Een beleidsregel zal echter niet leiden tot een materieel andere toetsing van de NMa bij mediaconcentraties en biedt dan ook niet exact dezelfde garanties als de TWM. Zo is in de TWM, vanwege de grenzen die artikel 7 van de Grondwet stelt, gekozen voor een statische marktafbakening. Dat betekent dat een mediaconcentratie niet zal mogen leiden tot een marktaandeel boven de 35% op de dagbladmarkt of tot een geaggregeerd marktaandeel van boven de 90% op de gecombineerde markten voor radio, televisie en dagbladen. Dit komt niet overeen met de benadering op grond van de Mededingingswet, waar de specifieke markt per geval moet worden beoordeeld. Marktaandelen zijn bij de fusietoets van de NMa weliswaar een belangrijke indicator voor mogelijke mededingingsproblemen, maar er wordt ook gekeken naar andere factoren zoals de waarschijnlijkheid van nieuwe toetreding tot de markt. Daarnaast kan het op grond van de Mededingingswet ook voorkomen dat een anders problematische fusie toch wordt goedgekeurd omdat een in moeilijkheden verkerende onderneming, wanneer zij niet door een andere onderneming wordt overgenomen, in de nabije toekomst uit de markt zou moeten verdwijnen door financiële moeilijkheden. In een dergelijk geval prevaleren andere factoren, die de NMa op basis van de Mededingingswet in haar oordeel moet betrekken.
Voorts volgt de NMa bij haar fusietoezicht een mededingingsrechtelijke marktafbakening waarbij zij met name kijkt naar substitueerbaarheid aan zowel de vraag- als de aanbodzijde van de aangeboden dienst of het aangeboden product. Hierdoor kan het voorkomen dat de NMa een andere relevante productmarkt aanwijst dan zou zijn gedaan bij een beoordeling op grond van de statische marktafbakening in de TWM. Zo onderscheidt de NMa bij dagbladconcentraties vaak een lezers- en advertentiemarkt. Ook onderscheidt de NMa verschillende relevante geografische markten door te kijken naar de gevolgen van een concentratie op zowel nationaal als plaatselijk niveau, terwijl er in de TWM louter wordt verwezen naar nationale markten.
Uit het voorgaande vloeit tevens voort dat de NMa de effecten van een mediafusie slechts toetst en kan toetsen op de specifieke markt die het betreft. Dat betekent dat in geval van intrekking van de TWM het verbod op crossmediale fusies boven een bepaald marktaandeel zal vervallen.
De conclusie van het voorgaande luidt dat met een beleidsregel van de minister van Economische Zaken gevraagd kan worden aan de NMa bij de beoordeling van mediaconcentraties expliciet in te gaan op specifieke aspecten van pluriformiteit,. Een beleidsregel zal echter niet leiden tot een materieel andere toetsing van de NMa bij mediaconcentraties en biedt dan ook niet exact dezelfde garanties als de TWM.
Gesprekken met diverse dagbladuitgevers
Tijdens het algemeen overleg van 12 mei jl. heb ik toegezegd, dat ik mij zou verstaan met diverse dagbladuitgevers om na te gaan hoe zij aankijken tegen de Tijdelijke wet mediaconcentraties, mede in het licht van actuele en toekomstige ontwikkelingen in de dagbladsector. Voorafgaand aan het algemeen overleg had ik al gesproken met de Telegraaf Media Groep (TMG). De afgelopen weken is gesproken met Metro, De Pers, De Persgroep Nederland, Mecom/Wegener, NRC Media en NDC/VBK. Gezamenlijk hebben deze ondernemingen een marktaandeel van circa 95% van de totale Nederlandse dagbladmarkt. Met de gesprekspartners is afgesproken dat hun opvattingen zouden worden meegenomen in deze brief aan de Kamer, zonder dat te herleiden zou zijn wie nu precies wat gezegd heeft.
Het merendeel van de dagbladuitgevers wil de Tijdelijke wet mediaconcentraties (TWM) zien verdwijnen. Als argumenten voeren zij aan: geen behoefte aan specifieke regelgeving, we kunnen volstaan met het generieke concentratietoezicht door de NMa; krantenredacties zijn onafhankelijk, dus het valt wel mee met «te veel opiniemacht in te weinig handen»; de TWM heeft enkel betrekking op klassieke media en houdt geen rekening met de komst van het internet en andere (mobiele) platforms voor nieuws en informatie.
Overigens is één uitgever van mening dat het goed is om de TWM te handhaven: de grens van 35% op de dagbladmarkt laat volgens hem volop mogelijkheden voor eventuele concentraties en hij vindt de gedachte achter de TWM – voorkoming van teveel opiniemacht in te weinig handen – sympathiek en nastrevenswaardig. Die laatste opvatting wordt door enkele andere uitgevers gedeeld, maar daar is volgens hen de huidige TWM niet voor nodig.
Enkele uitgevers delen mee, een verhoging van het maximum percentage op de dagbladmarkt van 35% naar 50% (een optie uit de motie-Remkes c.s.) te beschouwen als een bruikbaar alternatief voor intrekking van de Tijdelijke wet mediaconcentraties.
Het idee van een Beleidsregel voor de NMa spreekt enkele uitgevers wel aan; zij denken dat het nuttig kan zijn wanneer de NMa bij de beoordeling van voorgenomen concentraties expliciet rekening dient te houden met specifieke kenmerken van de dagbladmarkt.
Conclusie: uit de gevoerde gesprekken blijkt dat afschaffing van de TWM géén grote urgentie heeft. Slechts één uitgever benadrukt dat de TWM een acute belemmering vormt, die zo snel mogelijk zou moeten verdwijnen. Anderen zien de TWM weliswaar liever verdwijnen12, maar zij beschouwen het niet als een urgent probleem en voelen zich ook niet gehinderd door de TWM op korte of middellange termijn.
Besluitvorming over de Tijdelijke wet mediaconcentraties
Tijdens het algemeen overleg heb ik toegezegd dat ik de Kamer niet alleen zou informeren over de hiervoor genoemde onderwerpen, maar zo mogelijk ook een politieke conclusie daaraan zou verbinden.
Ik zie ten aanzien van de Tijdelijke wet mediaconcentraties drie mogelijkheden:
1. intrekking van de Tijdelijke wet mediaconcentraties;
2. het maximum marktaandeel op de dagbladmarkt verhogen van 35% naar 50%;
3. de minister van Economische Zaken vaardigt een Beleidsregel uit voor de NMa en gelijkertijd wordt de TWM ingetrokken.
Ik heb er, samen met de minister van Economische Zaken, voor gekozen om een besluit over de Tijdelijke wet mediaconcentraties over te laten aan het volgende kabinet. Wij zijn van mening dat een demissionair kabinet zeer terughoudend moet zijn met het uitvaardigen, het wijzigen én intrekken van wetgeving.
Daar komt bij dat in de gesprekken met de diverse dagbladuitgevers géén grote urgentie op dit punt naar voren is gekomen.
De komende tijd zal een wetsvoorstel ter verhoging van het maximumpercentage op de dagbladmarkt van 35% naar 50% worden voorbereid. Het volgende kabinet is op die manier in staat om snel tot besluitvorming te komen en aan een genomen besluit op afzienbare termijn uitvoering te verlenen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart
Overzicht van enkele buitenlandse regelingen op terrein van mediaconcentraties. Getracht is om een actueel beeld te schetsen, maar het valt niet uit te sluiten dat sommige regelingen inmiddels zijn of worden aangepast. Dit overzicht kan aangevuld worden met regelgeving in diverse andere EU-lidstaten, maar dat verandert niet het algemene beeld
Frankrijk
In Frankrijk zijn er regelingen op het terrein van dagbladen, televisie en radio.
Het is een natuurlijk persoon of rechtspersoon niet toegestaan om dagbladen die politiek of algemeen nieuws bevatten te exploiteren/controleren die (gecombineerd) een marktaandeel van 30% overschrijden.
Verder bestaan er beperkingen op zeggenschap/eigendom van analoge televisiestations die via aardse frequenties landelijk of regionaal uitzenden.
Ook zijn er beperkingen voor natuurlijke personen inzake aandelenkapitaal in een tweede of derde omroepstation.
Exploitanten mogen in niet meer dan twee van de drie gedefinieerde markten belangen hebben: aardse televisie (analoog en digitaal), radio of dagbladen. Indien men op verschillende markten actief is, gelden bepaalde beperkingen: bij televisie mag men niet meer dan 4 miljoen publieksbereik hebben, bij radio maximaal 30 miljoen, bij dagbladen maximaal 20% marktaandeel.
Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk kent vooral beperkingen op eigendom/zeggenschap in lokale radiostations en combinaties van lokale radiostations met bv. Channel 3 en 4 en dagbladen.
Verder is er voor bepaalde voorgenomen mediaconcentraties (met name voor de dagbladsector) een speciale procedure o.g.v. het algemeen mededingingsrecht, waarbij aan het algemeen belang (plurality of views) wordt getoetst. Daarnaast wordt gekeken naar a. voldoende pluraliteit van personen die media-ondernemingen controleren; b. de beschikbaarheid van een uiteenlopend omroepaanbod van voldoende kwaliteit en gericht op verschillende behoeften van het publiek; c. betrokkenheid van de eigenaren/bestuurders bij het behalen van de wettelijk geformuleerde kwaliteitseisen.
Eigenaren van dagbladen die meer dan 20% marktaandeel hebben, kunnen geen Channel 3-dienst aanbieden. Dit betreft regionale «public service networks of British commercial television broadcasters». Zij worden ook beperkt in deelnemingen.
Verder gelden er beperkingen voor combinaties van lokale dagbladen en lokale radiostations; daar geldt een grens van 45–50%, afhankelijk van de lokale situatie.
Duitsland
In Duitsland geldt geen beperking op het aantal televisiestations dat in één hand mag zijn, tenzij er sprake is van vorherrschende Meinungsmacht. Als een of meerdere televisiestations zodanig met elkaar zijn verbonden dat zij aan één persoon/organisatie kunnen worden toegerekend, wordt er van uitgegaan dat bij meer dan 30% kijkersaandeel er sprake is van vorherrschende Meinungsmacht.
In dat geval kunnen de volgende maatregelen worden genomen:
– afstoten van bedrijfsonderdelen zodat het kijkersaandeel onder de 30% uitkomt;
– zendtijd voor derden ter beschikking stellen via de eigen tv-stations.
Bij 25% kijkersaandeel en actief zijn op andere (aanpalende) markten kunnen dezelfde maatregelen worden genomen.
In sommige Länder gelden bepaalde beperkingen voor de combinatie van dagbladen en lokale/regionale omroepstations.
Spanje
In Spanje gelden beperkingen in het verwerven van aanmerkelijk belang in meerdere landelijke tv-aanbieders indien daarmee meer dan 27% van het totale kijkerspubliek wordt bereikt. Indien na het verwerven door autonome groei het percentage van 27 wordt overschreden heeft dat geen gevolgen.
Beperkingen in het verwerven van aanmerkelijk belang in meerdere tv-aanbieders, indien daarmee landelijk of regionaal de technische capaciteit van twee resp. een multiplexkana(a)l(en) wordt overschreden.
Beperking in het verwerven van aanmerkelijk belang/zeggenschap indien zulks verhindert dat er ten minste drie afzonderlijke private landelijke tv-aanbieders bestaan, zulks ter waarborging van een pluralistische informatievoorziening.
Voor radio gelden beperkingen afhankelijk van de situatie (landelijk of regionaal) in het verwerven van eigendom/zeggenschap (maximaal 50 of 40%) en het aantal vergunningen. Een natuurlijk persoon of rechtspersoon mag, direct of indirect, niet meer controleren dan een derde van de gezamenlijke vergunningen voor radiofrequenties met volledig of gedeeltelijk bereik op het totale grondgebied van Spanje.
Oostenrijk
Oostenrijk kent beperkingen qua publieksbereik: maximaal twee (tv)stations die aan dezelfde (groeps)eigenaar kunnen worden toegeschreven die hetzelfde gebied mogen bestrijken.
Crossownership-beperking indien bepaalde grenzen worden overschreden; de grens ligt bij 30% marktaandeel voor aardse radio, dagbladen, weekbladen, kabel in een bepaald gebied.
Specifieke regels voor het aanmelden van voorgenomen mediaconcentraties met lagere omzetdrempels dan normaliter worden gehanteerd. Daarbij wordt getoetst aan de gevolgen voor de diversiteit, in die zin dat wordt gekeken of er voldoende onafhankelijke (nieuws)media resteren die staan voor verschillende opinies.
Verenigde Staten
In de VS zijn er beperkingen op de combinatie van (lokale) dagbladen en omroepstations, waarop in bepaalde gevallen door de Federal Communications Commission (FCC) uitzonderingen kunnen worden gemaakt. Daarbij wordt dan bv. gekeken naar de resterende concurrentie in het desbetreffende gebied; het televisiestation dat wil samengaan met een dagblad mag niet in de top vier staan van audience share en er moeten minimaal 8 independent major media voices overblijven.
Verder zijn er beperkingen op local television ownership en local radio ownership en combinaties daarvan. Daarbij wordt van staffels gebruik gemaakt om te bepalen van hoeveel stations men eigenaar mag zijn.
Op nationaal niveau mag men eigenaar zijn van een groep van televisiestations tot maximaal 39% van «the national TV audience». Tenslotte geldt de Dual Network Ban: deze regeling staat toe dat men eigenaar is van meerdere broadcast networks, maar de regeling verbiedt het samengaan van de top vier: ABC, CBS, Fox en NBC.